เอกสารประกอบรายวิชา GEN223 เตรียมพร้อมรับภัย

1. บทที่ 1
คำจำกัดควำมที่เกี่ยวข้องกับภัยพิบัติ
ในการศึกษาการจัดการภัยพิบัติ ทักษะที่จาเป็นสิ่งแรกก็คือ การคาดคะเนการเกิดภัยพิบัติ การ
ประเมินงานด้านภัยพิบัติ การศึกษาความเปราะบางขององค์ประกอบที่จะได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติ
ความเสี่ยงต่อภัยพิบัติจาเป็นที่จะต้องทาความเข้าใจถึงความหมายและนิยามที่เกี่ยวข้องกับภัยพิบัติ
อย่างถ่องแท้และเป็นไปในทิศทางเดียวกันเสียก่อน เพื่อนาไปสู่การกาหนดรูปแบบ วิธีการ และ
องค์ประกอบที่สาคัญในการป้องกันและบรรเทาภัยพิบัติ การนาไปใช้ เข้าใจพื้นฐานในการจัดทาแผนที่
เสี่ยงภัยพิบัติ รวมทั้งการกาหนดเขตภัยพิบัติ เพื่อนาไปสู่การบริหารจัดการภัยพิบัติ และการวางแผนผัง
เมืองที่สามารถใช้ประโยชน์จากแผนผังเหล่านั้นได้อย่างถูกต้อง
1.1 ควำมหมำยของภัยพิบัติ (Disaster)
หมายถึง เหตุการณ์หรือสภาวะที่ไม่เป็นปกติของสิ่งแวดล้อม ส่งผลกระทบรุนแรงต่อการดารง
อยู่ของชุมชน ทาความเสียหายอย่างกว้างขวางต่อมนุษย์ เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ขนาดชุมชน
เล็กหรือใหญ่ เป็นตัวกาหนดความรุนแรงและผลกระทบของภัยพิบัติ ทั้งนี้ไม่ว่าจะเกิดจากการ
เปลี่ยนแปลงทางธรรมชาติหรือมนุษย์เป็นผู้กระทาให้เกิดขึ้น ภัยพิบัติอาจเกิดขึ้นได้อย่างเฉียบพลัน
เกิดขึ้นอย่างฉุกเฉิน มีผลกระทบในระยะสั้นๆ หรืออาจเกิดสะสมมาเป็นระยะเวลาหนึ่ง แล้วจึงมี
ผลกระทบอย่างต่อเนื่องยาวนานก็ได้ ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับรูปแบบและลักษณะของความผิดปกติที่เกิดขึ้นนั้นๆ
ประเภทของภัยพิบัติที่เกิดขึ้น
“UN International Strategy for Disaster Reduction: ISDR” ได้ให้คาจากัดความของภัยพิบัติ
ว่า “สภาวะที่ระบบการทางานของชุมชนหรือสังคมได้รับการกระทบกระเทือนอย่างรุนแรงเป็นสาเหตุให้
เกิดการสูญเสียชีวิต ทรัพย์สิน เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม ที่เกินกาลังความสามารถของชุมชนหรือสังคม
ที่ได้รับผลกระทบจะจัดการได้โดยใช้ทรัพยากรของตนเองที่มีอยู่” (อ้างในโครงการ GTZ การให้ความ
ช่วยเหลือด้านที่ปรึกษาแก่ กรมป้องกันฯ ในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ) 1
“ศูนย์เตรียมความพร้อมภัยพิบัติแห่งเอเชีย” ได้ให้คาจากัดความของภัยพิบัติว่า “ภาวะภัยที่มี
ผลกระทบซึ่งก่อให้เกิดความสูญเสียในชีวิต และทรัพย์สินของมนุษย์ หรือเกิดความเสียหายทางระบบ
เศรษฐกิจมีผลกระทบต่อสังคม และอื่นๆอีกมากมาย”
ภัยพิบัติ (ระเบียบกระทรวงการคลัง พ.ศ. 2540) หมายถึง สาธารณภัย อันได้แก่ อัคคีภัย
อุทกภัย วาตภัย ภัยแล้ง ภาวะฝนแล้ง ฝนทิ้งช่วง ฟ้าผ่า ภัยจากลูกเห็บ ภัยอันเกิดจากไฟป่า ภัยจากโรค
หรือการระบาดของแมลง หรือศัตรูพืชทุกชนิดอากาศหนาวจัดจนสัตว์ต้องสูญเสียชีวิต ภัยสงคราม และ
ภัยอันเนื่องมาจากการกระทาของผู้ก่อการร้าย ตลอดจนภัยอื่น
1
United Nations Development Programme. (2014). Glossary of terms in disaster risk management in Thai, UNDP, Thailand, Bangkok.

2. กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทยได้ให้คาจากัดเกี่ยวกับภัยพิบัติไว้คือ
ภัยอันตรายหรือเหตุการณ์ร้ายแรง ซึ่งเกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว กะทันหัน จนก่อให้เกิดความสูญเสียแก่ชีวิต
และทรัพย์สิน
ภัยฝ่ายพลเรือน (สานักงานเลขาธิการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน 2541: 4-5) หมายถึง 2ภัยพิบัติที่
สร้างความสูญเสียแก่ชีวิต ร่างกาย และทรัพย์สินของประชาชนหรือของรัฐอย่างกว้างขวางและรุนแรง
ได้แก่ สาธารณภัย ภัยทางอากาศ และการก่อวินาศกรรม จนชุมชนนั้นๆ ไม่สามารถช่วยเหลือตัวเองได้
จึงจาเป็นต้องได้รับการช่วยเหลือและฟื้นฟูบูรณะให้กลับคืนสู่สภาพเดิมอย่างรีบด่วน
การป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน หมายถึง การดาเนินการโดยเจ้าหน้าที่ป้องกันภัยฝ่ายพลเรือนใน
การป้องกันและบรรเทาอันตรายหรือความเสียหายอันเนื่องจากสาธารณภัย ภัยทางอากาศ หรือการก่อ
วินาศกรรม ไม่ว่าการดาเนินการนั้นจะได้กระทาก่อนเกิดภัย ขณะเกิดภัย หรือภายหลังที่ภัยได้ผ่านพ้น
ไปแล้ว และหมายความรวมถึงการอพยพประชาชนและส่วนราชการเพื่อการนั้น (สานักงานเลขาธิการ
ป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน 2541: 4-5)
ความหมายใหม่ของภัยพิบัติในยุคนี้ จึงหมายถึง เหตุการณ์ที่ไม่ได้เกิดขึ้นเป็นปกติ ที่ทาให้คน
ในชุมชนต้องเพิ่มความสามารถในการรับมือกับเหตุการณ์นั้น เช่น การรักษาชีวิต การปกป้องทรัพย์สิน
การปกป้องความมั่นคงทางสังคม เศรษฐกิจและการเมืองในพื้นที่ที่อาจะได้รับผลกระทบ
1.2 ภัยอันตรำย (Hazard)
หมายถึงเหตุการณ์ ปรากฏการณ์ ตามธรรมชาติ หรือจากกิจกรรมของมนุษย์หรือสิ่งอื่นใด ที่
สามารถสร้างความเสียหายต่อร่างกาย ชีวิต ทรัพย์สิน หรือความเสื่อมโทรมต่อสิ่งแวดล้อม
2 กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย. (2550). พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550. (2550, 6 พฤศจิกายน).

