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![la meilleure efficacité énergétique de toutes les énergies fossiles du marché11
. Le gaz est dit
« source d’énergie primaire » puisqu’il peut être utilisé en tant qu’énergie à son état naturel et
sans transformation préalable. Le gaz est notamment utilisé à des fins domestiques, pour les
besoins en chauffage des immeubles, mais aussi dans les centrales thermiques ou les centrales
de cogénération qui l’utilisent comme combustible. Dans l’hypothèse de la cogénération, la
vapeur alimente une turbine destinée à la production d’électricité, et la chaleur peut aussi être
récupérée puis transportée pour alimenter en chaleur les chauffages des immeubles en zone
urbaine.
L’article 2 du Code minier dispose que « sont considérés comme mines les gîtes connus pour
contenir […] de la houille, du lignite, ou d'autres combustibles fossiles, la tourbe exceptée,
des bitumes, des hydrocarbures liquides ou gazeux […] » . Aussi, le gaz naturel doit être
considéré, à ce titre, comme un hydrocarbure à l’état physique gazeux, et partant, comme une
substance minière. Les substances de l’article 2 du Code minier sont dites « concessibles » en
ce que les gîtes qui les contiennent ne peuvent faire l’objet d’aucune exploitation par un
opérateur, sans que ce dernier ait préalablement obtenu un titre de concession minière (article
22 du Code minier).
2. Définition du stockage souterrain
L’article 3-1 du Code minier fournit la définition des stockages. Il s’agit des « cavités
souterraines naturelles ou artificielles ou de formations souterraines naturelles présentant
les qualités requises pour constituer des réservoirs étanches ou susceptibles d'être rendus tels,
en vue du stockage de gaz naturel […] ».
Le stockage souterrain de gaz naturel revêt un intérêt stratégique certain. Les précédentes
crises diplomatiques et leurs conséquences énergétiques ont bien montré que la sécurité des
ressources en gaz devait être assurée, particulièrement en périodes hivernales, quand la
consommation de gaz est à son maximum. Le stockage souterrain du gaz est à la fois un
remède contre les crises en matière d’approvisionnement, mais aussi un outil de flexibilité
11
En comparaison avec le charbon et le pétrole. Legault (A.), Pétrole, gaz et les autres énergies : le petit traité,
Edition Technip, Paris, 2007.
-10-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-10-320.jpg)
![L’article 104-3 du Code minier dispose « l'exécution de tous travaux, qui seraient de nature à
compromettre la sécurité du réservoir […] est réglementée ou interdite […] à l'intérieur du
périmètre de stockage et d'un périmètre de protection institué par le décret accordant la
concession […] ». Le périmètre de protection est nécessairement plus large que le périmètre
de stockage. Les travaux qui pourraient porter atteinte à l’intégrité du stockage, mais aussi, et
plus généralement à l’exploitation du stockage, sont interdits ou, le cas échéant, limités.
b. Caractères intuitu personae des titres miniers
Les titres miniers sont délivrés au demandeur qui remplit les conditions prévues par le Code
minier et les décrets afférents. Une procédure de mise en concurrence des candidats précède
la délivrance des titres et assure la transparence des choix de l’administration à l’égard des
demandeurs.
Le titre minier revêt la forme d’un acte administratif. Cependant, le caractère individuel ou
règlementaire de l’acte qui octroie le titre minier n’est pas si évident. D’un point de vue du
droit administratif, les actes règlementaires ont une portée générale, alors que les actes
individuels ont une portée et des effets limités à une personne ou un groupe de personne24
.
Nous reviendrons sur les caractères des titres miniers et leurs conséquences contentieuses25
.
Toutefois, les titres miniers sont bien délivrés à un ou des demandeurs nommément désignés.
Le titre minier peut être délivré au demandeur qui a fourni l’ensemble des pièces justifiant,
non seulement des caractéristiques de son projet (article 17 et 24 du Décret n° 2006-648),
mais aussi de ses qualités propres. L’examen des qualités propres du demandeur est réalisé
par l’administration à l’occasion de la procédure d’instruction des demandes, au titre de la
vérification des aptitudes du demandeur, considérées en l’espèce comme essentielles. Les
capacités techniques et financières du demandeur sont appréciées en rapport avec les
caractéristiques des opérations de stockage projetées. Nul ne peut obtenir un permis de
recherches ou une concession s’il ne justifie pas de ses capacités techniques et financières
(respectivement articles 9 et 25 du Code minier). Ce type d’autorisation revêt alors, comme
en matière d’installations classées, d’installations nucléaires de base ou de carrières, le
24
Voir Frier (P.L.) et Petit (J.) Précis de droit administratif, 5e
Ed., Montchrestien, 2008, 83 p.
25
Voir Supra p. 46.
-18-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-18-320.jpg)
![financières sont versées à la demande de concession. Au titre des conditions particulières
figurent, le cas échéant, le cahier des charges qui est élaboré par l’administration. Le
demandeur de la concession s’engage à respecter le cahier des charges au stade de la
demande de PER. Ce dernier aura l’obligation de respecter l’ensemble de ces conditions
particulières tout au long de la concession (article 45 du Décret n° 2006-648).
En sus des éléments contenus dans le dossier de demande de PER, le dossier de demande de
concession doit présenter une notice d’impact (article 24 du Décret n° 2006-648). Cette étude
environnementale est nécessairement une nouvelle étude par rapport à celle versée au dossier
de demande de PER (article 17 du Décret n° 2006-648), en dépit d’une rédaction qui peut
prêter à confusion56
. En effet, la notice d’impact doit porter plus spécifiquement sur le
périmètre de la concession, et les opérations d’injections du gaz dans la cavité. L’obligation
pour le demandeur de fournir une étude d’impact n’implique pas la description de l’état initial
du site, à défaut d’avoir été prévue par les textes57
. Cette jurisprudence est à rapprocher des
conditions de la cessation d’activité et de la remise en état de sites. Une attention toute
particulière est portée aux incidences de l’injection du gaz sur la ressource en eau. L’article
24 du décret dispose que la notice d’impact « comporte un descriptif des mesures envisagées
afin que l'injection du produit soit effectuée de manière à éviter tout risque présent ou futur
de détérioration de la qualité de l'eau souterraine réceptrice et qu'elle ne compromette pas la
réalisation des objectifs environnementaux fixés pour cette masse d'eau souterraine ».
La protection de la ressource en eaux est renforcée depuis le Décret n° 2007-910 du 15 mai
200758
. Ce dernier a modifié les dispositions de l’article 24 du Décret n° 2006-648 et a opérer
une distinction quant aux nappes aquifères susceptibles de recevoir des stockages de gaz
naturel. D’une part, les injections de gaz naturel dans les nappes aquifères dont la ressource
en eaux est impropre à la consommation humaine devront justifier cet état de fait. D’autre
part, les nappes aquifères dont la ressource en eau n’est pas impropre à la consommation
humaine, devront justifier, au moyen d’un mémoire, que le projet de stockage souterrain
56
Article 24 du Décret n° 2006-648 : « La demande de concession est assortie d'un dossier comportant les
pièces nécessaires à l'identification du demandeur, un mémoire technique, un descriptif des travaux
d'exploitation, des documents cartographiques, une notice d'impact telle qu'elle est définie au premier alinéa de
l'article 17 […] ».
57
CE 20 novembre 1987, Association Vivre-travailler-Exister en Segala.
58
Décret n° 2007-910 du 15 mai 2007 modifiant les décrets n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers
et aux titres de stockage souterrain et n° 2006-649 du 2 juin 2006 relatif aux travaux miniers, aux travaux de
stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains.
-36-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-36-320.jpg)
![s’inscrit dans une logique de sécurité de l’approvisionnement en gaz et de la continuité de sa
fourniture. Les autres solutions alternatives à ce type de stockage souterrain devront être
indiquées dans ledit mémoire. Une telle obligation n’est pas sans rappeler la cause originelle
des stockages souterrains d’hydrocarbures dans les années 1950. Toutefois, l’articulation
entre le droit à la concession pour les titulaire de PER de stockage qui en font la demande
dans les conditions du Code minier, et l’obligation de justifier de l’intérêt stratégique d’un
stockage dans le cadre de la demande de concession n’est pas clair. Le juge administratif n’a
pas encore été saisi de ce type de question. Il ne fait nul doute que ce dernier serait amené à
se positionner au regard d’une de la hiérarchie des normes59
, et d’autre part la théorie du
bilan60
. Enfin, il convient de rappeler que l’article premier de la Loi Grenelle I tend à
instaurer un renversement de la charge de la preuve pour les projets susceptibles de porter
une atteint à l’environnement. Les opérateurs doivent rapporter la preuve « qu'une décision
alternative plus favorable à l'environnement est impossible à un coût raisonnable »61
.
(1) Enquête publique
La procédure de demande de concession se distingue de la procédure de demande de PER en
ce qu’elle prévoit l’organisation d’une enquête publique. L’enquête publique, d’une durée de
30 jours, est organisée par le préfet du département sur lequel porte le périmètre de la
demande de concession et, le cas échéant, par le préfet coordonateur désigné dans les
conditions de l’article 30 du Décret n° 2006-648. Un avis au public est affiché dans toutes les
communes sur lesquelles portent une partie du périmètre de concession62
. L’enquête publique
applicable aux concessions minières en général, et aux concessions de stockage souterrain en
particulier relève d’un régime autonome. En effet, l’enquête publique du Code de
l’environnement ne trouve pas lieu à s’appliquer. Tout d’abord, l’enquête publique n’est pas
conduite par un commissaire enquêteur ou par une commission d’enquête réputée impartiale
59
L’article 26 du Code miner confère un droit à la concession. Ce droit est consacré par la loi, il a donc une
valeur supérieure aux dispositions de l’article 24 du décret n° 200-648.
60
CE 28 mai 1971, Ministre de l’équipement et du logement c/ Fédération de défense des personnes concernées
par le projet actuellement dénommé « Ville nouvelle Est ».
61
Article premier de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du
Grenelle de l'environnement : « […] les procédures de décision seront révisées pour privilégier les solutions
respectueuses de l'environnement, en apportant la preuve qu'une décision alternative plus favorable à
l'environnement est impossible à un coût raisonnable […] ».
62
Les communes concernées par le périmètre de demande de titre minier sont entendues strictement. Voir par
exemple CE 16 janvier 1987, Syndicat intercommunale de défense contre l’uranium.
-37-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-37-320.jpg)
![et amenée à formuler un avis motivé à l’issue de la procédure de consultation du public, mais
seulement par le préfet. Les observations du public sont adressées directement au préfet ou
consignées sur un registre laissée à la disposition du public en préfecture. La jurisprudence en
matière de mines s’est positionnée et a affirmer qu’un recours en annulation dirigé à
l’encontre d’un PER, au moyen tiré de l’absence de commissaire-enquêteur ne saurait être
accueilli, puisque le texte règlementaire pris pour application du Code minier ne faisait aucun
obligation de nommer un commissaire enquêteur63
. Le Décret n° 2006-648 ne fait aucune
obligation au préfet de désigner un commissaire-enquêteur. Cependant, les irrégularités d’une
enquête publique organisée à titre facultatif (exemple d’une enquête publique organisée sur
des territoires extérieurs au périmètre de la concession) peuvent entrainer un vice de forme de
l’ensemble de la procédure de consultation du public64
.
De manière générale, l’information du public en matière de mines est appréciée in concreto.
Aussi des arrêts ont refusé de sanctionner les irrégularités de la procédure d’enquête publique
au motif qu’il n’était pas allégué que quiconque aurait été [du fait de ces irrégularités]
empêché de faire valoir ses observations65
. Le même arrêt rejetait le moyen selon lequel la
notice d’impact comporterait des inexactitudes, au motif « qu’elle contient les éléments
suffisants pour apprécier les répercussions, d’ailleurs limités, sur l’environnement des
travaux ».
(2) Mise en concurrence
La procédure de mise en concurrence des candidats à la concession répond aux mêmes
exigences que la procédure de mise en concurrence des demandes de PER66
.
Droits et obligations du titulaire d’une concession
Le titulaire de la concession est aussi appelé l’exploitant de la mine.
63
Par exemple, CE 7 mars 1994, Association Ceze et Ganière ; CE 21 novembre 1990, Comité anti-uranium du
permis du Plumelec.
64
CE 11 février 1991, Association d’études et de défense de l’environnement Limagne Combrailles.
65
Par exemple, CE 17 décembre 1997, Association de sensibilisation à la protection de l’environnement du
Bassin de la Lergue et autres.
66
Voir Infra p.33.
-38-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-38-320.jpg)
![2. Conditions de recevabilité des recours dirigés contre le titre minier
a. Remarques préalables sur le contentieux administratif des titres
miniers
La Code minier et ses deux décrets d’application de 200679
n'indiquent pas que le contentieux
des PER et des concessions relèvent des juridictions administratives. La doctrine a parfois
écrit que le contentieux des concessions relevait de la compétence du Conseil d'Etat80
sans
donner plus de détails. Les recours contentieux contre les titres miniers seraient donc portés
devant le juge administratif dès lors qu’ils visent à contester le bien fondé de la délivrance du
titre litigieux, lequel est nécessairement de nature administrative. Cette question ne pose pas
de difficulté particulière lorsqu’il s’agit pour le demandeur d’obtenir l’annulation du titre
minier. Seuls les juridictions de l’ordre administratif sont en effet, en principe, compétentes
pour annuler un acte administratif81
. Le PER de stockage souterrain de gaz naturel est
accordé, ou refusé, par arrêté ministériel (article 23 du Code minier). Auparavant, il était
accordé par décret en Conseil d’Etat82
.
En l’absence de toute disposition spécifique aux recours intentés à l’encontre des titres
miniers, il semble que le droit commun du contentieux administratif soit applicable83
.
Le recours en annulation sur le fondement classique de l’excès de pouvoir est ouvert, par
défaut, à l’encontre des titres miniers. En revanche, il semblerait que les recours de plein
contentieux, pour lequel le juge administratif dispose les plus étendus pouvant aller jusqu’à la
substitution de la décision attaquée84,
ne trouvent pas à s’appliquer dès lors d’une part qu’il
79
Les décrets n° 2006-648 et n° 2006-649 du 2 juin 2006.
80
Voir Personnaz (J.), Droit des mines, Librairie de la Cour de cassation, Librairies techniques, 1958, 248 p. ;
ou encore F. Chaptal et M. Déroubaix in BDEI n°16 juillet 2008 p.47. « les recours contre les actes instituant
les concessions sont de la compétence du Conseil d’Etat ».
81
Sans contester que le juge pénal soit compétent en vertu de la jurisprudence du Tribunal des conflits pour
connaître des actes administratifs, TC, 1951, Avranches et Desmarets.
82
Sous l’empire de la législation antérieure à l’entrée en vigueur du décret n° 95-427 du 19 avril 1995 relatif
aux titres miniers.
83
Voir Personnaz (J.), Droit des mines, Librairie de la Cour de cassation, Librairies techniques, 1958 ; ou encore
F. Chaptal et M. Déroubaix in BDEI n°16 juillet 2008 p.47. « les conditions de recevabilité [des recours
contentieux contre les actes instituant les concessions] ne dérogent pas au droit commun ».
84
Voir Chapus (R.), Droit du contentieux administratif, 13e
éd., éd. Montchrestien, 2008, 209 p.et suivantes et
233 p. et suivantes.
-46-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-46-320.jpg)
![n’est pas expressément prévu par la législation minière85
et que, d’autre part, comme le
précise la doctrine, l’administration dispose « du pouvoir discrétionnaire exercé par le
Gouvernement sur le choix du concessionnaire […] et la limitation de l'étendue de la
concession […] »86
.
b. Compétence des juridictions de l’ordre administratif
Le régime contentieux des titres de stockage souterrain semble devoir être distingué selon le
titre en cause (PER ou concession de stockage souterrain de gaz naturel).
Les recours contentieux contre les concessions ont toujours été portés devant le Conseil
d’Etat qui statue alors dans le cadre de sa « compétence directe ». La compétence directe du
Conseil d’Etat s’entend d’une compétence d’attribution des recours contentieux en premier et
dernier ressort87
. Cette compétence « exclusive » du Conseil d'Etat se justifie par la nature de
l’acte qui lui est déféré (« décret pris en Conseil d’Etat », pour lequel la consultation
préalable du Conseil d’Etat est obligatoire88
). L’article 31 du Décret n° 2006-648 indique que
la concession est accordée par « décret en Conseil d’Etat ». Aussi, les dispositions de l’article
R. 311-1 du Code de justice administrative, qui règlementent les cas de compétence directe
du Conseil d’Etat, peuvent justifier, dans certains types d’espèces en prises avec le droit du
contentieux des titres miniers de stockage, une telle compétence en matière de stockage
souterrain du gaz naturel.
Ainsi, l’article R. 311-1, 1° 89
dispose que le Conseil d’Etat détient une compétence directe
pour les recours dirigés contre les « décrets ». Cette disposition pose la question de savoir si
les décrets considérés ne doivent comprendre limitativement que les décrets du Président de
85
A la différence du contentieux des ICPE et des carrières qui est un contentieux de pleine juridiction en vertu
de l’article L. 514-6 du Code de l’environnement.
86
Voir, Personnaz (J.), Droit des mines, Librairie de la Cour de cassation, Librairies techniques, 1958, 61 p.
87
Et par voie de conséquence, insusceptibles d’appel, ou de cassation.
88
Voir R. Chapus, Droit administratif général Tome 1, 15e
éd., Montchrestien, 2001, 456 p.
89
Article R. 311-1 du CJA : « Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : 1°
Des recours dirigés contre les ordonnances du Président de la République et les décrets ; 2° Des recours
dirigés contre les actes réglementaires des ministres ainsi que contre les actes des ministres qui ne peuvent être
pris qu'après avis du Conseil d'Etat ; […] ».
-47-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-47-320.jpg)
![la République90
. Au titre de l’article R. 311-1, 2° du Code de justice administrative, le décret
octroyant la concession est un acte du ministre91
(en l’espèce du ministre chargé des mines),
qui ne peut être pris qu’après avis du Conseil d’Etat. Cette formulation fait une référence aux
situations dans lesquelles la consultation du Conseil d’Etat est une obligation procédurale, ce
qui est le cas de la décision octroyant un titre de concession de stockage souterrain de gaz
naturel (article 31 du Décret n° 2006-648).
En outre, en application des règles procédurales d’attribution de compétence territoriale de
l’article R. 311-1, 5° du Code de justice administrative92
, la compétence directe du Conseil
d’Etat se justifie dès lors que le périmètre du titre minier attaqué porte sur des territoires
excédant la compétence territoriale d’une juridiction.
En ce qui concerne les recours dirigés contre les PER octroyés sur le fondement des
dispositions du Décret n° 2006-648, la réponse est moins aisée. Hormis les cas où le
périmètre du PER excède le ressort d’une seule juridiction (hypothèse dans laquelle le
périmètre porte sur plusieurs départements dépendant de différentes juridiction), si bien que
seul le Conseil d’Etat est compétent, il semble que les contentieux y afférents doivent être
portés devant les juridictions de premier ressort : les tribunaux administratifs. En effet,
l’article R. 311-1, 1° et 2° n’est pas plus applicable, la procédure de demande de PER de
stockage ne requiert pas la consultation du Conseil d’Etat.
La jurisprudence rendue sur les titres miniers ne porte que sur l’ancien régime des PER qui
étaient délivrés par décret en Conseil d’Etat. Aussi, tous les recours étaient portés directement
devant le Conseil d’Etat, et certains tribunaux administratifs qui ont été saisis de demandes
d’annulation des PER, ont fait usage de la procédure de l’article R. 341-2 du Code de justice
administrative93
selon laquelle le président du tribunal administratif saisi de conclusions
90
Voir Chapus (R.), Droit du contentieux administratif, 13e
éd., éd. Montchrestien, 2008, 314 p.
91
Dont le caractère règlementaire, individuel ou autre n’est d’ailleurs pas déterminé par le texte lui même.
92
Article R. 311-1, 5° du CJA : « Le Conseil d'Etat est compétent […] Des recours dirigés contre les actes
administratifs dont le champ d'application s'étend au-delà du ressort d'un seul tribunal administratif ».
93
Article R. 341-2 du CJA : « Dans le cas où un tribunal administratif est saisi de conclusions relevant
normalement de sa compétence mais connexes à des conclusions présentées devant le Conseil d'Etat et relevant
de la compétence en premier et dernier ressort de celui-ci, son président renvoie au Conseil d'Etat lesdites
conclusions […] ».
-48-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-48-320.jpg)
![d. Délais de recours contentieux
A défaut de toute disposition contraire, les délais de recours contentieux applicables aux titres
miniers correspondent au délai de droit commun de deux mois (article R. 421-1 du CJA).
Toutefois, le point de départ du délai contentieux est fixé pour les titres miniers par l’article
58 du Décret n° 2006-64897
, au jour de la publication au Journal Officiel de la République
Française de la décision d’octroi du titre. La formule utilisée à l’article 58 est sujette à
commentaire : « La publication [de la décision relative à un titre] fait, à elle seule, courir le
délai du recours contentieux dont disposent les tiers »98
. Cette formule a été édictée de
manière prétorienne afin de fixer le point de départ des délais de recours contentieux dirigés
contre des décisions règlementaires99
. Aussi, la question de savoir si les titres miniers, en
particulier les titre de stockage souterrain de gaz naturel, sont incontestablement des
décisions individuelles ou à l’inverse, sont des décisions administratives sui generis proches
des décisions règlementaires, pourrait emporter les conséquences contentieuses suivantes.
La nature juridique des titres miniers peut avoir des conséquences contentieuses au regard de
la possibilité d’exciper de l’illégalité d’un titre minier, à l’occasion d’un recours administratif
dirigé contre un autre acte postérieur au titre minier. Par exemple, le moyen de l’exception
d’illégalité pourrait être soulevé par le propriétaire d’un terrain situé dans le périmètre d’un
PER ou d’une concession, si ce dernier introduisait, dans les délais, un recours en annulation
à l’encontre de l’acte institutif d’une servitude d’utilité publique (SUP) pris, pour les besoins
des travaux de recherches, et sur le fondement des articles 72 et suivants du Code minier.
Selon la position actuelle de la jurisprudence administrative, le moyen tiré de l’exception
d’illégalité est, le plus souvent, rejeté à l’encontre des décisions individuelles dans un évident
souci de sécurité juridique. En revanche, l’exception d’illégalité est plus largement admise à
l’encontre des décisions règlementaires 100
. Une telle solution ne peut en l’espèce être
totalement écartée. La possibilité d’attaquer, par la voie de l’exception d’illégalité une
97
Article 58 du Décret n° 2006-648 : « Les décisions relatives aux titres sont publiées, affichées et notifiées
dans les conditions suivantes : A. - Sauf lorsqu'elles rejettent une demande, les décisions sont publiées : 1° Par
extrait au Journal officiel de la République française, par les soins du ministre chargé des mines. Cette
publication fait, à elle seule, courir le délai du recours contentieux dont disposent les tiers […] ».
98
Article 58 du Décret n° 2006-648.
99
CE 7 juillet 1993, Syndicat CGT du personnel de l'hôpital Dupuytren.
100
Voir Chapus (R.), Droit du contentieux administratif, 13e
éd., éd. Montchrestien, 2008, 682 p.
