1. O Choque de Gestão
em Minas Gerais
Políticas da gestão pública
para o desenvolvimento
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2. Universidade Federal de Minas Gerais
Reitora: Ana Lucia Almeida Gazzola
Vice-Reitor: Marcos Borato Viana
Editora UFMG
Diretor: Wander Melo Miranda
Vice-Diretora: Heloisa Maria Murgel Starling
Conselho Editorial
Wander Melo Miranda (presidente)
Carlos Antônio Leite Brandão
Heloisa Maria Murgel Starling
José Francisco Soares
Juarez Rocha Guimarães
Maria das Graças Santa Bárbara
Maria Helena Damasceno e Silva Megale
Paulo Sérgio Lacerda Beirão
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3. Renata Vilhena
Humberto Falcão Martins
Caio Marini
Tadeu Barreto Guimarães
(Organizadores)
O Choque de Gestão
em Minas Gerais
Políticas da gestão pública para o desenvolvimento
Belo Horizonte
Editora UFMG
2006
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5. Agradecimentos
O êxito e os resultados alcançados pelo Choque de Gestão introduzido em Mi-
nas Gerais foram, sem dúvida, consequência de coragem, determinação, ousadia
e, sobretudo, da obstinação em acreditar que era possível implementar, no setor
público, um modelo de gestão eficiente, voltado para resultados concretos.
Minas Gerais se orgulha desta conquista histórica. Mas as conquistas só
são possíveis graças ao comprometimento de todos os envolvidos, e, por este
motivo, não se pode deixar de agradecer a cada um dos servidores públicos de
nosso Estado. A todos aqueles cujos nomes não estão neste volume, mas sem os
quais não seria possível chegar até aqui. O trabalho cotidiano, e muitas vezes
anônimo, de cada um representou o elo de uma corrente que tornou possível a
obtenção dos resultados exitosos.
Assim, nossos agradecimentos a todos aqueles que se empenharam, que
realizaram seu trabalho diário com comprometimento e responsabilidade, acre-
ditando que este ideal era possível, em especial à Renata Vilhena, Fádua Bayão,
Tadeu Barreto Guimarães e Luiz Arnaldo Pereira da Cunha que se dedicaram,
de forma incansável, juntamente com suas equipes, ao Choque de Gestão.
Agradeço, também, a colaboração valiosa do Instituto de Desenvolvimento
Gerencial – INDG.
Antônio Augusto Anastasia
6.
7. Sumário
Prefácio 11
Apresentação
Antecedentes e Origem do Choque de Gestão
Antônio Augusto Anastasia 13
Parte 1
Fundamentos do Choque de Gestão e a Obra
Capítulo 1
Introdução
Renata Vilhena, Humberto Falcão Martins, Caio Marini 21
Parte 2
A Agenda Estratégica de Governo
Capítulo 2
O Duplo Planejamento
Tadeu Barreto Guimarães, Bernardo de Almeida 43
Capítulo 3
O Planejamento Estratégico de Longo Prazo
Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães 55
Capítulo 4
A Integração Planejamento-Orçamento
Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães 67
Capítulo 5
A Gestão dos Investimentos Estratégicos
Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães 77
8. Parte 3
O Alinhamento das Organizações
Capítulo 6
Acordo de Resultados
Kênnya Duarte, Carolina Lemos, Caio Marini,
Humberto Falcão Martins 95
Capítulo 7
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
- OSCIP
Carolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha, Flávio Alcoforado 129
Capítulo 8
Parcerias Público-Privadas
Luiz Antônio Athayde, Gustavo Gusmão,
Marco Aurélio de Barcelos Silva 145
Parte 4
O Alinhamento das Pessoas
Capítulo 9
Avaliação de Desempenho Individual
Jomara Silva, Mônica Bernardi, Maria Aparecida Jorge 161
Capítulo 10
Reestruturação das Carreiras
Jomara Silva, Fádua Bayão, Fernanda Neves, Luciana Meireles 191
Capítulo 11
Realinhamento de Competências
Jomara Silva, Afonso Ferreira 211
Parte 5
O Alinhamento dos Sistemas Administrativos
Capítulo 12
Gestão de Pagamentos e Benefícios
Antonio Luiz Musa de Noronha 231
9. Capítulo 13
Compras Governamentais
Jorge Santana, Frederico S. Tescarolo, Renata Coelho 247
Capítulo 14
Governança Eletrônica
Marconi Martins de Laia 269
Capítulo 15
Auditoria de Gestão
Maria Celeste Morais Guimarães 283
Parte 6
O Alinhamento e o Pressuposto Fiscal
Capítulo 16
O Equilíbrio das Contas
Fuad Noman e Equipe da SEF 301
Capítulo 17
Gestão da Receita
Fuad Noman e Equipe da SEF 311
Capítulo 18
Gestão do Tesouro
Fuad Noman e Equipe da SEF 323
Capítulo 19
Gestão do Gasto
Renata Vilhena, Maria Thais Santos 335
Parte 7
O Futuro do Choque de Gestão
Capítulo 20
Rumo à Segunda Geração do Choque de Gestão
Renata Vilhena 351
Sobre os autores 357
10.
11. Prefácio
O passado recente legou lições que se transformaram em verdadeiros con-
sensos nacionais: o aperfeiçoamento da política e da democracia; a estabilidade
monetária e a responsabilidade fiscal; o crescimento e a dinamização dos mer-
cados; a diminuição de desigualdades e a inclusão social; e a preservação e a
utilização racional do nosso patrimônio natural.
Desenvolvimento talvez seja, hoje, a única palavra capaz de unir todas estas
dimensões numa direção coerente. Os avanços em determinadas áreas, por mais
que sejam louváveis, não podem se dar em prejuízo ou em detrimento de outras.
Por isso, desenvolvimento pela metade não é desenvolvimento!
Por outro lado, desenvolvimento não ocorre de forma espontânea. Tem que ser
sonhado, provocado, consensado e construído. Envolve um complexo trabalho
de formulações e implementações. E envolve, principalmente, resultados — o
que, talvez, mais aproxime, nos dias de hoje, a política da administração.
O atual Governo encontrou Minas com dois monumentais desafios.
Primeiro ajustar-se à dura realidade fiscal caracterizada pelo déficit, que,
pela insuficiência das receitas em cobrir as despesas da administração pública
e pela existência de pesados passivos do passado, restringiam a realização de
investimentos.
Segundo, e, sobretudo, reencontrar seu rumo dentro de si mesma, do Brasil e
do mundo; resgatar sua identidade, recuperar o seu vigor político e avançar. Em
suma, era preciso o remédio amargo do ajuste fiscal, mas não só ele. Era preciso
aprender a fazer mais e melhor com menos para transformar, passo a passo, em
realidade, o sonho de fazer de Minas o melhor Estado para se viver no Brasil.
Essas constatações já estavam presentes desde cedo no Plano de Governo
2003/2006 – Prosperidade: a face humana do desenvolvimento, onde foi pela
primeira vez apresentado o Choque de Gestão. Estava claro que o caminho do
desenvolvimento deveria ser trilhado, que demandava adequadas condições
fiscais, liderança política e capacidade de realização. Lá estava claro que o
principal aspecto do desenvolvimento que se buscava era o desenvolvimento
social.
Nesse sentido, o Choque de Gestão atende a vários propósitos: é saneador,
direcionador e capacitador. A dramaticidade da expressão não é retórica: é
choque porque deve provocar constatações abruptas em relação a um estado
12. 12 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
de coisas inaceitável — a situação fiscal e a falta de rumo; deve render efeitos
instantâneos e provocar o rompimento de paradigmas na busca de resultados.
Foi assim que o choque de gestão se tornou também um estado de ânimo,
uma atitude de superação de dificuldades para o alcance de resultados de
desenvolvimento. Ganhou amplitude nacional e internacional e espalhou-se pela
administração pública, fazendo o Estado gastar menos com ele próprio e mais
com o cidadão; pela iniciativa privada, criando ambiente e oportunidades de
investimento e de mercado, e pelas organizações não governamentais, ampliando
sua atuação, inclusive em parcerias com o Estado. Não se alcançaria os resultados
emblemáticos que se alcançou e o reconhecimento de tantas outras instâncias
de gestão sem a permanente colaboração dos demais Poderes, em especial da
Assembleia Legislativa, com os quais se dividiu desafios e responsabilidades.
Este volume constitui a memória viva do choque de gestão e retrata, de maneira
fiel, a luta deste Governo pelo desenvolvimento. Retrata também o formidável
trabalho realizado pelos servidores mineiros.
Acredita-se que servirá não apenas para documentar o presente, mas, sobre-
tudo, traçar o futuro.
Governo do Estado de Minas Gerais
Belo Horizonte, abril de 2006.
13. Apresentação
Antecedentes e Origem do Choque de Gestão
Antônio Augusto Anastasia
O ideal de um aparato público funcionando com plena eficiência,
apresentando resultados positivos e, por consequência, sendo reconhecido
como adequado pela respectiva comunidade é a meta de todo administrador
bem intencionado.