3.  ภัยธรรมชำติ (NaturalDisaster) หมายถึง ภัยอันตรายต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติ และมี
ผลกระทบต่อชีวิต ความเป็นอยู่ของมนุษย์ และถ้าภัยธรรมชาติที่เกิดขึ้นนั้นมีความรุนแรงหรือ
เป็นมหันตภัยที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลันเป็นการนามาซึ่งการทาลายล้างทั้งชีวิตและทรัพย์สิน และ
ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจากสภาพดั้งเดิม โดยยากที่จะคาดการณ์ได้ จะเรียกว่า “ภัยพิบัติทาง
ธรรมชาติ” (Webster’s New Encyclopedic Dictionary, 1994)
 ภัยพิบัติที่เกิดจำกมนุษย์ (Man-MadeDisaster) หมายถึง ภัยอันตรายต่าง ๆ ที่มีสาเหตุ
เกิดขึ้นจากมนุษย์หรือ มนุษย์มีความเกี่ยวข้องทั้งโดยทางตรงและทางอ้อม และมีผลกระทบต่อ
ชีวิต ความเป็นอยู่ของมนุษย์เอง
1.3 ชนิดของภัย
ประเภทของภัยทางธรรมชาติที่สร้างความเสียหายหลักๆในปัจจุบันแบ่งกว้างได้ 3 ประเภท คือ
1) ภัยทำงสภำพอำกำศและภัยทำงน้ำ (Meteorogical Hazard and Hydrological Hazard) คือ
กระบวนการทางธรรมชาติหรือปรากฏการณ์ทางภูมิอากาศ ปรากฏการณ์ที่สัมพันธ์กับน้า
แหล่งน้าและมหาสมุทร เช่น น้าท่วม น้าหลาก รวมไปถึง ปรากฏการณ์ดินถล่มที่เกิดขึ้นจาก
การสะสมของน้าฝนในชั้นดิน ปรากฏการณ์คลื่นยกตัวจากพายุซัดเข้าชายฝั่งและเหตุการณ์สึนา
มิคลื่นซัดฝั่งจากการดีดตัวของเปลือกโลก
2) ภัยทำงธรณี (Geological Hazard) กระบวนการทางธรรมชาติที่เกิดขึ้นกับแผ่นดินหรือ
กระบวนการของเปลือกโลกที่ส่งผลให้เกิดการสั่น การเคลื่อนไหวต่อแผ่นดิน
3) ภัยทำงชีววิทยำ (Biological Hazard) กระบวนการที่สิ่งมีชีวิตหรืออินทรีย์สารเกิดการ
แพร่กระจายจนเกินจะควบคุม
1.4 ลักษณะของภัยพิบัติ
เพื่อที่จะทาความเข้าใจและรับมือกับภัยพิบัติได้ดี ทวิดา กมลเวชช์ (2554) กล่าวว่า เราควรจะ
รู้จักกับคุณลักษณะพิเศษของภัยพิบัติ ซึ่งเป็นภาวะที่ทาให้การดาเนินงานของหน่วยงานต่างๆไม่
สามารถใช้เงื่อนไขปกติในการจัดการได้กล่าวคือ
1) ภัยหลักก่อให้เกิดภัยอื่นตำมมำ
ภัยที่เกิดขึ้นมาอย่างหนึ่ง สามารถก่อให้เกิดภัยประเภทอื่นตามมา ซึ่งในบางครั้งภัยที่เกิดตามมา
นั้นรุนแรงยิ่งกว่า หรือบางครั้งภัยที่ตามมาต้องใช้วิธีจัดการตรงข้ามกับภัยแรก เช่น เกิดแผ่นดินไหว แล้ว
เกิดสึนามิตามมา เพราะแผ่นดินไหวในทะเลที่ใกล้กับชายฝั่งสามารถก่อให้เกิดคลื่นยักษ์ การอพยพคน
ออกจากพื้นที่เสี่ยงภัยจะต้องอพยพขึ้นไปบนที่สูงที่ห่างไกลจากชายฝั่ง และหลังจากเกิดสึนามิโรคระบาด
ก็อาจเกิดตามมา การทาความเข้าใจลักษณะพิเศษในเรื่องความต่อเนื่องนี้จะช่วยให้การรับมือกับการ
ขยายตัวของภัยพิบัติด้วยตัวภัยเดิม ภัยใหม่ และภัยต่อเนื่อง สามารถเข้าควบคุมได้

4. ห่วงโซ่ของผลกระทบจากภัยที่เกิดขึ้นได้
2) ภัยพิบัติสำมำรถเพิ่มควำมรุนแรงได้
หากระดับของความอ่อนไหว (vulnerability) ของชุมชนมีสูง หน่วยงานท้องถิ่นต้องมีความเข้าใจ
ในมิติทางกายภาพและมิติทางสังคมของชุมชน การป้องกันและเตรียมรับมือจะต้องมีโครงสร้างทาง
เทคนิค-สังคมเข้ามาเกี่ยวข้อง เช่น ด้านวัฒนธรรม ทางเอเชียใต้ผู้หญิงมุสลิมไม่สามารถออกนอกบ้านได้
หากหัวหน้าครอบครัวไม่อนุญาต หรือ ด้านประชากร จานวนคนชรา เด็ก สตรี คนพิการ เป็นสิ่งที่ทาให้
แผนการอพยพเคลื่อนย้ายและจัดการที่พักพิงต้องได้รับการจัดการและการฟื้นฟูต่างกันไป
3) ภัยพิบัติสำมำรถขยำยสู่พื้นที่อื่นในวงกว้ำง
ภัยพิบัติสามารถขยายตัวทางกายภาพ ข้ามเขตการปกครอง (cross jurisdiction) ดังนั้น
หน่วยงานโดยเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องวางแผนการจัดการภัยร่วมกับองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ข้างเคียง เพื่อขอกาลังเสริมจากพื้นที่ข้างเคียงและรับมือกับการขยายตัวของภัยที่
ข้ามเขตต่อเนื่องกัน
4) ภัยพิบัติไม่มีควำมแน่นอน
ภัยพิบัติที่เกิดขึ้นจากภัยต่างๆนั้น อาจะมีรูปแบบที่ไม่ซ้าเดิม(uncertainty) อาจมีความรุนแรงที่
มากขึ้นและมีความถี่สูงขึ้น และอาจเกิดขึ้นในเงื่อนไขของเวลาที่เปลี่ยนไป เช่น พายุนอกฤดู หรือ การ
เกิดแผ่นดินไหวกลางดึก การเกิดสึนามิอย่างรุนแรงในพื้นที่ที่ไม่เคยเกิดมาก่อน คุณลักษณะนี้จะส่งผลให้
หน่วยงานท้องถิ่นต้องปรับปรุงมาตรการรับมือตลอดเวลาให้สอดคล้องกับความผันผวนของสถานการณ์
5) ภัยพิบัติจะก่อให้เกิดควำมโกลำหล
ในสถานการณ์ที่ไม่ปกติอย่างเช่นภัยพิบัตินั้น จะมีผู้ได้รับบาดเจ็บ ได้รับความเสียหายมากมาย
หลายกลุ่ม และยิ่งเมื่อมีผู้ให้ความช่วยเหลือมากหน้าหลายตาตามไปด้วย ความซับซ้อนในการปฏิบัติงานก็
จะยิ่งสูงขึ้น ทั้งด้านตาแหน่งสถานที่ซึ่งเข้าถึงได้ยากขึ้น เพราะ ดินถล่ม น้าหลาก สะพานขาด และกองทัพ
ของหน่วยบริจาคที่สามารถสร้างความวุ่นวายได้มากขึ้น