-50-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-50-320.jpg)
![l’environnement102
. Les demandes de déclaration sont adressées au préfet du département
concerné, ou au préfet déclaré compétent par le ministre dans l’hypothèse où plusieurs
départements seraient concernés103
. Comme pour les dossiers de demande de PER ou de
concession, les informations considérées comme confidentielles peuvent être adressées au
préfet sous plis séparé104
.
La procédure de consultation des autorités compétentes est engagée à partir du moment où le
dossier est complet. Les maires des communes concernés sont consultés, ainsi que
l’AFSSA105
dès lors le stockage est envisagé dans une nappe aquifère contenant ou en
contact avec de l’eau potable. La commission locale de l’eau sera également invitée à se
prononcer.
B. Les travaux soumis à autorisation
rance d’une autorisation d’exploiter au titre de la
législation sur les ICPE de type AS106
.
demande de déclaration, un exposé des méthodes de recherches ou d’exploitation, l’étude
Les travaux soumis à autorisation sont réputés avoir un impact potentiel sur l’environnement,
la santé et la sécurité des personnes ainsi que la ressource en eau plus important que les
travaux soumis à la procédure de la déclaration. L’article 3 du décret définit comme travaux
soumis à autorisation l’ouverture des travaux de création et d’aménagement de cavité de
stockage souterrain mentionnées à l’article 3-1 du Code de l’environnement, l’ouverture des
travaux de forage des puits de contrôle, les essais d’injection et de soutirage de substances
dans des quantités impliquant la déliv
Le dossier de demande de déclaration comporte, en plus des éléments obligatoires pour les
102
Article R. 122-9 du Code de l’environnement.
103
Article 24 du Décret n° 2006-649 : « […]Lorsque les travaux et installations s'étendent sur plusieurs
départements, le ministre chargé des mines peut confier à un préfet coordonnateur le soin d'exercer la
surveillance administrative et la police des mines et des stockages souterrains sur l'ensemble des travaux et
installations […] ».
104
Article 10 du Décret n° 2006-649 : « […] Le demandeur ou le déclarant peut adresser, par pli séparé, celles
des informations couvertes par son droit d'inventeur ou de propriété industrielle qu'il ne souhaite pas rendre
publiques […] ».
105
Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA).
106
Installations soumises à autorisation et servitudes d’utilité publique.
-53-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-53-320.jpg)
![de plusieurs centrales thermiques à charbon, même si cette idée ne ressort pas, des travaux
préparatoires de la loi, a inspiré la disposition de l’article 19 de la « loi Grenelle I ».
A. Législations potentiellement applicables au stockage du CO2
Au titre de l’article L. 541-1 du Code de l’environnement, un déchet est défini comme « tout
résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance,
matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur
destine à l'abandon ». Il n’est pas incertain que le CO2 puisse être qualifié de déchet au titre
des dispositions des articles L. 541-1 et suivants du Code de l’environnement128
.
En effet, le CO2 capté dans le cadre de projets industriels semble pouvoir être qualifié de
déchet dès lors qu’il est issu d’un processus de production et que son producteur l’abandonne
ou le destine à l’abandon. Cependant, l’article L. 541-1 du Code de l’environnement fait une
référence à « tout bien meuble ». Les biens meubles, au sens du Code civil129
, sont qualifiés
comme tel par leur nature ou par détermination de la loi. En l’état actuel du droit, le CO2
destiné au stockage souterrain n’a été qualifié de bien meuble par aucun texte. Et la nature du
CO2, qui est présent dans l’atmosphère, est d’être une chose commune ou « res comunis »,
comme l’eau par exemple, et non un bien meuble. Les choses communes, telle que définies
par le Code civil n’appartiennent à personne et leur usage est commun à tous130
.
Par ailleurs, la définition du Code de l’environnement permettrait de qualifier le CO2 ainsi
capté puis stocké de déchet ultime. Selon l’article L. 541-1 précité du Code de
l’environnement « Est ultime […] un déchet, résultant ou non du traitement d'un déchet, qui
n'est plus susceptible d'être traité dans les conditions techniques et économiques du moment,
notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou
128
Article L. 541-1 du Code de l’environnement : « […] II. - Est un déchet au sens du présent chapitre tout
résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou
plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon. III. - Est ultime au
sens du présent chapitre un déchet, résultant ou non du traitement d'un déchet, qui n'est plus susceptible d'être
traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part
valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux ».
129
Article 514 du Code civil : « Les biens sont meubles par leur nature ou par la détermination de la loi ».
130
Article 714 du Code civil « Il est des choses qui n'appartiennent à personne et dont l'usage est commun à
tous. Des lois de police règlent la manière d'en jouir ».
-65-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-65-320.jpg)
![avril 1965134
. En outre, l’article 24 du Code minier135
dispose que les substances extraites
sont meubles. Dans cette hypothèse, le gaz carbonique peut être qualifié de substance
concessible, et de bien meuble. Le CO2 serait donc une substance concessible par nature au
titre de l’article 2 du Code minier ? Alors, les opérations d’enfouissement en couche
géologique profonde du CO2 pourraient être qualifiées d’opération d’élimination de déchet
au titre de l’article L. 541-1 du Code de l’environnement136
. Le CO2 contenu dans les gîtes
étant une substance concessible, et ainsi un bien meuble en vertu du Code minier, alors, les
opérations d’injection et de stockage du CO2 dans le sous-sol réalisées à l’issu d’un
processus industriel consistent en l’abandon d’un bien meuble au sens du Code de
l’environnement. Cependant, ce raisonnement ne nous convainc pas puisque selon nous,
l’opération de stockage souterrain du CO2 ne peut être assimilée à celle de l’extraction du
CO2 depuis un gîte. Dès lors que les opérations de stockage souterrain du CO2 n’impliquent
pas l’exploitation du CO2 en tant que substance concessible, mais seulement, l’exploitation
de la cavité dans le cadre d’une concession de stockage, alors le CO2 ne doit pas être assimilé
à un bien meuble et son stockage à une opération d’élimination des déchets. C’est le critère
de l’objet de l’opération de stockage qui devrait être retenu plutôt que celui de la nature du
CO2, afin de faire échapper la substance à la qualification du déchet. L’objet du stockage
souterrain est résolument celui d la lutte contre le changement climatique. Ce nouvel objectif
politique proclamé dans le cadre du Grenelle de l’environnement n’est pas, en l’état,
appréhendé par le droit. La qualification juridique du CO2 est à préciser.
Aussi, une autre solution consisterait à qualifier le CO2 de substance chimique à destination
industrielle au sens de l’article 3-1 du Code minier137
. La destination industrielle du CO2
n’est cependant pas tout à fait exacte. Comme nous l’avons vu ci-dessus, la notion d’usage
ultérieur, ou de réutilisation du CO2 stocké ne représente pas la réalité. Si la destination
134
Article 2 du Code minier : « Sont considérés comme mines les gîtes connus pour contenir : […]- du gaz
carbonique, à l'exception du gaz naturellement contenu dans les eaux qui sont ou qui viendraient à être utilisées
pour l'alimentation humaine ou à des fins thérapeutiques ».
135
Article 24 du Code minier : « […] Sont meubles aussi les matières extraites, les approvisionnements et
autres objets mobiliers ».
136
Voir Infra p. 67.
137
Article 3-1 du Code minier : « Sont soumis aux dispositions du titre V bis la recherche, la création, les essais,
l'aménagement et l'exploitation de cavités souterraines naturelles ou artificielles ou de formations souterraines
naturelles présentant les qualités requises pour constituer des réservoirs étanches ou susceptibles d'être rendus
tels, en vue du stockage de gaz naturel, d'hydrocarbures liquides, liquéfiés ou gazeux ou de produits chimiques
à destination industrielle. »
-67-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-67-320.jpg)
![comportement du CO2 sur le long terme semble confirmer que l’exploitant d’un stockage de
CO2 pour une durée déterminée comme ne matière de concession de stockage souterrain de
gaz naturel n’est pas une solution totalement adaptée à un tel projet140
.
Sur un plan purement juridique, la durée déterminée d’une concession permet à l’exploitant
du stockage de pouvoir se désengager, de préférence à une date fixée à l’avance dans le titre
autorisant l’exploitation. La durée maximale des concessions est de 50 ans en vertu du Code
minier (article 29 du Code minier). Cette durée pourrait être allongée à cent ans en matière de
stockage de CO2 pour permettre la réalisation des objectifs de non-émission supplémentaire.
Les périodes pendant lesquelles les stockages devront faire l’objet d’une surveillance
pourraient également être supérieures à ce qui est prévu par le Code minier. Les stockages de
CO2 qui n’auront plus d’exploitant ne sauraient rester orphelins pour autant. La Directive
2009/31/CE prévoit que les « autorités compétentes » reprendront l’exploitation du stockage.
Le Code minier prévoit que le concessionnaire d’une mine, comme d’un stockage est tenu de
procéder au retrait des équipements, installations et produits stockés (article 91 du Code
minier). Cette disposition ne saurait convenir aux opérations de stockage souterrain de CO2
puisqu’il n’est pas dans l’esprit des opérations de stockage que de libérer dans l’atmosphère
le CO2 stocké dans le sous-sol lors du retrait d’un exploitant.
De manière générale, la fin de l’exploitation d’un stockage de CO2 pose d’emblée
d’importantes difficultés juridiques. En admettant que le CO2 ne soit pas qualifié de déchets,
il n’en demeure pas moins que la substance d’origine anthropique, stockée à des fins
environnementales, devra être qualifiée soit de chose commune (res communis), soit de bien
meuble, soit de bien immeuble, une fois stockée dans les sous-sols. De la qualification de la
substance pourront dépendre des conséquences juridiques en termes de propriété de la
substance, et de responsabilité.
La question de la propriété du CO2 devra également être précisée. Il est classiquement admis
que le propriétaire de la surface est propriétaire du dessous de la surface (article 554 du Code
civil) dans les limites des gisements, gîtes et stockages souterrains ou autres projets relevant
140
Par exemple, les carrières, Article L. 515-1 du Code de l’environnement « L'autorisation administrative ou
l'enregistrement visé à l'alinéa précédent ne peut excéder trente ans […] Cette autorisation ou cet
enregistrement ne peuvent excéder quinze ans pour les terrains dont le défrichement est autorisé en application
des articles L. 311-1 ou L. 312-1 du code forestier ».
-69-](https://image.slidesharecdn.com/6af76fc5-f4ba-499f-b668-f2f649937838-160126231038/85/Memoire_Alois_Gallet_SSGN_SSCO2-21-09-2009-69-320.jpg)
Mémoire_Aloïs_Gallet_SSGN_SSCO2 (21.09.2009)
- 1. UNIVERSITE PARIS SUDXI MASTER DROIT DE L’ENVIRONNEMENT 2008-2009 Sous la direction de Maître Françoise Labrousse ___________________________________________________________________________ MEMOIRE STOCKAGES SOUTERRAINS DE GAZ NATUREL ET STOCKAGES GEOLOGIQUES DU DIOXYDE DE CARBONE ___________________________________________________________________________ Par Aloïs Gallet -1-
- 2. "L'université Paris SudXI n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans le contenu de cette étude. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur." -2-
- 3. REMERCIEMENTS Ce mémoire defin d’études constitue pour son auteur, à la fois l’ultime travail académique réalisé dans le cadre du Master Droit de l’environnement de l’université Paris Sud XI et une première œuvre de recherche universitaire sur le thème du droit des stockages souterrains. Il clôture une année d’études particulièrement riche sur les plans académiques, professionnels et personnels. Je tiens à remercier Maître Françoise Labrousse, Avocat à la Cour, Associée Jones Day pour avoir accepté de diriger ce mémoire. Je remercie également Anne-Caroline Urbain, Avocat à la Cour, Jones Day pour sa disponibilité, ses conseils, son soutien et son aide précieuse au cours des six mois de stage accomplis au cabinet Jones Day, Mathieu Farge, Avocat à la Cour, Jones Day pour m’avoir donné la chance de cette expérience de stage dans une structure de renommée mondiale auprès de spécialistes du droit de l’environnement, Elodie Simon, Avocat à la Cour, Jones Day pour sa disponibilité et ses nombreux conseils, ainsi que l’ensemble du Jones Day Paris Office pour leur accueil, sans oublier mes chers collègues stagiaires pour leur aide et leurs conseils au cours de la rédaction de ce mémoire. Enfin, je tiens à remercier particulièrement Maître Jean-Pierre Boivin, Avocat à la Cour, Cabinet Boivin & Associés, Directeur du Master Droit de l’environnement de l’université Paris Sud XI, pour m’avoir offert la chance d’étudier le droit de l’environnement sous sa direction à l’occasion de sa dernière année universitaire, ainsi que pour immense implication pour le Master, pour ses étudiants et leur insertion professionnelle future. -3-
- 4. SOMMAIRE REMERCIEMENTS .............................................................................................................................................3 SOMMAIRE ..........................................................................................................................................................4 INTRODUCTION..................................................................................................................................................5 PREMIEREPARTIE : LE STOCKAGE SOUTERRAIN DE GAZ NATUREL...........................................7 I. PRESENTATION GENERALE SUR LES STOCKAGES SOUTERRAINS DE GAZ NATUREL......7 A. Rappel de la législation applicable aux stockages souterrains de gaz naturel....................................7 B. Les définitions juridiques en matière de stockage souterrain de gaz naturel ......................................9 II. LES TITRES DE STOCKAGES SOUTERRAINS ................................................................................16 A. Présentation générale des titres miniers............................................................................................16 B. Les demandes de titres miniers..........................................................................................................25 C. Modifications apportées aux titres miniers........................................................................................40 D. Le contentieux des titres miniers .......................................................................................................44 III. TRAVAUX DE RECHERCHES ET D’EXPLOITATION DES STOCKAGES SOUTERRAINS...52 A. Les travaux soumis à déclaration ......................................................................................................52 B. Les travaux soumis à autorisation .....................................................................................................53 C. L’exemple des canalisations..............................................................................................................54 DEUXIÈME PARTIE : LE REGIME APPLICABLE AU STOCKAGE GEOLOGIQUE DU CO2.........56 I. CADRE COMMUNAUTAIRE .................................................................................................................58 A. Champs d’application de la Directive ...............................................................................................58 B. Qualification juridique du CO2.........................................................................................................59 C. Régime applicable à l’exploitation d’un stockage souterrain du CO2..............................................61 II. DROIT INTERNE ....................................................................................................................................64 A. Les législations potentiellement applicables au stockage du CO2 ....................................................65 B. Définition possible CO2 au titre du Code minier ..............................................................................66 C. La durée des permis de stockage de CO2..........................................................................................68 CONCLUSION ....................................................................................................................................................71 BIBLIOGRAPHIE ..............................................................................................................................................72 TABLE DES MATIERES ...................................................................................................................................75 -4-
- 5. INTRODUCTION Cette étude constituele mémoire requis dans la cadre du Master 2, droit de l’environnement de la Faculté Jean-Monnet. Le sujet retenu a été validé par Maître Françoise Labrousse en sa qualité de directrice de mémoire et de responsable de stage, et porte sur les régimes juridiques applicables aux stockages souterrains de gaz naturel et à l’enfouissement géologique du dioxyde de carbone (ci-après « CO2 »). Traditionnellement, en matière de stockage de gaz naturel ou de CO2, il convient de distinguer entre les stockages souterrains et les stockages réalisés en mer. Cette étude concerne les stockages souterrains de gaz naturel et de CO2 en France métropolitaine. Les besoins mondiaux en énergie ne cessent de croître. Les énergéticiens considèrent que les énergies fossiles continueront à satisfaire plus de 80% des besoins mondiaux à l’horizon 2020-2030 1 . La consommation énergétique mondiale et notamment la consommation d’énergies fossiles, aussi appelées les « énergies carbonées », dont le pétrole, le charbon et le gaz naturel sont les sources, a pour effet de relâcher dans l’atmosphère du dioxyde de carbone. Le dioxyde de carbone est un gaz à effet de serre listé tant à l’échelle internationale2 , régionale3 que nationale4 comme le premier gaz connu pour avoir des conséquences néfastes sur le climat. L’urgence écologique et climatique commande une action rapide des Etats pour limiter les émissions de gaz à effet de serre, et en particulier les émissions de CO2. La crise pétrolière de 2008 a contribué au regain d’intérêt pour la production du gaz naturel. La production mondiale a atteint cette année les 3 055 milliards de mètres cube, soit une augmentation d’environ 4% par rapport à l’année précédente5 . 1 Agence Internationale de l’Energie, Shell. 2 Annexe A du Protocol de Kyoto. 3 Annexe II de la Directive 2003/87/CE du Parlement du 13 octobre 2003. 4 Article L. 229-7 du Code de l’environnement. 5 CEDIGAZ « 2008 Natural Gas Year in Review », Press Release May 6, 2009. -5-
- 6. La France nedispose pas de ressources suffisantes en énergies fossiles pour assurer son indépendance énergétique. La crise diplomatique de 2005 entre la Russie et l’Ukraine, pays par lequel transite 80% du gaz en direction du marché de l’Union européenne, couplée à un hiver 2005-2006 extrêmement froid, ont bien démontré la vulnérabilité énergétique de la France, comparé à ses ressources nucléaires. Le stockage souterrain des hydrocarbures apparait ainsi comme une solution contre les risques de crise de l’approvisionnement en gaz naturel, mais aussi comme un instrument de flexibilité permettant aux fournisseurs de répondre aux variations de la demande. C’est parce que la demande en gaz est particulièrement sensible aux variations du climat que les enjeux stratégiques de son stockage en grandes quantités commandent un encadrement stricte de la part de l’Etat. A l’origine, les premiers stockages souterrains de gaz naturel ont été soumis à la législation et la réglementation minière. La loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative au marché du gaz et de l’électricité et au service public de l’énergie (ci après, la « loi n° 2003-8 ») est venue définir un cadre spécifique aux titres miniers et aux autorisations ou déclarations nécessaires pour la mise en œuvre des stockages souterrains de gaz, d’hydrocarbures et de produits chimiques. Cette étude a pour objet de présenter ce nouveau cadre juridique ayant pour objet ou pour effet de renforcer le marché du gaz en France. La première partie de cette étude traitera du régime juridique applicable aux nouveaux stockages souterrains de gaz naturel. La seconde partie s’attachera à évaluer si le stockage géologique du CO2 peut être appréhendé à travers le régime juridique des stockages souterrains de gaz naturel. -6-
- 7. PREMIERE PARTIE :LE STOCKAGE SOUTERRAIN DE GAZ NATUREL Le stockage souterrain du gaz naturel relève d’un régime juridique issu du droit minier. L’opération du stockage du gaz naturel n’est que l’ultime étape, appelée « exploitation du stockage ». En amont, l’exploitant, lui-même, ou par l’intermédiaire d’un tiers aura procédé à la recherche des cavités géologiques aptes au stockage souterrain du gaz, ainsi qu’aux travaux nécessaires à l’aménagement de la cavité à plusieurs centaines de mètres de profondeur. Le droit d’exploiter un stockage souterrain de gaz naturel suppose ainsi l’obtention des autorisations administratives nécessaires. Après avoir rappelé les éléments essentiels du droit minier (I), nous étudierons le régime des titres miniers (II), puis celui des travaux miniers (III). I. PRESENTATION GENERALE SUR LES STOCKAGES SOUTERRAINS DE GAZ NATUREL A. Rappel de la législation applicable aux stockages souterrains de gaz naturel 1. Des prémices d’une législation propre aux stockages souterrains à nos jours Les origines du droit minier remontent à la loi de 1810 qui était très marqué par le caractère régalien de ses dispositions. Les stockages souterrains ont été expérimentés pour la première fois en France en 1956 dans les Yvelines (stockage aquifère de Beynes). C’est à partir de cette première exploitation que la législation propre aux stockages s’est développée. L’ordonnance n° 58-1132 du 25 novembre 1958 relative au stockage souterrain d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés et ses décrets d’application du 6 novembre 1962 (décret n° 62-1296 relatif au stockage souterrain) et du 13 janvier 1965 (décret n° 65-72 portant règlement d'administration publique pour l'application de l'ordonnance) ont marqué les prémices de la législation relative aux stockages souterrains. -7-
- 8. La législation applicableaux stockages souterrains de gaz a été intégrée au Code minier (pour sa partie législative) par la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative au marché du gaz et de l’électricité et au service public de l’énergie. L’article 3-1 du Code minier et le titre V bis intitulé « Du stockage souterrain » ont été spécialement créés par la loi n° 2003-8. Cette première codification a été réalisée à titre transitoire et en attendant la codification du Code des mines prévue par loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (dite loi POPE)6 . Deux décrets d’application adoptés le 2 juin 2006, le Décret n° 2006-648 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain, et le Décret n° 2006-649 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains viennent compléter les grands principes de la loi n° 2003-8. L’article 64 du Décret n° 2006-648 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain dispose que l’ordonnance n° 58-1132 et le décret n° 62-1296 sont abrogés. Enfin, selon les informations communiquées par la DGEMP7 , les arrêtés pris pour l’application des deux décrets précités n’ont pas, à ce jour été adoptés. Toutefois, un projet d’arrêté pris pour application du Décret n° 2006-648 relatif aux titres a été élaboré, et devrait être adopté à brève échéance. 2. Dans l’attente du Code des mines La loi POPE de 2005 précitée avait prévu à l’article 109 la codification, d’une part, du Code de l’énergie, et d’autre part, du Code des mines. Ce dernier ne doit pas être confondu avec le Code minier actuellement en vigueur. En effet, les futurs Codes de mines et Code de l’énergie ont vocation à regrouper les législations applicables aux ressources énergétiques, à la production, la vente et l’achat d’électricité, au transport et à la distribution de l’énergie, au conditions d’une concurrence transparente sur ces marchés de l’énergies, aux dispositions applicables aux énergies nucléaires et aux énergies renouvelables, à l’extraction des substances combustibles (comme le gaz) et à leur stockage… La commission supérieure de codification a confirmé le choix de la distinction entre les deux codes8. Aussi, il a été décidé 6 Article 109 de la Loi n° 2005-781. 7 Direction générale de l’énergie et des matières premières (DGEMP). 8 Séance de la commission supérieure de codification du 22 février 2006. -8-