A própria inserção do princípio da eficiência no texto de nossa Constituição
Federal, em 1998, sinaliza com esta prioridade.
Todavia, entre a intenção e a realidade existe um grande espaço, onde se
inserem frustrações e fracassos. Assim, qualquer iniciativa orquestrada de refor-
ma da Administração Pública deve sopesar, de forma muito objetiva, todos os
elementos que se vinculam ao que se propõe, sob pena de mais uma desilusão,
somando-se à série histórica de reformas institucionais não exitosas tentadas
em nosso país.
Aqui, vamos relatar, em apertada síntese, os antecedentes e as origens do
Projeto Choque de Gestão, descrevendo os fatos que levaram o Governo de
Minas Gerais a realizar este grande esforço no sentido de aprimorar o seu modo
de funcionamento, sempre com o cuidado de não incorrer no que acima se
descreve.
Creio que o resultado é muito positivo, conforme se verá.
Antecedente Fático do Choque de Gestão
Em 2002, o panorama da Administração Pública estadual mineira não era
positivo. À semelhança de outros Estados federados, Minas Gerais apresentava
um gravíssimo quadro fiscal, com notório déficit orçamentário existente desde
1996, pelo que faltavam recursos para todas as despesas, inclusive para o regular
e tempestivo pagamento da folha de pessoal. Naturalmente, investimentos com
recursos do Tesouro não existiam, levando a um processo de sucateamento da
máquina administrativa, mercê, também, de cortes agudos nos recursos desti-
nados ao custeio.
14. 14 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
Este dramático quadro não poderia ser atribuído a um único Governo ou a um
único fator, mas sim à soma de circunstâncias que levaram o Estado a este pata-
mar, gerando, inclusive, descrédito internacional, fuga de investimentos privados,
erosão da infraestrutura pública e, portanto, sensível redução do sentimento de
autoestima do povo mineiro, sempre cioso de sua condição e orgulhoso das
tradições de nossa terra, inclusive quanto ao modelo administrativo, já que, no
passado, o serviço público mineiro sempre foi identificado com a operosidade
de seus funcionários e com o bom desempenho em suas atividades.
Todavia, o quadro objetivo não podia ser negado. Era grave a situação da
Administração Estadual, que, ao contrário do que ocorreu em outros Estados da
Federação, não havia sofrido os ajustes necessários de adaptação à nova situação
econômica nacional, com a estabilidade da moeda, que representou profunda
alteração nos mecanismos fiscais do Poder Público. Sem os ajustes imprescin-
díveis à nova realidade, claudicava a Administração estadual em alcançar os
seus objetivos.
Assim, nos diversos setores: educação, saúde, transportes, segurança públi-
ca, fomento ao desenvolvimento econômico, dentre outros, sentia a sociedade
mineira uma não correspondência do aparato estatal mineiro aos seus anseios.
O desânimo era evidente.
Por via de consequência, a falta de ação governamental, motivada pela au-
sência material de recursos, implicava em atonia dos servidores, desacreditados
e desestimulados. Os métodos de gestão não se renovavam e o ciclo vicioso se
fechava.
Neste contexto, o prestígio do Estado no cenário federativo ficava compro-
metido. Em diversos “rankings”, Minas Gerais não figurava com o destaque me-
recido, fruto de sua condição de segundo Estado da Federação em população e
riqueza. Ao contrário, o enfraquecimento institucional da Administração e a falta
de eficiência do serviço público provocavam dados de decadência em diversos
setores sociais e econômicos.
Por evidente, tal quadro não resultava de qualquer manobra intencional de
qualquer administração anterior, mas, como já se afirmou, ele decorreu de uma
soma perversa de fatores negativos, todos eles vinculados à noção de uma ges-
tão pública não voltada para os resultados, sem critérios de metas e formas de
acompanhar o desempenho de órgãos e servidores, a par de uma grave lacuna
no processo estadual de planejamento.
Observava-se, objetivamente, um ambiente de desânimo nos atores respon-
sáveis pelo processo de gestão, como que descrentes em qualquer reversão
positiva de quadro tão nefasto.
15. Apresentação - 15
A Origem do Choque de Gestão
Foi neste contexto, adverso como se sabe, que se realizou a eleição de
2002.
Ao conceber o programa de Governo, o ora Governador do Estado, então
candidato, contou com o concurso de um grupo de técnicos de diversas áreas
do conhecimento e com vasta experiência no trato da coisa pública, sob nossa
coordenação. Das reuniões deste grupo com o então candidato percebeu-se, em
todos os segmentos, que havia um sério problema de gestão na Administração
Pública, ou seja, não somente enfrentávamos uma crise fiscal, como também a
forma de funcionamento do Estado estava obsoleta e bolorenta, sem condição de
responder às necessidades da população, em todos os setores relevantes. Destarte,
percebeu-se que de nada valeria recuperar a capacidade de investimento do Poder
Público se não se modificasse o seu modus operandi, sob pena de continuarmos
com indicadores deficientes nas políticas públicas estaduais.
Deste modo, o tema da boa gestão assumiu relevo nas discussões com o en-
tão candidato. E como haveria pressa na introdução destes novos mecanismos,
por força da draconiana situação a ser enfrentada, logo surgiu a ideia de um
choque, ou seja, um conjunto de medidas de rápido impacto para modificar, de
vez, o padrão de comportamento da Administração estadual, imprimindo-lhe um
ritmo consentâneo com a contemporaneidade própria de uma gestão eficiente,
efetiva e eficaz. E este choque deveria operar-se sobre os métodos de gestão na
Administração Pública.
Surgia, assim, o Projeto Choque de Gestão, linha condutora principal do
programa governamental para Minas Gerais.
Eleito, em primeiro turno, com ampla e histórica maioria, o Governador
eleito determina à sua equipe de transição, sob nossa coordenação, o início
da implantação do Projeto, com a apresentação de propostas objetivas que
permitissem a reformulação da gestão estadual, especialmente do comportamento
da máquina administrativa, mediante novos valores e princípios, de forma a
se obter, ainda que a longo prazo, uma nova cultura comportamental do setor
público mineiro, voltado para o desenvolvimento de nossa sociedade, dentro
de padrões éticos rigorosos e de critérios objetivos para se medir o desempenho
dos resultados das ações governamentais, a par de se adotar fatores de estímulo
e motivação dos servidores públicos, imprescindíveis para o sucesso deste novo
modo de funcionamento da Administração Pública.
Naquele momento, é importante registrar, todo o apoio do então Governo
estadual foi obtido, com o propósito de se adotar as necessárias providências,
inclusive legislativas, para o início do processo, que se antevia complexo.
16. 16 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
Interessante, também, como nota histórica, relembrar que a expressão “Cho-
que de Gestão”, absolutamente inédita e profundamente criativa, apresentava,
durante a campanha eleitoral, um impacto muito grande por materializar, de
forma muito sintética, uma ideia-força extremamente positiva e de fácil per-
cepção pela sociedade, receptora dos maus serviços públicos e, naturalmente,
preocupada com a respectiva melhoria em sua gestão.
Primeiras Medidas do Choque de Gestão
A implantação das medidas decorrentes do Projeto Choque de Gestão ante-
cedeu à posse do novo Governo. Ainda no curso do mandato do Governador
anterior, foi solicitada delegação de poderes à Assembleia Legislativa para pro-
mover a reformulação da estrutura administrativa do Poder Executivo do Estado,
adaptando-a às necessidades do mencionado Projeto, bem como colaborando
com a hemorrágica necessidade de redução de custos do setor público, cujo
déficit ultrapassava a cifra dos dois bilhões de reais. Para esta medida, também,
contou-se com a total colaboração do Governo anterior, que findava a sua
missão.
O novo desenho do Poder Executivo Estadual resultou de uma profunda
análise das competências e responsabilidades da esfera federada estadual, em
harmonia com os critérios de concepção do Choque de Gestão, de tal modo que
a estrutura administrativa do Executivo, bem como as vinculações das entidades
descentralizadas pudessem, desde o primeiro momento do novo Governo, sina-
lizar com uma moderna concepção de funcionamento do Estado, preocupado
com os resultados e metas que se apresentaram como vitais ao êxito da Admi-
nistração que ora se iniciava.
Neste contexto, assume destaque a criação do órgão que seria responsável
pela condução do projeto: a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Até
então, a estrutura administrativa do Poder Executivo de Minas Gerais apresentava
duas Secretarias de Estado, incumbidas das questões referentes ao processo de
gestão pública: a Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral e
a Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração, a par da Secre-
taria de Estado de Fazenda, responsável pela receita e pela gestão do Tesouro
estadual.
Com o firme propósito de se instituir um órgão central de gestão forte e titular
dos meios necessários à plena execução do Projeto Choque de Gestão, a criação
da mencionada Secretaria, cuja sigla, SEPLAG, tornou-se bem conhecida, foi o
primeiro passo na implantação das ações do Projeto. A partir de sua instituição,
as demais providências foram acionadas.