5. ลักษณะพิเศษดังกล่าวทาให้ผู้บริหารจัดการภัยพิบัติต้องกลับมาให้ความสาคัญกับการประสาน
หน่วยงานในพื้นที่ให้มีแนวทางในการร่วมมือกันรับมือกับภัยพิบัติในทุกขั้นตอน อาศัยศักยภาพที่
หลากหลาย ทักษะความชานาญการ ตลอดจนการติดตามสถานการณ์ เพื่อทาให้ภัยที่กาลังจะเกิดส่งผลให้
น้อยที่สุดให้ได้
ส่วน Mileti, Dennis S. (1999)3 เห็นว่า ปัญหาของการจัดการภัยมาจาก “คนทั่วไปคิดเพียงว่า
แค่มีเทคโนโลยีไว้ควบคุมธรรมชาติ เราก็จะปลอดภัย” การลงทุนไปที่เทคโนโลยีเพียงมิติเดียว จึงเกิดขึ้น
มากกว่าที่จะมองภาพรวมของระบบกับผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการดาเนินงาน กับความสัมพันธ์ระหว่าง
มนุษย์กับสิ่งแวดล้อมตามธรรมชาติที่ซ้อนกันอยู่ 3 มิติ คือ
- กำยภำพของสิ่งแวดล้อม ระบบโลกที่มีการเปลี่ยนแปลงเป็นลูกโซ่ต่อระบบนิเวศน์
- สังคม ลักษณะประชำกร เช่น ประสบการณ์ของชุมชน การตั้งถิ่นฐาน การกระจายของ
ประชากรบนพื้นที่ ความเท่าเทียม ความยากจน ซึ่งส่งผลต่อความเปราะบางของมนุษย์
(vulnerability)
- สิ่งก่อสร้ำงที่ชุมชนสร้ำงขึ้น เช่น อาคาร ถนน สะพาน สิ่งต่างๆ ที่เป็นสิ่งแวดล้อมที่มนุษย์
สร้างขึ้น โดยร่วมกันใช้เครื่องมือ (tools) ในการลดผลกระทบจากภัยด้วยการกาหนดมาตรการ
ในการใช้ที่ดิน (land use) การเตือนภัย (warning) วิศวกรรมและข้อบังคับอาคาร (Building
Code) การประกันภัย เทคโนโลยีภูมิสารสนเทศ และการจัดการข้อมูล เป็นโครงสร้างพื้นฐาน
ทางเทคนิคในการลดผลกระทบก่อนที่จะเกิดภัย (mitigation)
1.5 ยุคสมัยของกำรป้องกันและบรรเทำสำธำรณภัยในประเทศไทย
ศิริรักษ์ สิงหเสม (2558) เห็นว่า การจัดการสาธารณภัยของประเทศไทยได้รับผลมาจากคลื่น
การปฏิรูประบบราชการ 2 ชุดที่ผ่านมาคือ คลื่นชุดแรก ในสมัยรัชกาลที่ 5 ที่มีการปฏิรูประบบราชการสู่
ความเป็นรัฐสมัยใหม่เพื่อต้านกระแสการล่าอาณานิคมตะวันตก คลื่นชุดนี้ทาให้ในสมัยพระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวมีการจัดระเบียบบริหารงานดับเพลิง โดยออกพระราชบัญญัติจัดการดับเพลิง
ไหม้ ประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่ 25 มกราคม พ.ศ. 2441 โดยกาหนดให้การดับเพลิงเป็นหน้าที่ของกรม
กองตระเวน กรมทหารบกและกรมทหารเรือ โดยกรมกองตระเวนนี้มีหน้าที่ระงับเพลิงไหม้ขั้นต้นทันทีที่
ประสบเหตุ ต่อมาทรงโปรดเกล้าให้แยกหน้าที่การดับเพลิงออกจากฝ่ายทหาร และให้กรมกองตระเวน
เปลี่ยนเป็น กรมตารวจพระนครบาล มีอานาจหน้าที่เกี่ยวกับการดับเพลิงอย่างเต็มที่ (กองบังคับการ
ตารวจดับเพลิง, 2552) ช่วงเวลาดังกล่าวระบบราชการได้ทาหน้าที่รวมศูนย์อานาจ จัดสรรทรัพยากร
และเป็นกลไกในการควบคุมประชาชนในสังคม เช่น การจัดการปัญหาอุทกภัยในฐานปัญหาความมั่นคง
ภายในด้วยกรมการปกครอง (สานักเลขาธิการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน) (พระราชบัญญัติป้องกันภัยฝ่าย
พลเรือน พ.ศ. 2522) และคลื่นชุดที่สองก็คือ การปฏิรูประบบราชการ พ.ศ. 2545 ตามแนวคิดการจัดการ
ภาครัฐแนวใหม่ (new public management) ที่ทาให้เกิดกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยขึ้นมาทา
3
Mileti, D. S. (1999). Disasters by design: A reassessment of natural hazards in United States. Washington, DC: Joseph Henry Press.

6. หน้าที่บริหารจัดการปัญหาภัยพิบัติ การจัดการภัยพิบัติของประเทศไทยก็มีการปรับตัวตามกระแสนานา
ประเทศ
แต่หากจะแยกยุคสมัยของตามการตอบสนองและการมีส่วนร่วมของตัวแสดงในเพื่อพิจารณา
พัฒนาการการจัดการสาธารณภัย ผู้วิจัยเห็นว่า เราควรจะพิจารณาข้อคิดเห็นของ พงศธร สิริสาคร
(2558) 4ที่เสนอว่ากระแสของการจัดการนั้นแบ่งได้เป็น 4 ช่วง คือ
1) ยุคกำรจัดกำรเชิงรับ - ในภำวะสงครำม เป็นยุคที่ได้รับอิทธิพลของการบริหารมา
จากตัวแบบทางตะวันตกในการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน กล่าวคือ
ในปีพ.ศ. 2477 ได้มีการปรับปรุงกิจการป้องกันภัยทางอากาศ โอนมอบอานาจหน้าที่ใน
การป้องกันภัยจากฝ่ายทหารมาสู่ฝ่ายพลเรือน โดยโอนกิจกรรมป้องกันภัยทางอากาศจาก
กระทรวงกลาโหม มาขึ้นกับกระทรวงมหาดไทย เรียกชื่อใหม่ว่า”กรมป้องกันภัยทางอากาศ”
ปี พ.ศ. 2487 ได้มีการตราพระราชบัญญัติ ระเบียบป้องกันราชอาณาจักร แก้ไขเพิ่มเติม
พ.ศ. 2477 ซึ่งให้จัดตั้งกรมป้องกันต่อสู้อากาศยานขึ้นภายใต้กระทรวงมหาดไทย มีหน้าที่จัดการป้องกัน
ภัยทางอากาศ ซึ่งมีความหมายเฉพาะการป้องกันภัยทางอากาศเชิงรุกเท่านั้น ไม่ได้รวมถึงการป้องกัน
ภัยทางอากาศเชิงรับ
ในปี พ.ศ. 2589 ในช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง ได้มีการปรับปรุงกิจการป้องกภัยทาง
อากาศหลายครั้ง กระทั่งยุบกรมป้องกันภัยทางอากาศลงในปีดังกล่าว
2) ยุคกำรจัดกำรเชิงรับ - ปรับโครงสร้ำงองค์กรในภำวะปกติ โดยให้ความสาคัญ
เฉพาะกับการดาเนินงานเชิงรับเมื่อภัยพิบัติเกิดขึ้น การดาเนินงานอยู่บนพื้นฐานของการประสานงานกัน
ภายใต้สานักงานเลขาธิการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน ในช่วงเวลานี้มีการปรับโครงสร้างองค์กรที่
เกิดขึ้น คือ
ในปี พ.ศ. 2494 มีพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง “กองป้องกันและบรรเทาภัย” สังกัดกรม
มหาดไทย กระทรวงมหาดไทย
ในปี พ.ศ. 2495 มีการยกฐานะกองป้องกันและบรรเทาภัยขึ้นเป็นกรม เรียกว่า กรม
ป้องกันสาธารณภัย สังกัดกระทรวงมหาดไทย
ในปี พ.ศ. 2501 มีการยุบกรมป้องกันสาธารณภัย และจัดตั้งเป็นกองป้องกันภัยฝ่ายพล
เรือน สังกัดสานักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย
ในปี พ.ศ. 2505 มีการปรับปรุงการแบ่งส่วนราชการ กองป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน
ภายใต้กระทรวงมหาดไทย ถูกโอนไปสังกัดกรมการปกครอง และประเทศไทยได้เข้าร่วมประชุมใน
สมัชชาใหญ่ขององค์การป้องกันภัยฝ่ายพลเรือนระหว่างประเทศ ณ กรุงเจนีวา เป็นสมาชิกสามัญของ
องค์กรการป้องกันฝ่ายพลเรือนระหว่างประเทศในคณะมนตรีบริหาร และมีการส่งเจ้าหน้าที่ของกอง
ป้องกันฝ่ายพลเรือน เข้ารับการฝึกอบรมในหลักสูตรต่างๆ
4
พงศธร สิริสาคร. (2558). การป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน. http://www.thaiics.com/wp-content/uploads/Civil-Defense.pdf (เข้าถึง 20 กันยายน 2560)