- 9. que la législationapplicable au stockage souterrain serait codifiée dans le futur Code des mines. Les principales difficultés en matière de codification des textes relatifs à l’énergie et aux mines est tout d’abord la distinction des matières. Par exemple, les dispositions relatives au transport du gaz par canalisations doivent-elles être codifiées au code des mines ou au code de l’énergie ? Ou encore, les dispositions applicables à l’extraction de matières fissiles pour les centrales nucléaires sont-elles plus logiquement rangées dans un code ou dans l’autre ? Ensuite, les codificateurs tentent de ne pas laisser les deux futurs codes empiéter sur des codes existants, tel que le Code de l’environnement. Enfin, au sein de chaque code, la recherche d’une codification par thèmes (par exemple : « Le gaz naturel », puis « les énergies renouvelables », dans lesquels figureraient une section « le biogaz ») est tentante, mais non nécessairement réalisable au regard de l’importance des dispositions applicables à un seul thème (exemple des disposition applicables aux canalisations de transport du gaz combustible, ou encore celles applicables aux mineurs contenues dans le Règlement générale des industries extractives dit « RGIE »). Alors la solution reviendrait à opter pour une codification par rubriques afin d’éviter les recoupements des textes entre les différents thèmes. Aussi, le caractère pratique des deux futurs codes n’est pas encore certain9 . B. Les définitions juridiques en matière de stockage souterrain de gaz naturel 1. Définition du gaz naturel : une substance combustible concessible D’un point de vue technique, le gaz naturel s’inscrit au nombre des énergies fossiles comme le pétrole et le charbon. Le gaz naturel est un hydrocarbure. Il ne doit pas être confondu avec les biogaz issus des décharges d’ordures ménagères ou des stations d’épuration des eaux usées. En toute hypothèse, le gaz est une substance combustible. Il est extrait des gisements naturels. L’essentiel de sa composition chimique est le méthane (CH4)10 . Le gaz naturel offre 9 Pour en savoir plus, voir Sablière (P), Quel code pour le droit de l’énergie, AJDA, 2008, 1302 p. 10 Concentration en méthane supérieure à 90%. -9-
- 10. la meilleure efficacitéénergétique de toutes les énergies fossiles du marché11 . Le gaz est dit « source d’énergie primaire » puisqu’il peut être utilisé en tant qu’énergie à son état naturel et sans transformation préalable. Le gaz est notamment utilisé à des fins domestiques, pour les besoins en chauffage des immeubles, mais aussi dans les centrales thermiques ou les centrales de cogénération qui l’utilisent comme combustible. Dans l’hypothèse de la cogénération, la vapeur alimente une turbine destinée à la production d’électricité, et la chaleur peut aussi être récupérée puis transportée pour alimenter en chaleur les chauffages des immeubles en zone urbaine. L’article 2 du Code minier dispose que « sont considérés comme mines les gîtes connus pour contenir […] de la houille, du lignite, ou d'autres combustibles fossiles, la tourbe exceptée, des bitumes, des hydrocarbures liquides ou gazeux […] » . Aussi, le gaz naturel doit être considéré, à ce titre, comme un hydrocarbure à l’état physique gazeux, et partant, comme une substance minière. Les substances de l’article 2 du Code minier sont dites « concessibles » en ce que les gîtes qui les contiennent ne peuvent faire l’objet d’aucune exploitation par un opérateur, sans que ce dernier ait préalablement obtenu un titre de concession minière (article 22 du Code minier). 2. Définition du stockage souterrain L’article 3-1 du Code minier fournit la définition des stockages. Il s’agit des « cavités souterraines naturelles ou artificielles ou de formations souterraines naturelles présentant les qualités requises pour constituer des réservoirs étanches ou susceptibles d'être rendus tels, en vue du stockage de gaz naturel […] ». Le stockage souterrain de gaz naturel revêt un intérêt stratégique certain. Les précédentes crises diplomatiques et leurs conséquences énergétiques ont bien montré que la sécurité des ressources en gaz devait être assurée, particulièrement en périodes hivernales, quand la consommation de gaz est à son maximum. Le stockage souterrain du gaz est à la fois un remède contre les crises en matière d’approvisionnement, mais aussi un outil de flexibilité 11 En comparaison avec le charbon et le pétrole. Legault (A.), Pétrole, gaz et les autres énergies : le petit traité, Edition Technip, Paris, 2007. -10-
- 11. pour la fourniturede gaz. Seul le stockage souterrain de gaz permet maintenir à dispositions des quantités des gaz suffisantes pour satisfaire les variations de la demande en gaz en temps de crise, mais aussi pendant les périodes d’hiver. En effet, les capacités actuelles de stockages de gaz naturel en France sont estimées à 12 milliards de mètres cube12 . Les sites de stockages de gaz naturel peuvent être de deux types. Les sites actuellement exploités en France sont pour la plupart de types nappes aquifères (13 sur les 14 existants13 ) ou de type cavités salines. Le stockage souterrain d’hydrocarbures liquide n’est, en revanche, entrepris que dans les cavités salines. Toutefois, les autorisations administratives qui permettent notamment la recherche de ces sites de stockage, font référence à un vocabulaire juridique distinct du vocabulaire technique : formations géologiques naturelles ou formations géologiques artificielles. Les termes de « formation géologique » et « cavités » seront utilisés sans distinction pour la suite de cette étude. La carte reproduite ci-après indique la localisation des sites de stockage souterrain de gaz naturel en France. 12 Voir Chaptal (F.) et Déroubaix (M.), Le stockage souterrain du gaz naturel : une activité stratégique soumise à un régime juridique complexe, BDEI n°16, juillet 2008. 13 Voir les informations sur le site internet de la DGEMP (Direction générale de l’énergie et des matières premières). -11-
- 12. Les localisations desstockages de gaz naturel en France en 2006 (Source : Le stockage de gaz naturel en France et en Europe. DGEMP-DIREN) a. Cavités et formations géologiques naturelles Les cavités peuvent être naturelles lorsqu’il s’agit d’anciens gisements d’hydrocarbures épuisés ou de nappes aquifères. Les nappes aquifères peuvent contenir de l’eau. Les anciens gisements d’hydrocarbures peuvent être réutilisés pour le stockage souterrain de gaz naturel, dit « stockage en gisement déplété » 14 , dans les mêmes conditions techniques que les stockages en nappe aquifères. Il s’agit d’injections de gaz réalisées à basse pression dans des profondeurs comprises entre 470 mètres15 et 1140 mètres de profondeurs16 . La conséquence 14 Observatoire de l’énergie, « Les gisements épuisés de Trois Fontaines (Meuse et Haute Marne) pourraient être transformés en stockage de gaz ». 15 Par exemple : le site de Cerville (Lorraine). -12-
- 13. de l’injection àbasse pression est de n’offrir que peu de « flexibilité » aux exploitants lors des opérations de soutirage. En effet, le stockage à basse pression ne permet que de soutirer des quantités limitées de gaz, peu importe les volumes effectivement stockés, et de manière continue. Les stockages à haute pression offrent une plus grande flexibilité. b. Cavités artificielles, et cavités salines. Les cavités artificielles sont créées dans les couches de sel qui présentent la particularité d’être étanches. Les techniques utilisées pour la recherche et pour la détection de ces cavités profondes nécessitent des technologies particulières de télédétection et d’études géologiques préalables. Lorsqu’une couche de sel potentiellement apte à la création d’une cavité est détectée17 , le sous-sol est ensuite foré. Afin de créer la cavité, de l’eau sera injectée dans la couche de sel pour diluer le sel (c’est l’opération du lessivage). Le sel présente l’avantage d’être à la fois étanche, condition indispensable pour le stockage de gaz naturel, et soluble, permettant ainsi la création des cavités. Le gaz est injecté à haute pression dans des cavités situées à partir de 900 mètres de profondeur pour les projets existants en France18 , et permet ainsi une exploitation plus flexible du site de stockage, plus réactive et moins limitée que le stockage souterrain en aquifère opérations de soutirage du gaz stocké. 3. Informations relatives au marché français du stockage souterrain du gaz naturel Les ressources propres de la France en gaz naturel sont minimes. L’essentiel du gaz naturel provient des importations depuis la Norvège (23%), les Pays-Bas (16%), la Russie (20%) et l’Algérie (16%) 19 . La consommation finale en gaz naturel représente 15% de la consommation totale en énergie20 . (continued…) 16 Par exemple : le site de Soins en Sologne (Centre). 17 Voir par exemple le site internet de la maison de la télédétection. http://www.teledetection.fr/. 18 Par exemple, les sites de Tersanne et d’Etrez (Rhône-Alpes) à 1400 mètres et de Manosque (Provence-Alpes- Côte d'Azur) à 900 mètres. 19 La sécurité d’approvisionnement en gaz naturel de la France. Synthèse de la société SCM pour l’Observatoire de l’énergie : http://www.developpement-durable.gouv.fr/energie/publi/gaz-scm.htm. 20 Source Direction Générale de l’Energie et du Climat (DGEMP). -13-
- 14. Aujourd’hui, deux opérateursde stockage souterrain de gaz naturel sont connus en France. Gaz de France (GDF), gère 12 stockages souterrains de gaz naturel, soit 79% des capacités françaises et Total Infrastructures Gaz France exploite les deux sites de Lussagnet et Izaute. Quatorze sites de stockage souterrains de gaz naturel sont aujourd’hui référencés en France. Un quinzième site fait actuellement l’objet de travaux de recherches. Il s’agit du projet Salins-des-Landes mené par « Electricité de France (EDF) »21 . LES STOCKAGES SOUTERRAINS EXISTANTS (à jour du 22/4/2008) Exploitant Nom du stockage Type Création Validité Remarques BEYNES supérieur 28/051968 Gaz de France BEYNES profond aquifère 24/03/1980 01/01/2006 Renouvellement en cours Gaz de France TROIS FONTAINES gisement déplété 24/02/1999 05/03/2009 Développement en cours Gaz de France ETREZ cavité saline 12/03/1979 24/03/2009 Gaz de France GOURNAY SUR ARONDE aquifère 16/09/1982 21.09.2012 Gaz de type "B" Gaz de France ST CLAIR SUR EPTE aquifère 04/10/1984 06/10/2014 Gaz de France SAINT ILLIERS aquifère 03/10/1969 12/10/2014 21 Observatoire de l’Energie, Statistiques 2006 de l’industrie gazière en France, décembre 2007. -14-
- 15. Gaz de FranceCHEMERY aquifère 25/10/1971 05/11/2016 Gaz de France SOING EN SOLOGNE aquifère 03/12/1986 05/12/2016 Gaz de France CERE LA RONDE aquifère 14/01/1992 15/01/2017 Gaz de France GERMIGNY SOUS COULOMBS aquifère 13/02/1987 18/02/2017 Gaz de France CERVILLE - VELAINE aquifère 08/12/1972 18/12/2017 TIGF LUSSAGNET aquifère 28/05/1968 01/01/2018 Extension de capacité en cours GEOMETHANE MANOSQUE cavité saline 24/03/1993 25/03/2018 Gaz de France TERSANNE cavité saline 17/05/1974 21/05/2019 TIGF IZAUTE aquifère 23/10/1990 26/10/2030 Gaz de France HAUTERIVES cavité saline 11/12/2006 13/12/2036 Développement en cours Gaz de France ALSACE-SUD cavité saline Demande déposée (Source : Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie) -15-
- 16. II. LES TITRESDE STOCKAGES SOUTERRAINS DE GAZ NATUREL Les titres de stockages souterrains de gaz naturel doivent être distingués selon qu’il s’agit des titres de recherches des cavités (B) ou des titres d’exploitation des stockages (C). Mais tout d’abord, nous présenterons les éléments généraux communs aux deux types de titres (A). A. Présentation générale des titres miniers 1. Notions communes aux titres miniers La délivrance de titres miniers porte d’une part, sur les caractéristiques du projet, et notamment sur le périmètre minier, mais aussi sur les garanties apportées par le demandeur quant à ses capacités propres à mener un projet de stockage dans des conditions satisfaisantes. Les notions de périmètre minier et de capacités techniques et financières sont au cœur de la procédure de délivrance des titres miniers. a. Notion de périmètre minier Le périmètre minier détermine l’étendue de l’autorisation administrative accordée pour un projet minier tel que défini aux articles 2 à 3-1 du Code minier. Pour des raisons liées à la délimitation des droits et obligations de son titulaire, et par conséquent à la sécurité juridique des tiers (au regard notamment des servitudes d’utilité publiques qui peuvent être instituées), le périmètre définit les limites géographiques de validité des permis de recherches (article 11 du Code minier), des concessions (article 28 du Code minier), mais aussi des autorisations de travaux de recherches et d’exploitation des stockages souterrains régis par les Décret n° 2006-649 du 2 juin 2006. L’article 104 du Code minier assimile les titres de recherches de stockages souterrains et les titres de concession de stockages souterrains à des titres miniers. Les notions de périmètre sont donc communes à l’ensemble des titres du Code minier. Plutôt que de faire porter le périmètre d’un titre de recherches de stockage sur plusieurs communes, ou sur plusieurs départements, c’est une approche pragmatique et scientifique qui est retenue. Aussi le périmètre minier correspond à une superficie exprimée en kilomètres carré22 . Cette surface est définie par l’article 7 du Décret n° 2006-648, lequel fait référence à des surfaces « constitués par des carreaux de quadrillage Nord-Sud et Est-Ouest dont les 22 Par exemple, le permis exclusif de recherches délivré pour le projet Salins-des-Landes porte sur une surface de 602 km². -16-
- 17. caractéristiques sont fixéespar un arrêté du ministre chargé des mines ». L’article 10 du projet d’arrêté pris pour application du Décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 renseigne sur les points de références utilisés. Il s’agit du méridien de Paris et de l’équateur pour les demandes de titre minier portant sur les départements de la métropole. Les dispositions de l’article 8 de l’arrêté du 28 juillet 1995 ont été, pour la plupart, reprises par l’article 10 du projet d’arrêté. Elles précisent la méthode retenue pour définir les coordonnées du périmètre minier. La représentation plane officielle des méridiens et des parallèles en France métropolitaine est dénommée « Projection de Lambert RGF 93 ». C’est le système de référence officielle utilisé par l’Institut géographique nationale (IGN). Le décret n°2006-272 du 3 mars 2006 a rendu obligatoire le recours à ce système de référence à partir du 3 mars 2009. La représentation plane des méridiens dite « RGF 93 » permet d’obtenir une précision au centimètre. Ce système est destiné à éviter les contestations du périmètre d’un titre, notamment devant le juge. Le nouveau système contribue à d’avantage de sécurité juridique. Le périmètre prend nécessairement une forme géométrique de type polygonale. Le Code minier fait référence à la notion de forme simple du périmètre sans pour autant définir la notion de « périmètre de forme simple »23 . En pratique, les périmètres sont distingués entre le nord et le sud. Et leur forme respective apparait quelconque. Par exemple, le périmètre nord du PER Salins des Landes forme un hexagone, et le périmètre sud forme un décagone. En plus des périmètres miniers en tant que tel, le Code minier distingue le périmètre de recherches, le périmètre de protection et le périmètre de stockage. Le premier définit la surface sur laquelle l’explorateur est autorisé à effectuer des recherches, le second sur la représentation en surface des lignes perpendiculaires qui délimitent le périmètre de la formation géologique du stockage, et le troisième, à l’instar des servitudes d’utilité publique, définit la surface dans laquelle les affouillements et les travaux en profondeur sont interdits ou règlementés. Le périmètre de stockage peut également avoir des conséquences dans le cadre du contentieux de l’enquête publique préalable à l’octroi d’une concession de stockage. 23 Alinéa premier de l’article 11 du Code minier. -17-
- 18. L’article 104-3 duCode minier dispose « l'exécution de tous travaux, qui seraient de nature à compromettre la sécurité du réservoir […] est réglementée ou interdite […] à l'intérieur du périmètre de stockage et d'un périmètre de protection institué par le décret accordant la concession […] ». Le périmètre de protection est nécessairement plus large que le périmètre de stockage. Les travaux qui pourraient porter atteinte à l’intégrité du stockage, mais aussi, et plus généralement à l’exploitation du stockage, sont interdits ou, le cas échéant, limités. b. Caractères intuitu personae des titres miniers Les titres miniers sont délivrés au demandeur qui remplit les conditions prévues par le Code minier et les décrets afférents. Une procédure de mise en concurrence des candidats précède la délivrance des titres et assure la transparence des choix de l’administration à l’égard des demandeurs. Le titre minier revêt la forme d’un acte administratif. Cependant, le caractère individuel ou règlementaire de l’acte qui octroie le titre minier n’est pas si évident. D’un point de vue du droit administratif, les actes règlementaires ont une portée générale, alors que les actes individuels ont une portée et des effets limités à une personne ou un groupe de personne24 . Nous reviendrons sur les caractères des titres miniers et leurs conséquences contentieuses25 . Toutefois, les titres miniers sont bien délivrés à un ou des demandeurs nommément désignés. Le titre minier peut être délivré au demandeur qui a fourni l’ensemble des pièces justifiant, non seulement des caractéristiques de son projet (article 17 et 24 du Décret n° 2006-648), mais aussi de ses qualités propres. L’examen des qualités propres du demandeur est réalisé par l’administration à l’occasion de la procédure d’instruction des demandes, au titre de la vérification des aptitudes du demandeur, considérées en l’espèce comme essentielles. Les capacités techniques et financières du demandeur sont appréciées en rapport avec les caractéristiques des opérations de stockage projetées. Nul ne peut obtenir un permis de recherches ou une concession s’il ne justifie pas de ses capacités techniques et financières (respectivement articles 9 et 25 du Code minier). Ce type d’autorisation revêt alors, comme en matière d’installations classées, d’installations nucléaires de base ou de carrières, le 24 Voir Frier (P.L.) et Petit (J.) Précis de droit administratif, 5e Ed., Montchrestien, 2008, 83 p. 25 Voir Supra p. 46. -18-
- 19. caractère de l’intuituspersonae26 . L’autorisation n’est pas délivrée de manière purement objective, mais en considération des spécificités d’ordre personnel du demandeur. De plus, ce caractère personnel de l’autorisation, indifféremment le permis ou la concession, n’est pas librement cessible, que cette cession soit totale ou partielle. A cet égard, les dispositions relatives à l’amodiation et la mutation des titres miniers seront étudiées plus loin dans cette étude27 . (i) Les capacités techniques Les capacités techniques du demandeur sont appréciées par l’administration au regard des pièces fournies par le demandeur et conformément à l’article 4 du Décret n° 2006-648. La justification est réalisée au moyen des diplômes du demandeur, mais aussi des références professionnelles des cadres de l’entreprise chargée des travaux. Il s’agit ici de justifier des compétences personnelles du demandeur, ainsi que des compétences des entreprises extérieures auxquelles seront confiées les opérations des travaux de recherche ou d’exploitation. Les expériences professionnelles sont également à même de justifier les capacités techniques, tout comme les moyens en termes de ressources humaines. A ce titre, la présentation des projets industriels en cours ou passés, les différents travaux et les publications. Enfin, les moyens techniques, c'est-à-dire les équipements disponibles font l’objet d’un descriptif. L’administration est tenue de solliciter les renseignements de nature à justifier des capacités du demandeur (article 4 du Décret n° 2006-648). L’exhaustivité des renseignements sera privilégiée par le demandeur. (ii) Les capacités financières Les capacités financières quant à elles, sont précisées par la règlementation minière de manière plus explicite. Les bilans comptables, le passif financier et les garanties, cautionnements ou autres éléments du passif sont fournis, tout comme l’ensemble des actifs. Dans l’hypothèse où les éléments listés à l’article 5 ne sauraient, à eux seuls, justifier les capacités financières du demandeur, ce dernier est recevable à présenter toute preuve complémentaire. Il est probable que l’administration évalue les capacités financières du 26 Voir la définition proposée par Cornu (G.), Vocabulaire Juridiques, 3e éd., PUF, 1987. 27 Voir Supra p. 42. -19-
- 20. demandeur, notamment auregard de l’importance du projet et de l’engagement financier minimum. 2. Autorités compétentes en matière de stockages souterrains de gaz naturel a. Mines, stockages souterrains et police administrative La police administrative se définit par son objet qui lui est propre : la protection de l’ordre public. Afin de protéger l’ordre public, l’administration prévient et guérit les atteintes potentielles. Aussi, en droit des stockages souterrains, l’administration intervient tant en amont (au moment de l’instruction des demandes de titre minier), qu’en aval (au cours de l’exploitation d’un site de stockage, dès que les intérêts protégés par l’article 79 du Code minier sont menacés). La police des mines trouve son fondement à l’article 79 du Code minier et son fonctionnement est prévu par les dispositions du Décret n° 2006-649. Les dispositions de l’article 79 du Code minier énoncent les intérêts protégés par le Code minier, et prévoient que l’administration est fondée à prescrire toute mesure de nature à faire cesser les atteintes ou les risques d’atteintes à la sécurité et à la santé du personnel, à la sécurité publique, aux caractéristiques essentielles des milieux, à l’archéologie et aux intérêts protégés au titre d’autres législations connexes28 . A travers la police administrative, c’est la protection de l’ordre public qui est assurée. Les stockages souterrains de gaz naturel, mais également les stockages souterrains de CO2, sont des activités à risques qui commandent l’intervention de l’administration en amont de la survenance des risques. La doctrine a isolé au sein de la police administrative la notion de police administrative initiale29 . Cette notion est au cœur du droit de l’environnement industriel, et au cœur de la législation relative aux activités 28 Article 79 du Code minier : « Les travaux de recherches ou d'exploitation d'une mine doivent respecter les contraintes et les obligations afférentes à la sécurité et la santé du personnel, à la sécurité et la salubrité publiques, aux caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime, à la solidité des édifices publics et privés, à la conservation des voies de communication, de la mine et des autres mines, et plus généralement aux intérêts de l'archéologie et aux intérêts énumérés par les dispositions des articles L. 621-1 (1), L. 621-2 et L. 621-7 du code du patrimoine, des articles L .211-1, L. 331-1, L. 332-1 et L. 341-1 du code de l'environnement, de l'article 1er de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, ainsi qu'aux intérêts agricoles des sites et des lieux affectés par les travaux et par les installations afférents à l'exploitation. Lorsque les intérêts mentionnés à l'alinéa précédent sont menacés par ces travaux, l'autorité administrative peut prescrire à l'explorateur ou à l'exploitant de mines toute mesure destinée à assurer la protection de ces intérêts, dans un délai déterminé. En cas de manquement à ces obligations à l'expiration du délai imparti, l'autorité administrative fait procéder en tant que de besoin d'office à l'exécution des mesures prescrites, aux frais de l'explorateur ou de l'exploitant ». 29 Melleray (F.), L'obligation de prendre des mesures de police administrative initiales, AJDA 2005, 71 p. -20-
- 21. industrielles dangereuses ouà risques. La police administrative initiale à vocation à intervenir en amont, lors de la délivrance des titres miniers, et tout au long de la validité des titres miniers. L’application du droit minier est donc contrôlée par une police administrative spéciale30 . La police administrative générale, dont le maire est titulaire sur le territoire de sa commune selon l’article L. 2212-1 du CGCT31 ne saurait, en effet convenir à la surveillance des stockages souterrains de gaz naturel. Dès lors, les maires ne disposent pas nécessairement des moyens techniques nécessaires et suffisants pour encadrer les stockages souterrains de gaz naturel, lesquels peuvent s’étendre sur les territoires de plusieurs communes. Cependant, ils restent compétents pour intervenir, en vertu de leurs pouvoirs de police municipale, en cas d’atteinte à l’un des éléments du triptyque de la police administrative : sécurité, salubrité et tranquillité. Les autorités de la police spéciale sont expressément visées par la réglementation minière : il s’agit du ministre chargé des mines, et du préfet du département. Le contentieux des titres miniers relèvera de la compétence des juridictions administratives. b. Présentation des principales autorités compétentes en matière de police des mines Les autorités susceptibles d’intervenir au titre de la police des mines, ou de la législation minière de manière plus générale, sont nombreuses. (1) Conseil d’Etat Au plus haut niveau, le gouvernement intervient par l’intermédiaire du Conseil d’Etat lors de la délivrance des concessions de stockage souterrain de gaz naturel. Par ailleurs, la « partie règlementaire » du futur Code des mines tient, en l’état, dans les dispositions des décrets pris en Conseil d’Etat. La section des travaux publics est la section compétente en matière de mines. 30 Voir, (P.L.) et Petit (J.) Précis de droit administratif, 5e Ed., Montchrestien, 2008, 248 p. (notamment sur la notion de « police spéciale en vertu de la loi »). 31 Code général des collectivités territoriales (CGCT). -21-