17. Apresentação - 17
Na concepção desta nova Secretaria de Estado, figurava a necessidade de se
concentrar, sob um único comando, todas as ações relativas ao Projeto, ou seja,
os instrumentos vinculados ao planejamento: orçamentos anual e plurianual,
planificação de médio e longo prazos, coordenação geral das ações governamen-
tais, bem como os instrumentos vinculados à gestão em sentido estrito: recursos
humanos, governança eletrônica, logística.
Inequivocamente, a atribuição a esta nova pasta das funções de coordena-
ção geral do Governo, concretizada com a Presidência das criadas Câmaras
de Planejamento, Gestão e Finanças; de Desenvolvimento Econômico e de
Desenvolvimento Social, bem como da Junta de Programação Orçamentária e
Financeira, permitiu a percepção de relevância dada pelo Governador do Estado
ao Projeto Choque de Gestão.
Ademais, a unificação do comando do orçamento do Estado com a maior des-
pesa pública (a folha de pessoal) permitiu uma visão integrada das necessidades
do Poder Público, em estreita sintonia com as diretrizes e prioridades da área
fazendária, cuja harmonia governamental interna com a SEPLAG é importante
fator de sucesso do Projeto Choque de Gestão.
A partir daí, iniciaram-se os diversos programas integrantes do Choque de
Gestão, quer as iniciativas legislativas, onde a compreensão e parceria do Poder
Legislativo estadual foram decisivas, também, para o êxito do Projeto, quer as de
natureza executiva, atomizadas por toda a estrutura do Poder Público, conforme
se verá adiante.
21. CAPÍTULO 1
Introdução
Renata Vilhena
Humberto Falcão Martins
Caio Marini
O choque de gestão é um conjunto integrado de políticas de gestão públi-
ca orientado para o desenvolvimento. Esta sintética definição oculta questões
basilares que povoam o debate contemporâneo sobre gestão pública, questões
estas que fundamentam o choque de gestão.
Este capítulo introdutório tem um triplo propósito. O primeiro é enunciar
questões do debate contemporâneo que o choque de gestão evoca e cujo equa-
cionamento contribui para sua singularidade frente a experiências nacionais e in-
ternacionais, nomeadamente, a integração das políticas de gestão e sua orientação
para o desenvolvimento. O segundo é destacar a originalidade e singularidade
do choque de gestão no panorama/trajetória das políticas de gestão nacionais e
internacionais. O terceiro é apresentar este volume, sua organização e conteúdo,
e informar ao leitor as formas como o mesmo pode ser lido.
1. A Integração das Políticas de Gestão e sua Orientação
para o Desenvolvimento1
As políticas de gestão pública2 compreendem ações em distintas perspectivas
de aplicação: a) na perspectiva macrogovernamental, cuja unidade de aplicação
é o governo como um todo; b) na perspectiva institucional, cuja unidade de
aplicação são organizações governamentais; e c) na perspectiva individual, cuja
22. 22 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
unidade de aplicação é o servidor. Por outro lado, estas três perspectivas estão
relacionadas a distintas categorias de agregação de valor público: a) resultados
(desde planos governamentais, gestão de programas, políticas setoriais, estratégias
organizacionais, pactuações de resultados organizacionais, metas individuais
etc.); b) processos (processos centrais de gestão de recursos humanos, compras,
logística, governo eletrônico, controle, gestão da qualidade, padrões de atendi-
mento, capacitação de servidores, direção pública etc.); e c) recursos (redução
de gastos, racionalizações de insumos, dimensionamento da força de trabalho
etc.). O Quadro 1 a seguir busca ilustrar este cruzamento de perspectivas.
QUADRO 1
Políticas de gestão pública a partir de sua
aplicação e da agregação de valor
DA APLICAÇãO
PERSPECTIVAS Macrogover- Organizacional/
Individual/Grupal
namental Institucional
Planos de Planejamento Avaliação de
desenvolvimento estratégico desempenho
(planos estratégicos e individual e grupal
plano plurianual) Contratualização/
agencificação
Resultado
Gestão por programas (contratos de gestão,
(formulação, acordos de resultado
monitoramento etc.)
e avaliação de
DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO
programas e ações)
Sistemas centrais Gestão da qualidade Capacitação e gestão
(compras, RH, Simplificação de competências
logística, TI/governo administrativa
eletrônico, orçamento, Direção pública
finanças etc.) Gestão do
atendimento Gestão de cargos e
Processo Controle, promoção carreiras
da transparência e Gestão da organização
accountability e luta governamental Assistência ao servidor
contra corrupção (estruturas e modelos
institucionais,
regulação, parcerias
com a sociedade etc.)
Gestão da qualidade Eficiência Dimensionamento da
do gasto força de trabalho
Redução de
Repressão fiscal despesas Produtividade
Recurso
Gestão orçamentária, Política de reajustes
financeira e contábil salariais
Previdência do
servidor
23. Parte 1 - 23
O problema é que estes quadrantes de política de gestão tratam diferentes
temas sob responsabilidade de diferentes domínios institucionais, com atuação
tendencialmente autonomista (visões peculiares sobre problemas e soluções em
distintas estruturas encarnadas por distintas comunidades epistêmicas) e de forma
usualmente fragmentada, com problemas de coerência (fraca convergência com
objetivos e visões globais), consistência (conflitos, barreiras e ações de anulação
entre temas e domínios) e coordenação (baixa integração e articulação entre
e dentro de temas e domínios).3 A Figura 1 abaixo busca ilustrar este quadro,
revelando “territórios” bem demarcados das políticas de gestão.
Serviços Recursos
Planejamento Modernização
Administrativos humanos
DA APLICAÇãO
PERSPECTIVAS Macrogover- Organizacional/
Individual/Grupal
namental Institucional
Planos de desen- Planejamento Avaliação de
volvimento (planos estratégico desempenho
estratégicos e plano individual e grupal
plurianual) Contratualização/
Resultado agencificação
Gestão por programas (contratos de gestão,
(formulação, monito- acordos de resultado
ramento e avaliação etc.)
DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO
de programas e ações)
Sistemas centrais Gestão da qualidade Capacitação e
(compras, RH, gestão de
logística, TI/governo Simplificação competências
eletrônico, orçamento, administrativa
finanças etc.) Direção pública
Gestão do
Controle, promoção atendimento Gestão de cargos e
Processo
da transparência e carreiras
accountability e luta Gestão da organização
contra corrupção governamental Assistência ao
(estruturas e modelos servidor
institucionais,
regulação, parcerias
com a sociedade etc.)
Gestão da qualidade Eficiência Dimensionamento da
do gasto força de trabalho
Redução de Produtividade
Repressão fiscal despesas
Recurso Política de reajustes
Gestão orçamentária, salariais
financeira e contábil
Previdência do
servidor
Gestão
Controle
Fiscal
FIGURA 1 - Políticas de gestão e distintos domínios institucionais
24. 24 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
A questão é que para que as políticas de gestão logrem seus propósitos não
basta apenas que haja, nas três perspectivas (macrogovernamental, organizacio-
nal e individual), práticas inovadoras de gestão para resultados, de melhoria dos
processos (de gestão de programas, da gestão em geral e dos servidores) e de
racionalização de recursos. É, sobretudo, necessário que haja alinhamento entre
estas perspectivas e que este alinhamento aponte para a geração de resultados de
desenvolvimento. Vista na horizontal, esta integração significa que a promoção
de resultados das pessoas deve estar voltada ao alcance dos objetivos de suas
instituições e estes, por sua vez, devem estar direcionados para implementar a
agenda de governo. A melhoria das pessoas (via capacitação, por exemplo) deve
ser a base da melhoria da gestão, que é essencial para a execução das ações
que conduzem aos resultados. Ainda nesta perspectiva horizontal, a gestão de
quadros e salários deve ser tratada de forma alinhada com imperativos de efi-
ciência organizacional, que se vincula a metas agregadas de desempenho fiscal
no âmbito de governos. Na perspectiva vertical, por exemplo, surgem outras
integrações essenciais: a gestão da despesa compatível com a execução das ações
necessárias à geração dos resultados; a gestão da eficiência baseada em ganhos
estruturais de qualidade da gestão, promovendo os resultados buscados a um
custo menor; e a obtenção do máximo rendimento dos quadros funcionais a partir
de investimentos em capital humano alinhados com os resultados individuais.
A Figura 2 a seguir ilustra a necessária integração entre as políticas de gestão.
25. Parte 1 - 25
DA APLICAÇãO
PERSPECTIVAS Macrogover- Organizacional/
Individual/Grupal
namental Institucional
Planos de Planejamento Avaliação de
desenvolvimento estratégico desempenho
(planos estratégicos e individual e grupal
plano plurianual) Contratualização/
agencificação
Resultado
Gestão por programas (contratos de gestão,
(formulação, acordos de resultado
monitoramento etc.)
e avaliação de
DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO
programas e ações)
Sistemas centrais Gestão da qualidade Capacitação e gestão
(compras, RH, Simplificação de competências
logística, TI/governo administrativa
eletrônico, orçamento, Direção pública
finanças etc.) Gestão do
atendimento Gestão de cargos e
Processo Controle, promoção carreiras
da transparência e Gestão da organização
accountability e luta governamental Assistência ao servidor
contra corrupção (estruturas e modelos
institucionais,
regulação, parcerias
com a sociedade etc.)