7. ในปี พ.ศ.2522 ได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน ในราชกิจจา-
นุเบกษา เล่มที่ 96 ตอนที่ 39 ลงวันที่ 22 มีนาคม พ.ศ.2522 ที่กาหนดให้มีคณะกรรมการป้องกันภัยฝ่าย
พลเรือนแห่งชาติขึ้น ประกอบด้วยผู้แทนจากกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยกาหนด
ผู้รับผิดชอบเกี่ยวกับงานด้านการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือนในระดับต่างๆ ทั้งระดับชาติ กรุงเทพมหานคร
จังหวัด อาเภอ เทศบาล และเมืองพัทยา และกาหนดให้กรมการปกครองทาหน้าที่เป็นสานักงาน
เลขาธิการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน รับผิดชอบงานป้องกันภัยฝ่ายพลเรือนตามที่กฎหมายกาหนด
3) ยุคกำรจัดกำรเชิงรุก เป็นยุคที่กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ถูกกาหนดให้มีความ
รับผิดชอบในการตอบสนองต่อการจัดการภัยพิบัติร่วมกัน โดยกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
ภายใต้กระทรวงมหาดไทย มีหน้าที่โดยตรงในการจัดการภัยพิบัติและเป็นตัวกลางในการประสาน
หน่วยงานราชการ ภาคเอกชน ภาคประชาสังคมและชุมชนในการจัดการตนเองเพื่อรับมือกับความเสี่ยง
จากภัยพิบัติ ยุคนี้มีการปรับเปลี่ยนรูปแบบที่เกิดขึ้นในแต่ละช่วงคือ
ในปี พ.ศ.2545 มีการจัดตั้ง “กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย” ขึ้นจากการรวมกัน
ของกองป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน กรมการปกครอง สานักงานคณะกรรมการป้องกันอุบัติภัยแห่งชาติ
สานักนายกรัฐมนตรี กองสงเคราะห์ผู้ประสบภัย กรมประชาสงเคราะห์ ศูนย์ช่วยเหลือทางวิชาการ
พัฒนาชุมชนเขต 1-9 กรมการพัฒนาชุมชน กรมการเร่งรัดพัฒนาชนบท ในปี พ.ศ. 2547 หลังจาก
เหตุการณ์สึนามิถล่ม 6 จังหวัดชายฝั่งอันดามัน จุดเปลี่ยนของการปรับนโยบายการจัดการภัยพิบัติของ
ประเทศไทย ก็เริ่มขึ้นด้วยการทาแผนป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน พ.ศ.2548 ที่เน้นเพิ่มเติมพันธกิจในการ
พัฒนาความเข้มแข็งด้านการบริหารจัดการเข้ามา มีเป้าหมายในการจัดการเชิงรุกในการเตรียมความ
พร้อมและลดความเปราะบางจากภัยพิบัติทั้งวิธีการเชิงโครงสร้างและที่ไม่ใช่เชิงโครงสร้าง มีการมีส่วน
ร่วมในภาคประชาสังคม ภาคเอกชนและองค์กรซึ่งไม่แสวงผลกาไร
ในปี พ.ศ. 2550 บทเรียนจากการรับมือเหตุการณ์สึนามิ ทาให้มีการปรับปรุง
พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 (ซึ่งจะกล่าวอย่างละเอียดในหัวข้อถัดไป)
พ.ร.บ. ฉบับนี้สนับสนุนการจัดการสาธารณภัยเชิงรุกโดยชุมชนและท้องถิ่นมีส่วนร่วม มีการปรับ
โครงสร้างแบ่งระดับการบัญชาการให้ที่สอดรับกับโครงสร้างของกระทรวงมหาดไทย เปิดโอกาสให้ภาค
ประชาสังคมมีส่วนร่วมในการจัดการภัยพิบัติ ให้องค์การสาธารณกุศลและบุคคลสามารถเข้ามาร่วม
ปฏิบัติหน้าที่กับเจ้าพนักงานในระหว่างเกิดสาธารณภัยได้ และยังให้ผู้อานวยการระดับท้องถิ่นจัดให้มี
อาสาสมัครในพื้นที่สนับสนุนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
ในปี พ.ศ. 2554 เหตุการณ์น้าท่วมในปี 2554 ชี้ให้เห็นว่าสื่อโซเชียลมีเดีย มีบทบาท
มากขึ้น การพัฒนาสารสนเทศให้เชื่อมโยงและปฏิบัติงานให้มีประสิทธิภาพได้ จึงมีความจาเป็นมาก
ภาคเอกชน รัฐวิสาหกิจ ภาคประชาสังคมและชุมชน จึงเริ่มตื่นตัว ให้ความสนใจกับสาธารณภัยตั้งแต่
ระดับนโยบายไปจนถึงระดับปฏิบัติมากขึ้น

8. 4) ยุคยืดหยุ่น-ฟื้นคืน (resilience) แผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ.
25585 เป็นนโยบายสาคัญของการพยายามพัฒนาปรับปรุงการดาเนินงานให้ยืดหยุ่นต่อสถานการณ์ภัย
โดยมีพันธกิจในส่งเสริมมาตรฐานความร่วมมือระหว่างประเทศด้านการจัดการความเสี่ยงจากสาธารณ
ภัย การบูรณาการความร่วมมือและประสานการปฏิบัติกับแผนอื่นๆ การสนับสนุนกันสร้างศักยภาพ การ
ฟื้นฟูให้มีสภาพดีและปลอดภัยกว่าเดิม
สร้างระบบประเมินความเสี่ยงให้มีมาตรฐาน พัฒนาการลดความเสี่ยงด้วยการป้องกันและลด
ผลกระทบ พัฒนาระบบประเมินความต้องการหลังเกิดสาธารณภัย ใช้แนวปฏิบัติในการเตรียมพร้อมด้วย
การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเป็นฐาน ส่งเสริมให้ทุกภาคส่วนและทุกระดับปรับปรุงแผน
รองรับสาธารณภัย พิจารณาและจัดสรรงบประมาณในการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ รวมถึงการกาหนด
กลไก การติดตามประเมินผล และศึกษาบทเรียนการจัดการสาธารณภัยที่ผ่านมา
1.6 นโยบำยเกี่ยวกับกำรจัดกำรภัยพิบัติในช่วงปี 2550-2554
พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 มาจากการรวบเอา พระราชบัญญัติ
ป้องกันและระงับอัคคีภัยพ.ศ.2542และ พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยพ.ศ.2522 ไว้
ด้วยกัน ก็ถูกบังคับใช้และเป็นกฎหมายที่กาหนดโครงสร้างการบริหารจัดการภัยพิบัติอย่างในปัจจุบัน
สาระสาคัญของ พ.ร.บ.นี้ ประกอบด้วย
- คณะกรรมกำรป้องกันและบรรเทำสำธำรณภัยแห่งชำติ (กปภ.ช.) มีนายกรัฐมนตรีหรือ
รองนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน อธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเป็นกรรมการและเลขานุการ
- ในกรณีที่เกิดสำธำรณภัยร้ำยแรงอย่ำงยิ่ง นายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีซึ่ง
นายกรัฐมนตรีมอบหมาย มีอานาจสั่งการผู้บัญชาการ ผู้อานวยการ หน่วยงานของรัฐและองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นได้ เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใดไม่ปฏิบัติตามคาสั่ง ให้ถือว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบหรือ
เป็นความผิด วินัยอย่างร้ายแรงแล้วแต่กรณี
- กรมป้องกันและบรรเทำสำธำรณภัยเป็นหน่วยงานกลางของรัฐในการดาเนินการร่วมกับ
หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องและตัวแทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยจะจัดให้หน่วยงานภาคเอกชน
เสนอข้อมูลหรือความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาและทาแผนด้วยก็ได้
การบริหารจัดการภัยพิบัติในพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) นี้มีการบริหารแบ่งออกเป็น 3 ระดับคือ
1) ระดับชำติ ที่กระทรวงมหาดไทย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้บัญชำกำรมี
อานาจควบคุม กากับ สั่งการทั่วราชอาณาจักร อธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเป็น
ผู้อานวยการกลาง มีอานาจควบคุม กากับการปฏิบัติการได้ทั่วราชอาณาจักร
5
กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย. (2558). แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ ปี 2558. กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย.
กระทรวงมหาดไทย. หน้า 59-60.

9. 2) ระดับจังหวัด และกรุงเทพมหำนคร เป็นหน่วยหลักในการป้องกันบรรเทาและฟื้นฟูภัยฝ่าย
พลเรือนในพื้นที่จังหวัดรับผิดชอบผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้อานวยการจังหวัด นายกองค์การบริหารส่วน
จังหวัดเป็นรองผู้อานวยการจังหวัด
3) ระดับท้องถิ่น เป็นหน่วยช่วยเหลือจังหวัดและหน่วยเผชิญเหตุในพื้นที่ นายอาเภอ (รวมทั้ง
ปลัดอาเภอผู้เป็นหัวหน้าประจากิ่งอาเภอ) เป็นผู้อานวยการอาเภอ รับผิดชอบและปฏิบัติหน้าที่ในการ
ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตอาเภอ ผู้บริหารท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (นายก
องค์การบริหารส่วนตาบล นายกเทศมนตรี นายกเมืองพัทยา และหัวหน้าผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นแห่งพื้นที่ที่มีกฎหมายจัดตั้ง)เป็นผู้อานวยการท้องถิ่น มีหน้าที่ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยใน
เขตท้องถิ่นของตน และช่วยเหลือผู้อานวยการจังหวัด และผู้อานวยการอาเภอตามที่ได้รับมอบหมาย
โครงสร้างและความสัมพันธ์ของการบริหารกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องตามกฎกระทรวง (กรม
ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย, 2553)6 ทั้งสามระดับที่กล่าวมาสามารถแสดงได้เป็นแผนภูมิดังภาพที่ 1
ภำพที่ 1 แผนภูมิการบริหารจัดการสาธารณภัยของประเทศไทย
(กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย, 2553)
1.7 หลักกำรบริหำรจัดกำรภัยพิบัติที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน
ปัจจุบันภัยพิบัติทางธรรมชาติมีแนวโน้มของความถี่และความรุนแรงสูงขึ้นกว่าในอดีต โดย
ในช่วงปี ค.ศ. 1987-2006 สองทศวรรษนี้มีสถิติภัยพิบัติทั่วโลกเพิ่มสูงขึ้นถึง 2.7 เท่า มีจานวนผู้เสียชีวิต
และผู้ประสบภัยเฉลี่ย 100-300 ล้านคนต่อปี (Philippe, H.&, Regina, B., 2006)7 และความเสียหายที่
6
กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย. (2553). แผนปฏิบัติการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติแห่งชาติในเชิงยุทธศาสตร์ พ.ศ.2555–2562 (Strategic
National Action Plan (SNAP) on Disaster Risk Reduction 2009–2018) กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย.
7 Philepe, H.,& Regina. B. (2006). Annual Disaster Statistical Review: Numbers and Trends 2006, CRED., pp.18-19.