- 22. (2) Ministre del’environnement Le ministre en charge des mines est l’autorité placée au premier rang de l’administration des mines. Il est l’autorité destinataire des demandes de titres miniers, et celui qui délivre les permis de recherches. Cependant l’identification du ministre compétent, bien qu’en cours de clarification, n’est pas si évidente. En effet, les tournures prises par la politique et la place de l’environnement sur la scène publique ont tendu à faire passer la compétence minière des mains du ministre en charge de l’industrie, aux mains du ministre de l’environnement. C’est aujourd’hui le ministre de l’environnement qui est compétent pour toutes les questions qui relèvent du Code minier32 . Un tel changement d’organisation semble bien plus logique. Ce droit est en prise directe avec les questions d’énergies, et les questions d’énergies sont en lien direct avec les questions de changement climatique, lesquelles sont, bien entendu, indissociables des questions environnementales. La répartition des compétences au sein de gouvernement reflète, en l’espèce, parfaitement bien l’esprit de la politique environnementale du moment. Les mines, comme les installations classées, les installations nucléaires de base, les projets ou constructions susceptibles d’avoir des conséquences indésirables sur l’environnement relèvent de la compétence du ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat 33 . Le ministre a de vastes compétences qui vont de la sauvegarde de l’indépendance énergétique, à la protection de la biodiversité et du climat. C’est pourtant bien dans cet esprit de composition pluridisciplinaire des matières et des problématiques liées à l’environnement, au développement durable, au climat et à la gestion des risques que cette compétence nouvelle de ministre de l’environnement semble souhaitable. (3) Préfets Les préfets sont les autorités du quotidien des exploitants de mines. Le Code minier et les décrets d’application mentionnent les nombreux rôles du préfet dans le cadre de l’instruction des demandes de permis de recherche, de concession. Les déclarations obligatoires au titre du code minier sont adressées au préfet lorsqu’elles ne sont pas directement adressées au ministre chargé des mines, lequel transmet dans de nombreux cas les demandes à son préfet pour instruction. 32 Décret du 23 juin 2009 relatif à la composition du Gouvernement (JORF n°0144 du 24 juin 2009 p.10274). 33 Dénomination du Ministère de l’environnement au 9 septembre 2009. -22-
- 23. (4) Autres services (i)Les chefs des services civils et les autorités militaires Ils sont des autorités consultées à l’occasion des procédures de délivrance des titres miniers. Elles semblent avoir pour mission première de souligner les circonstances particulières qui ne sauraient être ignorées lors de la délivrance d’un titre minier, notamment « en raison des contraintes existant sur la zone » et qui pourraient peser sur l’activité en cause. Les chefs des services civils sont les administrations décentralisées et les administrations déconcentrées de l’Etat, mais aussi le Conseil général des mines. Cette référence large permet d’impliquer tant les services déconcentrés que décentralisées dans le processus de consultation. Aussi, ne seront pas écartés les maires des communes souvent rurales où se développent des projets miniers, du processus décisionnel. Leurs compétences en matière de police administrative générale se révèle insuffisante au regard de la dimension géographique, technique et financière des projets. Leur consultation ne saurait être assimilée à un pouvoir de décision déterminant pour autant. Toutefois, il leur appartiendra de procéder aux aménagements ou de prendre part aux consultations indispensables à la bonne cohabitation des différentes activités voisines aux projets miniers (notamment dans le cadre de la procédure d’enquête publique 34 telle que prévues aux articles L. 123-1 du Code de l’environnement). Les directeurs des Directions régionales de la recherche, de l’industrie et de l’environnement (DRIRE) font partie des directions techniques systématiquement consultées dans le cadre des instructions relatives aux titres miniers35 en tant que services du préfet, et comme en matière d’installations classées. Le décret leur fait une référence expresse dans les consultations obligatoires pour l’instruction des titres miniers. La lecture combinée des articles 20 et 21 permet de déduire que les DRIRE font partie des services civils. Toutefois, leur avis et bien souvent limité au simple avis consultatif et ne lient pas le ministre qui reste l’autorité compétente dans sa décision. Les DRIRE disposent souvent, dans les régions minières, des départements spécialisés en matière de mines. C’est le cas par exemple en région Rhône-Alpes. 34 Voir Supra p. 39. 35 Les DRIRE deviennent progressivement les DREAL (Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement) depuis le décret n° 2009-235 du 27 février 2009. -23-
- 24. (ii) Le Conseilgénéral des mines (CGM) et le Conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGIET) Les origines du Conseil général des mines remontent au décret impérial du 18 novembre 1810 qui avait créé le « Corps impérial des ingénieurs des Mines ». Cette administration est devenue le Conseil général des mines en par le décret n° 2007-763. Le CGM a disparu en janvier 2009 avec le décret n° 2009-64 du 16 janvier 2009, pour laisser place au Conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGIET). Le CGIET est placé sous l'autorité directe du ministre chargé de l'économie, qui le préside, et des ministres chargés de l'industrie et des communications électroniques (article 1er du décret n° 2009-64). Ses domaines de compétences sont mentionnés à l’article 2 du décret n° 2009-64. L’énergie, les ressources minières et minérales et l’utilisation du sous-sol font partie des compétences du CGIET. L’article 3 du Décret n° 2006-648 prévoit que les projets de titres miniers et de stockage sont soumis à l’avis du CGM. Un grand nombre de décisions prises dans le cadre du Code minier sont soumises préalablement à l’avis du CGM. Le CGM devenu CGIET opère comme un conseil technique de l’administration chargée des mines. - Les chefs des autorités militaires doivent faire connaître au préfet la présence d’une éventuelle base dans le périmètre de recherches (article 20 de Décret n° 2006-648). Les droits conférés au titulaire d’un permis de recherches ne sauraient lui accorder un droit de passage sur les terrains occupés par des services de l’armée36 . (iii) BRGM Le Bureau de la recherche géologique et minière (BRGM)37 est un établissement public à caractère commercial et industriel établi par le Décret n° 59-1205 du 23 octobre 1959 relatif à l'organisation administrative et financière du BRGM. Ses missions à caractère scientifiques font du Bureau un support et une source de conseil pour les pouvoirs publics. Le BRGM est bien entendu compétent dans les domaines ayant trait aux sciences de la géologie, et partant, aux mines, aux stockages souterrains d’hydrocarbures, et plus récemment au stockage de CO2. Ses publications sur les mines et les stockages souterrains de différents types sont nombreuses. En particulier, c’est le gardien des données figurant dans les déclarations de forage au titre de l’article 131 du Code minier. 36 Voir Supra p. 40. 37 Site internet disponible à l’adresse : http://www.brgm.fr/. -24-
- 25. B. Demandes detitres miniers 1. Procédure de la demande de permis de recherches exclusif de stockages souterrains de gaz naturel (1) Permis exclusif de recherches (PER) La recherche de cavités est l’opération première d’un projet de stockage souterrain de gaz naturel. Elles peuvent être entreprises, en premier lieu, par les propriétaires de la surface, appelés par le Code civil les propriétaires du sol38 . La distinction est faite à l’article 552 du Code civil selon que l’on considère la propriété du dessous ou le dessus de la propriété. Cette distinction intéressera au plus haut point les développements réservés aux droits et obligations du titulaire d’un titre minier39 . Dans cette hypothèse, une déclaration de recherche est adressée au préfet préalablement au début des investigations (article 7 du Code minier). Les recherches peuvent également être conduites par un tiers auquel le propriétaire a donné son consentement. Les recherches pourront, en troisième lieu, être conduites par un tiers qui n’a pas obtenu le consentement du ou des propriétaires. Dans cette hypothèse, une autorisation administrative sera requise pour l’explorateur, et le propriétaire aura été invité à présenter ses observations avant la délivrance de cette autorisation. Enfin, l’explorateur peut solliciter du ministre chargé des mines un permis de recherches qui lui confère le droit, en dépit du consentement des propriétaires, de procéder aux études et travaux nécessaires à la découverte d’une cavité (article 7 du Code minier). Traditionnellement, les stockages souterrains d’hydrocarbures ou de gaz naturel sont entrepris dans une perspective politique de sécurité énergétique. Pour exemple, l’article 24 du Décret n° 2006-648 permet les stockages en nappes aquifères, soit lorsque ces nappes sont 38 Article 552 du Code civil : « La propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous. Le propriétaire peut faire au-dessus toutes les plantations et constructions qu'il juge à propos, sauf les exceptions établies au titre "Des servitudes ou services fonciers. Il peut faire au-dessous toutes les constructions et fouilles qu'il jugera à propos, et tirer de ces fouilles tous les produits qu'elles peuvent fournir, sauf les modifications résultant des lois et règlements relatifs aux mines, et des lois et règlements de police ». 39 Voir Supra p. 40. -25-
- 26. impropres à unautre usage, soit à la condition de justifier que « le stockage souterrain contribue à satisfaire le besoin impérieux d'assurer la sécurité d'approvisionnement en gaz et la continuité de sa fourniture ». Il s’agissait en effet d’assurer la fourniture en gaz, pendant les périodes hivernales où la demande est plus forte, et soumise à des variations exceptionnelles. Aussi, les stockages considérés affichaient des capacités de l’ordre de plusieurs millions de mètre cube. L’explorateur qui entreprend de trouver des formations géologiques de cette capacité doit au préalable procéder à des recherches qui s’étendent sur des centaines de kilomètres carrés. Les autorisations de recherches, plus ciblées que le périmètre minier, s’étendent sur plusieurs kilomètres 40 . Les superficies de recherches nécessaires à la découverte de stockage de cette importance portent souvent sur plusieurs propriétés privées. Le PER confère un droit exclusif, c'est-à-dire un droit insusceptible de concurrence, pendant la durée de validité du permis, sur le périmètre considéré. En sus de ces garanties en matière de prospection, le titulaire d’un PER détient un droit à se voir octroyer une concession de stockage, si une cavité est découverte dans les conditions de validité du PER (article 26 du Code minier). C’est pourquoi la doctrine a qualifié le PER d’ « outil privilégié au bénéfice de l’explorateur » 41 . Avant d’étudier les droits que ce dernier confère, nous étudierons la procédure applicable à la délivrance du PER. a. Les types de PER Le PER tel que prévu par le Code minier et le Décret n° 2006-648 peut être alternativement de trois types. Le permis H est dédié à la recherche d’hydrocarbures liquides ou gazeux. Le permis M est délivré pour la recherche de substances autres que les hydrocarbures. Aussi la recherche d’une formation géologique naturelle de type aquifère ferait l’objet, a priori, d’un permis de type H. Mais la recherche d’une formation géologique artificielle, pour le stockage de gaz à haute pression, en cavité saline ferait, quant à elle, l’objet d’un permis de type M. En effet, le sel de sodium est l’une des substances concessibles visées à l’article 2 du Code minier. Cependant, l’entreprise de recherche d’un stockage en cavité saline n’a pas pour objectif d’exploiter le gîte recelant le sel. Les couches de sel ayant vocation à être diluées 40 Par exemple, l’autorisation de recherches pour le site de Tersanne a été accordée sur un périmètre de 7 km². 41 Voir Chaptal (F.) et Déroubaix (M.), Le stockage souterrain du gaz naturel : une activité stratégique soumise à un régime juridique complexe, BDEI n°16, juillet 2008. -26-
- 27. pour créer unecavité ne sauraient être utilement considérées comme substances concessibles au titre de l’article 2 du Code minier, et alors, qualifier le permis de recherches de permis M42 . Cette solution ne saurait être satisfaisante au regard des dispositions du Code minier qui imposent l’octroi d’une concession pour pouvoir exploiter un gisement. La procédure de concession étant soumise à une procédure de mise en concurrence, la multiplication des procédures administratives serait de nature à dissuader les demandes de titre pour le stockage souterrain de gaz naturel. La loi n° 2003-8 a créé un régime autonome pour la recherche de stockages souterrains. Les PER de stockage n’entrent ni dans le champ de permis M, ni dans le champ des permis H. Toutefois, le décret fait plusieurs références communes aux permis M et aux PER de stockage. Si le PER de stockage dispose d’un régime autonome, il reste, au demeurant, plus proche de la procédure applicable aux permis de type M, qu’aux permis de type H. b. Procédure pour la délivrance du PER La procédure applicable aux demandes de PER est réglée par le Décret n° 2006-648. Les modalités de mise en œuvre du décret seront précisées par un arrêté ministériel non encore adopté à ce jour. Toutefois, un projet d’arrêté43 permet de fournir certains renseignements complémentaires. Dans l’attente de l’adoption de cet arrêté, il conviendra de se référer à l’arrêté du 28 juillet 199544 fixant les modalités des demandes portant sur les titres miniers et leurs annexes, lequel n’ont pas été abrogé. Il conviendra de mettre à jour cette étude une fois le projet d’arrêté paru au Journal Officiel de la République Française. Enfin, un modèle de demande de PER a été mis en ligne sur le site Internet du ministère chargé des mines. Les PER de recherches de stockage sont expressément visés par la Décret n° 2006-648 aux articles 17 à 23. Il est indiqué à l’article 3 du décret que les projets de décisions relatifs aux titres de stockage sont soumis à l’avis du Conseil général des mines (CGM). Le CGM a été remplacé par le CGIET45 . 42 Sauf à considérer que l’explorateur s’oblige à entreprendre une activité d’exploitation du sel de sodium pour une durée déterminée, avant de reconvertir le gisement en cavité de stockage. 43 Voir Annexes. 44 Voir Annexes. 45 Voir Infra p. 25. -27-
- 28. Le cœur dela demande de PER réside d’une part dans les capacités techniques et financières du demandeur, et d’autre part, dans le périmètre minier sollicité. Les deux notions précitées sont centrales dans le régime applicable aux titres miniers. (i) Qualité pour demander un PER La demande de PER doit être formulée auprès du ministre chargé des mines46 . La demande est formulée en français conformément à la loi47 , et s’accompagne d’un dossier de demande. Le demandeur du PER peut être indifféremment une personne physique ou morale, de nationalité française ou étrangère48 . Pour les personnes morales, les statuts de la société ainsi que la preuve de l’enregistrement au registre du commerce doivent être précisées dans la demande. Le représentant physique de la société fournira les éléments nécessaires à sa propre identification, tout comme les informations disponibles concernant les actionnaires connus détenant individuellement plus de 3% du capital49 . La demande est obligatoirement adressée au ministre par lettre recommandée avec accusé de réception (article 17 de décret). La demande doit contenir des indications concernant capacités techniques et financières du demandeur, les caractéristiques de l’opération projetée, et le périmètre demandé. Au-delà des directives indicatives fournies par le modèle de demande de PER, le contenu de cette lettre de demande ne fait l’objet d’aucunes formalités particulières. En revanche, cette lettre de demande est accompagnée d’un dossier de demande de PER dont le contenu est prescrit à l’article 17 du Décret n° 2006-648. (ii) Composition du dossier de demande de PER La liste des informations qui doivent être versées au dossier de demande de PER (mais aussi au dossier de demande de renouvellement du PER ou à la demande de concession) peut être rendue publique à l’occasion de la publication de l’avis de mise en concurrence. Toutefois, certaines informations jugées confidentielles par le demandeur, et protégées par des droits d’inventeur ou de propriété industrielle (article 17 pour le PER). Toutes les informations ainsi 46 Depuis le décret du 23 juin 2009 relatif à la composition du Gouvernement, le ministre compétent est le ministre de l’environnement. 47 Loi n° 94-665 du 4 août 1994 relative à l’emploi de la langue française. 48 Voir, Personnaz (J.), Verrier (F.) et Jallade (P.), J-Cl. Adm. Fasc. n° 371 « Droit des mines », « Institution des titres miniers », points 3 et 4. 49 Voir Annexes. -28-
- 29. protégées doivent êtreenvoyées au ministre par plis séparé. Les principales pièces du dossier sont les suivantes : - Une carte, appelée « document cartographique », sur laquelle figure le périmètre de recherche demandé. L’échelle demandée par le modèle de demande de PER est 1/100 000 si le périmètre est inférieur à 500 km², ou 1/200 000 le cas échéant. Par exemple, le PER délivré pour le projet Salins-des-Landes s’étend sur une superficie totale de 602 km² et le plan fourni est à l’échelle 1/200 000. - Un « mémoire technique » dont le contenu n’est pas défini par le décret. Toutefois, il semble s’agir d’un mémoire dit « géologique » selon les informations du guide pratique pour l’obtention d’un PER d’hydrocarbures en France mis en ligne par le ministère50 . Le contenu dudit mémoire n’est pas précisé en l’absence de l’arrêté ministériel pris pour application du décret. Le modèle de demande de PER indique que ce mémoire doit, justifier le périmètre demandé, compte tenu notamment de la géologie de la zone (article 5 du projet d’arrêté et article 4 de l’arrêté du 1995). - La « notice d’impact » est également requise comme en matière d’installations soumises à autorisation d’exploiter. Selon la rédaction de l’article 17 du décret et de l’article 3 du projet d’arrêté, la notice d’impact ne porte que sur les incidences éventuelles des travaux projetés, et non sur les incidences éventuelles du stockage. En revanche, l’article 17 dispose que la notice indique les conditions dans lesquelles l’opération prend en compte l’environnement. La notion de prise en compte est relativement peu précise, ce qui risque d’engendrer des contestations, devant les juridictions compétentes, sur l’arrêté ministériel octroyant le PER, et notamment par les associations de protection de l’environnement. Il conviendra, cependant, de s’interroger sur la raison qui a dicté le choix d’une notice d’impact plutôt que celui d’une étude d’impact, en particulier si les stockages souterrains de gaz naturel ont des impacts sur la ressource en eau ou perturbent l’écosystème souterrain. En outre, l’exigence d’une simple notice d’impact peut surprendre au regard du fait que les stockages souterrains de gaz naturel sont considérés comme des installations SEVESO seuil haut. De plus, la notice d’impact est l’un des éléments centraux du principe d’information du 50 Voir Annexes. -29-
- 30. public. En particulier,le résumé non technique permet d’informer, de manière vulgarisée le public des effets du projet. - Le « programme des travaux envisagés » fait état à la fois des études préalables, des techniques mises en œuvre dans le cadre des travaux de recherches, ainsi que du calendrier de réalisation de ces dernières. Une indication de « l’engagement financier » du demandeur pour l’ensemble des recherches est également jointe au dossier. Cependant, le demandeur d’un PER de stockages souterrains n’est pas tenu de fournir les indications relatives à l’effort financier minimum relatif aux travaux de recherches. Pourtant cette disposition est expressément prévue pour les PER de mines. La différence de traitement entre les demandeurs de PER de stockage et les demandeurs de PER de mines peut s’expliquer dans la différence de dimension des deux projets. En particulier, les travaux de recherches tels que les forages, l’injection d’eau pour le lessivage des cavités salines sont particulièrement coûteux et difficilement prévisibles. Le modèle de demande de PER 51 précise que le programme et l’engagement financier ne sont indiqués que pour la première période de validité du permis. - La preuve du « consentement des propriétaires » de la surface est également versée au dossier de demande, de préférence par écrit pour des raisons de sécurité juridique. A défaut de consentement, une autorisation ministérielle devra être fournie par le demandeur. Le ministre chargé des mines délivre alors un arrêté d’autorisation d’occupation des terrains de surface concernés qui peut porter sur un périmètre identifié relativement restreint par rapport au périmètre du PER de recherches de stockage. (iii) Instruction de la demande par le préfet La demande de PER est adressée au ministre. Ce dernier transmet le dossier de demande au préfet du département sur lequel porte le périmètre demandé (article 18 du Décret n° 2006- 648). C’est le préfet qui instruit la demande de PER. Ce dernier est chargé de s’assurer que le dossier de demande est complet, préalablement à la mise en œuvre de la procédure de mise en concurrence. Il invite le demandeur, le cas échéant, à compléter le dossier. Pour les demandes de PER de stockage, comme pour les permis M, le préfet prépare un projet d’avis de mise en 51 Voir Annexes. -30-
- 31. concurrence dans lequelfigure le périmètre, les caractéristiques de la demande et le délai dans lequel des demandes concurrentes peuvent être formulées (article 18 du décret). L’article 21 du Décret n° 2006-648 prévoit que lorsque la demande de PER porte sur un périmètre comprenant plusieurs départements, le ministre en charge des mines désigne un préfet coordonateur en charge de la police des mines. La même disposition est prévue pour la demande de concession à l’article 30 du Décret n° 2006-648. Le décret n° 2006-649 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains, ainsi que le Code de l’environnement52 prévoient, dans ce type de situation, que le préfet compétent est celui sur lequel porte la plus grande partie des travaux, ou la plus grande partie du projet. Aucune disposition ne précise si ce principe de compétence est retenu au titre des articles 21 et 30 du Décret n° 2006-648. A défaut de cohérence dans l’application de la méthode retenue pour désigner le préfet coordonateur, il en résulterait un éclatement des polices administratives spéciales applicables aux opérations de recherches et de stockages de gaz naturel53 . (iv) Mise en concurrence L’avis de mise en concurrence de la demande initiale de PER de stockage est publié par les soins du préfet au Journal Officiel de la République Française (JORF) seulement. Le décret prévoit une publication, par les soins du ministre au Journal officiel de l’Union Européenne (JOUE), uniquement pour les demandes de permis H. Les demandes concurrentes peuvent être déposées dans un délai de 30 jours. Les candidats concurrents ont accès aux caractéristiques de la première demande de PER. Ils peuvent notamment consulter les périmètres demandés et les documents cartographiques. Les demandes concurrentes sont instruites dans les mêmes conditions que la première demande (article 19 du Décret n° 2006- 648). La date de la publication au JORF de l’avis de mise en concurrence engage le début de la procédure de consultation des chefs des services civils et militaires. 52 Article R. 123-7 du Code de l’environnement relatif au « préfet coordonateur » pour l’enquête publique . 53 Par exemple, la police des travaux miniers et la police des titres miniers, la police des installations classées pour la protection de l’environnement, la police de l’urbanisme, la police administrative générale etc. -31-
- 32. (v) Consultations obligatoireset délivrance du PER par arrêté du ministre Les chefs de services civils et de l’autorité militaire sont consultés. Ils émettent un avis ou, pour les DRIRE, transmettent un rapport, sur le projet de PER. Les avis rendu au-delà du délai de 30 jours sont réputés favorables (article 20 du Décret n° 2006-648). Les dossiers des candidats, assortis des avis des administrations consultées ainsi que de l’avis du préfet en charge de l’instruction de la demande sont transmis au ministre dans un délai de quatre mois à compter de la publication au JORF de l’avis de mise en concurrence (article 22 du Décret n° 2006-648). Le ministre statue par arrêté dans un délai de deux ans. Le silence du ministre gardé passé ce délai vaut rejet de la demande. Les informations disponibles sur le site de la DGEMP indiquent que les PER sont délivrés dans une durée moyenne de douze mois, ce qui se vérifie en pratique54 . 2. Droits et obligations du titulaire de titre minier de stockage Durée limitée du PER et procédure de renouvellement Le PER est délivré pour une durée initiale de cinq ans maximum (article 9 du Code minier). Aussi, le titre minier initial désigne le premier titre de recherche, ou de concession, délivré pour un périmètre donné, pour un durée déterminée, et à une personne définie (article 119-10 du Code minier). Toutefois, rien n’empêche le demandeur de solliciter un permis pour une durée inférieure à cinq ans. La prolongation du PER de recherches de stockages est de droit pour l’explorateur qui a satisfait à ses obligations (article 104-4 du Code minier). La procédure applicable est identique à la procédure de demande initiale du PER (article 46 du Décret n° 2006-648). L’engagement financier du demandeur doit être proportionnel à celui de la demande initiale, au prorata de la durée et à la superficie du PER renouvelée (article 10 du Code minier). Toutefois, l’absence de mise en concurrence du renouvellement de la demande de PER 54 Par exemple, le PER relatif au projet Salins-des-Landes (Voir Annexes) a été octroyé 13 mois après le dépôt du dossier de demande complété. -32-