Gestão da qualidade Eficiência Dimensionamento da
do gasto Redução de força de trabalho
despesas
Repressão fiscal Produtividade
Recurso
Gestão orçamentária, Política de reajustes
financeira e contábil salariais
Previdência do
servidor
FIGURA 2 - Fluxos e movimentos de integração entre as políticas de gestão pública
Com efeito, muitas políticas de gestão se posicionam na perspectiva dos
recursos, não apenas impondo limitações, a priori, às perspectivas dos processos e
resultados, mas, via de regra, sacrificando o alcance dos resultados estabelecidos
(mesmo aqueles formulados dentro de uma zona de viabilidade). Por outro
lado, muitas políticas de gestão posicionadas na perspectiva dos processos
se descuidam de sua necessária vinculação visceral com resultados e com a
eficiência. Ainda, muitas políticas de gestão posicionadas na perspectiva dos
resultados (principalmente aquelas que proporcionam um tratamento de gestão de
projetos a processos e organizações) parecem prescindir da necessária melhoria
dos processos que os geram, dos recursos que alimentam os processos e de
26. 26 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
uma compreensão acerca da organização. Não obstante notáveis resultados em
diversas perspectivas em particular, o grande desafio é gerar alinhamento entre as
diferentes perspectivas. Não basta uma boa atuação isolada, mesmo que se adentre
em todas as perspectivas (resultados, processos, recursos, macrogovernamental,
organizações e pessoas). É necessário que ações estruturadas a partir destas
perspectivas se comuniquem, se harmonizem, sejam dotadas de coerência e
convirjam para o alcance dos resultados de governo. Esta é, por excelência, a
marca distinta das políticas de gestão pública de última geração: racionalizar
e melhorar a gestão para alcançar resultados de desenvolvimento. A Figura 3
busca contrastar duas orientações de políticas de gestão pública: uma orientada
para o desenvolvimento (característica das reformas de segunda geração), outra
enredada no ajuste fiscal (característica das reformas de primeira geração).
DA APLICAÇãO
PERSPECTIVAS Organizacional/
Macrogovernamental Individual/Grupal
Institucional
Planos de Planejamento Avaliação de
desenvolvimento estratégico desempenho
Orientação da nova administração para o
(planos estratégicos e individual e grupal
plano plurianual) Contratualização/
agencificação
Resultado
(segunda geração)
Gestão por programas (contratos de gestão,
desenvolvimento
(formulação, acordos de resultado
monitoramento etc.)
e avaliação de
programas e ações)
Sistemas centrais Gestão da qualidade Capacitação e gestão
DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO
(compras, RH, Simplificação de competências
logística, TI/governo administrativa
eletrônico, Gestão do Direção pública
orçamento, finanças atendimento
etc.) Gestão de cargos e
Processo Gestão da carreiras
Controle, promoção organização
da transparência e governamental Assistência ao
accountability e luta (estruturas e modelos servidor
contra corrupção institucionais,
regulação, parcerias
com a sociedade etc.)
Orientação do ajuste
Gestão da qualidade Eficiência Dimensionamento
(primeira geração)
fiscal ortodoxo
do gasto da força de trabalho
Redução de despesas Produtividade
Repressão fiscal
Recurso Política de reajustes
Gestão orçamentária, salariais
financeira e contábil
Previdência do
servidor
FIGURA 3 - Orientações das políticas de gestão
27. Parte 1 - 27
As reformas de primeira geração (anos 80 e 90) tinham uma orientação essen-
cialmente econômica e fiscal, tendo como elemento central a crise do Estado.
O pressuposto era de que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando credibilidade e
atraindo investimentos, ou seria uma pré-condição para o desenvolvimento. Em
todo caso, o ajuste fiscal puro impôs uma agenda predominantemente negativa
de cortes e restrições. O problema não estaria apenas no faseamento (ajustar,
depois crescer), mas nos efeitos colaterais do ajuste sobre a capacidade de cres-
cer (Stiglitz, 2000).
A marca distinta das reformas de segunda geração no início do século
XXI é a promoção do desenvolvimento na perspectiva da governança social,
buscando-se fortalecer Estado, mercado e terceiro setor para a geração concertada
de resultados. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global,
manifestos pela crescente desigualdade e pobreza (Kliksberg, 2004), não podem
ser vencidos pela simples ação dos mercados, mas por meio do fortalecimento
de instituições tais como Estado, o mercado e o terceiro setor. Por um lado, a
forte correlação entre instituições e desenvolvimento tem sido empiricamente
comprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a consolidação
institucional é o fator primordial de desenvolvimento (Graham, 2002; Rodrik
& Subramanian, 2003). Por outro lado, argumenta-se (Offe, 1988) que a boa
governança social depende de um equilíbrio (de capacidade e poder) entre as
esferas do Estado (domínio dos políticos e burocratas), do mercado (domínio
dos investidores e consumidores) e terceiro setor (domínio dos cidadãos
organizados em torno de seus interesses, mais públicos ou particularísticos em
diferentes extensões). Cada uma destas três esferas possui limitações e vantagens
comparativas, bem como demonstram a história recente. O Estado promove
equidade, mas é menos eficiente. Enfraquecê-lo em detrimento das demais esferas
pode levar à baixa capacidade de governo; fortalecê-lo pode levar ao estatismo
dirigista e formas autoritárias perversas. O mercado é virtuoso em eficiência,
mas insensível em equidade. Enfraquecê-lo em detrimento das demais esferas
pode levar à ineficiência e perda de competitividade; fortalecê-lo pode levar a
formas perversas de “mercado livre”, concentração e “capitalismo selvagem”.
O terceiro setor é virtuoso porque é o domínio do valor, da causa, provendo
meio de expressão de iniciativas comunitárias e cidadãs essenciais à afirmação
da identidade cívica, mas sua natureza não é a regra de direito. Fortalecê-lo em
detrimento das demais esferas pode gerar formas anômicas de atuação paroquial
ou formas perversas de comunitarismo excessivo; enfraquecê-lo pode levar à
negligência de comunidades e identidades.
As reformas de segunda geração não dispensam o ajuste fiscal e a preocupa-
ção com a estabilidade econômica, mas enfatizam o aumento de bem-estar de
forma integrada à responsabilidade fiscal e com ganhos de eficiência — que se
baseiam em transformações estruturais, não na mera redução de despesas.
28. 28 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
As reformas de segunda geração trazem de volta as questões recorrentes da
Administração para o Desenvolvimento (Motta, 1972): Como tornar governos
mais capazes de formular e alcançar resultados de desenvolvimento? Como
promover a formulação e a implementação efetivas? Quais concepções de pla-
nejamento e gestão governamentais proporcionam isto?
Mas estas questões possuem novas respostas. A velha Administração para o
Desenvolvimento se baseava em uma ideia nacionalista, xenófoba e autóctone
de desenvolvimento a partir da qual se buscava a “independência econômica
da nação” (Melo, 1986). Dicotomizava desenvolvimento econômico
(primordialmente relacionado à industrialização e crescimento do produto interno
bruto) e desenvolvimento social (associado à distribuição da renda). O modelo
preconizava “um crescimento centralizado, com ênfase na composição das
indústrias nacionais, [...] e falta de opção pela distribuição da renda” (Tavares, 1972).
Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como
produtor direto inclusive de bens privados, numa linha estatista-dirigista, forjando
um capitalismo dependente do Estado empreendedor (Barros de Castro & Pires de
Souza, 1981) – ao qual cabia, inclusive, criar uma burguesia industrial privada ou
tecnoburocrática. Baseava-se em um modelo de planejamento tecnocrático e
centralizado, a partir de um forte órgão central de planejamento, e preconizava
a burocracia ortodoxa como modelo ideal de gestão para implementação.
O pensamento original da Comissão Econômica para a América Latina – CEPAL
– foi fundamental para consolidar este modelo.
A nova Administração para o Desenvolvimento se baseia em um conceito de
desenvolvimento aberto, num contexto marcado pela globalização, integração e
interdependência. Busca tratar de forma integrada a dimensão do desenvolvimento
econômico (estabilidade e crescimento), do desenvolvimento social (o incremento
sustentável de bem-estar geral em termos de desenvolvimento humano)4 e da
sustentabilidade ambiental.5 Também atribui papel central ao Estado, mas numa
linha de um Estado-rede (Castells, 1998), um elemento concertador, ativador e
direcionador das capacidades do mercado e da sociedade civil na direção do
desenvolvimento. Fica patente a consideração do aparato estatal não apenas
como recurso, mas como um ator que atua em conjunto com outros atores (Evans,
Rueschemeyer & Skocpol, 1985). Trata-se do Estado incrustado na sociedade não
apenas no sentido de que reproduz suas demandas, mas também no sentido de
que promove ações conjuntas (parcerias e alianças no provimento de serviços
de relevância social e mesmo empreendimentos) e constitui uma “inteligência”
estratégica que se manifesta na interlocução e na participação na gestão das
políticas públicas. O desenvolvimento requer um Estado eficaz, que encoraje
e complemente o mercado e a sociedade civil, como parceiro, catalisador e
facilitador (World Bank, 1997).