10. เกิดจากผลกระทบนี้ ได้ทาให้หลายประเทศที่ยากจนอยู่แล้วต้องยากจนขึ้น จนบางประเทศถึงกับต้อง
กลับไปเริ่มต้นการพัฒนาประเทศใหม่นานหลายปี (อติวรรณ์ คุณาภินันท์, 2548) ทั้งเหตุการณ์และสถิติ
ที่กล่าวมานี้ชี้ให้เห็นได้แล้วว่า เราควรตระหนักถึงภัยพิบัติในอนาคต และปรับแนวคิดในการรับมือว่า
“การจัดการภัยพิบัติเป็นหน้าที่ของทุกคน” จากข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการภัยพิบัติที่กล่าวมา
ในข้างต้น จะเห็นได้ว่าทิศทางของการบริหารจัดการภัยพิบัติในปัจจุบันจะให้ความสาคัญกับการป้องกัน
และเตรียมความพร้อมในระยะก่อนเกิดภัย โดยเมื่อพิจารณาแผนปฏิบัติกำรลดควำมเสี่ยงจำกภัย
พิบัติแห่งชำติในเชิงยุทธศำสตร์พ.ศ. 2553 – 2562 (กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย, 2553) ก็
พบการกาหนดยุทธศาสตร์ที่สอดคล้องกัน คือ
ยุทธศำสตร์ที่ 1 กำรป้องกันและลดผลกระทบ ประกอบด้วย การใช้มาตรการใช้สิ่งก่อสร้าง
และมาตรการไม่ใช้สิ่งก่อสร้างต่างๆ เช่น ระบบจัดการฐานข้อมูลสารสนเทศ ระบบการประเมินความ
เสี่ยงภัย และ การจัดทาพื้นที่เสี่ยงภัย การพัฒนาแผนหลักและการปฏิบัติการ การบริหารจัดการภัยพิบัติ
โดยอาศัยชุมชนเป็นฐาน การสร้างความตระหนักและการให้การศึกษาเรื่องภัยพิบัติแก่ประชาชน ฯลฯ
ยุทธศำสตร์ที่ 2 กำรเตรียมควำมพร้อม ประกอบด้วยการพัฒนาระบบการแจ้งเตือนภัยและ
การกระจายข่าวสาร การจัดทาแผนและการฝึกซ้อมแผน การฝึกอบรมเพื่อเตรียมความพร้อมรับภัย การ
เตรียมพร้อมด้านปัจจัยสี่ การเตรียมการสนับสนุนเครื่องจักร เครื่องมือ และ งบประมาณ การ
เตรียมพร้อมด้านการประชาสัมพันธ์ การเตรียมพร้อมด้านโครงสร้างพื้นฐาน
ยุทธศำสตร์ที่ 3 กำรบริหำรจัดกำรในภำวะฉุกเฉิน ประกอบด้วย มาตรการติดตามและเฝ้า
ระวังสถานการณ์ ระบบสั่งการ การวางแผน การพัฒนาระบบสื่อสาร ทิศทางการหนีภัย การอพยพ การ
ช่วยเหลือเบื้องต้น มาตรการตอบโต้และกู้ภัย การปฏิบัติงานซ่อมฉุกเฉิน ฯลฯ
ยุทธศำสตร์ที่ 4 กำรจัดกำรหลังเกิดภัย ประกอบด้วย การประเมินความเสียหายของ
ผู้ประสบภัย มาตรการช่วยเหลือและบรรเทา มาตรการดูแลสภาพแวดล้อมและสุขอนามัย มาตรการ
ช่วยเหลือทางการเงินและสิ่งของบรรเทาทุกข์ การฟื้นฟูสิ่งอานวยความสะดวกเบื้องต้น การประเมิน
ความเสียหายเบื้องต้น การฟื้นฟูสภาพจิตใจ การติดตามและประเมินผลเบื้องต้น การจัดทาแผนฟื้นฟู
บูรณะด้านต่างๆ
โดยแผนยุทธศาสตร์นี้จะเน้นหลักการของการมีส่วนร่วมให้เป็นระบบที่บูรณาการ ในทิศทางที่
เสริมกาลังกัน (Synergy) โดยถือว่าทุกหน่วยงานมีความสาคัญเท่าเทียมกันในการลดความเสี่ยงจากภัย
พิบัติตั้งแต่ระดับรากแก้ว ขึ้นมาจากถึงระดับชาติ ภายใต้สมมุติฐานว่าหน่วยงานทุกภาคส่วนในประเทศ
ไทยมีความเข้มแข็งเพียงพอในการปฏิบัติงานตามแผนงานของหน่วยงานนั้นๆ ในการขับเคลื่อนการ
จัดการตามวัฏจักรดังภาพที่ 2 คือ

11. ภำพที่ 2 วัฏจักรของภัยพิบัติ (กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย, 2553)
จากวัฏจักรนี้ ทวิดา กมลเวชช์ (2554) เสนอว่า กิจกรรมที่ชุมชนและหน่วยงานส่วนท้องถิ่น
จาเป็นต้องให้ความสาคัญในการดาเนินงานและพัฒนาควรประกอบด้วย
1) กำรดำเนินงำนก่อนเกิดภัย เพื่อป้องกันและลดผลกระทบจากภัยพิบัติ (mitigation and
preparedness) ในช่วงก่อนเกิดภัยต้องมีการให้ความรู้เรื่องภัยและการปฏิบัติตนด้วยการฝึกอบรมและ
สื่อสารชนิดต่างๆ การวิเคราะห์ความเสี่ยงของแต่ละภัย แต่ละพื้นที่ การจัดทาแบบจาลองสถานการณ์
การจัดทาแผนที่อพยพ การระบุพื้นที่ปลอดภัยและการจัดทาแผนการจัดการหลบภัย การฝึกซ้อมรูปแบบ
ต่างๆ การเตือนภัย และการอพยพก่อนเกิดภัย
2) กำรดำเนิ นงำนระหว่ำงเกิดภัย (disaster and emergency response) เป็นการ
ดาเนินงานในสถานการณ์ฉุกเฉินต่างๆ โดยระดมทรัพยากรที่มีอยู่เข้าช่วยเหลือผู้ประสบภัย โดยการระบุ
หน่วยงานหลักและหน่วยงานประสาน ใช้ระบบบัญชาการ การอพยพระหว่างสถานการณ์ ช่องทางการ
ติดต่อสื่อสาร การเคลื่อนย้ายทรัพยากร การจัดการจราจร การจัดทีมช่วยเหลือ และการจัดพื้นที่หลบภัย
3) กำรดำเนินงำนหลังจำกภัยผ่ำนพ้นไป (recovery and rehabilitation) เป็นการฟื้นฟู
กิจกรรมต่างๆของชุมชนและของรัฐให้กลับคืนสู่ภาวะปกติ โดย การฟื้นฟูบูรณะทางกายภาพและจิตใจ
การติดตามประเมินความเสียหาย การจัดการเรื่องของบริจาค การวางแผนฟื้นฟูและการประเมินความ
เสี่ยงต่อเนื่อง รวมถึงการสร้างชุมชนให้สามารถฟื้นฟูตนเองได้

