민주당과 그 경쟁 정당 입장에서 이른바 '호남' 지역에 대한 문제가 2016년을 전후에 불거진 원인에 대해 분석하고 향후 대안을 모색한다. 지역의 저성장-불평등과 재경 엘리트-지역 기반 정당-중앙정부의 재원이라는 전통적 지역정치의 기능부전에 원인을 찾는다. 호남과 부산경남의 전통적 '지배적 정당'에서의 이탈은 구조적인 문제가 존재하는 것이다.

1. 2019. 5. 10 (2019. 4. 24 첫 작성)
호남 정치에 대한 메모 - 1st revised version
조귀동
1. 지역 정치의 물적 토대와 그 붕괴
- 그동안 ‘지역 정치’는 재경(在京)엘리트 - 지역 기반의 정당 - 중앙 정부의 재원을
기반으로 한 지역 개발 사업이라는 3가지 축을 중심으로 작동해왔음. 고도성장기 ‘투
자’가 중요했기 때문에 정부의 재원 배분을 놓고 벌이는 경쟁. 그리고 이는 중앙에서
의 정치적 자원 획득이 중요했기 때문에 지역 중심 정당이 유지되는 기반이 됨.
- 하지만 이러한 전통적인 지역 정치는 2016년 총선을 기점으로 형해화되었다고 평
가할 수 있음. 2016년 총선에서 호남에서는 민주당과 국민의당으로 정치 세력의 분화
양상이 나타났고, 전통적인 민주당 정치세력에 대한 불신이 노골적으로 표출됨. 부산
/경남 일대에서는 민자당 창당으로 만들어졌던 TK-PK 지역 연합이 해체되고 부산/
울산 일대의 공업화된 PK 지역이 보수 정치 블록에서 이탈하게 됨.
- 이러한 ‘지역의 반란’ 형태의 전통적인 지역 정치가 무너진 이유는 크게 세 가지로
볼 수 있음
1) 저성장, ‘투입’이 중요했던 고도성장기 재원 배분이 지역 경제에 미치는 영향력이
줄어들 게 됐다
2) ‘중앙’의 자원 배분이 지역 경제 ‘전체’에 영향을 미치는 게 줄게되었다. 이는 저성
장 뿐만 아니라 지역의 불평등과 연관된다
이는 지역의 엘리트들과 지역의 유권자들이 하나의 ‘단일한 실체’가 아님을 의미한다.
3) 전통적인 성장 모형이 무너지면서 지역 경제가 크게 둔화됐다. 특히 이는 영남의
제조업이 해당된다. 그와 별도로 산업 구조의 발달로 자영업/서비스 산업에서 기존
소상공인의 입지가 약화됐다.

2. 4) 재경 엘리트가 세대가 지나면서 지역과 연결성을 상실하게 됐다. 광주일고, 경남고
등이 있던 예전의 ‘지역 명문고’와 지금의 지역 출신 출향 인재는 양적으로나 또 질
적으로나 다르다.
2. 호남의 문제는 저발전과 불평등이 복합되어있는 형태
2-1.
호남 정치에서 흔히 이야기되는 저발전 이외에도 불평등이라는 것에 주목할 필요가
있다. 호남은 저발전으로 인해 제조업이나 고부가가치 서비스업이 약해 근로자 및 자
영업자 임금이 낮을 뿐만 아니라 동시에 중산층이 얇고 저소득층이 많아 불평등이 심
하다
- 2015년 11월 한국은행 광주전남본부가 발표한 ‘광주·전남지역 가계소득 현황과 정
책과제’ 보고서에 따르면 2015년 8월 기준 광주/전남은 임금근로자 중 비정규직 비
중이 37.4%로 전국 평균 32.5%보다 훨씬 높을 뿐만 아니라 대전충남(34.7%), 부산경
남(29.7%) 등과 비교해도 매우 좋지 않다.
-2013년 현재 상위 10%의 소득점유율은 30.8%로 부산경남(30.5%), 대전충남(29.4%)
보다 높다. 고소득자가 몰려있는 인천경기(31.9%)보다 못하지만 타 지방보다 높다.
그리고 이는 광주전남이 제조업 등의 기업활동이 활발하지 않다는 것과 맞물려 생각
하면 사회적 이동성 등이 낮음을 의미한다.
-지니계수도 2013년 현재 0.464로 인천/경기(0.468)에 더 가까운 수준이고 부산경남
(0.457), 대전충남(0.459)보다 훨씬 높다.