29. Parte 1 - 29
2. A Singularidade do Choque de Gestão
O choque de gestão não é mais uma concepção de “reforma administrativa”
ou de “reforma do Estado”. Há duas principais distinções no choque de gestão.
Primeiramente, constitui adequação institucional voltada para o desenvolvimento.
Não é a adequação institucional pela forma (buscando a necessária implantação
de padrões, tais como, por exemplo, da burocracia ortodoxa ou de concepções
autodenominadas “pós-burocráticas”), tampouco a adoção de um corolário
desenvolvimentista sem chão implementador. Segundo, e complementarmente,
foi concebido a partir de uma perspectiva integradora de políticas. Estes atributos
são originais tanto em perspectiva histórica nacional como internacional.
Originalmente, os processos de transformação da gestão promovidos no
âmbito de governos se denominavam “reforma administrativa” e possuíam um
significado meramente instrumental. Tratava-se de uma adequação de meios,
buscando dotar os governos de um equipamento administrativo dentro de
padrões e princípios estabelecidos de eficiência. A inspiração do termo provém
da denominada Administração Pública Progressivista, que entra em voga a partir
da década de 1930, buscando aplicar e desenvolver no setor público emergentes
tecnologias gerenciais (em boa parte provenientes da denominada escola clássica
de administração), de modo a instrumentar um papel ativista do Estado na
promoção do desenvolvimento. A Administração Pública Progressivista baseava-
-se no pressuposto de que a implantação de um padrão ortodoxo de burocracia
pública (muito identificado com o tipo ideal weberiano) capacitaria os estados
para quaisquer propósitos em geral e seria condição suficiente para colocar em
operação o desenvolvimentismo keynesiano — e, de resto, poderia também
suplantar o patrimonialismo em favor de uma maior racionalidade nas relações
entre política e administração. Embora tenha sido extensamente aplicada em favor
do desenvolvimento, a essência da reforma administrativa é o padrão burocrático-
-ortodoxo, não a finalidade desenvolvimentista. Reproduzia, nesse sentido, o
pressuposto mais perigoso da burocracia ortodoxa: a execução dos meios dentro
dos padrões estabelecidos conduz automaticamente ao alcance dos fins. Não
havia arranjos específicos para determinados fins, arranjos padrão levariam a
quaisquer fins. A reforma daspiana6 é um exemplo desta abordagem.
Houve dois principais problemas com esta concepção. No que se refere aos
fins, os sistemas burocrático-ortodoxos poderiam capacitar estados autoritários
a cumprir objetivos espúrios de desenvolvimento (desde interesses caudilhescos
tipicamente latino-americanos até o nazismo). No que se refere aos meios, o
padrão burocrático-ortodoxo provou-se potencialmente incapacitante, tendo
em conta uma série de limitações estruturais relacionadas ao seu caráter
pretensamente impessoal (base das denominadas buropatologias) e, sobretudo,
relacionadas a transformações no contexto (principalmente a partir do advento
30. 30 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
da sociedade do conhecimento), cuja dinâmica crescente exigiria um modelo
de gestão capaz de respostas mais rápidas, mais focado no cliente/beneficiário,
orientado para resultado, flexível e transparente (em vez de auto-orientado,
procedimental, rígido e insulado, características-padrão do modelo burocrático
ortodoxo). Em suma, houve um descolamento entre meios e fins.
Posteriormente, a estrita preocupação com os meios foi substituída pela cen-
tralidade dos fins, dos objetivos de desenvolvimento, dando lugar ao conceito
de “modernização administrativa”, expressão que se destacou nas décadas de
1960, 70 e 80.7 A diferença era que a modernização administrativa comportava
um ingrediente claramente teleológico: os meios (não os meios-padrão) deveriam
estar de acordo com o alcance de determinados fins. A modernização adminis-
trativa robusteceu uma trajetória de planejamento governamental que se estendia
desde os anos 30 e promoveu o advento da era de ouro do planejamento entre
os anos 50 e 70. São exemplos deste conceito o Plano de Metas no Governo JK,
que prescindiu da burocracia ortodoxa para sua implementação e estabeleceu
uma burocracia paralela (os grupos executivos) nada ortodoxa, e o Decreto-Lei
200/67 (que pavimentou o caminho da era dos PNDs),8 que também abdicou
da burocracia ortodoxa (notadamente a administração direta) e estabelecia um
padrão heterodoxo de burocracia baseada no princípio do planejamento, na
descentralização e na flexibilização (a diferenciação de formas institucionais e
seus amplos graus de autonomia na gestão de seus meios). Nessa concepção, o
problema dos fins teve um tratamento privilegiado no âmbito de distintas con-
cepções de planejamento governamental (que buscavam equacionar gargalos
ao desenvolvimento e germinar potencialidades de forma sistêmica).
Os principais problemas desta concepção estão relacionados aos meios e
aos fins. No que se refere aos fins, há problemas relacionados com a forma de
definição dos fins, ou o modelo de planejamento, que se revelou excessivamen-
te tecnocrático, e problemas relacionados aos resultados de desenvolvimento,
voltados a implementar uma estratégia de substituição de importações que se
esgotou. Posteriormente, o planejamento governamental entra em declínio, quer
pelas bruscas mudanças no contexto (da crise do petróleo nos anos 70, à crise
de liquidez nos anos 80), quer pela intensa instabilidade macroeconômica nos
anos 80 e início dos 90, dando início a uma sequência de planos de estabiliza-
ção sem perspectiva de desenvolvimento a longo prazo. No que se refere aos
meios, por um lado, observou-se uma tendência de engolfamento, pela buro-
cracia ortodoxa, das estruturas heterodoxas paralelas concebidas para realizar
os fins específicos. Por outro lado, observou-se o desalinhamento das estruturas
descentralizadas com os planos numa espiral de insulamento burocrático. De
novo, o descolamento entre meios e fins.
A era da reforma do Estado, inspirada nos ideais da nova gestão pública,
buscou equacionar estes problemas históricos num outro contexto: globalização,
democracia e crise econômica (caracteristicamente a instabilidade macroeco-
nômica típica dos anos 80 e início dos 90, no bojo da qual se insere a crise do
31. Parte 1 - 31
Estado). Mas a ênfase foi nos meios, não nos fins. Em relação aos fins, o ideal do
desenvolvimento é substituído pela necessidade pragmática (emblematicamente
evocada no corolário do consenso de Washington) de promoção de um ajuste
estrutural, para adequação do sistema econômico e do Estado a um novo contexto
de economia de mercado globalizado. Este contexto não apontava, portanto,
um retorno triunfal do planejamento, mas lograria uma década de ajuste fiscal
e de reformas estruturais na ordem econômica, no perfil de atuação do Estado
(a partir das privatizações, principalmente) e nas políticas sociais (previdência,
principalmente). Mas, por outro lado, a estabilidade econômica permitiu o
ressurgimento do planejamento governamental, a partir da incorporação de
metodologias de gestão de programas.
Em relação aos meios, a era da reforma do Estado propunha um novo padrão
de burocracia governamental, frequente e erroneamente autodenominado “pós-
-burocrático”. Trata-se de uma burocracia que (justamente por ser burocracia,
não perde o caráter racional-legal-impessoal) possui uma morfologia distinta,
mais afeita ao contexto atual: modelo de gestão mais orgânico, posicionada
na perspectiva da governança social, portanto, parceirizada com o terceiro
setor e mercado, orientada para a eficiência e sujeita a maior controle social
e transparência. Curiosamente, à semelhança da concepção de “reforma
administrativa”, a reforma do Estado buscava incorporar à administração pública
tecnologias gerenciais emergentes (não mais da sociedade industrial do século
passado, mas da sociedade do conhecimento do século XXI), em busca de um
novo paradigma de gestão que não estava vinculado a nenhum ideal finalístico
de transformação — senão, talvez, ao ideal da eficiência. O Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, no bojo da reforma gerencial de 1995, é o
exemplo emblemático desta concepção.
Mas a era da reforma do Estado não logrou alinhar meios e fins. O plano
diretor estava voltado aos meios (o “aparelho do Estado”) e não estava alinhado
a nenhum projeto de desenvolvimento; o plano plurianual, mesmo sem estar
amparado num projeto nacional de desenvolvimento, por seu turno, prescindia
de intervenções nos demais domínios das políticas de gestão — presumindo
que os programas seriam implementados graças à atuação providencial de seus
gerentes nas estruturas de governo. A era da reforma do Estado forjou uma brecha
entre o planejamento e a “gestão” (termo utilizado para denominar as demais
políticas de gestão, excetuado o planejamento e a gestão fiscal), logrou atividade,
inclusive inovadora, em diversos campos das políticas de gestão, mas de forma
fragmentária, sob baixa integração e baixa convergência com ideais comuns.
