Total- eller utförandeentreprenader? Kan upphandlingseffektivitet beräknas och utvärderas? Transportforum 2013

1. 1
torbjörn stenbeck, riksrevisionen, session 41, transportforum
2013-01-10

2. total- eller utförandeentreprenader? 2
Introduktion
› Totalentreprenader kontra utförandeentreprenader har debatterats länge
– 1965, 1984, 1994, 2007
– Fallstudier och kvalitativa undersökningsmetoder med subjektiva inslag
– Svårt att jämföra resultat
› Produktivitet som verktyg för utvärdering
– Med stöd av infrastrukturproposition och instruktion
– Metodutveckling inom ramen för Trafikverkets produktivitet 2011:7
– Definition: output/input
– Meter grovt, men dugligt
– Sammanvägning att föredra
– Vi förenklade input till den verkliga kostnaden
2013-01-10

3. total- eller utförandeentreprenader? 3
Produktivitet både svårt och känsligt
› Oenighet om dess definition och relevans
› Brist på mätmetoder och värden
› Egen utveckling av metoder till granskningen 2010
› Varför?
– Skattebetalare vill ha valuta för pengarna
– Riksdagen och regeringen har tagit upp saken
2013-01-10

4. total- eller utförandeentreprenader? 4
Produktivitet och effektivitet
› Produktivitet = Output / input
– Kvalitet och kvantitet avseende väg och järnväg för pengarna
– Ett av Trafikverkets mål
› Ur upphandlingsverksamhetens perspektiv är hög produktivitet en
åsyftad effekt av upphandlingarna.
› TRVs produktivitet blir ett mått på upphandlingarnas effektivitet.
Trafikverkets Trafikverkets Samhälls
upphandling produktivitet nytta
2013-01-10

5. total- eller utförandeentreprenader? 5
Produktivitetsberäkning av projekt
› Möjlighet att göra unika projekt jämförbara
› Möjlighet att utvärdera TRVs årliga produktivitetsutveckling
› Möjlighet att utvärdera arbetsformer och innovationer
– T.ex den eviga frågan om totalentreprenadernas lönsamhet
› Det som mäts blir gjort, kan läras av och belönas utifrån
› Metoder i Trafikverkets produktivitet 2011:7
– Metod 1: kategoriers kilometerkostnader viktas och summeras
– Metod 2: kvantitet av olika mängder viktas och summeras
› Trafikverkets upphandling 2012:14
– Metod 2 kompletterad med annat än upphandlingsparametrar
›
2013-01-10

6. total- eller utförandeentreprenader? 6
Metod 2
› Metod 2 ser alla vägar/järnvägar som kombinationer av ”mängder”
– Lekmannaperspektivet: Anläggningen i sig
• m eller m2 asfalt, bro och spår. Antal växlar.
– Men också det som inte syns, förutsättningarna
• m3 berg och jord (kupering), markens bärighet (markförstärkning), tätbebyggelse, befintlig trafik
• kW signalteknik
– Prestationsparametrar
› Regression med
– Projektkostnaden som y
– Variabler som ovan x1, x2, x3 osv.
2013-01-10

7. Table 6: Regression analysis with constant, DB and 16 other variables
total- eller utförandeentreprenader? 7
Variable Coefficient p-value Sig.
Constant 14.8 0.185
VM2 1.05E-04 0.837
BrA 2.88E-02 0.000 <0.001
BS 2.15E-04 0.223
VGT 1.22E-03 0.377
DB 25.8 0.132
Adjusted r2 (all variables) 0.754
p-value (all variables) <2.2E-16
2013-01-10