3. 2-2.
(1) 광주전남 지역의 ‘먹고사는 문제’는 2010년대 지속적으로 악화되어 왔다
-광주전남 지역의 근로자 소득은 상대적을 계속 내려가고 있다. 2018년 광주전남지역
상용직 근로자(5인이상 사업체 종사자) 평균 월급은 297만원으로 전국 평균 325만원
을 밑돈다. (한국은행 광주전남본부, <광주전남지역 임금현황 및 정책적 시사점>
2019년 4월)
-게다가 광주의 경우 2008년 전국 평균 대비 94.3%에서 2018년 86.0%로 크게 낮아
졌다. 지역 경제가 잘 돌아가지 않으면서 문제가 악화되고 있다.
-2016년 86.8%까지 떨어졌다가, 2017년 87.4%로 반짝 오른 뒤 2018년 다시 하락했

4. 다.
-광주 전남 지역은 대기업(종사자수 500인 이상)에서 일하는 사람 비중이 14.3%로
전국 평균 20.1%보다 6.2%p 낮다
-대졸 이상 근로자 비중은 52.9%로 서울(58.1%), 대전(55.3%)에 이어 세 번째로 많
고, 부산(49.8%) 인천(42.9%)보다 높다. 하지만 대졸자 임금 수준은 전국 평균의
86.0%에 불과하다. 서울 109.3%, 대전 97.9%, 부산 90.9%보다 낮다. 광주보다 낮은
곳은 대구(84.0%) 정도다.
(2) 고용 문제를 중심으로 본다면, 지역의 저발전 문제는 계속 악화되고 있다.

5. -통계청 지역별 고용조사에 따르면 광주의 2018년 취업자는 2013년과 비교해 3만
5000명 증가했다. 그런데 대부분이 보건업 및 사회복지(3만1000명), 공공행정(6000
명)이다.
-제조업은 2000명 느는 데 그쳤고, 도매 및 소매업은 2만2000명 감소했다.
-지역 경제가 정체되면서 결국 일자리 창출을 제대로 하고 있지 못하다는 것을 의미
한다
3. 2016년 국민의당 지지로 나타난 ‘민주당 지지에서의 이탈’은 민주당
지지에 대한 균열이 나타났음을 의미한다. 그리고 이 균열은 비가역적이
다.
(1) 특히 전통적으로 민주당을 지지해왔던 50~60대 장노년층의 지지 이탈이 많다. 이
들의 이탈은 전통적인 호남 거주민들이 민주당을 중심으로 한 전통적 지역 정치에 대
한 불만이 누적되어왔음을 의미한다.
- 호남의 새대별 정당 지지율에서 2016년 총선 당시 40대는 각각 절반 정도로 갈리
고, 50대 이상은 국민의당으로 쏠렸다. 그리고 40대는 민주당으로 되돌아갔지만 50대
이상은 국민의당에 잔류했다.(아래 표는 ‘호남정치의 변화:19대 대통령 선거를 중심으
로, 오승용/조정관(2017)‘)