A reforma gerencial deixou, portanto, várias lições: a necessidade de se
construir um norte, um ideal de desenvolvimento, de se promover inovações
gerencias e de integrar as políticas de gestão, alinhando-as para trilhar o caminho
escolhido. O desafio seria segui-las nas janelas de oportunidades que surgiriam
em governos estaduais e municipais, principalmente.
32. 32 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
O choque de gestão se aproveitou destas lições do passado de uma maneira
eclética e inteligente, combinando elementos dos programas de ajustes com ini-
ciativas vigorosas voltadas para o desenvolvimento do Estado. Representa, neste
sentido, um caso singular de adoção de medidas (duras e necessárias) típicas
das reformas de primeira geração, mas de forma simultânea e subordinada aos
princípios da reforma de segunda geração. Ao optar por uma atuação nas duas
vertentes (ajuste e promoção do desenvolvimento) o Choque de Gestão inovou,
pois partiu (e isto é fundamental e o diferencia) de um plano estratégico orientado
para o futuro (PMDI, PPAG, GERAES etc.) com ações definidas, priorizadas e im-
plementadas mesmo no contexto de crise. E os ganhos decorrentes da eficiência
do ajuste foram usados para incrementar ações previstas no plano.
Em síntese, o choque de gestão se diferencia porque é uma iniciativa bem-
-sucedida, na partida, de integração entre meios e fins — o que nada mais é
do que o próprio conceito de gestão: definir os resultados certos e fazê-los
acontecer. Por outro lado, o choque de gestão também é uma prova cabal
de que as estratégias abrangentes e coerentes (alinhadas com uma finalidade)
de transformação da gestão são possíveis e necessárias — e que as agendas
minimalistas, excessivamente focadas ou fragmentárias de políticas de gestão,
apresentam potencialmente baixos resultados.
3. O Volume e sua Organização
Este volume está dividido em 7 partes, cuja sequência está amparada nos
fundamentos apresentados. A primeira parte busca introduzir o choque de gestão,
seus fundamentos e o plano desta obra. A segunda parte trata do elemento
orientador do conjunto de políticas de gestão que compõem o choque de gestão:
o planejamento governamental, ou o conjunto de esforços voltados à formulação,
monitoramento e avaliação de resultados de desenvolvimento. A terceira parte
trata de políticas de gestão que buscam alinhar as organizações para a geração
dos resultados definidos, abordando instrumentos contratuais de gestão por
resultados aplicados entre organizações públicas (Acordo de Resultados) e
entre o Poder Público e instituições privadas do Terceiro Setor (OSCIPs) ou do
mercado (PPP). A quarta parte tem como objeto as pessoas, tratando de apresentar
os mecanismos de alinhamento entre resultados individuais e institucionais
presentes na reestruturação de carreiras, na avaliação de desempenho individual
e no desenvolvimento de competências. A quinta parte trata do alinhamento
dos sistemas administrativos centrais de governo com a geração dos resultados
vislumbrados nos âmbitos da gestão de pagamentos e benefícios, da governança
eletrônica, das compras governamentais e de controle. A sexta parte trata da
dimensão fiscal do choque de gestão, tais como equilíbrio fiscal, gestão da receita,
gestão do tesouro e gestão do gasto, constituindo, no conjunto, um pressuposto
e, ao mesmo tempo, mais um alinhamento em busca de resultados de eficiência.
33. Parte 1 - 33
A sétima e última parte busca elaborar um balanço geral do choque de gestão até
o presente momento e sinalizar uma agenda de consolidação para o futuro.
Os parágrafos a seguir buscam detalhar o conteúdo de cada parte e seus
respectivos capítulos. Cabe, nesse sentido, informar ao leitor de que, embora a
sequência da obra constitua o desdobramento de um argumento (do alinhamento
das estruturas, pessoas e sistemas administrativos aos resultados de desenvolvi-
mento), os capítulos se sobrepõem em alguma extensão e possuem um certo grau
de autonomia, podendo ser lidos isoladamente ou em conjunto sequenciado ou
não, sob a recomendação de que a leitura da primeira parte seja precedente.
Antecede a parte 1 e a este Capítulo a Apresentação intitulada: “Antecedentes
e Origem do Choque de Gestão”, de autoria de Antônio Augusto Anastasia, que
elabora uma contextualização do estado de coisas que motivou, como respos-
ta, o choque de gestão, descreve seu processo de formulação e a decorrente
reorganização governamental necessária à sua implementação, com destaque
para a integração das políticas de planejamento e gestão numa única secretaria,
a SEPLAG.
A parte 2 tem como objeto o planejamento governamental e contém quatro
capítulos que tratam da concepção do duplo planejamento (as perspectivas
de curto e longo prazo), do planejamento estratégico de longo prazo, da
integração entre planejamento e orçamento e da gestão estratégica de projetos
de investimento.
O capítulo 2, intitulado “O Duplo Planejamento”, de autoria de Tadeu Barreto
Guimarães e Bernardo de Almeida, busca apresentar resumidamente o conceito
de Duplo Planejamento (interação entre os enfoques “hoje para hoje” e “hoje
para amanhã”) descrever o processo implantado e a institucionalização inicial
dessa abordagem, cujos indícios são apresentados ao final do capítulo.
O capítulo 3, intitulado “O Planejamento Estratégico de Longo Prazo”, de
autoria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães, busca relatar a
experiência de Minas Gerais na construção dos instrumentos de planejamento de
longo e médio prazo (PMDI, Geraes e PPAG) e, em seguida, concluir apontando
algumas lições aprendidas no processo. A conclusão inclui, adicionalmente,
uma referência sintética ao resultado da avaliação da coerência estratégica do
Governo.
O capítulo 4, intitulado “A Integração Planejamento-Orçamento”, de autoria
de Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães,
objetiva descrever as medidas adotadas a partir de 2003 e os resultados
parciais da integração planejamento-orçamento, sob a ótica da realização da
estratégia. Sintetizam-se as inovações que buscam assegurar maior aderência
dos instrumentos e processos de planejamento e orçamento à estratégia do
governo. Conclui-se que as inovações do governo mineiro garantiram uma efetiva
integração planejamento-orçamento que, associada ao gerenciamento intensivo
dos projetos estratégicos, possibilita uma eficiente realização da estratégia.
34. 34 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
O capítulo 5, intitulado “A Gestão dos Investimentos Estratégicos”, de auto-
ria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães, aborda a experiência
mineira na gestão de projetos estratégicos (construção de planos de projeto e
sistemática de acompanhamento), da absorção da tecnologia de gerenciamento
de projetos às inovações adotadas face às particularidades do setor público.
Os impactos da tecnologia de gerenciamento de projetos no desempenho dos
projetos estratégicos são demonstrados ao final do capítulo.
A parte 3 trata do alinhamento das organizações (a plataforma implementadora)
aos resultados definidos pelo planejamento e compõe-se de 3 capítulos que têm
como objeto modelos contratuais de gestão por resultados entre organizações
públicas, entre o poder público e o terceiro setor e entre o poder público e a
iniciativa privada, respectivamente o Acordo de Resultados, OSCIP e PPP.
O capítulo 6, intitulado “Acordo de Resultados”, de autoria de Kênnya Duarte,
Carolina Lemos, Caio Marini e Humberto Falcão Martins, trata da introdução
de um novo modelo de gestão de resultados na administração pública mineira,
tendo como instrumento o Acordo de Resultados, como recurso de alinhamento
das organizações públicas aos resultados de Governo. O capítulo busca carac-
terizar este instrumento, descrevendo suas partes constitutivas e processo de
implementação; relatar a experiência recente com a implantação de 16 acordos
de resultados, seus fatores críticos de sucesso; e elaborar um balanço dos re-
sultados alcançados, das lições aprendidas e dos necessários direcionamentos
futuros. Conclui-se que o AR é um vigoroso instrumento de alinhamento entre
as estratégias governamentais e as estratégias de cada instituição e de promoção
de resultados.
O capítulo 7, intitulado “Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
- OSCIP”, de autoria de Carolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha e Flávio
Alcoforado, discorre sobre a concepção e implantação das Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público de Minas Gerais, um modelo de parceria
realizada entre o Estado e a sociedade civil organizada, pautada na contratualização
de resultados com entes de cooperação. O capítulo apresenta o contexto em
que emerge o modelo de OSCIP, descreve suas principais características, relata
a experiência de implementação do modelo, aborda os principais problemas
enfrentados na sua implementação e vantagens que já podem ser percebidas da
execução dos primeiros Termos de Parceria e enumera desafios que se vislumbra
no aperfeiçoamento do modelo.
