1. El documento discute los riesgos que enfrentan los procesos de empoderamiento y desarrollo inclusivo en América Latina. Reconoce la diversidad de situaciones socioeconómicas en la región y la necesidad de estrategias contextualizadas. 2. Señala que no hay recetas universales y que es importante entender las diferencias entre países y tipos de pobreza. También destaca la importancia de fortalecer tanto el estado como la sociedad civil para lograr desarrollos inclusivos y democráticos. 3

1. Articulaciones internacionales
EMPODERAMIENTO
Y DESARROLLO
INCLUSIVO
El contexto de estas notas parte del reconocimiento que
los organismos y bancos multilaterales de desarrollo, co-
mo el Banco Mundial, tienden, por la necesidad de contar
con pautas de acción y prioridades para decidir líneas de
financiamiento, a plasmar sus recomendaciones bajo la
forma de recetas que se presumen universalmente válidas
o, al menos, regionalmente pertinentes. La rigidez de es-
tas generalizaciones ha variado según el grado de dogma-
tismo que ha caracterizado al paradigma o teoría predomi-
nante en sus diagnósticos y análisis en distintos periodos.
20

2. Por Carlos H. Acuña
l contexto de estas notas parte del Estas formas, más allá de sus diferencias
E reconocimiento que los organis-
mos y bancos multilaterales de de-
sarrollo, como el Banco Mundial,
tienden, por la necesidad de contar con
en cuanto a su direccionalidad lógica -una
deductiva, la otra inductiva- comparten dos
importantes debilidades. Primero, persi-
guen la elaboración de recomendaciones
pautas de acción y prioridades para decidir universalmente válidas más allá del contex-
líneas de financiamiento, a plasmar sus re- to específico dentro del cual las políticas o
comendaciones bajo la forma de recetas prácticas deben ser aplicadas. Segundo, se
que se presumen universalmente válidas o, apoyan en la ilusión de proveer un menú
al menos, regionalmente pertinentes. La ri- detallado, similar a la sugerencia de la es-
gidez de estas generalizaciones ha variado critura de “contratos completos”, algo que
según el grado de dogmatismo que ha ca- ha sido hace ya tiempo descartado en la li-
racterizado al paradigma o teoría predomi- teratura económica sobre contratos, incluso
nante en sus diagnósticos y análisis en dis- para intercambios mucho más simples que
tintos periodos. procesos de reforma socio-económica o po-
lítico-institucional.
Puede decirse que la búsqueda de recetas
universalmente válidas reconoce dos mo- Los apartados que siguen toman la forma
mentos. La primera etapa, ligada a la “pri- de siete consideraciones a tomar en cuen-
mera generación de reformas”, buscaba la ta al encarar el empoderamiento de los ex-
receta de políticas deducidas a partir de cluidos y apuntan a argumentar las razones
modelos abstractos con fuertes presupues- para desconfiar de la eficiencia y eficacia
tos economicistas; en el sentido que las de recetas universales.
reformas de los mercados tendrían un efec-
to “de arrastre” sobre las dinámicas políti-
cas e institucionales. La lógica teórica que
animaba esta etapa no contemplaba una
segunda, por lo que no se asumía como
una primera generación sino como “hija R Carlos H. Acuña
única”.