- 33. confère au demandeurun quasi-droit au renouvellement. La procédure du renouvellement permet de prolonger le PER jusqu’à deux fois, pour une durée maximale de cinq ans chacun. Ainsi, un PER peut cumuler une durée de validité totale de quinze ans. L’article 10 du Code minier dispose que cette prolongation est de droit pour une durée au moins égale à trois ans, ou pour la durée de la demande de permis initial lorsque ce dernier a été délivré pour une durée inférieure à trois ans. Il sera vérifié, par l’administration que le titulaire du PER a satisfait à ces obligations. Les demandes de renouvellement sont adressées au moins 4 mois avant l’expiration des PER (article 46 du Décret n° 2006-648). Le périmètre des PER peut être réduit lors de son renouvellement. Le Code minier dispose que cette réduction du périmètre peut être portée jusqu’à la moitié du périmètre initial pour le permis M, et est portée à la moitié du périmètre initial pour les permis H (hydrocarbures). Alors que la réduction du périmètre est une faculté dont la réalisation reste aux mains de l’administration chargée des mines, en ce qui concerne les permis M, il s’agit en revanche, d’une obligation pour les permis H. Aucune précision n’est apportée par le Code minier ni ses décrets d’application concernant les PER de stockage. Toutefois, les différents rapprochements opérés par le Décret n° 2006-648 entre le permis M et le PER de stockage tendent vers l’application du troisième alinéa de l’article 11 du Code minier. Ainsi, la réduction du périmètre serait, au maximum, égale à la moitié du périmètre initial. Il conviendrait, au regard des surfaces à explorer pour la découverte d’une cavité apte au stockage de gaz naturel dans des quantités importantes, que le renouvellement des PER de stockage ne soit pas soumis de plein droit à une réduction du périmètre de moitié, comme c’est le cas pour le permis M. En l’absence de précisions jurisprudentielles ou autres sur ce point, un doute persiste sur la question de la réduction du périmètre des PER lors de leur prolongation. De la même manière, la procédure de renouvellement exceptionnel pour une durée de trois ans prévue à l’article 11 alinéa 2 du Code minier ne semble pas transposable aux titres de recherches de stockages souterrains de gaz naturel. En effet, l’article 48 du Décret n° 2006- 648 ne donne aucune précisions autres que celles fournies par le Code minier qui réserve ce mécanisme au seul permis H (hydrocarbures), et on a vu précédemment que les PER de stockage étaient a plusieurs reprises rapprochés des permis M, mais jamais des permis H. Toutefois, à défaut de précédent, cette question reste entière. -33-
- 34. Le PER estl’outil de recherches minières le plus complet du Code minier. Si l’octroi du PER nécessite l’accomplissement d’une procédure longue doublée d’une mise en concurrence, les droits conférés à son titulaire peuvent se révéler particulièrement « confortables ». En effet, le PER confère dans un premier temps un droit d’exclusivité pour mener des travaux de recherches. En cas de découverte de la cavité recherchée, le titulaire du PER dispose d’un droit à la concession (article 26 du Code minier). Aussi, si une cavité est découverte peut de temps avant l’expiration du PER, le droit à la concession au profit du titulaire d’un PER a pour effet de maintenir l’ensemble des droits que ce dernier tient en vertu du titre de recherches. En outre, en cas de découverte d’un gisement minier autre que la cavité recherchés, le titulaire du PER dispose d’un droit à exploiter les substances contenues. Cependant, le PER confère certes le droit de procéder, seul, aux recherches d’une cavité à l’intérieur de son périmètre, mais le PER ne confère pas pour autant le droit à son titulaire de mettre en œuvre des travaux, ni de pénétrer sur les terrains des propriétaires de la surface sans leur consentement. Toutefois, à défaut de consentement des propriétaires, le titulaire du PER peut bénéficier des procédures d’institutions de servitudes d’utilité publique, et même des procédures d’expropriation pour cause d’utilité publique (article 73 du Code minier). Ainsi, s’il le demande, le titulaire d’un PER peut bénéficier des droits nécessaires à la conduite des travaux de recherches. Le droit de propriété des tiers situés dans le périmètre s’efface devant les besoins du titulaire d’un PER. Pour les besoins d’occupation du sol des propriétés privées situées hors du périmètre du PER, une procédure de déclaration d’utilité publique devra toutefois être menée. 3. Titres de concession de stockage souterrain de gaz naturel Le titre de concession de stockage souterrain de gaz naturel est l’autorisation administrative obligatoire pour admettre un opérateur à exploiter le stockage. L’administration jouissait traditionnellement d’un pouvoir discrétionnaire pour délivrer les titres de concession. La procédure de mise en concurrence permet à l’administration, dans certaines conditions, de choisir le concessionnaire. -34-
- 35. Comme pour lesPER, les demandes peuvent être formulées par toute personne physique ou morale, de nationalité française ou étrangère. a. Titre obligatoire pour l’exploitation du stockage Nul ne peut exploiter un stockage sans avoir obtenu au préalable un titre de concession de stockage (article 104-2 du Code minier). Aussi, une fois la cavité de stockage découverte (pour les nappes aquifères) ou créée (pour les cavités salines) dans le cadre du PER, la procédure de demande de concession doit être mise en œuvre. Pour l’explorateur qui, titulaire d’un PER de stockages, a découvert une cavité apte au stockage souterrain de gaz naturel dans le périmètre du PER, la concession est un droit (article 26 du Code minier). Pour les autres opérateurs, la procédure de mise en concurrence est prévue. b. Procédure La concession est accordée par décret en Conseil d'Etat après enquête publique et mise en concurrence (article 25 du Code minier). Le silence gardé par l’administration pendant plus de trois ans sur la demande d’octroi de concession vaut décision de rejet (article 31 du Décret n° 2006-648). Les demandes de concessions sont rejetées de manière expresse par arrêté ministériel (article 31 du décret n°2006-648). Toutefois, la circonstance que le décret instituant la concession ait été pris au-delà du délai de trois ans n’est pas de nature à entacher d’illégalité le décret attaqué55 La procédure applicable à la demande de concession est très proche de la procédure applicable aux demande de PER. Aussi, nous nous attacherons à présenter les spécificités de la procédure de demande de concession de stockage souterrain de gaz naturel. La procédure relative à la demande de concession de stockage souterrain de gaz naturel est prévue aux articles 24 et suivants du Décret n° 2006-648. La concession est octroyée au demandeur qui s’engage à respecter les conditions générales, mais aussi les conditions particulières. Au titre des conditions générales d’octroi de la concession figurent les éléments prévus aux articles 24 et suivants du Décret n° 2006-648. Tous les éléments de la demande de PER et notamment, les capacités techniques et 55 CE 29 juillet 1983, Association Bonnac-Défense. -35-
- 36. financières sont verséesà la demande de concession. Au titre des conditions particulières figurent, le cas échéant, le cahier des charges qui est élaboré par l’administration. Le demandeur de la concession s’engage à respecter le cahier des charges au stade de la demande de PER. Ce dernier aura l’obligation de respecter l’ensemble de ces conditions particulières tout au long de la concession (article 45 du Décret n° 2006-648). En sus des éléments contenus dans le dossier de demande de PER, le dossier de demande de concession doit présenter une notice d’impact (article 24 du Décret n° 2006-648). Cette étude environnementale est nécessairement une nouvelle étude par rapport à celle versée au dossier de demande de PER (article 17 du Décret n° 2006-648), en dépit d’une rédaction qui peut prêter à confusion56 . En effet, la notice d’impact doit porter plus spécifiquement sur le périmètre de la concession, et les opérations d’injections du gaz dans la cavité. L’obligation pour le demandeur de fournir une étude d’impact n’implique pas la description de l’état initial du site, à défaut d’avoir été prévue par les textes57 . Cette jurisprudence est à rapprocher des conditions de la cessation d’activité et de la remise en état de sites. Une attention toute particulière est portée aux incidences de l’injection du gaz sur la ressource en eau. L’article 24 du décret dispose que la notice d’impact « comporte un descriptif des mesures envisagées afin que l'injection du produit soit effectuée de manière à éviter tout risque présent ou futur de détérioration de la qualité de l'eau souterraine réceptrice et qu'elle ne compromette pas la réalisation des objectifs environnementaux fixés pour cette masse d'eau souterraine ». La protection de la ressource en eaux est renforcée depuis le Décret n° 2007-910 du 15 mai 200758 . Ce dernier a modifié les dispositions de l’article 24 du Décret n° 2006-648 et a opérer une distinction quant aux nappes aquifères susceptibles de recevoir des stockages de gaz naturel. D’une part, les injections de gaz naturel dans les nappes aquifères dont la ressource en eaux est impropre à la consommation humaine devront justifier cet état de fait. D’autre part, les nappes aquifères dont la ressource en eau n’est pas impropre à la consommation humaine, devront justifier, au moyen d’un mémoire, que le projet de stockage souterrain 56 Article 24 du Décret n° 2006-648 : « La demande de concession est assortie d'un dossier comportant les pièces nécessaires à l'identification du demandeur, un mémoire technique, un descriptif des travaux d'exploitation, des documents cartographiques, une notice d'impact telle qu'elle est définie au premier alinéa de l'article 17 […] ». 57 CE 20 novembre 1987, Association Vivre-travailler-Exister en Segala. 58 Décret n° 2007-910 du 15 mai 2007 modifiant les décrets n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain et n° 2006-649 du 2 juin 2006 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains. -36-
- 37. s’inscrit dans unelogique de sécurité de l’approvisionnement en gaz et de la continuité de sa fourniture. Les autres solutions alternatives à ce type de stockage souterrain devront être indiquées dans ledit mémoire. Une telle obligation n’est pas sans rappeler la cause originelle des stockages souterrains d’hydrocarbures dans les années 1950. Toutefois, l’articulation entre le droit à la concession pour les titulaire de PER de stockage qui en font la demande dans les conditions du Code minier, et l’obligation de justifier de l’intérêt stratégique d’un stockage dans le cadre de la demande de concession n’est pas clair. Le juge administratif n’a pas encore été saisi de ce type de question. Il ne fait nul doute que ce dernier serait amené à se positionner au regard d’une de la hiérarchie des normes59 , et d’autre part la théorie du bilan60 . Enfin, il convient de rappeler que l’article premier de la Loi Grenelle I tend à instaurer un renversement de la charge de la preuve pour les projets susceptibles de porter une atteint à l’environnement. Les opérateurs doivent rapporter la preuve « qu'une décision alternative plus favorable à l'environnement est impossible à un coût raisonnable »61 . (1) Enquête publique La procédure de demande de concession se distingue de la procédure de demande de PER en ce qu’elle prévoit l’organisation d’une enquête publique. L’enquête publique, d’une durée de 30 jours, est organisée par le préfet du département sur lequel porte le périmètre de la demande de concession et, le cas échéant, par le préfet coordonateur désigné dans les conditions de l’article 30 du Décret n° 2006-648. Un avis au public est affiché dans toutes les communes sur lesquelles portent une partie du périmètre de concession62 . L’enquête publique applicable aux concessions minières en général, et aux concessions de stockage souterrain en particulier relève d’un régime autonome. En effet, l’enquête publique du Code de l’environnement ne trouve pas lieu à s’appliquer. Tout d’abord, l’enquête publique n’est pas conduite par un commissaire enquêteur ou par une commission d’enquête réputée impartiale 59 L’article 26 du Code miner confère un droit à la concession. Ce droit est consacré par la loi, il a donc une valeur supérieure aux dispositions de l’article 24 du décret n° 200-648. 60 CE 28 mai 1971, Ministre de l’équipement et du logement c/ Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé « Ville nouvelle Est ». 61 Article premier de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement : « […] les procédures de décision seront révisées pour privilégier les solutions respectueuses de l'environnement, en apportant la preuve qu'une décision alternative plus favorable à l'environnement est impossible à un coût raisonnable […] ». 62 Les communes concernées par le périmètre de demande de titre minier sont entendues strictement. Voir par exemple CE 16 janvier 1987, Syndicat intercommunale de défense contre l’uranium. -37-
- 38. et amenée àformuler un avis motivé à l’issue de la procédure de consultation du public, mais seulement par le préfet. Les observations du public sont adressées directement au préfet ou consignées sur un registre laissée à la disposition du public en préfecture. La jurisprudence en matière de mines s’est positionnée et a affirmer qu’un recours en annulation dirigé à l’encontre d’un PER, au moyen tiré de l’absence de commissaire-enquêteur ne saurait être accueilli, puisque le texte règlementaire pris pour application du Code minier ne faisait aucun obligation de nommer un commissaire enquêteur63 . Le Décret n° 2006-648 ne fait aucune obligation au préfet de désigner un commissaire-enquêteur. Cependant, les irrégularités d’une enquête publique organisée à titre facultatif (exemple d’une enquête publique organisée sur des territoires extérieurs au périmètre de la concession) peuvent entrainer un vice de forme de l’ensemble de la procédure de consultation du public64 . De manière générale, l’information du public en matière de mines est appréciée in concreto. Aussi des arrêts ont refusé de sanctionner les irrégularités de la procédure d’enquête publique au motif qu’il n’était pas allégué que quiconque aurait été [du fait de ces irrégularités] empêché de faire valoir ses observations65 . Le même arrêt rejetait le moyen selon lequel la notice d’impact comporterait des inexactitudes, au motif « qu’elle contient les éléments suffisants pour apprécier les répercussions, d’ailleurs limités, sur l’environnement des travaux ». (2) Mise en concurrence La procédure de mise en concurrence des candidats à la concession répond aux mêmes exigences que la procédure de mise en concurrence des demandes de PER66 . Droits et obligations du titulaire d’une concession Le titulaire de la concession est aussi appelé l’exploitant de la mine. 63 Par exemple, CE 7 mars 1994, Association Ceze et Ganière ; CE 21 novembre 1990, Comité anti-uranium du permis du Plumelec. 64 CE 11 février 1991, Association d’études et de défense de l’environnement Limagne Combrailles. 65 Par exemple, CE 17 décembre 1997, Association de sensibilisation à la protection de l’environnement du Bassin de la Lergue et autres. 66 Voir Infra p.33. -38-
- 39. Le titre deconcession crée un droit particulier au bénéfice de son titulaire. Ce droit est défini à l’article 36 du Code minier. Il dispose que la concession crée un droit immobilier, indivisible et non susceptible d’hypothèque. Ce droit est distinct du droit de propriété de la surface, et du droit de propriété de la cavité. En effet, l’acception civiliste du droit de propriété ne correspond pas au droit que le titulaire de la concession dispose sur la cavité. La cavité, au sens de l’article 3-1 du Code minier est réputée être une mine. Et la mine, est une entité juridique qui naît au jour de la délivrance de la concession. Le concessionnaire devient le propriétaire de la mines, il est tenu de constituer une société commerciale qui sera détentrice ou amodiataire de la concession de stockage souterrain (article 45 du Décret n° 2006-648). La succession de concessionnaires sur le même site n’entraîne pas de transfert de propriété de la cavité67 . Aussi le droit conféré par le titre de propriété s’éteint à l’expiration de la validité dudit titre. Durée de la concession Les concessions sont accordées pour une durée ne pouvant excéder cinquante ans. Les prolongations des concessions peuvent être accordées pour des durées de vingt-cinq ans maximum 67 Voir Chaptal (F.) et Déroubaix (M.), Le stockage souterrain du gaz naturel : une activité stratégique soumise à un régime juridique complexe, BDEI n°16, juillet 2008. -39-
- 40. C. Modifications apportésaux titres miniers La délivrance des titres de stockage est soumise, on l’a vu, à un contrôle approfondi de la part de l’administration en charge de mines (ainsi que des autres administrations connexes qui sont consultées) sur les demandes présentées. En effet, les raisons d’intérêt général qui ont motivées l’intervention de l’administration au stade de la décision d’octroi des titres justifient l’intervention et le contrôle par l’administration des demandes de modification des titres68. Au même titre, les conventions de droit privées passée relativement aux titres miniers sont soumises à un contrôle de l’administration qui a délivrée les titres de stockage souterrain du gaz naturel. 1. Mutation et amodiation Les procédures de mutation et d’amodiation des titres miniers font aujourd’hui l’objet du titre VI ter du Code minier69 . Sans qu’il soit utile ici de commenter ces dispositions complexes et à la jonction des droits administratifs et privé, nous nous contenterons d’en tracer les grandes lignes. La mutation désigne le transfert d’un droit d’une personne à une autre70. Et l’amodiation fait référence à la « location » du titre minier par son titulaire à un tiers. Les mutations et les amodiations font l’objet de conventions de droit privées. En pratique la mutation des titres n’a vocation à être mise en œuvre que dans le cas des concessions minières. Les titulaires des PER n’ont pas l’occasion de transférer leur titre à un tiers, notamment en raison de la durée limitée pour laquelle le PER est délivré. Quant aux amodiations, elles sont couramment mise en œuvre par les titulaires de titre qui « sous-traitent » une partie de leurs travaux de recherches et d’exploitation des stockages souterrains sur des questions ponctuelles. L’administration intervient lors des mutations ou des amodiations afin de vérifier les conditions de ces conventions et, le cas échéant, pour donner son approbation. C’est pourquoi l’intervention de l’administration est qualifiée d’hybride, en ce qu’elle porte à la fois sur les conventions de droit privé et sur les titres miniers qui revêtent le caractère administratif. Le 68 Voir Personnaz (J.), Verrier (F.) et Jallade (P.), J-Cl. Adm. Fasc. n° 371 « Droit des mines », « Institution des titres miniers » (Actes juridiques dont les mines peuvent faire l’objet). 69 Articles 119-5 à 119-6 du Code minier. 70 Voir Cornu (G.) Vocabulaire juridique, 3e éd., PUF, 1987, 527 p. -40-
- 41. rôle de l’administrationest limité à celui de l’approbation, ou de l’interdiction des conventions passées par les titulaires et les tiers71 . La mutation ou l’amodiation d’un titre minier font l’objet d’une autorisation préalable du ministre délivrée à l’issue d’une procédure identique à celle de l’octroi du titre. Toutefois, la procédure de mise en concurrence n’est pas organisée dans le cadre de la procédure d’autorisation des amodiations. C’est bien là tout l’intérêt de l’amodiation. L’enquête publique et la consultation du Conseil d’Etat ne sont pas plus requises. Les mutations et amodiations sont autorisées pour une durée limitée et leur renouvellement est permis dans les mêmes conditions que celles prévues pour la demande initiale. Au titre des mutations et amodiations figurent les hypothèses de vente, de donation, de cession à titre gratuit, de fusion de sociétés. Les amodiataires doivent remplir les même conditions que le titulaire que le titulaire du titre, et notamment les capacités techniques et financières. Les demandes sont adressées au ministre chargé des mines. Le contentieux des mutations et amodiations de titre minier révèle que l’administration conserve un pouvoir décisoire et discrétionnaire sur les demandes d’amodiation qui lui sont présentées72 . La procédure d’autorisation des contrats d’amodiation a pour but de permettre à l’administration de s’assurer que ni l’intérêt financier de l’Etat, ni l’intérêt national lié à l’utilisation des concessions de sont compromis par les contrats. L’administration en charge des mines se refus à évaluer le contenu du contrat de concession. Les contrats d’amodiations produisent leurs effets dès leur signature à l’égard des parties, alors qu’ils ne produisent des effets à l’égard de l’association qu’après l’application de la convention73 . On peut ajouter que les notions de périmètre et le caractère de l’intuitus personae des titres miniers en général, et des titres de stockage souterrain de gaz naturel en particulier sont de nature à justifier l’intervention de l’administration lorsque des changements portant sur les éléments essentiels des titres sont requis. Les changements en cause peuvent porter sur la durée du titre (renonciation, renouvellement) ou sur le périmètre du titre (extension). Enfin, lorsque le titulaire d’un titre ne satisfait plus à ses obligations, l’administration est fondée à retirer le titre octroyé. Nous envisagerons chacune des ces hypothèses. 71 Voir par exemple, CE 11 mars 1932, Gastu et Mercier. 72 CE 23 octobre 1959, Société de recherche et d’exploitation des mines de Mayras. 73 CE 11 mars 1932, Gastu et Mercier, préc. -41-
- 42. (1) Extension destitres de stockage Les titres des stockages souterrains de gaz naturel, aussi bien les PER que les concessions de stockage peuvent faire l’objet d’une extension de leur périmètre en tant que de besoin. L’article 51 du Décret n° 2006-648 précise que les demandes d’extension sont instruites dans les mêmes conditions que les demandes initiales. Les consultations des services civiles, ainsi que l’enquête publique pour les concessions du stockage ne sont renouvelées que pour les zones couvertes par l’extension du périmètre initiale. Cette disposition permet de garantir que chaque parcelle comprise dans le périmètre fera l’objet des consultations obligatoires, quitte à ce qu’une même autorité soit amenée à se prononcer plusieurs fois sur une même zone. Cette précaution est un gage de sécurité juridique pour les tiers. La rédaction ne permet à aucune zone du périmètre du PER, ou de la concession, d’échapper aux consultations obligatoires prévues par le Code minier et le décret d’application n° 2006-648. (2) Renonciation Les titulaires d’un titre de stockage, indifféremment les concessionnaires et les explorateurs, ne peuvent librement renoncer à leur titre. Les obligations liées à l’octroi d’un titre de stockage impliquent que la renonciation à ce titre doit nécessairement faire l’objet d’une procédure spécifique de contrôle par l’administration. La renonciation à un titre de concession est expressément prévue par l’article 45 du Code minier. En revanche, la situation de renonciation à un PER n’est appréhendée explicitement par le Décret n° 2006-648 qu’à la toute fin de l’article 55. Aussi, faut-il en déduire que la renonciation aux titres miniers s’entend indifféremment des renonciations aux PER et aux concessions. L’hypothèse d’une demande de renonciation à un PER peut paraitre surprenante au regard de la durée limités des PER. Toutefois, leurs titulaires peuvent avoir intérêt à renoncer au titre, afin d’accélérer leur désengagement des obligations précitées. L’article 55 du Décret n° 2006-648 ne fait référence qu’aux titres, sans distinction sur la question de savoir si les PER sont compris dans les titres, aux côtés de la concession. La demande de renonciation est adressée par le titulaire du titre au ministre chargée des mines. La demande est accompagnée des justifications de l’exécution de mesures prévues à l’article 91 du Code minier (arrêt des travaux miniers). L’instruction de la demande de renonciation au titre minier est instruite par le préfet comme s’il s’agissait de la procédure de prolongation des titres miniers. -42-
- 43. (3) Retrait Les titresminiers sont retirés dans les cas prévu à l’article 119-1 du Code minier. Lorsque le titulaire d’une concession manque à son obligation de payer la redevance, ou que ce dernier commet des infractions graves à la police des mines ou aux intérêts de l’article 79 du Code minier. Alors l’article 54 du Décret n° 2006-648 prévoit que le ministre chargé des mines peut prononcer le retrait des titres, après une mise en demeure préalable adressée au « détenteur » ou à « l’amodiataire » par le préfet. La mise ait mention de la décision de retrait du titre susceptible d’être prononcé à l’expiration du délai de mise en demeure ne peut être inférieure à deux mois. Si la mise en demeure s’avère infructueuse, le préfet, après avoir consulté la DRIRE, et les autres préfets concernés le cas échéant, adresse au ministre chargé des mines une proposition de retrait du titre. (4) Autres formalités Les obligations des titulaires de titres miniers sont listées aux articles 43 et suivants du Décret n° 2006-648. Ce sont en premier lieu les capacités techniques et financières de du demandeur, devenu explorateur ou concessionnaire d’un site de stockage qui doivent être maintenues pendant toute la durée de validité des titres. A cet effet, tous les changements notables intervenus au cours de la durée de validité des titres doivent avoir été portés à la connaissance de l’administration. Par exemple, les modifications des statuts de la société doivent être portées à la connaissance de l’administration. -43-