O capítulo 8, intitulado “Parceria Público-Privadas”, de autoria de Luiz Antônio
Athayde, Gustavo Gusmão e Marco Aurélio de Barcelos Silva, busca ilustrar
algumas das ações e iniciativas adotadas pelo Estado de Minas Gerais para a
implantação do seu Programa de Parcerias Público-Privadas, discorrendo sobre
sua concepção, a estruturação dos primeiros projetos de PPP, os resultados até
então obtidos e as perspectivas fixadas. O Programa de PPP mineiro revela a
preocupação em se consolidar um ambiente propício ao investimento, assentado
nos pilares de governança, confiança e intenso diálogo com a sociedade civil.
35. Parte 1 - 35
A parte 4 trata do alinhamento das pessoas com os resultados de Governo
e suas organizações e possui 3 capítulos que buscam abordar a instituição da
avaliação de desempenho individual, o processo de reestruturação de carreiras
e o realinhamento de competências.
O capítulo 9, intitulado “Avaliação de Desempenho Individual”, de autoria
de Jomara Silva, Mônica Bernardi e Maria Aparecida Jorge, aborda a instituição
e implantação da Avaliação de Desempenho Individual - ADI dos servidores
públicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais — implementada,
simultaneamente, em 61 órgãos e entidades, o que significou a avaliação de
aproximadamente 100 mil servidores. O capítulo relata a experiência da ADI
no Poder Executivo estadual, explicitando a concepção e a contextualização
da ADI, seus objetivos e benefícios; apresentando os processos de concepção,
estruturação e implementação do instrumento, a definição da metodologia
e do acompanhamento da ADI, as estratégias para sua implementação, os
procedimentos utilizados e o desenvolvimento do sistema informatizado para
o acompanhamento da ADI nos órgãos e entidades, bem como os fatores
facilitadores e dificultadores de sua implementação; apresentando os resultados
quantitativos e qualitativos da implementação da ADI; e prospectando-se
prosseguimentos necessários.
O capítulo 10, intitulado “Reestruturação das Carreiras”, de autoria de
Jomara Silva, Fádua Bayão, Fernanda Neves e Luciana Meireles, aborda o
processo da reestruturação e implantação das carreiras dos servidores públicos
do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Após 11 anos, 128 carreiras dos
aproximadamente 390.000 servidores, ativos e inativos, foram reestruturadas,
contendo 309.569 cargos efetivos, excluídas as carreiras dos Policiais Civil,
Militar e Corpo de Bombeiros. O capítulo elabora uma contextualização, os
antecedentes, os fundamentos legais, as diretrizes e os fatores dificultadores
para a reestruturação das carreiras; apresenta as etapas da implementação, as
diretrizes para a elaboração das tabelas salariais, o processo de negociação
para elaboração, bem como o processo de tramitação dos Projetos de Lei na
Assembleia Legislativa; apresenta as características e as inovações das novas
carreiras e os resultados quantitativos e qualitativos da reestruturação das
carreiras, os impactos financeiros decorrentes da implantação das novas tabelas
salariais; e aponta prosseguimentos e direcionamentos futuros.
O capítulo 11, intitulado “Realinhamento de Competências”, de autoria de
Jomara Silva e Afonso Ferreira, aborda a gestão por competência e foi estruturado
em quatro partes. A primeira apresenta o histórico, a contextualização, os
conceitos, quais institutos importantes para a gestão por competência foram
implementados de maneira emergencial e o alinhamento dos institutos
implementados. Na segunda parte, são apresentados os programas de capacitação
e treinamento, bem como os programas acadêmicos tradicionalmente mantidos
pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho e o processo de
reorganização por que tem passado a própria Escola de Governo. Na terceira
36. 36 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
parte, está explicitada a política de desenvolvimento dos servidores e, por último,
tem-se a conclusão.
A parte 5 trata do alinhamento dos sistemas administrativos centrais com os
resultados de governo e possui 4 capítulos pelos quais se aborda o gasto com
pagamentos e benefícios, a governança eletrônica, as compras governamentais
e o controle.
O capítulo 12, intitulado “Gestão de Pagamentos e Benefícios”, de autoria de
Antonio Luiz Musa de Noronha, expõe o processo de modernização da gestão da
folha de pagamento e das bases de dados funcionais dos servidores civis do Estado
de Minas Gerais, processo este que engloba os pagamentos devidos aos servidores
civis da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo, os benefícios de
natureza previdenciária e as contratações de natureza temporária, sejam as
decorrentes dos contratos administrativos ou as de designação para função
pública. O capítulo aborda ações de relevante interesse para a administração de
pessoal, tendo gerado maior economicidade, presteza e eficiência no atendimento
aos usuários.
O capítulo 13, intitulado “Compras Governamentais”, de autoria de Jorge
Santana, Frederico S. Tescarolo e Renata Coelho, aborda o mencionado tema e
está estruturado em quatro partes. Na primeira parte, demonstra-se o alinhamento
estratégico entre as atividades de compras e o Programa Mineiro de Desenvolvi-
mento Integrado (PMDI). Na segunda, são detalhadas as principais características
do sistema integrado de administração de materiais e serviços – SIAD com a
apresentação de alguns dados sobre a evolução do perfil de compras do Poder
Executivo estadual. Por fim, as demais atividades relativas a política de supri-
mentos são descritas e são indicados os próximos passos a serem implementados
durante o ano de 2006.
O capítulo 14, intitulado “Governança Eletrônica”, de autoria de Marconi
Martins de Laia, destaca o programa de governo eletrônico (e-gov) implantado
no Governo de Minas Gerais, após o ano de 2003. O capítulo elabora uma
breve contextualização do tema governo eletrônico, expondo brevemente alguns
aspectos conceituais; descreve o processo de planejamento das ações de e-gov
no governo mineiro e como elas se alinharam ao planejamento estratégico
governamental por meio do projeto choque de gestão, incluindo-se o modelo
de análise para compreensão dos projetos em desenvolvimento no Governo
de Minas; e elabora um balanço dos principais projetos e ações de governo
eletrônico desenvolvidas no triênio 2003-2005, ressaltando os principais desafios
e oportunidades vivenciados no período. A principal conclusão do capítulo é
que as ações de governo eletrônico são instrumento efetivo para modernização
e transparência do Estado, por meio do uso intensivo das novas tecnologias
da informação e comunicação e, principalmente, para a efetiva gestão das
informações governamentais, condição essencial para o fortalecimento da
cidadania e para o desenvolvimento.
37. Parte 1 - 37
O capítulo 15, intitulado “Auditoria de Gestão”, de autoria de Maria Celeste
Morais Guimarães, destaca a importância desse modelo para o alcance da
efetividade das ações na Administração Pública, em geral, e na de Minas, em
particular. O capítulo, em sua primeira parte, apresenta uma metodologia de
auditoria de gestão para programas sociais, para em seguida demonstrar dois
casos concretos: os desafios enfrentados e as possibilidades de operacionalização
dessa auditoria voltada para resultados.
A parte 6 trata, em quatro capítulos, da dimensão fiscal do choque de gestão,
que constitui tanto pressuposto, por meio de ações de gestão da receita e do
tesouro, visando ao ajuste das contas públicas, como um alinhamento, por meio
de ações de redução da despesa e aumento da eficiência em diversas áreas do
Governo.
O capítulo 16, intitulado “O Equilíbrio das Contas”, de autoria de Fuad
Noman e Equipe da SEF, apresenta de forma sucinta o equilíbrio das finanças
públicas alcançado pelo Estado de Minas Gerais. Primeiramente, ilustra-se a
gravidade da situação do Estado, expressa em termos dos indicadores fiscais e
de endividamento — notadamente os estabelecidos na Lei de Responsabilidade
Fiscal-LRF e marcada também por atrasos no pagamento de suas obrigações
financeiras, o que contribuía para uma avaliação negativa de Minas Gerais. Na
sequência, são apresentadas as estratégias utilizadas pelo Estado, concretizadas
a partir da implementação de medidas que reverteram a situação crítica de
suas finanças. Por fim, são apresentados os principais indicadores, bem como
o resultado do equilíbrio alcançado a partir das mudanças adotadas, que
possibilitam hoje ao governo estadual a implementação de programas e ações
voltados para o atendimento das demandas da sociedade.
O capítulo 17, intitulado “Gestão da Receita”, de autoria de Fuad Noman e
Equipe da SEF, apresenta a contribuição das ações de modernização e gestão
da Receita Estadual para o equilíbrio das contas do Estado. São destacadas as
medidas adotadas no exercício de 2003, incluindo a elaboração do novo modelo
de gestão da Receita Estadual, e demonstradas as iniciativas tomadas de forma a
melhorar a qualidade do atendimento à clientela da SEF. Também são abordados
os esforços despendidos na adoção de uma política tributária, que teve como
diretriz o aumento de receita sem aumento de carga tributária. Apresenta-se,
ainda, uma análise dos resultados alcançados com a implementação de medidas
fiscais e tributárias, que permitiram a Minas alcançar resultados excepcionais
na arrecadação.