La segunda etapa, que surge a partir del
Lic. en Ciencia Política, Universidad
reconocimiento de las limitaciones y fallas del Salvador, 1975. Doctor en Ciencia
de la primera etapa de reformas, centra la Política, de la Universidad de Chicago
atención en lo institucional y rescata la im-
portancia del reconocimiento y el valor (EEUU). Actualmente es miembro de
de las “buenas prácticas”. En esta la Carrera de Investigador Científico
concepción, el poder de las rece-
tas no estaría en su consisten- con la categoría de Investigador
cia lógico-deductiva a partir Independiente y miembro de la
de modelos formales sino
en el aprendizaje y generali- Comisión Nacional Asesora de
zación de experiencias que Ciencias Sociales y Humanas, CON-
se habían mostrado exito-
sas. El camino es inverso, ICET; fue Investigador Titular del
de la experiencia exitosa Centro de Estudios de Estado y
se inducen conclusiones y
recomendaciones genera-
Sociedad (CEDES) y Research Fellow,
les: mejor gobierno, transpa- Kellogg Institute, University of Notre
rencia, legitimidad, eficiencia
Dame. Dirige la Maestría en
y eficacia de las políticas públi-
cas. Objetivos que para ser alcan- Administración y Políticas Públicas en
zados demandan procesos de forta- la Universidad de San Andrés. Es
lecimiento de la sociedad civil y sus or-
ganizaciones, descentralización de las deci- Profesor Asociado en la Universidad
siones e implementación de políticas públi- de Buenos Aires.
cas, distribuir poder de decisión a las co-
munidades beneficiarias o empoderamiento
de los grupos sociales excluidos como pre-
condición de un desarrollo socio-económico
inclusivo, sustentable y legítimo.
21

3. 1 Atender a la diversidad
La región de América Latina, e inclu-
so cada país, muestra muy diversas
situaciones socio-nacionales así como muy
diversos tipos de pobreza y exclusión. La
forma de pensar y encarar el desafío de la
organización y empoderamiento de los po-
bres y excluidos, debe partir del reconoci-
miento de las diferencias que caracterizan
2 Entender que no toda la
sociedad civil son ONGs,
ni hay sociedad civil fuerte
a nuestras sociedades. Estas diferencias
sin un estado fuerte
muestran, al menos, un carácter nacional o
No toda la sociedad civil es bella, ni su ámbi-
por región, por un lado, y por tipo de pobre-
to está restringido a las organizaciones no gu-
za o exclusión, por el otro. Son las diferen-
bernamentales. El papel de las ONGs debe
cias políticas, sociales y económicas que
establecer mayor claridad con respecto a su
sientan distintas condiciones “iniciales”
relación con los sindicatos y con los partidos
sobre las que operarán las estrategias in-
3
políticos, tendiendo a una complementación
clusivas y las que determinan las distintas
clave para el funcionamiento democrático y Reconocer que no hay
características, obstáculos y potencialida-
des propias de cada situación. Cada parti-
que, de mantenerse ambigua, su ausencia estado o instituciones
puede resultar en el debilitamiento del régi-
cular articulación entre características de
men democrático. Finalmente, esta comple-
públicas de lujo en so-
organización socio-política y económica, así
mentación también debe clarificarse en su re- ciedades pobres
como de pobreza (y sus mixes), demandará
lación con el Estado: no hay experiencia his- Hoy América Latina no cuenta con el margen
distintas estrategias de inclusión/empode-
tórica que muestre una sociedad civil fuerte y como para construir instituciones público-es-
ramiento que, a su vez, enfrentarán distin-
democrática sin que articule esta fortaleza tatales o público-no estatales de calidad,
tos tipo de “oposiciones” (algunas veces
con la de un Estado también fuerte. La duali- manteniendo los niveles de marginalidad, dis-
incluyendo entre los opositores a algunas
dad del poder público (estatal y no estatal) tribución y exclusión que la caracterizan. No
de las estrategias de inclusión a subgru-
muestra un círculo virtuoso dentro del juego hay Estado o instituciones públicas de lujo en
pos dentro de los propios pobres): por
democrático y se presenta como precondición sociedades pobres. Y tampoco se resuelven
ejemplo, es claro que la distribución de
de desarrollos inclusivos. Cuando el Estado en el largo plazo los problemas de pobreza y
bienes económicos dentro de un mismo
se debilita, no se fortalece la sociedad civil exclusión sin contar con instituciones demo-
grupo étnico, racial o religioso resulta me-
sino que resultan con más poder los ya pode- cráticas de mayor calidad. Por ello, es nece-
nos dificultosa y negociable que la redistri-
rosos. Comprender estos polos de poder pú- sario reconocer que los procesos de empode-
bución de bienes culturales o aquella que
blico (el estatal y el no estatal) como alterna- ramiento y desarrollo inclusivo deben también
incorpora, además, una tensión por cortes
tivos, es minar las bases institucionales de alejarse de las viejas tentaciones desarrollis-
étnicos, raciales o religiosos. Es en función
sociedades justas y democráticas. tas -en su versión socio-económica o institu-
de esta identificación y caracterización de
cional- y reconocer que las estrategias
la diversidad y la especificidad de la situa-
de mayor equidad y participación de-
ción de pobres y excluidos, que un curso
mandan la simultánea construc-
de acción responderá a necesidades rea-
ción de mejores reglas e institu-
les e incrementará probabilidades de éxito,
ciones así como la construcción
evitando la imposición de modelos que,
de condiciones socio-económi-
por su generalidad, oscurecen las diferen-
cas más inclusivas y justas.