- 44. D. Le contentieuxdes titres miniers Les titres miniers revêtent un caractère mixte74 du fait des différentes branches du droits (droit administratif, contrats, droit immobilier, droit corporels, droits réels, droit à la vie privée et familiale75 ...) qu’ils impliquent en ce qui concerne les recherches, les travaux et l’exploitation d’une mine, et notamment d’un stockage souterrain de gaz naturel. Les obligations du titulaire d’un titre de recherches ou de concession d’exploitation de stockage souterrain de gaz naturel découlent aussi bien des considérations de droit administratif, privé ou pénal. Les développements suivants, consacrés au contentieux des mines, se limiteront aux aspects du contentieux administratif des titres miniers. Le contentieux des actes pris sur le fondement de la police des mines pourra être étudié au regard du contentieux administratif générale76 et en se reportant aux développements consacrés par la doctrine77 ainsi qu’aux interprétations utiles exposées ci-dessous. 1. Qualification juridique des titres miniers Les titres miniers de recherches ou d’exploitation de stockage souterrain de gaz naturel sont délivrés par décisions administratives. Ces dernières sont traditionnellement distinguées en deux catégories : les décisions individuelles et les décisions réglementaires. Les décisions individuelles sont édictées par l’administration, elles ne sont prises qu’à l’encontre d’un destinataire ou un groupe de destinataires nominativement désignés dans l’acte. Les décisions individuelles ont pour caractéristiques propres de créer des droits au profit de leur(s) bénéficiaire(s), lequel(s) se confond(ent), en matière de titres miniers, avec le ou les destinataires. Au contraire, les décisions règlementaires ont une portée générale et s’appliquent de manière abstraite. Certaines décisions règlementaires le sont par nature, 74 Voir Personnaz (J.), Droit des mines, Librairie de la Cour de cassation, Librairies techniques, 1958, 248 p. 75 Au sens de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, Rome, 4 novembre 1950. 76 Voir Chapus (R.), Droit du contentieux administratif, 13e éd., éd. Montchrestien, 2008. 77 Voir, Personnaz (J.), Verrier (F.) et Jallade (P.), J-Cl. Adm. Fasc. n° 372 « Droit des mines », « Droits et obligations de l’exploitant ». -44-
- 45. d’autre le sontpar voie de conséquence 78 . Nous reviendrons sur ce point dans les développements consacrés aux délais de recours. Les titres miniers sont délivrés par le ministre chargé des mines. Ils prennent la forme d’un arrêté ministériel pour les PER, et d’un décret en Conseil d’Etat pour les concessions. Les bénéficiaires des titres miniers sont nommément désignés dans les actes qui les consacrent. Cependant, l’octroi d’une concession de stockage souterrain de gaz naturel crée des droits au bénéfice de son destinataire, mais peut également produire des effets à l’encontre des tiers. En effet, les opérations de stockage souterrain de gaz naturel s’inscrivent dans une logique de stratégie énergétique, laquelle demeure, en dépit du contexte d’ouverture à la concurrence du marché de l’énergie, une activité stratégique étroitement contrôlée par l’Etat. Par ailleurs, les tiers, et notamment les propriétaires de terrains de surface ou d’habitations, disposent de droits acquis en tant que propriétaires. Ces derniers peuvent subir les conséquences directes de l’octroi d’une concession. Par exemple, les stockages de gaz naturel étant visés par les dispositions applicables aux installations Seveso seuil haut, un Plan de prévention des risques technologiques (PPRT) pourra être prescrit puis adopté autour du stockage souterrain de gaz naturel. Les PPRT approuvés valent servitudes d’utilité publique (article L. 515-23 du Code de l’environnement) et sont susceptibles de restreindre le droit de propriété des propriétaires des terrains de surface. Les propriétaires concernés peuvent, par exemple, faire l’objet d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique (article 73 du Code minier). Enfin d’autres tiers peuvent être exposés à des risques particuliers en termes de santé, de salubrité, de sécurité et d’environnement. Si les titres miniers sont, en la forme, des actes administratifs individuels, ils peuvent produire des effets qui dépassent les effets habituels des décisions individuelles. Les titres miniers se rapprochent dès lors, des décisions administratives à caractère règlementaire. Pourtant, aucune règle applicable au contentieux des titres miniers ne semblent pas prendre en compte les spécificités précitées. Les règles contentieuses des titres de stockage souterrains de gaz naturel seraient celles applicables au contentieux administratif général. 78 Voir Chapus (R.), Droit administratif général Tome 1, 15e éd., Montchrestien, 2001, 524 p. -45-
- 46. 2. Conditions derecevabilité des recours dirigés contre le titre minier a. Remarques préalables sur le contentieux administratif des titres miniers La Code minier et ses deux décrets d’application de 200679 n'indiquent pas que le contentieux des PER et des concessions relèvent des juridictions administratives. La doctrine a parfois écrit que le contentieux des concessions relevait de la compétence du Conseil d'Etat80 sans donner plus de détails. Les recours contentieux contre les titres miniers seraient donc portés devant le juge administratif dès lors qu’ils visent à contester le bien fondé de la délivrance du titre litigieux, lequel est nécessairement de nature administrative. Cette question ne pose pas de difficulté particulière lorsqu’il s’agit pour le demandeur d’obtenir l’annulation du titre minier. Seuls les juridictions de l’ordre administratif sont en effet, en principe, compétentes pour annuler un acte administratif81 . Le PER de stockage souterrain de gaz naturel est accordé, ou refusé, par arrêté ministériel (article 23 du Code minier). Auparavant, il était accordé par décret en Conseil d’Etat82 . En l’absence de toute disposition spécifique aux recours intentés à l’encontre des titres miniers, il semble que le droit commun du contentieux administratif soit applicable83 . Le recours en annulation sur le fondement classique de l’excès de pouvoir est ouvert, par défaut, à l’encontre des titres miniers. En revanche, il semblerait que les recours de plein contentieux, pour lequel le juge administratif dispose les plus étendus pouvant aller jusqu’à la substitution de la décision attaquée84, ne trouvent pas à s’appliquer dès lors d’une part qu’il 79 Les décrets n° 2006-648 et n° 2006-649 du 2 juin 2006. 80 Voir Personnaz (J.), Droit des mines, Librairie de la Cour de cassation, Librairies techniques, 1958, 248 p. ; ou encore F. Chaptal et M. Déroubaix in BDEI n°16 juillet 2008 p.47. « les recours contre les actes instituant les concessions sont de la compétence du Conseil d’Etat ». 81 Sans contester que le juge pénal soit compétent en vertu de la jurisprudence du Tribunal des conflits pour connaître des actes administratifs, TC, 1951, Avranches et Desmarets. 82 Sous l’empire de la législation antérieure à l’entrée en vigueur du décret n° 95-427 du 19 avril 1995 relatif aux titres miniers. 83 Voir Personnaz (J.), Droit des mines, Librairie de la Cour de cassation, Librairies techniques, 1958 ; ou encore F. Chaptal et M. Déroubaix in BDEI n°16 juillet 2008 p.47. « les conditions de recevabilité [des recours contentieux contre les actes instituant les concessions] ne dérogent pas au droit commun ». 84 Voir Chapus (R.), Droit du contentieux administratif, 13e éd., éd. Montchrestien, 2008, 209 p.et suivantes et 233 p. et suivantes. -46-
- 47. n’est pas expressémentprévu par la législation minière85 et que, d’autre part, comme le précise la doctrine, l’administration dispose « du pouvoir discrétionnaire exercé par le Gouvernement sur le choix du concessionnaire […] et la limitation de l'étendue de la concession […] »86 . b. Compétence des juridictions de l’ordre administratif Le régime contentieux des titres de stockage souterrain semble devoir être distingué selon le titre en cause (PER ou concession de stockage souterrain de gaz naturel). Les recours contentieux contre les concessions ont toujours été portés devant le Conseil d’Etat qui statue alors dans le cadre de sa « compétence directe ». La compétence directe du Conseil d’Etat s’entend d’une compétence d’attribution des recours contentieux en premier et dernier ressort87 . Cette compétence « exclusive » du Conseil d'Etat se justifie par la nature de l’acte qui lui est déféré (« décret pris en Conseil d’Etat », pour lequel la consultation préalable du Conseil d’Etat est obligatoire88 ). L’article 31 du Décret n° 2006-648 indique que la concession est accordée par « décret en Conseil d’Etat ». Aussi, les dispositions de l’article R. 311-1 du Code de justice administrative, qui règlementent les cas de compétence directe du Conseil d’Etat, peuvent justifier, dans certains types d’espèces en prises avec le droit du contentieux des titres miniers de stockage, une telle compétence en matière de stockage souterrain du gaz naturel. Ainsi, l’article R. 311-1, 1° 89 dispose que le Conseil d’Etat détient une compétence directe pour les recours dirigés contre les « décrets ». Cette disposition pose la question de savoir si les décrets considérés ne doivent comprendre limitativement que les décrets du Président de 85 A la différence du contentieux des ICPE et des carrières qui est un contentieux de pleine juridiction en vertu de l’article L. 514-6 du Code de l’environnement. 86 Voir, Personnaz (J.), Droit des mines, Librairie de la Cour de cassation, Librairies techniques, 1958, 61 p. 87 Et par voie de conséquence, insusceptibles d’appel, ou de cassation. 88 Voir R. Chapus, Droit administratif général Tome 1, 15e éd., Montchrestien, 2001, 456 p. 89 Article R. 311-1 du CJA : « Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : 1° Des recours dirigés contre les ordonnances du Président de la République et les décrets ; 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres ainsi que contre les actes des ministres qui ne peuvent être pris qu'après avis du Conseil d'Etat ; […] ». -47-
- 48. la République90 . Autitre de l’article R. 311-1, 2° du Code de justice administrative, le décret octroyant la concession est un acte du ministre91 (en l’espèce du ministre chargé des mines), qui ne peut être pris qu’après avis du Conseil d’Etat. Cette formulation fait une référence aux situations dans lesquelles la consultation du Conseil d’Etat est une obligation procédurale, ce qui est le cas de la décision octroyant un titre de concession de stockage souterrain de gaz naturel (article 31 du Décret n° 2006-648). En outre, en application des règles procédurales d’attribution de compétence territoriale de l’article R. 311-1, 5° du Code de justice administrative92 , la compétence directe du Conseil d’Etat se justifie dès lors que le périmètre du titre minier attaqué porte sur des territoires excédant la compétence territoriale d’une juridiction. En ce qui concerne les recours dirigés contre les PER octroyés sur le fondement des dispositions du Décret n° 2006-648, la réponse est moins aisée. Hormis les cas où le périmètre du PER excède le ressort d’une seule juridiction (hypothèse dans laquelle le périmètre porte sur plusieurs départements dépendant de différentes juridiction), si bien que seul le Conseil d’Etat est compétent, il semble que les contentieux y afférents doivent être portés devant les juridictions de premier ressort : les tribunaux administratifs. En effet, l’article R. 311-1, 1° et 2° n’est pas plus applicable, la procédure de demande de PER de stockage ne requiert pas la consultation du Conseil d’Etat. La jurisprudence rendue sur les titres miniers ne porte que sur l’ancien régime des PER qui étaient délivrés par décret en Conseil d’Etat. Aussi, tous les recours étaient portés directement devant le Conseil d’Etat, et certains tribunaux administratifs qui ont été saisis de demandes d’annulation des PER, ont fait usage de la procédure de l’article R. 341-2 du Code de justice administrative93 selon laquelle le président du tribunal administratif saisi de conclusions 90 Voir Chapus (R.), Droit du contentieux administratif, 13e éd., éd. Montchrestien, 2008, 314 p. 91 Dont le caractère règlementaire, individuel ou autre n’est d’ailleurs pas déterminé par le texte lui même. 92 Article R. 311-1, 5° du CJA : « Le Conseil d'Etat est compétent […] Des recours dirigés contre les actes administratifs dont le champ d'application s'étend au-delà du ressort d'un seul tribunal administratif ». 93 Article R. 341-2 du CJA : « Dans le cas où un tribunal administratif est saisi de conclusions relevant normalement de sa compétence mais connexes à des conclusions présentées devant le Conseil d'Etat et relevant de la compétence en premier et dernier ressort de celui-ci, son président renvoie au Conseil d'Etat lesdites conclusions […] ». -48-
- 49. relevant de lacompétence du Conseil d’Etat ordonne le renvoi des conclusions au Conseil d’Etat94 . Les contentieux à venir sur les PER apporteront un éclairage sur cette question. c. Intérêt à agir Les recours en excès de pouvoir sont ouverts aux tiers capables qui ont intérêt à agir. La notion d’intérêt à agir a été largement commentée par la doctrine. En matière de contentieux des actes administratifs, l’intérêt à agir est calquée sur la notion « d’acte faisant grief » dont on observe une interprétation extensive de la part de la jurisprudence. Dans cette perspective, les tiers qui disposent d’un intérêt à agir du fait de l’atteinte portée à leurs droits par les titres miniers seront recevables à former un recours en annulation. Par ailleurs, la notion de l’intérêt à agir relève d’un régime particulier en droit de l’environnement. Aussi, les associations de protection de l’environnement agréées95 seront recevables à demander l’annulation de titres miniers dès lors que ces derniers porteraient, compte tenu de leur illégalité, atteinte à la protection de l’un des intérêts protégés par l’article 79 du Code minier96 et donc aux intérêts collectifs qu’elles défendent. L’article 79 du Code minier et les articles L. 211-1 et L. 511-1 du Code de l’environnement tendent à la protection d’intérêts communs, notamment, la sécurité et la santé des personnes, la sécurité publique, la préservation des réserves et des parcs nationaux ainsi que du patrimoine archéologique, la protection de l’environnement et de la ressources en eaux. On remarquera toutefois que les intérêts protégés par l’article L. 511-1 du Code de l’environnement, dont la vocation est de protéger l’environnement et les personnes des risques d’origine industrielle, s’applique aux carrières telles que définies par l’article 4 du Code minier, mais ne s’applique pas aux mines et partant, aux stockages souterrains. 94 La demande d'annulation du décret instituant une concession d'uranium a fait l'objet de la procédure des anciens articles R. 63 et R. 74 du Code des tribunaux administratifs (voir par exemple, CE 29 juillet 1983, Association Bonnac-Defense ; CE 6 octobre 1982, Société nationale Elf-Aquitaine et Société auxiliaire d’énergie). 95 L’octroi de l’agrément des associations de protection de l’environnement est règlementé à l’article L. 141-2 du Code de l’environnement. 96 Pour référence, voir les dispositions de l’article L. 141-2 du Code de l’environnement : « Les associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 ainsi que les associations mentionnées à l'article L. 433-2 sont appelées, dans le cadre des lois et règlements en vigueur, à participer à l'action des organismes publics concernant l'environnement ». -49-
- 50. d. Délais derecours contentieux A défaut de toute disposition contraire, les délais de recours contentieux applicables aux titres miniers correspondent au délai de droit commun de deux mois (article R. 421-1 du CJA). Toutefois, le point de départ du délai contentieux est fixé pour les titres miniers par l’article 58 du Décret n° 2006-64897 , au jour de la publication au Journal Officiel de la République Française de la décision d’octroi du titre. La formule utilisée à l’article 58 est sujette à commentaire : « La publication [de la décision relative à un titre] fait, à elle seule, courir le délai du recours contentieux dont disposent les tiers »98 . Cette formule a été édictée de manière prétorienne afin de fixer le point de départ des délais de recours contentieux dirigés contre des décisions règlementaires99 . Aussi, la question de savoir si les titres miniers, en particulier les titre de stockage souterrain de gaz naturel, sont incontestablement des décisions individuelles ou à l’inverse, sont des décisions administratives sui generis proches des décisions règlementaires, pourrait emporter les conséquences contentieuses suivantes. La nature juridique des titres miniers peut avoir des conséquences contentieuses au regard de la possibilité d’exciper de l’illégalité d’un titre minier, à l’occasion d’un recours administratif dirigé contre un autre acte postérieur au titre minier. Par exemple, le moyen de l’exception d’illégalité pourrait être soulevé par le propriétaire d’un terrain situé dans le périmètre d’un PER ou d’une concession, si ce dernier introduisait, dans les délais, un recours en annulation à l’encontre de l’acte institutif d’une servitude d’utilité publique (SUP) pris, pour les besoins des travaux de recherches, et sur le fondement des articles 72 et suivants du Code minier. Selon la position actuelle de la jurisprudence administrative, le moyen tiré de l’exception d’illégalité est, le plus souvent, rejeté à l’encontre des décisions individuelles dans un évident souci de sécurité juridique. En revanche, l’exception d’illégalité est plus largement admise à l’encontre des décisions règlementaires 100 . Une telle solution ne peut en l’espèce être totalement écartée. La possibilité d’attaquer, par la voie de l’exception d’illégalité une 97 Article 58 du Décret n° 2006-648 : « Les décisions relatives aux titres sont publiées, affichées et notifiées dans les conditions suivantes : A. - Sauf lorsqu'elles rejettent une demande, les décisions sont publiées : 1° Par extrait au Journal officiel de la République française, par les soins du ministre chargé des mines. Cette publication fait, à elle seule, courir le délai du recours contentieux dont disposent les tiers […] ». 98 Article 58 du Décret n° 2006-648. 99 CE 7 juillet 1993, Syndicat CGT du personnel de l'hôpital Dupuytren. 100 Voir Chapus (R.), Droit du contentieux administratif, 13e éd., éd. Montchrestien, 2008, 682 p. -50-
- 51. décision octroyant untitre minier, laquelle est devenue définitive faute d’avoir été attaquée en délai, est susceptible de créer de l’insécurité juridique pour le titulaire des titres. Par analogie, on notera que les décisions rendues en matière d’urbanisme ont prononcé le rejet des moyens fondés sur l’exception d’illégalité tiré des documents d’urbanisme (plan local d’urbanisme, schéma directeurs, schéma de cohérence territoriale) afin de ne pas entraîner l’obligation de démolir les bâtiments déjà édifiés. Le législateur est ensuite intervenu pour limiter (à six mois) les délais de l’invocabilité des moyens tirés de l’exception d’illégalité en matière d’urbanisme 101 . Cependant, en l’état actuel du droit, et à notre connaissance, aucun texte analogue en matière de recours contre les titres miniers n’a été adopté. Enfin, le Code de l’environnement prévoit en matière d’ICPE et de carrières des délais de recours contentieux spéciaux. Ces délais sont respectivement de quatre ans et six mois à l’encontre des décisions prises sur le fondement de la législation en matière d’ICPE. Dès, lors, on peut s’étonner que les délais de recours contentieux en matière de droit minier soient limités aux délais de recours contentieux de droit commun, nonobstant l’éventuelle possibilité d’attaquer les titres miniers par la voie de l’exception. 101 Loi n°94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction, désormais codifiée à l’article L. 600-1 du Code de l’urbanisme. -51-
- 52. III. TRAVAUX DERECHERCHES ET D’EXPLOITATION DES STOCKAGES SOUTERRAINS Les titres miniers ne permettent pas, en eux-mêmes, à leur titulaire de pénétrer et d’occuper les terrains des propriétaires pour réaliser les travaux nécessaires à la recherche ou à l’exploitation de la cavité de stockage du gaz naturel sans autorisation ou déclaration préalable. La difficulté liée à l’occupation des terrains d’un propriétaire est réglée par les articles 71 et suivants du Code minier dont nous donnerons un exemple, celui des canalisations (C). Le Décret n° 2006-649 du 2 juin 2006 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains règlemente la procédure applicable aux déclarations de travaux (article 4) et aux autorisations de travaux (article 3). La distinction selon que les travaux sont destinés à la recherche ou que les travaux sont destinés à l’exploitation du stockage souterrain de gaz naturel n’est pas évidente. Par ailleurs, le Décret n° 2006-649 ne permet pas d’identifier lesquels des travaux relèvent des opérations de recherches ou des opérations d’exploitation. Aussi la distinction retenue pour présenter la règlementation des travaux miniers sera celle du régime de la déclaration (A), d’une part, et de l’autorisation (B), d’autre part. Les articles 3 et 4 du décret précité constituent, en ce sens, la « nomenclature des travaux miniers ». L’autorité compétente pour connaître des demandes de déclaration et d’autorisation de travaux est le préfet A. Les travaux soumis à déclaration Il s’agit des travaux susceptibles de porter une atteinte moindre à la ressource en eau, à la santé ou à la sécurité des populations. L’ouverture des travaux de forage de recherche de cavité, l’ouverture de travaux de forage des puits de contrôle, les essais d’injection et de soutirage en nappes aquifères contenant de l’eau potable ou « potabilisable » sans danger, sont notamment soumis à la procédure de la déclaration. Les dossiers de déclaration comportent un mémoire exposant les caractéristiques des travaux, le document de sécurité et de santé de l’article 28 du Décret n° 2006-649, ainsi qu’un document d’incidence des travaux sur la ressource eau accompagné, le cas échéant des mesures compensatoires envisagées. Le dossier de demande est, en outre, accompagné de la notice d’impact du Code de -52-
- 53. l’environnement102 . Les demandesde déclaration sont adressées au préfet du département concerné, ou au préfet déclaré compétent par le ministre dans l’hypothèse où plusieurs départements seraient concernés103 . Comme pour les dossiers de demande de PER ou de concession, les informations considérées comme confidentielles peuvent être adressées au préfet sous plis séparé104 . La procédure de consultation des autorités compétentes est engagée à partir du moment où le dossier est complet. Les maires des communes concernés sont consultés, ainsi que l’AFSSA105 dès lors le stockage est envisagé dans une nappe aquifère contenant ou en contact avec de l’eau potable. La commission locale de l’eau sera également invitée à se prononcer. B. Les travaux soumis à autorisation rance d’une autorisation d’exploiter au titre de la législation sur les ICPE de type AS106 . demande de déclaration, un exposé des méthodes de recherches ou d’exploitation, l’étude Les travaux soumis à autorisation sont réputés avoir un impact potentiel sur l’environnement, la santé et la sécurité des personnes ainsi que la ressource en eau plus important que les travaux soumis à la procédure de la déclaration. L’article 3 du décret définit comme travaux soumis à autorisation l’ouverture des travaux de création et d’aménagement de cavité de stockage souterrain mentionnées à l’article 3-1 du Code de l’environnement, l’ouverture des travaux de forage des puits de contrôle, les essais d’injection et de soutirage de substances dans des quantités impliquant la déliv Le dossier de demande de déclaration comporte, en plus des éléments obligatoires pour les 102 Article R. 122-9 du Code de l’environnement. 103 Article 24 du Décret n° 2006-649 : « […]Lorsque les travaux et installations s'étendent sur plusieurs départements, le ministre chargé des mines peut confier à un préfet coordonnateur le soin d'exercer la surveillance administrative et la police des mines et des stockages souterrains sur l'ensemble des travaux et installations […] ». 104 Article 10 du Décret n° 2006-649 : « […] Le demandeur ou le déclarant peut adresser, par pli séparé, celles des informations couvertes par son droit d'inventeur ou de propriété industrielle qu'il ne souhaite pas rendre publiques […] ». 105 Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA). 106 Installations soumises à autorisation et servitudes d’utilité publique. -53-
- 54. d’impact du Codede l’environnement107 pour les injections de gaz dans les nappes en contact avec de l’eau potable (et non une simple notice d’impact), un document indiquant les conditions de l’arrêt des travaux et leur coût prévisionnel. En plus des éléments précités, les dossiers de demande d’autorisation des travaux miniers comportent une étude danger. Plus spécifiquement pour les travaux réalisés dans le cadre de l’exploitation des stockages souterrains de gaz naturel, le demandeur adresse un calendrier prévisionnel et les caractéristiques de chaque opération d’injection et de soutirage. L’article 7 du décret n° 2006-649 prévoit la possibilité de regrouper l’ensemble des demandes d’autorisation d’ouverture des travaux de forage pour le stockage souterrain du gaz naturel dans un dossier unique de demande d’autorisation. Les demandes d’autorisations sont soumises à enquête publique dans les conditions prévues par le Code de l’environnement (article 13). Le préfet, après la procédure de l’enquête publique et après avoir entendu le directeur de la DRIRE compétente, statue par voie d’arrêté préfectoral motivé. L’autorisation ainsi accordée par arrêté préfectoral peut être accompagnée, le cas échéant de prescriptions spéciales. C. L’exemple des canalisations Un point particulier mérité ici d’être présenté concernant les canalisations nécessaires d’une part aux travaux de création d’une cavité saline, et d’autre part aux travaux d’injection du gaz naturel. Au transport du gaz, depuis les terminaux méthaniers situés sur la côte, jusqu’au site de stockage souterrains du gaz naturel, et les canalisations transportant l’eau nécessaire La création d’un stockage en cavité saline se décompose en trois étapes que sont le « forage », le « lessivage » et la « mise en gaz ». La question du forage ne mérite pas ici de commentaire particulier. Le lessivage consiste en la création de la cavité souterraine étanche qui deviendra, plus tard, le réceptacle du gaz lors de l’opération de « mise en gaz ». L’apport de l’eau depuis la côte ou bien depuis un lac jusqu’au forage de la cavité saline se fera par canalisations. Si ces canalisations sont contenues dans le périmètre du PER, alors le titulaire pourra, après 107 Article R. 122-3 du Code de l’environnement. -54-