6. (2) 중장년층 중심의 민주당 이탈은 2017년 총선 및 2018년 대선에 이들이 민주당에
‘복귀’함으로써 봉합되는 듯 보이지만, 언제든 다시 나타날 수 있다. 2019년 재보궐
선거에서 민주평화당 후보의 당선은 이를 잘 보여준다.
-특히 투표율이 높은 중장년 중심의 이탈은 제3세력이 충분히 당선권에 진입할 수 있
음을 시사한다.
(3) 이는 정당 지지가 A라는 정당에서 B라는 정당으로 바로 옮겨가지 않고 A라는 정
당에서 ‘이탈’한 뒤 중도 지역에 남아있다가 B로 옮겨 간다는 것을 감안한다면, 국민
의당 지지가 단순히 민주당에 대한 일시적 이탈이 아니라 민주당의 지역 유권자들에
대한 소구력 약화 내지는 대규모 스윙보터의 등장을 시사하는 것에 가깝다.
4. ‘호남 정치’의 딜레마는 ‘단일한 정치적 대표자 또는 대표세력’을 확
보할 수 없다는 데 서 나온다.
(1) 호남을 ‘대변’한다는 것은 무엇인가?
- 호남만의 지역적 이해관계는 가능한가? 호남이라는 이유로 묶일 수 있는 이데올로
기나 문화적 전통은 존재하는가? 두 가지 질문에 대해서 ‘호남 기반의 지역정치’는
답을 내놓을 수 있어야 한다.
- 특히 저성장 / 불평등 확대 속에서 단일한 이해관계가 존재하기 어렵다는 것이 문
제다. 중장년층의 민주당 이탈은 그들이 호남의 저성장 불평등 확대 속에서 소외된
소상공인, 자영업자, 저소득층 근로자이기 때문으로 보아야할 것이다.
- 이러한 상황에서 재경엘리트-지역엘리트-정치 조직 및 시민단체로 연결되는 연합
(coalition)은 내구성있게 존재하기 어렵다. 그리고 그것이 지역 전체에 대한 지도력
을 가지기 힘들다고 보아야할 것이다. 오히려 그들이 지도력을 갖고 있는 것은 단지
‘세력의 공백지대’에 그나마 유일하게 그들이 ‘조직된 기득권’이기 때문에 가능하다.
- 2016년 민주당에서의 이탈은 이른바 ‘586’으로 대변되는 대졸 - 정규직 -
중산층들의 정치적 지도력 약화를 그대로 보여주는 사건으로 보아야 할 것이

7. 다.
(2) ‘안철수당’이 호남에서 빠르게 지지를 확보하고, 2017년 총선을 전후로 급격기 와
해된 것은 ‘호남의 대변’하는 정치세력이 존재하기 어려움을 보여준다.
- 안철수 당은 반새누리-반민주 성향의 무당파(일각에서 인지적 무당파 cognitive
apartisan)과 민주당에 실망한 호남 분리성향의 지지자들의 결합이다.
- 호남에서의 문제는 후자쪽이 과연 유권자들의 실질적인 '욕구'를 반영하고 있는가
이다. 기실 2016년 잍탈 세력은 ‘더이상 정치적 소구력을 상실한’ 구세력이 깃발과
유니폼만 바꾼 것이고, 그것이 성공한 것은 민주당과 586 지역 엘리트(즉 지방의 먹
물들)에 대한 반감이다.
- 이러한 측면에서 안철수에 대한 지지는 2중의 취약성에 있었다. 즉 무당파층의 견
고하지 못한 지지와 호남의 언제든지 꺼질 수 있는 지지에 기반하고 있다는 것을 의
미한다.
그리고 호남의 지지는 인지적 무당파층을 계속 끌어 갈 수 있는 안철수의 능력에 달
려있지만, 그것은 대단히 어려운 일이었고, 나중에 파산했다.
(3) ‘호남 정치’는 중앙에서 레버리지를 가질 수 있는가?
- ‘호남 정치’로 세를 규합해 얻을 수 있는 중앙의 자원이 있는가?
- 중앙에서 얻을 수 있는 자원이 몇 가지 SOC 사업이나 정계 또는 관계에서 엘리트
들의 자리라면 그것은 지역에서 소구 능력을 가질 수 있는가?
- 그리고 호남 정치는 중앙에서 협상 가능한 패인가?
- 호남의 의석수는 28석. 그리고 투표수는 2016년 총선 기준 전국의 10.93%에 불과
하다.
- 서울/경기에 이주한 호남출신 장노년층들에 대해 ‘호남 정치’에 대한 소구력이 과
연 ‘반문(反文) 정서’ 등 2016년 같이 극히 예외적인 경우나 동원 기제가 아니라면 존
재할 수 있을지 회의적이다.
(4) ‘호남’을 전면에 내세울 수 있는 대선 후보급 내지는 대선 판에서 캐스팅 보트를