cias al punto de resultar superficiales y po-
co eficaces al momento de mostrar resul-
tados significativos.
1 Estas notas sintetizan argumentos desarrolla-
dos en el trabajo “Notas sobre los Riesgos
2 Acuña, C. H. y F. Repetto, “Un marco de análisis para las políticas
sociales en América Latina”, Proyecto BID “Una metodología para el
Socio-Políticos que enfrentan Procesos de diseño e implementación de políticas sociales”, Centro de Estudios para el
Empoderamiento y Desarrollo Inclusivo (con algu- Desarrollo Institucional, mimeo, Diciembre 2000, Buenos Aires, pp. 3 y 4.
nas recomendaciones)”, Buenos Aires, Octubre de Para un análisis y crítica de las reformas de primera y segunda generación
2001. Una primera versión de este trabajo fue pre- ver Acuña, C. H. y M. Tommasi, “Some Reflections on the Institutional
sentada en el Taller Internacional sobre Reforms Required in Latin America” en Institutional Reforms, Growth and
Participación y Empoderamiento para un Desarrollo Human Development in Latin America, The Yale Center for International and
Inclusivo (Lima, Perú, 9 a 11 de Julio de 2001), Area Studies, Working Papers Series, New Haven, 2000, pp. 357-400.
Organizado por el Banco Mundial.
22

4. 4 Aceptar que no
hay descentra-
7 Comprender que no hay
empoderamiento e inclu-
sión integral de los excluidos,
lización -política y
sin conflictos y participación
de servicios- funcional
de no excluidos
al empoderamiento y la Los procesos de empoderamiento y desarrollo
inclusión; a) que sea válida en
6
inclusivo desestabilizan el previo equilibrio exclu-
Aclarar que no hay empo- yente y redefinen la capacidad de influencia so-
todo momento y lugar, y b) sin deramiento e inclusión sin cial no sólo de los excluidos sino también de
la simultánea centralización de un “para qué” o ámbito en el
los incluidos, por lo que son procesos que nece-
sariamente generan oposición y conllevan ame-
ciertas funciones y responsabi- que se despliega esta capacidad nazas, riesgos y conflictos. Para que resulten
lidades públicas La evaluación y diseño de cursos de acción exitosamente en la construcción de un nuevo
Como la sociedad civil, tampoco todo lo local es que persiguen empoderamiento y desarrollo equilibrio, ahora inclusivo, las estrategias que
bello. En un contexto en el que la descentraliza- inclusivo, deben a) abandonar la ilusión que los guían deben reconocer la complejidad y con-
ción se promueve como un eficiente y eficaz me- los actores “suman” poder como en un proce- flictividad que los caracteriza, así como que exis-
canismo universal de empoderamiento e inclu- so de crecimiento que va de lo micro a lo ma- ten tres elementos centrales para el tipo de
sión de excluidos a nivel local o regional, los de- cro, pues la forma del proceso de empodera- alianzas capaces de sostener estos procesos
safíos previos a la implementación de estrate- miento puede constituir a los actores para en el largo plazo: a) la relación entre los benefi-
gias de descentralización son identificar: a) para participar en ciertos juegos o ámbitos y no en ciarios del empoderamiento y las clases me-
qué conviene y para qué no; b) las precondicio- otros; y b) dar cuenta de qué aspectos rela- dias; b) el papel de los medios de comunicación
nes de su éxito/fracaso; y c) qué se debe man- cionados a los intereses de los excluidos se (creando “ambientes” ideológico/culturales más