- 55. autorisation accordée parle préfet (article 71 du Code minier) occuper les terrains nécessaires à la réalisation des travaux, pour y faire passer les canalisations. Les propriétaires de la surface sont toutefois invités à présenter leurs observations. Ces autorisations préfectorales constituent des servitudes d’utilité publique. En revanche, si les canalisations excèdent le stricte périmètre du titre de recherches, alors l’occupation des terrains par le titulaire du PER ne sera possible qu’après une procédure de déclaration d’utilité publique, poursuivie dans les conditions du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. -55-
- 56. DEUXIÈME PARTIE :LE REGIME APPLICABLE AU STOCKAGE GEOLOGIQUE DU CO2 Le dioxyde de carbone est une substance référencée sous la formule chimique CO2. Il est aussi parfois dénommé « gaz carbonique ». Le CO2 est naturellement présent dans l’environnement sous forme solide (charbon), liquide (pétrole) ou gazeuse (gaz naturel). Le processus de combustion des énergies fossiles, principalement mis en œuvre dans les secteurs de la production d’électricité et dans les industries dites « lourdes » tels que la cimenterie ou la sidérurgie, libère le CO2 qu’elles contiennent. L’augmentation du taux de CO2 dans l’atmosphère est aujourd’hui reconnue pour avoir des conséquences sur le climat108 . Aussi, dans la cadre de la convention cadre des Nation Unies sur le changement climatique109 , les Etats membres ont pris l’engagement de réduire leurs émissions de gaz à effet de serer (GES) dont le CO2 est le principal responsable. La « crise climatique » dénoncée ainsi par les experts du GIEC, pousse les décideurs publics à trouver des solutions, notamment contre ce déstockage massif du carbone contenue dans notre sous-sol. Les objectifs européens en matière d’émission de GES dans l’atmosphère impliquent, pour les Etats membres de l’Union Européenne, une réduction des émissions totales de 8 % pour la période 2005-2012 par rapport aux émissions de 1990. La réduction des émissions doit être portée à 20% pour l’année 2020110 et à 50% pour l’année 2050. Parmi les solutions disponibles et de nature à permettre d’atteindre les objectifs précités figurent les techniques de stockage géologique du CO2 (aussi appelées enfouissement du CO2). L’objet du stockage géologique du CO2 est d’éviter des émissions supplémentaires du CO2 dans l’atmosphère. A proprement parler, le stockage du CO2 se divise en trois étapes successives que sont le captage, le transport et le stockage (CTS pour captage-transport-stockage111 ). Les premières 108 Rapport du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) : Incidences de l'évolution du climat dans les régions, 1997. 109 Convention cadre des Nations Unies, Rio 1992 (entrée en vigueur le 21 mars 1994). 110 Communication de la Commission au Parlement Européen au Conseil, au Comité économique et social européen et au comité des régions, COM(2008) 30 final « Deux fois 20 pour 2020 - Saisir la chance qu'offre le changement climatique ». 111 « CTS » ou « CSC » pour captage-stockage-carbone en droit communautaire. -56-
- 57. techniques de CTSont été expérimentées par le passé et en dehors de considérations environnementales. En effet, les techniques de CTS ont été mises en œuvre, en France, à partir des années 1980 112 afin de permettre aux compagnies pétrolières d’améliorer l’exploitation des gisements pétroliers. La technique du CTS consistait à capter le CO2 en surface des gisements pétroliers, avant de le réinjecter dans les cavités recelant les hydrocarbures. Ce procédé avait pour effet d’augmenter la pression dans la cavité et de permettre une hausse des taux de rentabilité des gisements. Les premiers projets de CTS avaient été autorisés sous l’empire du Code minier. Si le stockage ne peut permettre, à lui seul, d’atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour les échéances de 2020 puis de 2050, les estimations les plus récentes évaluent les possibilités stockage souterrain du CO2 à 7 millions de tonnes à l’horizon 2020, puis 160 millions de tonnes en 2050. Dans cette perspective, le stockage du CO2 pourrait compter pour 15% des objectifs de réduction des émissions. Les capacités mondiales en stockage sont estimées entre 1 000 milliards et 10 000 milliards de tonnes de CO2, alors que les émissions mondiales de CO2 sont estimées à 3 milliards par an. Les géologues identifient traditionnellement trois types de stockage souterrain pour le CO2113 . Les stockages en aquifères profonds, les stockages dans les gisements de pétrole ou de gaz épuisé (stockage en gisement déplété), et les stockages dans les veines de charbon sont les principales options de stockage. Chacun des stockages envisagés doit répondre à des conditions d’étanchéité et de sécurité minimale. Les aquifères profonds, les gisements d’hydrocarbures ou de gaz épuisés et les cavités salines constituent les principaux puits géologiques utilisables pour y stocker le CO2114 . Aussi, seuls ces derniers feront l’objet de la présente étude. Les problématiques liées aux équipements de captage du CO2 relèvent du régime des ICPE. Les questions du transport de CO2 jusqu’aux sites de stockage ne paraissent pas soulever de 112 Par exemple, des projets pilotes d’injection de CO2 dans le cadre des techniques de récupération assistée du pétrole ont été menés sur les sites de Grenade (1979/1980), Pécorade (1982/1984) et, Coulommes Vaucourtois (1982/1984). 113 Rapport commun de l’ADEME, du BRGM et de l’IFP, « La capture et le stockage géologique du CO2 », Réduire les émissions de gaz à effet de serre, septembre 2005. 114 Voir DGEMP-DIREM, Le cadrage juridique français pour le stockage géologique du gaz carbonique, octobre 2006. -57-
- 58. difficultés juridiques particulières115 .Dès lors, seules certaines problématiques liées aux opérations de stockage et d’injection du CO2 seront ici abordées. Il conviendra d’analyser dans quelles mesures le régime minier applicable aux stockages souterrains de gaz naturel est particulièrement propice à une transposition au régime applicable aux opérations de stockage souterrains de CO2. En l’absence de législation spécifique pour la prise en compte de ces nouveaux projets industriels et environnementaux, la Commission européenne s’est saisie de la question et a publié le 23 avril dernier, la Directive 2009/31/CE du Parlement et du Conseil relative au stockage géologique de carbone (Ci-après la « Directive 2009/31/CE »). Cette Directive fournit le cadre générale applicable aux opérations de stockage géologique de CO2, lequel est très emprunt au régime français des stockages souterrains de gaz naturel (I). Toutefois, des questions juridiques se posent concernant le régime de droit interne applicable au stockage de CO2 (II). I. CADRE COMMUNAUTAIRE La Directive 2009/31/CE vise à établir un cadre commun aux Etats membres pour la conduite des opérations de stockage géologique du CO2. L’exposé des motifs fait clairement ressortir que la vocation première des projets de stockage de CO2 est de contribuer à atteindre les objectifs chiffrés fixés collectivement par l’Union Européenne en matière de réchauffement climatique. A. Champs d’application de la Directive 2009/31/CE Le champ d’application de la Directive 2009/31/CE couvre les stockages souterrains terrestres du CO2, sur les territoires des Etats membres uniquement, pour les projets de 115 Didier Cazagne, Etat de l’art de technologies de captage et de stockage géologique de gaz carbonique (CO2) et ébauche du cadre juridique, Gazette du Palais – Recueil Juillet-Août 2008, 2201 p.(mise à part une nécessaire adaptation du régime applicable aux canalisations du gaz naturel par exemple, afin notamment de tenir compte « des spécificités propres au transport en phase industrielle » du CO2 à l’état supercritique liquide) ; ou encore, DGEMP-DIREM, Le cadrage juridique français pour le stockage géologique du gaz carbonique, octobre 2006. -58-
- 59. stockages de plusde 100 kilotonnes (article 2 de la « Directive 2009/31/CE »), et jusqu’en 2015, date à laquelle un premier bilan devra être tiré. En outre, la Directive 2009/31/CE prévoit que le Conseil européen présentera un plan pour favoriser les investissements nécessaires à la création de 12 installations de démonstration du CSC d’ici 2015. Enfin, toutes les grandes installations de combustion, c'est-à-dire, par exemple, les centrales thermiques qui produisent de l’électricité ou encore les industries de la sidérurgie devront pourvoir être équipées d’installations CSC116 . B. Qualification juridique du CO2 La Directive 2009/31/CE apporte de précieux renseignements sur la question de savoir si le CO2 doit être considéré comme un déchet. Cette question avait fait couler beaucoup d’encre avant d’être tranchée par la Directive. En effet, plusieurs textes communautaires permettaient de qualifier le CO2 de résidus d’un processus de production, et partant de là, de déchet. La Directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 relative aux déchets (ci-après la « Directive n° 75/442/CEE ») définit les déchets par renvoie à ses annexes. Constituent ainsi des déchets « les résidus de production ou de consommation non spécifiés » ou encore « les résidus de procédés industriels », « les résidus d’extraction et de préparation des matières premières ». Cependant, les annexes de la Directive 75/442/CEE ne visaient pas le CO2. Toutefois, cette liste n’est pas exhaustive, et la Directive 75/442/CEE ne semblait viser que les matières sous forme solide et liquides, et non les substances sous leur forme gazeuse. Mais la jurisprudence avait apporté un élément supplémentaire de nature à qualifier le CO2 de déchet. La Cour de Justice des Communauté Européenne définissait le résidu de production comme « un produit qui n’a pas été recherché comme tel en vue d’une utilisation ultérieure »117 . D’autres doutes ont été soulevés par la lecture de la Directive selon laquelle « les effluent gazeux émis dans l’atmosphère » sont exclus de son champ d’application. Certains y voyaient la preuve, par 116 Considérant n° 47 de la directive 2009/31. Toutefois, on remarque que la rédaction de la directive n’a pas été reprise par la Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement (1), laquelle, à l’article 19, V prévoit que seulement les projets de construction d’une centrale à charbon devront être conçus pour pouvoir être équipés d’un dispositif de captage et stockage du dioxyde de carbone. De plus, l’alinéa suivant précise qu’aucune centrale ne sera autorisée à être mise en service si elle ne s’inscrit pas dans une logique complète de démonstration de captage, transport et stockage du dioxyde de carbone. 117 CJCE 15 juin 2000, aff. 418 et 419/97, Arco et Epson. -59-
- 60. une interprétation acontrario, que les effluents gazeux, dont le CO2 fait partie, et qui sont produits à l’occasion d’un process industriel, sont des déchets dès lors qu’ils ne sont pas émis dans l’atmosphère. Alors, dans cette logique, le CO2 destiné à l’opération de stockage géologique devait être considéré comme un déchet. La nouvelle Directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 (ci-après « Directive 2008/98/CE ») confirme à son article 2 que les effluent gazeux émis dans l’atmosphère, sont exclu du champ d’application de la Directive 2009/31/CE. Si le CO2 était reconnu comme un déchet, restait-il encore à qualifier l’opération de stockage géologique. S’agissait-il d’une opération de valorisation ou d’une opération d’élimination ? La Directive 2008/98/CE un nouveau cadre juridique qui prend en compte tout le cycle de vie des déchets. Aussi les déchets peuvent acquérir la qualité de déchet, ou bien perdre la qualité de déchet. Le CO2 qui est produit à l’occasion de la combustion du charbon, du pétrole ou du gaz dans les centrales thermiques se différencie du CO2 naturellement présent dans l’atmosphère. Celui-ci a bien été relâché lors de la transformation de la matière en chaleur. Etant données les quantités en cause, il est illusoire d’arguer d’une possible réutilisation du CO2 dans d’autres procédés industriels. Aussi, la qualification de sous-produit telle que définie par la Directive 2008/98/CE. Sans qu’il soit besoin d’étudier les interprétations possibles sur la qualification du CO2 comme déchet118 , les nouvelles dispositions de la Directive déchets 2006/12 ne qualifiait pas directement le CO2 de déchet jusqu’à l’adoption de la Directive 2009/31 qui a prévu que le CO2 serait expressément exclu du champ d’application de la Directive déchets 2006/12. Toutefois, on notera que la Directive 2006/12 qualifie les opérations de stockage du CO2 de « confinement permanent ». La rédaction fait référence à une logique d’enfouissement irréversible du CO2, soit à une approche qui s’apparenterait, en droit des déchets, à celle de l’élimination119 . Enfin, le droit communautaire, en excluant le CO2 destiné à être stocké, laisse le soin aux Etats membres de définir la qualification la plus adéquate possible. 118 Pour en savoir plus la qualification du CO2 en tant que déchets sous l’empire de la directive 75/442, voir Bersani (F.), Rapport du Conseil Général des Mines, Les stockages souterrains de gaz carboniques, cadrage juridique, 6 avril 2006,14 p. 119 Voir Supra p. 67. -60-
- 61. C. Régime applicableà l’exploitation d’un stockage souterrain du CO2 Le régime des stockages géologiques prévus par la Directive 2009/31/CE s’apparente, à de nombreux égards, au régime applicable aux stockages souterrains de l’article 3-1 du Code minier développé dans la première partie de cette étude. L’article 4 de la Directive 2009/31/CE indique que les Etats membres peuvent définir les sites aptes à recevoir des stockages souterrains de CO2. Pour la recherche des sites de stockage de CO2, puis pour l’autorisation de stocker le CO2, le régime juridique dont les principes sont la Directive 2009/31/CE sont similaire à ceux du Code minier. Ainsi les permis d’exploration sont délivrés pour une durée limitée et de manière individuelle. Les permis d’exploiter sont obligatoires pour chaque site de stockage. Ils sont délivrés en priorité aux titulaires d’un permis d’exploration pour le même site à l’instar des titulaires de PER qui ont un droit à se voir octroyer une concession (article 26 du Code minier)120 . Les demandeurs doivent justifier de leurs capacités techniques et financières (article 8), et produire une étude d’impact. A cet égard, la Directive 2009/31/CE a entraîné une modification de la Directive 85/337/CEE121 afin d’intégrer les installations de captage et de transport du CO2 en vue de son stockage, ainsi que les stockages eux-mêmes et les projets nécessitant la réalisation d’une étude d’impact. L’article 6 précise qu’il ne peut y avoir qu’un seul exploitant par site de stockage. Cette indication permet à la fois de conférer à l’exploitant un droit d’exclusivité sur l’exploitation des stockages, mais surtout, elle s’inscrit dans une démarche de prévention des risques et de responsabilisation des exploitants de site qui seront tenus de contrôler le flux de CO2. Le flux de CO2 doit être composé majoritairement de dioxyde de carbone, et aucun déchet ne peut y être ajouté. Cependant, la question de la pureté du flux de CO2 stockée renvoie, à la question de la qualification du CO2 comme déchet. En effet, si le flux de CO2, qui, en pratique, est le résidu d’un processus de production, se retrouve mélangé à d’autres composés, 120 Voir Infra p. 28. 121 Directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, dite « étude d’impact » -61-
- 62. eux-mêmes possiblement viséspar la Directive déchets 2006/12, alors une requalification du « flux de CO2 » pourrait être opérée. Le mélange accidentel d’autres substances au CO2 est bien prévu par l’article 12 de la Directive 2009/31/CE. L’exploitant ne procède à l’injection des flux de CO2 qu’après avoir procédé aux analyses nécessaires. La Directive 2009/31/CE indique que la Commission européenne est informée de toutes les demandes de permis d’exploitation de stockage, dans le même esprit que la procédure existant pour les installations nucléaires de base122 . La Commission européenne émet un avis non contraignant sur les projets dans un délai de quatre mois. L’autorité nationale compétente pour délivrer le permis d’exploiter le stockage notifie sa décision finale à la Commission européenne et justifie, le cas échéant, les raisons qui l’ont conduite à s’écarter de l’avis de la Commission. Le principal risque que posent les stockages souterrains de CO2 est lié aux éventuelles fuites de CO2. Tout d’abord, des incertitudes scientifiques persistent quant à la question de savoir comment le dioxyde de carbone peut réagir une fois stocké dans les formations géologiques. Les principales inquiétudes viennent de l’acidité du CO2123 . Par ailleurs, le CO2 peut migrer dans les roches, et enfin entrer en contact avant de contaminer des ressources en eau potable. L’article 13 de la Directive 2009/31/CE prévoit la surveillance des différents risques, de fuite du CO2 notamment. Dans la même optique, une communication périodique devra être organisée entre les autorités nationales compétentes, et les exploitants des stockages. Le contrôle des sites de stockage sera assuré, du moins en France, dans le cadre d’une police administrative spéciale. L’article 16 de la Directive 2009/31/CE indique que les autorités compétentes seront fondées à intervenir et à prendre les mesures coercitives nécessaires en cas de fuite ou d’irrégularité notable. La question des obligations légales relatives aux stockages souterrains de CO2 reposera sur les exploitant, y compris à l’expiration de la durée de validité des permis d’exploitation, et 122 Article 37 du Traité Euratom, Rome 1957, (en vigueur au premier janvier 1958) : « Chaque Etat membres est tenu de fournir à la Commission les données générales de tout projet de rejet d’effluents radio-actifs sous n’importe quelle forme, permettant de déterminer si la mise en œuvre de ce projet est susceptible d’entraîner une contamination radio-active des eaux, du sol ou de l’espace aérien d’un autre Etat membre. La Commission, après consultation du groupe d’experts visés à l’article 31, émet son avis dans un délai de six mois ». 123 DGEMP-DIREM, Le captage et le stockage géologique du dioxyde de carbone (CO2), mars 2006. -62-
- 63. jusqu’au transfert depropriété de l’exploitation à l’administration (article 17 et 18 de la « Directive 2009/31/CE »). Enfin, l’accès des tiers d’une part au réseau de transport du CO2, et d’autre part aux stockages est prévu à l’article 21. Ce faisant, l’exploitant du stockage est tenu, dans la limite de ses capacités, de permettre aux tiers de stocker les émissions de CO2. Une telle disposition s’inscrit dans le cadre de la Directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003124 (ci-après « Directive 2003/87/CE ») permettant aux industriels d’échanger des crédits d’émission carbone. La Directive 2003/87/CE se borne à définir le cadre générale applicable aux opérations de CSC. Il appartient à chacun des Etats membres de déterminer son propre régime applicable. La France semble plutôt bien dotée en matière d’outils législatifs et réglementaires transposables aux stockages souterrains de CO2. Parmi les différents régimes existants, le droit minier, et spécifiquement le régime applicable aux stockages souterrains du gaz naturel décrit en première partie, semble pouvoir être transposable aux stockages de CO2. 124 Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil. -63-
- 64. II. DROIT INTERNE L’adoptionde la Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, dite « loi Grenelle I », a fait naître de nouveaux espoirs pour le développement du stockage souterrain de CO2. L’article 22 de la loi dispose en effet que « le captage et le stockage du dioxyde de carbone seront soutenus par l’organisation d’un cadre juridique adapté et l’allocation de financement particuliers ». Dans ce contexte, il convient de se demander quelles sont les solutions ouvertes au législateur pour proposer, à brève échéance, un régime juridique opérationnel pour le stockage souterrain du CO2. Comme il a été indiqué précédemment125 , l’article 19 de la « loi Grenelle I » dispose que toutes les nouvelles centrales à charbon seront équipées ou pourront être équipées des installations nécessaires aux stockages du CO2. Il est toutefois surprenant que la « loi Grenelle I » ait réduit le champ du considérant n° 47 de la Directive 2009/31/CE, lequel visait les « grandes installations de combustion », sans opérer la distinction selon la source énergétique mise en œuvre par ladite installation. Ce point mérite au moins deux commentaires. Premièrement, le regain d’intérêt en France pour le charbon n’est pas exempt de critiques, lesquelles justifient le paradoxe du développement du stockage géologique du CO2 du fait du développement du charbon, connu pour être le combustible le moins cher et le plus polluant126 . Deuxièmement, les techniques de CTS adossée aux centrales thermiques ne revêtent qu’un intérêt minime pour la stratégie énergétique nationale. En effet, l’essentiel de l’électricité en France provient des centrales nucléaires. En revanche, les perspectives du CTS pour les partenaires des pays du BRIC127 , et en particulier pour la République Populaire de Chine sont réelles. La Chine produit actuellement l’essentiel de son électricité à partir du charbon (79%), et les réserves sont estimées à plus de 120 milliards de tonnes. Aussi la Chine est, dans une certaine mesure, « condamnée » à faire usage des ressources énergétiques dont elle dispose. Les techniques de stockage souterrain du CO2 lui seront indispensables. Peut-être que l’idée d’une incitation à la recherche et au développement du stockage souterrain du CO2 à l’échelle réduite d’une ou 125 Voir Infra. 126 Kempf (H.), Le retour des centrales à charbon en France est vivement contesté, Le Monde, 12 mars 2007. 127 Brésil, Russie, Inde et Chine (BRIC). -64-
- 65. de plusieurs centralesthermiques à charbon, même si cette idée ne ressort pas, des travaux préparatoires de la loi, a inspiré la disposition de l’article 19 de la « loi Grenelle I ». A. Législations potentiellement applicables au stockage du CO2 Au titre de l’article L. 541-1 du Code de l’environnement, un déchet est défini comme « tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon ». Il n’est pas incertain que le CO2 puisse être qualifié de déchet au titre des dispositions des articles L. 541-1 et suivants du Code de l’environnement128 . En effet, le CO2 capté dans le cadre de projets industriels semble pouvoir être qualifié de déchet dès lors qu’il est issu d’un processus de production et que son producteur l’abandonne ou le destine à l’abandon. Cependant, l’article L. 541-1 du Code de l’environnement fait une référence à « tout bien meuble ». Les biens meubles, au sens du Code civil129 , sont qualifiés comme tel par leur nature ou par détermination de la loi. En l’état actuel du droit, le CO2 destiné au stockage souterrain n’a été qualifié de bien meuble par aucun texte. Et la nature du CO2, qui est présent dans l’atmosphère, est d’être une chose commune ou « res comunis », comme l’eau par exemple, et non un bien meuble. Les choses communes, telle que définies par le Code civil n’appartiennent à personne et leur usage est commun à tous130 . Par ailleurs, la définition du Code de l’environnement permettrait de qualifier le CO2 ainsi capté puis stocké de déchet ultime. Selon l’article L. 541-1 précité du Code de l’environnement « Est ultime […] un déchet, résultant ou non du traitement d'un déchet, qui n'est plus susceptible d'être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou 128 Article L. 541-1 du Code de l’environnement : « […] II. - Est un déchet au sens du présent chapitre tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon. III. - Est ultime au sens du présent chapitre un déchet, résultant ou non du traitement d'un déchet, qui n'est plus susceptible d'être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux ». 129 Article 514 du Code civil : « Les biens sont meubles par leur nature ou par la détermination de la loi ». 130 Article 714 du Code civil « Il est des choses qui n'appartiennent à personne et dont l'usage est commun à tous. Des lois de police règlent la manière d'en jouir ». -65-