12. ภำพที่ 3 วงจรบริหารจัดการภัยพิบัติเชิงรุก
สอดคล้องกับข้อเสนอของ นิลุบล, 25498 ในแนวทางสาหรับการจัดการความเสี่ยงจากภัย
พิบัติโดยชุมชนเป็นฐานในประเทศไทยว่า วงจรบริหารจัดการภัยพิบัติดังภาพที่ 3 ต้องถูกปรับเปลี่ยน
จากการทางานเชิงเชิงรับ ที่เน้นการจัดการเฉพาะหน้าในภาวะฉุกเฉิน การบรรเทาและการให้การ
ช่วยเหลือหลังเกิดภัย มาเป็นการทางานเชิงรุกในการป้องกันและจัดการความเสี่ยงเพื่อลดผลกระทบ
ในช่วงเตรียมพร้อมและช่วงก่อนเกิดภัย โดยชุมชนมีเป็นส่วนสาคัญของการวิเคราะห์ ประเมินภัยเสี่ยง
ไปจนถึงการวางแผนการรับมือภัยพิบัติของตนเอง
ทิศทางของการจัดการภัยพิบัติในปัจจุบันจึงอยู่ที่การมุ่งใช้กลยุทธ์การสร้างเสริมกาลัง
ความสามารถการใช้ทรัพยากรด้วยการมีส่วนร่วมของชุมชน (community participation) ในทุกขั้นตอน
ของการทางานตั้งแต่การวางแผนไปจนกระทั่งการดาเนินการในระดับต่างๆ ร่วมกันให้ชุมชนเป็น
ศูนย์กลางของการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีส่วนร่วมรับผิดชอบ เพราะภัยธรรมชาติเป็นภัยที่
ไม่ได้เหมือนกันทั้งประเทศ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติจึงมักจะแตกต่างกันตามพื้นที่ การใช้ความรู้ของคน
ในชุมชน การสานความร่วมมือข้ามภาคส่วนทั้งระหว่างหน่วยงาน ระหว่างชุมชน ไปสู่การสร้างมาตรการ
ที่เหมาะสมกับการจัดการภัยและความเปราะบางของท้องถิ่นจะมีประสิทธิภาพที่สุดในการรับมือกับภัย
พิบัติในพื้นที่ของตนเองโดย
1) ระยะป้องกันและลดผลกระทบ (disaster mitigation and prevention) เป็นปฏิบัติการลด
หรือหลีกเลี่ยงไม่ให้ภัยพิบัติเกิดขึ้น กิจกรรมที่มักจะเกิดขึ้นคือ
8 นิลุบล สู่พานิช. (2549). คู่มือแนวทางการปฏิบัติงานสาหรับผู้ปฏิบัติงานภาคสนามในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชน
เป็นฐานในประเทศไทย. กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย. กระทรวงมหาดไทย.
วงจรกำรจัดกำรภัยพิบัติเชิงรุก
ภัยพิบัติ
DISASTER
กำรเตรียมควำมพร้อม
PREPAREDNESS
กำรช่วยเหลือและบรรเทำภัย
RESCUE AND RELIEF
กำร น ูและบูรณะ
REHABILITATION AND RECONSTRUCTION
กำรประเมินควำมเสียหำยและควำมต้องกำร
DAMAGE ANDNEEDS ASSESSMENT
กำรลดภัยพิบัติและกำรลดควำมเสี่ยง
HAZARD AND RISK REDUCTION
VULNERABILITY AND HAZARD ASSESSMENT
กำรประเมินควำมล่อแหลมและกำรเกิดภัย
ช่วงเตรียมพร้อม
PREVENTIONAND MITIGATION
กำรปองกันและลดผลกระทบของภัย
2549)
หลังเกิดภัยพิบัติ
ขณะเกิดภัยพิบัติ ก่อนเกิดภัยพิบัติ

13. - วิเคราะห์ความเสี่ยงและทาแผนที่เสี่ยงภัย
- จัดการภัย ความเปราะบาง และความเสี่ยง
- Manage the hazards, vulnerabilities and risks
- ผลักดันและบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับมาตรการลดผลกระทบจากภัยพิบัติ เช่น กฎควบคุม
อาคาร ผังเมือง พื้นที่น้าท่วม
2) ระยะเตรียมพร้อมรับภัย (disaster preparedness) เป็นการวางแผนและฝึกฝนทักษะในการ
รับมือกับการเผชิญสถานการณ์ที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ กิจกรรมที่มักจะเกิดขึ้นคือ
- การสร้างขีดความสามารถในการรับมือกับภัยพิบัติ การฝึกทักษะต่างๆ และการซ้อมรับภัย
- จัดตั้งและดาเนินระบบเตือนภัยล่วงหน้า
- สร้างนโยบาย ข้อตกลงในการรับมือภัยพิบัติ
- ดูแล ทาฐานข้อมูลทรัพยากรสาหรับเตรียมพร้อมรับมือภัยพิบัติ ตาแหน่งของพื้นที่
เปราะบาง และพื้นที่สาคัญ เช่น โรงพยาบาล ศูนย์อพยพ
- จัดตั้งคณะทางานหรือทีมอาสาสมัครในพื้นที่เสี่ยงภัยให้มีทักษะการบริหาร การใช้เครื่องมือ
รับมือกับเหตุที่จะเกิดในพื้นที่
- สร้างความตื่นตัวในการรับมือกับภัยพิบัติแก่คนทั่วไป
3) ระยะเผชิญภัย (disaster response) เป็นการควบคุมสถานการณ์ฉุกเฉิน ไม่ให้มีการลุกลาม
การจัดการสถานการณ์ให้เข้าสู่ภาวะปกติ กิจกรรมที่มักจะเกิดขึ้นคือ
- การติดตามสถานการณ์ภัยพิบัติอย่างต่อเนื่อง โดยให้ความสาคัญกับการร่วมมือกันของ
องค์กรในท้องถิ่น อบต. มูลนิธิการกุศล กู้ภัย ภาคเอกชนและอาสาสมัคร
- เผชิญหน้ากับสถานการณ์และผลกระทบที่เกิดขึ้นในขณะนั้น
- จัดสรรความช่วยเหลือ สิ่งที่จาเป็นในภาวะฉุกเฉิน เช่น อาหาร เวชภัณฑ์ ยา ที่พัก การ
อพยพ การตั้งศูนย์พักพิง
- ประกาศภาวะฉุกเฉิน จัดตั้งศูนย์ข้อมูลจุดนัดพบ คนที่พลัดหลง
- รวบรวมความต้องการเร่งด่วนและการบัญชาการเหตุในภาวะฉุกเฉิน
4) ระยะ ื้น ูจำกผลกระทบและ ื้นคืนวิถีชีวิต (disaster rehabilitation and recovery) เป็น
การดาเนินงานระยะยาวหลังจากได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติในการฟื้นฟูสิ่งต่างๆ ให้คืนกลับมา
ดาเนินงานตามวิถีชีวิตเดิม กิจกรรมที่มักจะเกิดขึ้นคือ
- จัดการอาหารและการหารายได้ การฟื้นฟูอาชีพ
- การฟื้นฟูที่พักอาศัยให้มั่นคง
- การฟื้นฟูวิถีชีวิต
- การฟื้นฟูสุขภาพ