tener centralizado para que la descentralización mantendrán excluidos de la mano de su inclu- o menos propicios a la integración socio-políti-
no resulte en meras desarticulaciones de siste- sión en otros aspectos de la política. No es ca); y c) el papel de los actores internacionales
mas nacionales. Tan importante como identificar lo mismo el empoderamiento para proteger el como los Organismos Multilaterales de Desarro-
y comprender la dinámica de casos de descen- medio ambiente, para mejorar la atención llo, por su capacidad de actuar no sólo aportan-
tralización exitosos es, 1) reconocer qué aspec- de/en los hospitales públicos, para lograr ac- do recursos para alivianar el costo doméstico
tos de la experiencia son generalizables a otras ceso igualitario a la justicia, para participar de estos procesos, sino también legitimando co-
realidades y cuáles no; y 2) identificar, compren- en las decisiones sobre integración regional- mo necesarios/inevitables estos procesos fren-
der y aprender de la dinámica de casos de des- internacional o sobre la distribución de la ri- te a los opositores –particularmente frente a los
centralización fallidos. queza. Una estrategia que no reconozca esta actores socio-económico dominantes-.
diversidad y sus especificidades corre el ries-
go de incluir/empoderar en un ámbito o temá-
tica, mientras excluye/reproduce la debilidad
5
en otra...
Asumir que no hay em-
poderamiento sustentable
de los excluidos sin
aceptación de consecuencias Más allá de estas especificidades, lo
central es reconocer que todo proce-
riesgosas (incertidumbre sobre so de empoderamiento e inclusión
conlleva un desafío a un orden
los resultados) establecido y excluyente (más o menos
Si el empoderamiento y la inclusión no van a democrático). En la historia, la inclusión
ser recortados/clientelistas, se debe aceptar de los excluidos siempre implicó un proceso
que la inclusión de los excluidos como actores traumático, que muchas veces resultó en ten-
de su destino (lo que implica autonomía y liber- siones, guerras y, me atrevo a decir sin exagerar, genocidios. Por
tad), conlleva necesariamente la incertidumbre ello, de lo que se habla no es de nuevas técnicas de gerenci-
con respecto a los contenidos de política por los amiento de servicios públicos, sino de procesos mucho más com-
plejos y riesgosos. El tema remite a la construcción de regímenes
que optarán. Y esta opción constituye, necesa-
democráticos no solo más eficientes sino también más justos y
riamente, un riesgo no sólo para las elites lati- legítimos, lo que implica mejor manejo de recursos (efectivamente,
noamericanas, sino también para los organis- mayores capacidades de gestión) así como profundización y efecti-
mos multilaterales de desarrollo. vo respeto de derechos, lo que corre a estas estrategias del ter-
reno estrictamente técnico al ético-normativo. La dirección de
empoderamiento y desarrollo inclusivo es en la actualidad lati-
noamericana, sin duda, la correcta. Pero si se la percibe mera-
mente como una mejor forma de gerenciamiento de recursos públi-
cos y no se comprenden las complejidades, riesgos y compro-
misos que acarrea, no sólo se reproduce la superficialidad eco-
nomicista frustrada en los años ochenta, sino que se corre el ries-
go de “eficientizar” la exclusión. o.s.
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