- 66. dangereux ». Lesréutilisations possibles du CO2 dans le cadre d’autres activités industrielles (tel que le marché des extincteurs, des aérosols…) permettent, d’arguer que le CO2 est valorisable, et qu’il ne s’agit pas d’un déchet ultime. Toutefois, ces opérations de valorisation en autoconsommation131 du CO2 seraient tout à fait marginales au regard des quantités de CO2 stockées dans le cadre de projets de CTS132 . Il existe à l’heure actuelle un projet pilote de stockage souterrain de CO2 mené sur le site de Lacq par le groupe Total. Le groupe a annoncé des investissements de 50 millions d’euros sur ce projet pilote qui ne se concentre pas exclusivement sur le stockage du CO2. Le régime juridique est tout particulier puisque les opérations de stockage sont entreprises dans un aquifère dénommé « Crétacé 4000 » qui était déjà exploité par le groupe, et autorisé par l’article 84 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2009, dite « loi Bachelot »133 . Aussi le projet a été autorisé par le législateur mais ne s’inscrit pas dans un régime juridique propre au stockage de CO2. Celui-ci est toujours en friche. B. Définition possible du CO2 au titre du Code minier Le CO2 s’analyse au regard du droit minier actuellement en vigueur, alternativement comme une substance concessible, ou un produit chimique à destination industrielle. Les substances concessibles sont listées à l’article 2 du Code minier. Le gaz carbonique, qui n’est autre que du CO2 a été ajouté à la liste des substances concessibles par un décret du 5 131 Il s’agit, entre autres, de l’industries alimentaire (réfrigération, surgélation, conservation des aliments, boissons gazeuses), du traitement des eaux usées, de la fabrication de l’urée et du carbonate de sodium (extincteurs, décapants et solvants), et bien sûr, des procédés de récupération assistée dans les gisements d’hydrocarbures. 132 Bersani (F.), Rapport du Conseil Général des Mines, Les stockages souterrains de gaz carboniques, cadrage juridique, 6 avril 2006, 6 p. « Les autoconsommations de CO2 sont estimées à 6 Mt/an en Amérique du nord, 2 Mt/an en Union européenne, 0,4 Mt/n en France pour le CO2 marchand (c'est-à-dire le CO2 consommé hors les autoconsommations telles que celles des eaux minérales naturelles gazeuses). 133 Article 84 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 : « Nonobstant toutes dispositions contraires, l’injection d’effluents industriels dans la structure géologique, dénommée Crétace 4000, située dans la région de Lacq (Pyrénées-Atlantiques) peut-être autorisée, après avis du Conseil supérieur des installations classées, sous réserve que l’exploitant des injections démontre par une étude de sûreté à long terme leur innocuité pour la matrice réceptrice, notamment vis-à-vis de son confinement naturel ». -66-
- 67. avril 1965134 . Enoutre, l’article 24 du Code minier135 dispose que les substances extraites sont meubles. Dans cette hypothèse, le gaz carbonique peut être qualifié de substance concessible, et de bien meuble. Le CO2 serait donc une substance concessible par nature au titre de l’article 2 du Code minier ? Alors, les opérations d’enfouissement en couche géologique profonde du CO2 pourraient être qualifiées d’opération d’élimination de déchet au titre de l’article L. 541-1 du Code de l’environnement136 . Le CO2 contenu dans les gîtes étant une substance concessible, et ainsi un bien meuble en vertu du Code minier, alors, les opérations d’injection et de stockage du CO2 dans le sous-sol réalisées à l’issu d’un processus industriel consistent en l’abandon d’un bien meuble au sens du Code de l’environnement. Cependant, ce raisonnement ne nous convainc pas puisque selon nous, l’opération de stockage souterrain du CO2 ne peut être assimilée à celle de l’extraction du CO2 depuis un gîte. Dès lors que les opérations de stockage souterrain du CO2 n’impliquent pas l’exploitation du CO2 en tant que substance concessible, mais seulement, l’exploitation de la cavité dans le cadre d’une concession de stockage, alors le CO2 ne doit pas être assimilé à un bien meuble et son stockage à une opération d’élimination des déchets. C’est le critère de l’objet de l’opération de stockage qui devrait être retenu plutôt que celui de la nature du CO2, afin de faire échapper la substance à la qualification du déchet. L’objet du stockage souterrain est résolument celui d la lutte contre le changement climatique. Ce nouvel objectif politique proclamé dans le cadre du Grenelle de l’environnement n’est pas, en l’état, appréhendé par le droit. La qualification juridique du CO2 est à préciser. Aussi, une autre solution consisterait à qualifier le CO2 de substance chimique à destination industrielle au sens de l’article 3-1 du Code minier137 . La destination industrielle du CO2 n’est cependant pas tout à fait exacte. Comme nous l’avons vu ci-dessus, la notion d’usage ultérieur, ou de réutilisation du CO2 stocké ne représente pas la réalité. Si la destination 134 Article 2 du Code minier : « Sont considérés comme mines les gîtes connus pour contenir : […]- du gaz carbonique, à l'exception du gaz naturellement contenu dans les eaux qui sont ou qui viendraient à être utilisées pour l'alimentation humaine ou à des fins thérapeutiques ». 135 Article 24 du Code minier : « […] Sont meubles aussi les matières extraites, les approvisionnements et autres objets mobiliers ». 136 Voir Infra p. 67. 137 Article 3-1 du Code minier : « Sont soumis aux dispositions du titre V bis la recherche, la création, les essais, l'aménagement et l'exploitation de cavités souterraines naturelles ou artificielles ou de formations souterraines naturelles présentant les qualités requises pour constituer des réservoirs étanches ou susceptibles d'être rendus tels, en vue du stockage de gaz naturel, d'hydrocarbures liquides, liquéfiés ou gazeux ou de produits chimiques à destination industrielle. » -67-
- 68. industrielle des opérationsde stockage de CO2 correspond à une réalité pour les opérateurs, il s’agit en tout cas d’une nouveauté juridique. La destination du CO2 stockée mérite, en outre, quelques remarques de fond. La Directive 2009/31/CE se réfère aux mots « confinement permanent »138 pour décrire les opérations de stockage souterrain du CO2. L’idéal serait que le CO2 soit stocké de manière définitive. Mais les incertitudes quant au comportement du CO2 dans les aquifères ont contribué à s’interroger sur la durée nécessaire des stockages. Pour certains, les stockages doivent être assurés pour des longues durées, de l’ordre de plusieurs siècles, voir du millénaire. Pour d’autres, le stockage du CO2 à vocation à éviter les émissions surabondantes de CO2 dans l’atmosphère jusqu’à la fin de l’ère pétrolière, soit pour une centaine d’années139 . La meilleure solution consisterait encore, pour les opérations de stockage souterrain de CO2, à modifier non pas le Code de l’environnement, mais le Code minier et en particulier les dispositions de l’article 3-1 et du titre V bis. En intégrant le CO2 aux substances mentionnées à l’article 3-1 du Code minier, le cadre juridique actuellement applicable aux stockages souterrains de gaz naturel pourrait être transposé à opérations de d’enfouissement du CO2. Toutefois, la question de la durée des concessions, actuellement de 50 ans en vertu du Code minier, devrait être abordée. C. Durée des permis de stockage de CO2 Les permis de stockage selon le vocabulaire utilisé par le Conseil et le Parlement européens dans la Directive 2009/31/CE, ou la concession de stockage telle que prévue par le Code minier ne peuvent être octroyés pour une durée indéterminée. Or, sur le plan technique, l’idée est de permettre l’étude du comportement du CO2 injecté en couche profonde pendant une période de temps suffisamment longue. Des incertitudes persistent à ce sujet, mais l’existence de gisements de CO2 permet de penser que les projets de stockage de CO2 sont également possibles sur le long terme. En outre, l’observation du 138 Article premier de la Directive 2009/31. 139 Rapport commun de l’ADEME, du BRGM et de l’IFP, « La capture et le stockage géologique du CO2 », Réduire les émissions de gaz à effet de serre, septembre 2005, 32p. -68-
- 69. comportement du CO2sur le long terme semble confirmer que l’exploitant d’un stockage de CO2 pour une durée déterminée comme ne matière de concession de stockage souterrain de gaz naturel n’est pas une solution totalement adaptée à un tel projet140 . Sur un plan purement juridique, la durée déterminée d’une concession permet à l’exploitant du stockage de pouvoir se désengager, de préférence à une date fixée à l’avance dans le titre autorisant l’exploitation. La durée maximale des concessions est de 50 ans en vertu du Code minier (article 29 du Code minier). Cette durée pourrait être allongée à cent ans en matière de stockage de CO2 pour permettre la réalisation des objectifs de non-émission supplémentaire. Les périodes pendant lesquelles les stockages devront faire l’objet d’une surveillance pourraient également être supérieures à ce qui est prévu par le Code minier. Les stockages de CO2 qui n’auront plus d’exploitant ne sauraient rester orphelins pour autant. La Directive 2009/31/CE prévoit que les « autorités compétentes » reprendront l’exploitation du stockage. Le Code minier prévoit que le concessionnaire d’une mine, comme d’un stockage est tenu de procéder au retrait des équipements, installations et produits stockés (article 91 du Code minier). Cette disposition ne saurait convenir aux opérations de stockage souterrain de CO2 puisqu’il n’est pas dans l’esprit des opérations de stockage que de libérer dans l’atmosphère le CO2 stocké dans le sous-sol lors du retrait d’un exploitant. De manière générale, la fin de l’exploitation d’un stockage de CO2 pose d’emblée d’importantes difficultés juridiques. En admettant que le CO2 ne soit pas qualifié de déchets, il n’en demeure pas moins que la substance d’origine anthropique, stockée à des fins environnementales, devra être qualifiée soit de chose commune (res communis), soit de bien meuble, soit de bien immeuble, une fois stockée dans les sous-sols. De la qualification de la substance pourront dépendre des conséquences juridiques en termes de propriété de la substance, et de responsabilité. La question de la propriété du CO2 devra également être précisée. Il est classiquement admis que le propriétaire de la surface est propriétaire du dessous de la surface (article 554 du Code civil) dans les limites des gisements, gîtes et stockages souterrains ou autres projets relevant 140 Par exemple, les carrières, Article L. 515-1 du Code de l’environnement « L'autorisation administrative ou l'enregistrement visé à l'alinéa précédent ne peut excéder trente ans […] Cette autorisation ou cet enregistrement ne peuvent excéder quinze ans pour les terrains dont le défrichement est autorisé en application des articles L. 311-1 ou L. 312-1 du code forestier ». -69-
- 70. du Code desminier. Alors, le CO2 sera-t-il considéré comme la propriété de tous, et donc comme une substance contrôlées par l’Etat, ou comme la propriété de l’exploitant seul. La surveillance des stockages pose également des difficultés. Si la surveillance est assurée par l’exploitant pendant la durée de l’exploitation, la surveillance post exploitation sera probablement assurée par l’Etat au titre de la police des mines. Et dans l’hypothèse d’un stockage arrivé au maximum des ses capacités, un passif industrialo-environnementale serait soit à la charge du repreneur, et le cas échéant à la charge de l’Etat. Cette délicate question n’est pas sans rappeler la problématique de la gestion des mines au terme de leur exploitation, par l’Etat. -70-
- 71. CONCLUSION Le droit desstockages souterrains de gaz naturel est un droit de police dont le régime a été défini par des textes récents, mais dont la pratique ne nous apporte encore qu’assez peu de précisions. Le futur droit des stockages géologiques du CO2 devrait, à notre sens, être intégré au droit minier. Certains points n’ont pas été abordés dans cette étude. Les législations connexes à celle applicable en matière de stockage souterrain de gaz naturel, tel que le droit de l’urbanisme, le droit de l’environnement et notamment les dispositions relatives à la prévention des risques naturels et technologiques, le droit de la concurrence pour l’octroi des titres miniers et d’autres. Tous ces points auraient mérité d’être développés. Ils seront abordés dans la prochaine version de la présente étude. On pourra terminer sur quelques éléments de fait. Les acteurs du marché des stockages souterrains de gaz naturel comptent au nombre de trois à l’heure actuelle. Ils sont tous des énergéticiens de pointe et certains ont clairement annoncés leur volonté de prendre part aux projets de démonstration de CTS141 . Dans le contexte de la Directive 2009/31/CE et de la loi Grenelle I, il conviendra d’observer la stratégie de marché des énergéticiens précités En effet, ces derniers disposent des capacité techniques, des capacités financières, des ressources humaines et des droits de concession sur les cavités qu’ils exploitent. Ils sont en première ligne sur le marché du stockage géologique du CO2. 141 Voir Infra. -71-
- 72. LISTE DES ANNEXES •Projet d’arrêté fixant les modalités selon lesquelles sont établies les demandes portant sur : les titres miniers, les titres de stockage souterrain et les titres miniers relatifs à la recherche et à l’exploitation des substances minérales ou fossiles non visées à l’article 2 du code minier et contenues dans les fonds marins du domaine public et du plateau continental métropolitains. • Modèle de demande de permis exclusif de recherches d’hydrocarbures (DGEMP- DIREM) • Cartes des stockages géologiques de CO2 en Europe (GSE Gas Storage Europe – Storage Map Information by Point) -72-
- 73. BIBLIOGRAPHIE • Ouvrages Legault (A.),Pétrole, gaz et les autres énergies : le petit traité, Edition Technip, Paris, 2007. Personnaz (J.), Droit des mines, Librairie de la Cour de cassation, Librairies techniques, 1958. Personnaz (J.), Verrier (F.) et Jallade (P.), J-Cl. Adm. Fasc. n° 370 « Droit des mines », « Régime de recherches minières ». Personnaz (J.), Verrier (F.) et Jallade (P.), J-Cl. Adm. Fasc. n° 371 « Droit des mines », « Institution des titres miniers ». Personnaz (J.), Verrier (F.) et Jallade (P.), J-Cl. Adm. Fasc. n° 372 « Droit des mines », « Droits et obligations de l’exploitant ». • Rapports Bersani (F.), Rapport du Conseil Général des Mines, Les stockages souterrains de gaz carboniques, cadrage juridique, 6 avril 2006. Rapport commun de l’ADEME, du BRGM et de l’IFP, « La capture et le stockage géologique du CO2 », Réduire les émissions de gaz à effet de serre, septembre 2005. Rapport du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) : Incidences de l'évolution du climat dans les régions, 1997. Observatoire de l’Energie, Statistiques 2006 de l’industrie gazière en France, décembre 2007. La sécurité d’approvisionnement en gaz naturel de la France. Synthèse SCM à la demande de l’Observatoire de l’énergie DGEMP-DIREM, Le cadrage juridique français pour le stockage géologique du gaz carbonique, octobre 2006. DGEMP-DIREM, Le captage et le stockage géologique du dioxyde de carbone (CO2), mars 2006. -73-
- 74. • Périodiques Cazagne (D.),Etat de l’art de technologies de captage et de stockage géologique de gaz carbonique (CO2) et ébauche du cadre juridique, Gazette du Palais – Recueil juillet-août 2008, 2201 p. Chaptal (F.) et Déroubaix (M.), Le stockage souterrain du gaz naturel : une activité stratégique soumise à un régime juridique complexe, BDEI n°16, juillet 2008. Sablière (P), Quel code pour le droit de l’énergie, AJDA, 2008, 1302 p. -74-
- 75. TABLE DES MATIERES REMERCIEMENTS............................................................................................................................................3 INTRODUCTION................................................................................................................................................5 PREMIERE PARTIE : LE STOCKAGE SOUTERRAIN DE GAZ NATUREL...........................................7 I. PRESENTATION GENERALE SUR LES STOCKAGES SOUTERRAINS DE GAZ NATUREL .......7 A. Rappel de la législation applicable aux stockages souterrains de gaz naturel ...................................7 1. Des prémices d’une législation propre aux stockages souterrains à nos jours .................................................7 2. Dans l’attente du Code des mines....................................................................................................................8 B. Les définitions juridiques en matière de stockage souterrain de gaz naturel......................................9 1. Définition du gaz naturel : une substance combustible concessible ................................................................9 2. Définition du stockage souterrain..................................................................................................................10 a. Cavités et formations géologiques naturelles ...........................................................................................12 b. Cavités artificielles, et cavités salines. .....................................................................................................13 3. Informations relatives au marché français du stockage souterrain du gaz naturel .........................................13 II. LES TITRES DE STOCKAGES SOUTERRAINS DE GAZ NATUREL ....................................................16 A. Présentation générale des titres miniers ...........................................................................................16 1. Notions communes aux titres miniers............................................................................................................16 a. Notion de périmètre minier ......................................................................................................................16 b. Caractères intuitu personae des titres miniers ..........................................................................................18 (i) Les capacités techniques................................................................................................................19 (ii) Les capacités financières...............................................................................................................19 2. Autorités compétentes en matière de stockages souterrains de gaz naturel ...................................................20 a. Mines, stockages souterrains et police administrative..............................................................................20 b. Présentation des principales autorités compétentes en matière de police des mines ................................21 (1) Conseil d’Etat .....................................................................................................................................21 (2) Ministre de l’environnement...............................................................................................................22 (3) Préfets .................................................................................................................................................22 (4) Autres services....................................................................................................................................23 (i) Les chefs des services civils et les autorités militaires...................................................................23 (ii) Le Conseil général des mines (CGM) et le Conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGIET) ..............................................................................................................................24 (iii) BRGM ...........................................................................................................................................24 B. Demandes de titres miniers.............................................................................................................25 1. Procédure de la demande de permis de recherches exclusif de stockages souterrains de gaz naturel............25 (1) Permis exclusif de recherches (PER) ..................................................................................................25 a. Les types de PER .....................................................................................................................................26 b. Procédure pour la délivrance du PER.......................................................................................................27 (i) Qualité pour demander un PER.....................................................................................................28 (ii) Composition du dossier de demande de PER ................................................................................28 (iii) Instruction de la demande par le préfet ........................................................................................30 (iv) Mise en concurrence......................................................................................................................31 (v) Consultations obligatoires et délivrance du PER par arrêté du ministre ......................................32 2. Droits et obligations du titulaire de titre minier de stockage .........................................................................32 Durée limitée du PER et procédure de renouvellement ......................................................................................32 3. Titres de concession de stockage souterrain de gaz naturel.....................................................................34 a. Titre obligatoire pour l’exploitation du stockage .....................................................................................35 b. Procédure .................................................................................................................................................35 (1) Enquête publique ................................................................................................................................37 (2) Mise en concurrence ...........................................................................................................................38 C. Modifications apportés aux titres miniers .........................................................................................40 1. Mutation et amodiation..................................................................................................................................40 -75-
- 76. -76- (1) Extension destitres de stockage..........................................................................................................42 (2) Renonciation.......................................................................................................................................42 (3) Retrait .................................................................................................................................................43 (4) Autres formalités.................................................................................................................................43 D. Le contentieux des titres miniers .......................................................................................................44 1. Qualification juridique des titres miniers.......................................................................................................44 2. Conditions de recevabilité des recours dirigés contre le titre minier .............................................................46 a. Remarques préalables sur le contentieux administratif des titres miniers ................................................46 b. Compétence des juridictions de l’ordre administratif...............................................................................47 c. Intérêt à agir .............................................................................................................................................49 d. Délais de recours contentieux...................................................................................................................50 III. TRAVAUX DE RECHERCHES ET D’EXPLOITATION DES STOCKAGES SOUTERRAINS...52 A. Les travaux soumis à déclaration......................................................................................................52 B. Les travaux soumis à autorisation.....................................................................................................53 C. L’exemple des canalisations..............................................................................................................54 DEUXIÈME PARTIE : LE REGIME APPLICABLE AU STOCKAGE GEOLOGIQUE DU CO2.........56 I. CADRE COMMUNAUTAIRE .......................................................................................................................58 A. Champs d’application de la Directive 2009/31/CE...........................................................................58 B. Qualification juridique du CO2.........................................................................................................59 C. Régime applicable à l’exploitation d’un stockage souterrain du CO2..............................................61 II. DROIT INTERNE .......................................................................................................................................64 A. Législations potentiellement applicables au stockage du CO2 .........................................................65 B. Définition possible du CO2 au titre du Code minier.........................................................................66 C. Durée des permis de stockage de CO2..............................................................................................68 CONCLUSION...................................................................................................................................................71 LISTE DES ANNEXES......................................................................................................................................72 BIBLIOGRAPHIE .............................................................................................................................................73 TABLE DES MATIERES..................................................................................................................................75