8. 쥘 수 있을 정도의 영향력을 가진 인물은 존재하는가? 이는 (2)에서 언급했듯이 존재
하기 어려운 조건이된다.
- 자민련이 가능했던 가장 큰 이유는 ‘지역 소외론’과 ‘김종필’이라는 역사적 인물의
존재, 그리고 그 지역이 보수 연합에서 자신의 몫을 주장해서 더 받아낼 여지가 없었
기 때문. 김종필이 충청 지역에서 구심점이 될 수 있었던 것은 이런 맥락에서 이해해
야할 것. 심심찮게 나오는 ‘지역 맹주’론이 제대로 성공하지 못했던 전례들이 많음.
5. 대선 후보 없는 제3정당은 존재할 수 있을까?
5-1. ‘지역 기반 정치’는 행정부 의존적
- 지역 기반의 정치는 대통령제를 중심으로 작동한다.
- 대통령제하에서 중요한 것은 대통령과 행정부를 어떻게 장악하느냐임. 입법부는 국
회선진화 법등 여러 기제들로 다수당이 소수당의 반대를 넘어서서 무언가를 추진해나
갈 수 없을 뿐더러, ‘타협’을 끊임없이 해야하기 때문에 지역 단위의 정당이 존립할
근거로 삼기에는 약함.
- 지역 정당이 중앙의 자원을 정치 영역에서 더 확보하는 기제는 행정부 권력에 있지
입법부 권력에 있지 않음.
- 입법부 권력의 강화는 지역 입장에서 협상력의 상실이고, 이는 ‘광역비례’라는 어정
쩡한 타협안에서 잘 드러났다.
5-2. 창원 성산구 재보선은 ‘공업화된’ 영남 지역에서 제3당운동, 즉 시장보수-非자유
한국-非민주당이라는 지대에서 유권자층이 소멸 내지는 사라졌음을 의미한다.
-표 갈리는 상황을 보자면
1) 국민의당으로 갔던 표가 다시 자유한국당 5; 민주당 3으로 나뉘고
2) 민주당의 득표력이 2016년 총선 수준으로 되돌아갔다는 것을 의미함.
결국 3) ‘국민의당 없는 2016년 총선’ 당시 정당 지지 구도로 되돌아갔음을 의미
(이는 2016년 총선이 유권자들의 정당 지지 또는 정당의 유권자 블록이 다시 구성된
(정치학 용어로는 재정렬 realignment)된 선거였음을 시사함)

9. 5-3. 이러한 상황에서 호남 또는 호남 및 다른 지역의 ‘불만’을 모은 제3당이 존재하
기는 어려울 가능성이 높다.
- 무엇보다 호남 이외의 지역에서 민주당과 자유한국당의 대립 구조 속에서 유의미한
지지층을 확보할 수 있는 기제가 없기 때문임
- 창원 재보궐 선거는 국민의당 같은 3당이 없을 경우 부산경남 지역에서 자유한국당
의 지지율이 큰 폭으로 올라가고, 민주당과 호각을 다툴만하다는 것을 시사함. 결국
민주당 견제 내지 민주당 심판론이 힘을 받을 수 있는 구도
- 그리고 이는 선거 구도가 안정적으로 유지되고 있음을 시사함. 오히려 2017~2018
년 대선과 지방선거를 예외적인 것으로 보아야할 것
- 다만 자유한국당의 도시 중산층, 화이트칼라에 대한 소구력이 여전히 낮은 수준이
기 때문에 이들의 표심이 향후 중요해질 것으로 보임. 제3당은 지역구보다 전국구에