14. 1.8 กรอบกำรทำงำนระหว่ำงหน่วยงำนในกำรรับมือวิกฤติ (Inter-organization in crisis response)
การทางานข้ามหน่วยงานในการรับมือวิกฤติ (Inter-organization in crisis response: 4Cs) เป็น
แนวคิดที่ Comfort (2007)9 เข้าไปศึกษาระบบสังคมระหว่างที่เกิดภัยพิบัติว่า ระบบต่างๆ ล้มเหลวได้
อย่างไรในสถานการณ์ภัย? และใคร หน่วยไหนควรเข้าไปในพื้นที่ตอนเกิดเหตุการณ์
เนื่องจากในภาวะภัยพิบัติ สิ่งที่ถูกทาลายไม่ใช่แค่ถนน สายไฟฟ้า และระบบสื่อสาร แต่สังคม
องค์กร และโครงการเศรษฐกิจก็ได้รับความเสียหายด้วย สิ่งที่ทาให้การทางานของเครือข่ายระหว่าง
องค์กรล้มเหลวประการสาคัญเริ่มมาจากพลังงานไฟฟ้าที่ถูกตัดขาด ทาให้การสื่อสารถูกตัดขาด การ
เดินทางถูกตัดขา สาธารณูปโภคถูกตัดขาด การทางานต่างๆ ไม่เป็นไปตามฟังก์ชั่นเดิมของมัน
ความล้มเหลวที่เป็น compound ซ้อนกันนี้เองที่ทาอันตรายต่อประชาชน และยิ่งปล่อยให้เวลา
ผ่านไป ความรุนแรงและการขยายวงก็จะเพิ่มมากขึ้นไปเป็นลูกโซ่ตามเวลาที่ผ่านไป โดยหลักการแล้ว
หน่วยงานที่ควรจะข้าถึงพื้นที่ประสบภัยหน่วยแรกในภาวะฉุกเฉินก็คือ กู้ภัย อย่างดับเพลิง ตามด้วยกู้
ชีพและตารวจในท้องที่เพื่อให้การช่วยเหลือให้ทันกับเวลาที่มีอยู่จากัด จากนั้นในระยะฟื้นฟู หน่วยงานที่
ทาเรื่องการฟื้นฟูอาชีพ - ที่อยู่อาศัย อนามัยจึงจะเข้ามาสานต่อในระยะยาวในการจัดการทรัพยากร
ชุมชนให้เกิดการจัดการภัยพิบัติในระยะถัดไปคือ การฟื้นฟูและเตรียมพร้อมป้องกันภัย
สิ่งที่เรียกว่า ระบบเทคนิค-สังคม (sociotechnical system) ที่ประกอบกันดังที่กล่าวไว้ข้างต้น
ไม่ใช่ระบบที่แข็งแรง มันเป็นระบบที่เปราะบางด้วยซ้า เพราะการพึ่งพิงกันของระบบต่างๆ ล้วน
เปราะบาง ถูกกระทบกระเทือน และดิ่งไปสู่ความล้มเหลวได้ง่าย หากจะคลี่ความเชื่อมโยงกันระหว่างมิติ
ทางเทคนิคและมิติทางสังคมออกมา จะพบว่า ในภาวะจริงของภัยพิบัติ
1) สภำพทำงภูมิศำสตร์และ ขอบเขตกำรปกครอง มันไม่ได้จาเป็นต้องสอดคล้องกัน สองสิ่ง
นี้มันโยงกันแบบภาพสองมิติในเชิงพื้นที่ ซึ่งเมื่อเกิดภัย ภัยจะดาเนินไปตามสภาพภูมิศาสตร์ ไม่ใช่ตาม
ขอบเขตการปกครอง
2) ปฎิสัมพันธ์ของผู้กระทำกำรในกำรตอบสนองต่อภัยพิบัติและรูปแบบกำรสื่อสำรทั้ง
ภำยในหน่วยและระหว่ำงหน่วยงำน demand flow ของการลงมือตอบสนองกับภัย จะขึ้นอยู่กับความ
รุนแรงของภัยตอนเริ่มต้น (เหมือนต้มกบ ถ้าน้าค่อยๆเดือดช้า ก็คงทาอะไรไม่มาก) แล้วความรุนแรงนั้น
วัดจากไหน ? วัดจากจานวนผู้เสียชีวิต ความเสียหายของทรัพยสินซึ่งตรวจนับได้ตั้งแต่วันแรก
3) กำรยกระดับควำมร่วมมือระหว่ำงผู้กระทำกำร อย่างที่บอกไปแล้วว่า ภัยพิบัติก็ทางาน
ระบบทางเทคนิคสังคมที่มีอยู่ การ reconnect กิจกรรมแต่ละส่วนสานเข้ามาใหม่ให้เป็นระบบเป็นสิ่งที่
มักจะถูกให้ความสาคัญกับการฟื้นคืนระบบที่ถูกแยกขาดหลังจากประสบภัย
4) ชนิดและคุณภำพของกำรดำเนินงำน ื้น ูในช่วงต้น เป็นสิ่งที่กาหนด dynamic การ
จัดการ เช่น ความสามารถตั้งต้นของคนที่ทาหน้าที่ตอบสนองกับภัย การไหลเข้ามาของทรัพยากรจาก
ภายนอกที่จะเข้ามาช่วยในพื้นที่ประสบภัย ความเหนื่อยล้าของคนที่ทาหน้าที่จัดการภัย หรือ อัตราส่วน
9 Comfort, K. L. (2007). Crisis management in hindsight: Cognition, communication, coordination and control. The Public
Administration Review, 67(s1), 189-197. doi: 10.1111/j.1540-6210.2007.00827.x

15. ของคนที่อาสาเข้ามาช่วยงาน สรุปแล้วยังไงภัยพิบัติก็เป็นสิ่งที่่คาดการณ์ไม่ได้ ในสถานการณ์ที่ภัย
ขนาดใหญ่จนเกินชุมชนจะรับมือ สิ่งเหล่านี้จะช่วยชี้ให้เห็นแนวทางในการตั้งรับอย่างมีพลวัฒน์ได้
การจัดการตนเองในระบบที่มีความซับซ้อนอย่างพื้นที่ประสบภัยพิบัติ ผู้ที่จะตอบสนองกับภัยใน
พื้นที่ต้องสร้างรูปแบบของปฏิสัมพันธ์ที่เป็น dynamic ในระบบตัวเองก่อน เริ่มจากให้ความสาคัญกับ
ข้อมูลหลัก (core information) ให้มากกว่าข่าวสารเรื่องจุกจิกที่ปรากฏขึ้นมา ปัญหาด้านข้อมูลในการ
จัดการภัยพิบัติ ก็คือ การขาดข้อมูล comfort ได้ศึกษา Scenario ขอข้อมูลในการจัดการภัยพิบัติแล้วพบ
รูปแบบของ Scenario ในการตอบสนองความช่วยเหลือในสถานการณ์ต่างๆ ตามข้อมูลการขอความ
ช่วยเหลือที่เข้ามาสู่เจ้าหน้าที่ปฏิบัติการอยู่ 3 รูปแบบ คือ
1) ช่วยแบบตำบอด (Blind response) กล่าวคือ ผู้ปฏิบัติงานไม่ได้รับข้อมูลความต้องการ
ความช่วยเหลือจากพื้นที่ประสบภัยเลย อาจเพราะระบบสื่อสารล่มหรืออะไรก็ตาม
2) ช่วยแบบตำมเวลำ (Time-baseresponse) ผู้ปฏิบัติงานได้รับข้อมูลความต้องการความ
ช่วยเหลือ จึงจัดความช่วยเหลือให้ไปแบบใครถึงก่อน มีสิทธิ์ก่อน
3) ช่วยตำมควำมรุนแรง (Servirity base response) ซึ่งใช้ความความของช่วงเวลาเข้ามา
พิจารณาความเร่งด่วนแต่ใช้ความรุนแรงของเหตุการณ์มาร่วมพิจารณาการดาเนินงานและการจัดการ
ทรัพยากรด้วย
วิธีจัดการข้อจากัดทั้งสามรูปแบบคือ อย่างแรกช่วยแบบตาบอด จะต้องใช้ความพยายามในการ
ประสานงานที่จะเข้าถึงข้อมูลให้มากที่สุดเท่าที่จะทาได้ก่อน แบบที่สอง ต้องพิจารณาการดาเนินงานทั้ง
ช่วงให้มากกว่าความต้องการในการขอความช่วยเหลือช่วงเริ่มต้น ดังนั้นกรอบในการรับมือกับ
สถานการณ์ทั้งสามแบบจึงเป็น
- Blind response ยุทธศาสตร์ที่ไม่มีข้อมูลเข้ามานี้ ผู้ปฏิบัติงานจะต้องสุ่มเลือกพื้นที่ Demand
site ใน list ที่รู้แน่ว่าประสบภัยและเราสามารถรับมือได้เข้าไปปฏิบัติงาน
-Time-base response กรอบการปฏิบัติงานนี้จะเลือก Demand site ใน list ที่ปรากฏตัวขึ้น
ก่อนแล้วจัดการแบบถึงก่อน จัดการก่อน
- Severity base response กรอบการปฏิบัติงานในกรณี้จะเลือกลงพื้นที่จากความรุนแรงของ
ภัย ประกอบกับการใช้ความรู้เรื่องเวลา
ซึ่งประสิทธิภาพของการรับมือกับภัยจะพิจารณาจากหน่วยของเวลาที่ผ่านไปในการเข้าไปการ
จัดการสาหรับเครือข่ายการสื่อสาร จาก Scenario ที่กล่าวไปข้างต้น เมื่อนาทฤษฎี small-world มาใช้ก็
พบว่า ที่จริงการแพร่ของข้อมูลนั้นมาจากคนเพียงหยิบมือ คนกลุ่มเล็กๆ เท่านั้นแหละที่เป็นตัวจริงใน
การกระจายข่าวสาร Core information (ข้อมูลหลัก) ที่แพร่ในเครือข่ายจะเป็นทั้งโครงสร้างและระบบ
ของการเชื่อมต่อข้อมูล ในทานองเดียวกันเครือข่ายของการผ่านข้อมูลหลักย่อมขึ้นอยู่กับคนกลุ่มเล็ก
กลุ่มนี้ การให้ความช่วยเหลือจากภายนอกจึงขึ้นอยู่กับการส่งข้อมูลของคนกลุ่มนี้ การแชร์ข้อมูลที่มาก
ขึ้นทาให้มีการเข้าถึงข้อมูลมากขึ้น ไวขึ้น การมีจุดเชื่อมต่อสั้นๆมีการสื่อสารที่ไม่หลายทอด โดยที่มีคน
กลาง (node) ในการกระจายข้อมูลเป็นตัวกลาง การเชื่อมต่อการสื่อสารระหว่างภาคส่วนจากกคนกลุ่ม