O capítulo 18, intitulado “Gestão do Tesouro”, de autoria de Fuad Noman
e Equipe da SEF, apresenta a contribuição das ações de modernização e gestão
do Tesouro Estadual para o equilíbrio das contas do Estado, abordando as
mudanças nas políticas e na gestão financeira do Estado, demonstrando as
iniciativas inovadoras no sentido de se alcançar o equilíbrio das contas públicas
e apresentando os novos mecanismos de gestão financeira adotados, de forma
a garantir esse equilíbrio.
38. 38 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
O capítulo 19, intitulado “Gestão do Gasto”, de autoria de Renata Vilhena
e Maria Thais Santos, trata da gestão da despesa sob dois pilares: a redução do
consumo e a redução de gastos em bases unitárias, superando a concepção de
cortes lineares de custeio e pessoal. O capítulo apresenta a metodologia do
Gerenciamento Matricial de Despesas; as ações e resultados referentes à redução
de despesas de pessoal e de suprimentos; as ações e resultados relativos à redução
de despesas gerada por meio de revisão de processos em áreas críticas de governo,
tais como defesa social, fazenda e planejamento e gestão; e elabora, a título de
conclusão, dificuldades de implementação e os desafios futuros.
A parte 7 fecha o volume com o capítulo 20, intitulado “Rumo à Segunda
Geração do Choque de Gestão”, em que Renata Vilhena realiza um balanço
da primeira fase do Choque de Gestão e elabora elementos de uma agenda de
continuidade e aperfeiçoamentos que deveriam compor a segunda geração do
choque de gestão.
Não poderíamos deixar de apresentar os mais sinceros agradecimentos a
todos os autores deste livro que entusiasticamente aceitaram o nosso convite
para escrever sobre o Choque de Gestão em Minas Gerais. Agradecemos também
a todos que colaboraram para a concretização desta obra, em especial à Maria
Thais Costa Oliveira Santos, cujo prestimoso apoio na organização e revisão dos
manuscritos originais foi decisivo.
nOTAS
1
Contém excertos de MARINI, Caio & MARTINS, Humberto. Um Governo Matricial – estruturas em rede
para geração de resultados de desenvolvimento. IX Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma
do Estado e da Administração Pública, realizado em Madrid, em novembro de 2004; e MARINI, Caio &
MARTINS, Humberto. Um modelo de gestão governamental para resultados. I Seminário Administração
Pública - Análise Contextual e Propostas de Modernização, Comissão de Trabalho e Administração Pública
da Câmara dos Deputados, Brasília, dezembro de 2005.
2
Na definição de BARzELAy (2001): “Políticas de gestão pública referem-se a regras e rotinas que se apli-
cam à administração pública como um todo em relação à macro-organização governamental, processo de
planejamento, orçamento e gestão financeira, funcionalismo, organização sistemas e métodos, controle e
avaliação e aquisições.”
3
A principal definição de partida da teoria da fragmentação de políticas públicas desenvolvida por MARTINS
(2003) é que a fragmentação pode ser atribuída à falta de coerência, consistência e coordenação na formu-
lação/ implementação de políticas, programas ou projetos. Lida, portanto, com a categoria integração. A
integração implica que as políticas devem idealmente apoiar umas às outras, ou, pelo menos, não devem
ser contraditórias. (OCDE, 2003) A coerência nas políticas envolve a promoção sistemática de ações que
se reforcem mutuamente nos diferentes órgãos do governo, criando sinergias para a realização dos ob-
jetivos comuns. (OECD, 2003) A coordenação nas políticas significa fazer com que os diversos sistemas
institucionais e gerenciais que formulam políticas trabalhem juntos, de forma congruente. (BRINKERHOFF,
1996) A consistência nas políticas significa assegurar que as políticas individuais não sejam internamente
contraditórias e que as políticas que se opõem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas
39. Parte 1 - 39
ou integradas. A integração nas políticas tem uma dimensão horizontal, uma vertical e uma temporal. A
integração horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as políticas desenvolvidas por várias
entidades se reforcem mutuamente. A integração vertical busca assegurar que as práticas das agências,
autoridades e órgãos autônomos, bem como o comportamento dos níveis subnacionais do governo, se
reforcem mutuamente com os compromissos políticos mais amplos. A integração temporal busca assegurar
que as políticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decisões de curto prazo não se
oponham aos compromissos de longo prazo. Há também a integração transversal e setorial. A primeira
aplica-se às questões transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coe-
rente devido ao tratamento especializado na legislação e em diferentes áreas de governo. (OECD, 2002) Já
a integração setorial está associada ao grau de consistência lógica e operacional, entre ações de diversos
atores envolvidos numa mesma arena de políticas públicas. (IADB, 2003) Metaforicamente, o extremo de
uma situação fragmentária assemelha-se a uma flotilha sem rumo, na qual as naves perseguem trajetórias
divergentes, se atacando reciprocamente. Por outro lado, a integração plena, que não impõe necessari-
amente um pensamento gerencial único, é uma situação hipotética, quer porque é fruto de uma estrutura
“perfeita”, quer porque seu custo, o custo da integração, supera o custo da fragmentação. Dessa forma,
uma teoria da fragmentação não presume nem o “caos” (a fragmentação total) nem a “ordem” (a integração
total) como condições “naturais” das políticas públicas, mas pressupõem: a) que a natureza fragmentária
e disruptiva de algumas políticas estão associadas a fatores estruturais que as (re)produzem assim; e b)que
estes fatores podem ser, em alguma extensão, controláveis, tornando a fragmentação, por sua vez, em
alguma extensão, controlável. A fragmentação é uma condição crítica que aflige sociedades, governos e
organizações em alguma extensão, exigindo contínuas ações integradoras.
4
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi consagrado como grande indicador de desenvolvimento
e inspirou as metas de desenvolvimento humano do milênio, por iniciativa da Organização das Nações
Unidas. O IDH foi criado por Mahbub ul Haq, com a colaboração do indiano Amartya Sen, ganhador do
Prêmio Nobel de Economia de 1998, partindo do “pressuposto de que para aferir o avanço de uma popu-
lação não se deve considerar apenas a dimensão econômica, mas também outras características sociais,
culturais e políticas que influenciam a qualidade da vida humana. [...] Ele é um contraponto a outro indicador
muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimensão econômica
do desenvolvimento. O IDH pretende ser uma medida geral, sintética, do desenvolvimento humano. O
IDH, além de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada
país, também leva em conta dois outros componentes: longevidade e educação. Para aferir a longevidade,
o indicador utiliza números de expectativa de vida ao nascer. O item educação é avaliado pelo índice de
analfabetismo e pela taxa de matrícula em todos os níveis de ensino. Essas três dimensões têm a mesma
importância no índice, que varia de zero a um”. (PNUD, 2004)
5
Atividade econômica, meio ambiente e bem-estar da sociedade formam o tripé básico no qual se apoia a
ideia de desenvolvimento sustentável. O marco desta compreensão é o relatório da Comissão Mundial da
ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) de 1987, intitulado “Our Common Future”,
mais conhecido por relatório Brundtland (Gro Harlem Brundtland presidia a Comissão). O Relatório
Brundtland elabora um conceito de desenvolvimento sustentável que não se restringe ao impacto da
atividade econômica no meio ambiente, mas abrange as consequências dessa relação na qualidade de vida
e no bem-estar da sociedade, tanto presente quanto futura. O relatório diz que: “Desenvolvimento susten-
tável é desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as
futuras gerações satisfazerem suas próprias necessidades.”
6
Reforma que criou o DASP - Departamento de Administração do Serviço Público, em 1936, com as funções
de implementar diretrizes voltadas para a profissionalização da gestão, de supervisionar a administração
pública e de formar os administradores públicos do primeiro escalão, além de fixar o orçamento nacional.
7
Veja-se, a propósito da distinção entre os conceitos de reforma e modernização adminsitrativa, WAHRLICH,
1974 e 1984.
8
Planos Nacionais de Desenvolvimento, adotados a partir dos anos 70, pelos governos militares.
40. 40 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
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43. CAPÍTULO 2
O Duplo Planejamento*
Tadeu Barreto Guimarães
Bernardo de Almeida
1. Introdução
No início de 2003, o setor público mineiro apresentava crítica situação
financeira, com uma década de déficits fiscais crônicos e endividamento
crescente, planejamento e orçamento desarticulados, com consequente descrédito
dos planos, despesas orçamentárias sem cobertura financeira, acarretando
sérias dificuldades com fornecedores e ausência de instrumentos de controles
gerenciais, especialmente de planejamento e orçamento. Dado esse contexto,
uma das plataformas da campanha do Governador eleito foi a necessidade de
revigorar o planejamento público em Minas.
O sistema de planejamento existente em Minas Gerais possui os seguintes
instrumentos:
• Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI, particular a
Minas Gerais, equivale à formulação estratégica ou plano estratégico
das organizações. Responsável pela definição da estratégia de longo
prazo do Governo, o PMDI é um instrumento de planejamento
previsto na Constituição Estadual e não possui prazo de vigência.
* Agradecemos as contribuições de Ivan Beck Ckagnazaroff e Helger Marra Lopes neste capítulo, eximindo-os
de quaisquer incorreções remanescentes.