10. 서의 의석 확보를 어느 정도 하느냐가 민주/한국당보다 중요. 국민의당의 경우 지역
구는 25석이지만 비례는 47석 중 13석(비례 득표 14.85%)을 확보.
- 관건은 이렇게 ‘바른미래당’ 같은 조합이 어떻게 안정적으로 유지하느냐임. a) 자유
한국당으로 되돌아가지 못하면서도, 민주당에 불만이 많은 유권자 그룹 + b) 친노 또
는 친문 등 민주당 주류가 싫거나 민주당에 불많이 만은 전통적 민주당 지지자들의
연합을 만들어내기 어렵다는 데 제3당의 난점이 있음. 호남 장노년과 서도권 및 경남
지역의 중도보수 세력을 동시에 규합할 정치 블록은 만들어낼 수 있는가?
5-4. 결국 제3당이 구심점 내지 가능한 형태는 그나마 호남판 지역정당 또는 호남판
자민련에 가까울 것. 하지만 그것의 존립 기반은 허약하기 짝이 없다. 가능한 최대치
는 2016년 총선 정도이지만, 당시에도 안철수당의 지지는 상당히 전국적이었다.
6. 향후 Keypoint
1) ‘호남’의 민주당에 대한 불만은 계속해서 나올 것이다. 무엇보다 그것은 튼튼한 경
제적 기반을 갖고 있다. 또한 재경 엘리트, 지역의 기득권, 지역의 ‘배우고 등따진
586 먹물들’이 지역민들을 하나의 ‘전체’로 이끌어 나갈 기제도 약화되어있다.
2) 이러한 상황에서 민주당의 고민은 2016년 완전히 무너진 당 조직을 재건하고, 지
역민들과 ‘풀뿌리 수준’에서 접점을 찾을 수 있는 가일 것이다. 거꾸로 민주평화당,
바른미래당의 문제는 기층에 폭넓은 불만을 규합해 ‘반민주당’ 표를 결집할 무언가를
창출해나가는 것이다.
3) 1~2에 대한 논리적 귀결로, 관건은 경제적/사회적 요인에 의한 지역의 ‘불만’을 규
합할 지역적 어젠더를 제기할 수 있는가이다.
- 단순히 공장 유치나 SOC 건설이 아니라 저발전과 그로 인한 불평등 확대의 문제
를 함께 거론해야함
4) 그리고 지역 내 정치엘리트와 ‘피해대중’인 저소득/자영업/장노년 유권자들의 이해
관계를 규합하는 어젠더나 정치블록의 창출 여부다. 이는 어젠더-정치블록-정치적 지
도자라는 3축을 중심으로 연계가 된다.
5) 이는 정치적 대표자 또는 정치적 대표세력의 존재와 밀접한 연계가 있음.

11. - 과연 지금 거론되는 민주당 대선 주자 가운데 ‘지금의 호남 정치의 하부 구조 문제
에 해답을 낼 수 있는 사람’이 존재하는 가의 문제
- 어찌본다면 그러한 단일한 정치적 대표가 불가능한 시점에서, 다소 불안정하고도
유동적인 정치 여건에 처해있다고 볼 수 있음
- 그리고 ‘새로운 지역정치’에 맞는 ‘새로운 정치조직’을 어떻게 구축해야하는 가라는
문제와도 연관된다.
6) 전국 단위 선거에서 어떤 ‘구도’가 짜여질 것인가의 문제
- 민주당에 대한 심판론은 유권자들에게 설득력이 있는가?
- 자유한국당은 예전의 보수 블록에 맞먹는 크기의 유권자 블록을 만들 수 있는가?
- 민주당의 ‘호남’에 대한 스탠스는 어떻게 취하게 되는가? 단순히 ‘민주당 정권을 지
키자’는 주장 이외에 새로운 어젠더를 내세울 수 있는가?