16. เล็กๆ จะเป็นโครงสร้างที่เหมาะสมกับการไหลผ่านของข้อมูล ซึ่งที่ผ่านมาการจัดการหน่วยงานภาครัฐยัง
มีข้อจากัดด้านความร่วมมือระหว่างหน่วยงานในภาวะวิกฤติ คือ
1) กำรทำงำนที่ไม่เป็นเนื้อเดียวกัน ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะมีกฎหมายในการรับผิดชอบการจัดการ
ภาวะฉุกเฉินที่แบ่งระดับความรับผิดชอบออกไปตามระดับของการปกครอง ได้แก่ ตาบล อาเภอ จังหวัด
แต่เมื่อภัยมีขนาดใหญ่จนเกิดความสามารถในการจัดการ หน่วยการปกครองนั้นๆ ก็ต้องอาศัยความ
ช่วยเหลือจากภาคส่วนอื่นๆ การมีภาพกลางในการปฏิบัติงาน (common operating picture) คือ การทา
อะไรก็ได้แต่ทาให้ common เพื่อที่จะรองรับกับการจัดการภัยเป็นเงื่อนไขที่จาเป็นและควรจะมีก่อนเกิด
ภัยพิบัติ
2) กระบวนกำรข้อมูลทำงเดียว เมื่อไม่มีส่วนกลางของประสานงาน การตอบสนองแบบลาดับ
ขั้นก็จะยังเกิดขึ้น กระบวนการข้อมูลทางเดียวจะไม่ใส่ใจต่อ feedback ของผู้ปฏิบัติงาน กระบวนกานี้จะ
ทาให้การแก้ไขข้อผิดพลาดที่จาเป็นไม่เกิดขึ้น
3) กำรขำดห้วงของข้อมูลที่จำเป็น เมื่อปัญหาสองข้อแรกเกิดขึ้น ข้อมูลที่จาเป็นต่อกลุ่มที่เข้า
มาร่วมมือก็จะไม่ถูกส่งผ่าน การเริ่มดาเนินงานก็จะเกิดขึ้นโดยไม่ใส่ใจระหว่างกัน แต่ละกลุ่มก็จะต่างคน
ต่างทาตามโดยไม่ได้นึกถึงผลที่จะตามมาต่ออีกองค์กร
กำรปรับกรอบของกำรจัดกำรวิกฤติข้ำมหน่วยงำน
การรับมือกับข้อจากัดในการแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างกัน จึงต้องใช้แนวคิด 4Cs ซึ่ง
ประกอบด้วย การรู้คิด การสื่อสาร การประสานงานและการควบคุม เข้ามาปรับกรอบการทางานข้าม
หน่วยงานในการรับมือวิกฤติให้เป็นระบบ dynamic ด้วยหลักการขั้นต้น 4 ประการ คือ 1) การตรวจจับ
ความเสี่ยง 2) การรู้คิดและการประเมินความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นอย่างฉับพลัน 3) การสื่อสารถึงความเสี่ยง
ต่อองค์กรทั้งหลายในวงกว้าง 4) การจัดการตนเองและการขับเคลื่อนความร่วมมือ ระบบรับมือของกลุ่ม
องค์กรที่จะรับมือและลดความเสี่ยงจากอันตรายที่จะเกิดขึ้น
ภำพที่ 4 กรอบการทางานระหว่างหน่วยงานในการรับมือวิกฤติ

17. 1) กำรรู้คิด (cognition) ตัวอย่างในเหตุการณ์สึนามิที่อาเจะห์ ประเทศอินโดนีเซีย การที่
ประชาชนไม่รู้ว่าอะไรจะเกิดตามมาหลังแผ่นดินไหว (ประชาชนขาด recognition ของปรากฏการณ์ทาง
ธรรมชาติ) ไม่รู้ถึงความเสี่ยงและสิ่งที่จะเกิดขึ้นในเวลาต่อมา หลังเกิดแผ่นดินไหว ผู้คนก็ออกจากบ้าน
มาประเมินความเสียหายของอาคาร พอออกจากบ้านมาเห็นน้าลด ก็ลงไปเก็บปลา ด้วยความไม่รู้ว่าจะ
เกิดอะไรตามมา คนก็เสียชีวิตจากโดนคลื่นซัดแทนที่จะหนีทั้งๆที่มีเวลาเอาตัวรอด
ฉะนั้นหากเรามีการรู้คิด เราจะรู้ว่าเมื่อแผ่นดินไหวแล้ว มันอาจจะมีสึนามิเกิดตามมา หากน้า
ทะเลลดลงอย่างรวดเร็ว ต้องวิ่งหนีขึ้นที่สูง และเตือนคนอื่นๆให้ออกจากบ้านไปรวมกันในจุดที่ปลอดภัย
การรู้คิดเป็นปัจจัยที่ 1 ที่จะจุดชนวนให้ระบบสังคมมุ่งเข้าสู่กระบวนการรับมือกับภาวะฉุกเฉิน
หากไม่มีการรู้คิดแล้ว การจัดการภาวะฉุกเฉินก็จะดาเนินไปแบบ static การรู้คิดเป็นจุดเริ่มต้นของ
กระบวนการที่ dynamic ได้ก็เพราะศักยภาพของมนุษย์ได้ใช้การเรียนรู้ ใช้นวัตกรรม และการปรับตัวต่อ
เงื่อนไขต่างๆ ที่เข้ามาในแต่ละระยะของภัยพิบัติ
2) กำรสื่อสำร (communication) การสื่อสารแนวดิ่งทางเดียวโดยไม่ฟัง feedback จาก
ผู้ปฏิบัติงานในพื้นที่ ไม่ได้แชร์มุมมองร่วม เป็นสิ่งที่ทาให้ไม่เกิดการแก้ปัญหาที่ตรงจุด สภาพการสื่อสาร
ที่ตัดขาด มีข้อมูลที่ไม่ถึงกันในกลุ่ม ภาวะต่างคนต่างทางานจึงเกิดขึ้น การแก้ปัญหาเหล่านี้ต้องใช้การ
สื่อสารและการประสานงานเข้ามา ให้เกิดการลงมือร่วมกันระหว่างหน่วยงาน เนื่องจากการสื่อสารเป็นสิ่ง
ที่สร้างวิธีการร่วมงาน (share meaning) ระหว่างกลุ่ม ในการร่วมมือกันมันจะก่อให้เกิดนวัตกรรมหรือ
ทางออกใหม่ๆในการแก้ปัญหา ด้วย mission ร่วม
สิ่งเหล่านี้จะเกิดขึ้นได้ต้องมาจากการรู้คิดร่วมกัน (mutual recognition) การเคารพกัน แล้วปรับ
กรอบการทางานเข้าด้วยกัน การสื่อสารที่ชัดเจนเพื่อสร้างวิธีทางานร่วมกันท่ามกลางคนที่มีความ
แตกต่างจึงจะเกิดระบบที่มีปฏิสัมพันธ์กันได้
3) ควำมร่วมมือ (coordination)ของการกระทาที่คนคนหนึ่งปฏิบัติต่อคนอื่นหรือองค์กรอื่นใน
การบรรลุเป้าหมายร่วมกัน ความร่วมมือจะมีประสิทธิภาพได้ก็ต้องมาจากการสื่อสารที่มีประสิทธิภาพ
ถ้าการสื่อสารนั้นไม่ก่อให้เกิดความเข้าใจที่มากพอการดาเนินงานร่วมก็เกิดขึ้นได้ยาก และเลือกที่จะ
กระทาร่วมหรือไม่นั้นก็ขึ้นอยู่กับความสมัครใจ เพราะผู้กระทาการร่วมมีตัวเลือกอยู่สองตัวคือ เป็น free
rider กับ ร่วมงาน การสื่อสารจึงมีความสาคัญต่อการสานความร่วมมือโดยสมัครใจและการสนับสนุนการ
ปรับตัวในภาวะที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นพลวัฒน์
4) กำรควบคุม (Control)การควบคุมเป็นสิ่งที่มักจะถูกใช้ผิดว่าหมายถึงว่าเป็นการใช้อานาจ
เหนือสมาชิกในองค์กรโดยอภิสิทธิชนที่มีอานาจในการจัดการ สาหรับความหมายของการควบคุมในการ
จัดการภัยพิบัติ เราจะใช้หมายถึงความสามารถในการ keep action ในจดจ่ออยู่ที่การบรรลุเป้าหมาย
ร่วมในการปกป้องชีวิต ทรัพย์สิน และการดาเนินงานฟื้นฟูอย่างต่อเนื่อง การควบคุมในความหมายนี้จะ
ใช้กับการแชร์ความรู้ ความสามารถ การช่วยเหลือกันในการกู้สถานการณ์ ในภาวะภัยพิบัติ การควบคุม
จะใช้ในความหมายของการ โฟกัสไปที่ภารกิจที่จาเป็นต่อการจัดการเหตุไม่ให้เกิดการลุกลามหรือการ
เกิดความเสียหาย ความหมายของการควบคุมจะคล้ายกับศัพท์ทางทหารคาว่า "Third-generation