8. total- eller utförandeentreprenader? 8
Produktiviteten per projekt
› Antag 10 000 m³ bergmassor (BS) och 1 000 m² väg (VM2) och 3 Mkr (y)
› Vikterna kan sättas med statistikprogramvara
– BS = 310 kr/ m³ VM2 = −90 kr/ m²
– Oväntade koefficienter kan uppstå
› Men också av experter
– BS = 200 kr/ m³ VM2 = 100 kr/ m²
› Output (Mkr) = 10 000 * 200 + 1 000 * 100 = 2,1 (experter)
› 10 000 * 310 + 1 000 * -90 = 2,2 (regression)
› Enheten är ”miljoner kronor” = schablonvärde av det som producerats.
› Divideras med input, den verkliga kostnaden. P = 2,2/3 = 0,73
› Totalt sett ska medel-P bli lika
› Kalibrering
2013-01-10

9. total- eller utförandeentreprenader? 9
Exempel: Produktivitet per projekt
› 1,0 är genomsnitt 2,0 är dubbelt så bra 0,5 är hälften så bra
2013-01-10

10. total- eller utförandeentreprenader? 10
Upphandlingseffektiviteten
› Metoden, särskilt den statistiska, kan anpassas för att mäta
upphandingseffektivitet. Då gör man upphandlingsparametrar till
x-variabler. Regression i ett steg eller i två steg.
Region ID Entr. Form Ers.form Upph.form Anbud Fördyr. Prodtet
Norr väg 1 TE Fast Öppen 1 30 % 4,9
Norr väg 2 TE Fast Selektiv 3 40 % 5,4
Öst väg 9 GE Rörlig Selektiv 2 2% 0,9
Norr jv 4 GE Rörlig Öppen 1 -5 % 1,0
Öst jv 7 GE Fast Förenklad 1 12 % 2,2
Öst jv 8 TE Bonus Förenklad 1 3% 4,8
2013-01-10

11. total- eller utförandeentreprenader? 11
Produktivitet och konkurrens
› Antal godkända anbud
2013-01-10

12. total- eller utförandeentreprenader? 12
Produktivitet och entreprenadform
UE
TE
› Genvägen: Flika in DB bland prestationsvariablerna i samma regression.
› DB koefficienten ger då direkt dess värde och osäkerhet.
2013-01-10

13. total- eller utförandeentreprenader? 13
Simpelt eller komplext är valfritt
› Definition
– km eller dylikt dividerat med kronor eller dylikt. Vi har börjat enkelt och konkret,
men inget hindrar att komplexitet och därmed precision tillförs.
› Exempel på hur komplexitet kan tillföras gradvis:
– Produktivitet = 50 mrd SEK / 115 000 km ”infrastruktur” = 450 kr/m
– Med trafikslaget beaktat: 200 kr/m väg, 1000 kr/m järnväg
– Med åtgärd beaktad: 30 kr/m vägdrift, 3 000 kr/m väg-inv.
– Med bredd beaktad: 3 kr/ m2 vägdrift, 300 kr/ m2 väginvestering
– Med konstruktioner beaktat: 20 000/ m2 bro, 200 kr/ m2 väg
› Alla detaljnivåer har existensberättigande
– Beror på målgrupp och syfte med analyserna
– Hellre överflöd än brist på data
2013-01-10

14. total- eller utförandeentreprenader? 14
Meter, kvadratmeter eller kubikmeter?
› Olika vägtyper kan beaktas: gc-väg, motorväg etc
– Dock har m2 redan jämnat ut en del av skillnaderna.
– Finns en tredje dimension? Vad är en vägs ”tjocklek”
Bundet (”asfalt”) B Ö
Obundet (”grus”)
Terrassen (”marken”)
 m3 utjämnar skillnaderna ytterligare och kanske gör
kategoriseringen (gc, motorväg etc) överflödig.
 B korrelerar troligen bättre med kostnaderna än Ö
 ”Lane miles”
2013-01-10

15. total- eller utförandeentreprenader? 15
Den hämmade kunskapsutvecklingen
› En ny värld av kunskap och forskning öppnar sig när man börjar
intressera sig för produktionsresultaten och dividerar med vad som
ledde dit.
› Vi trodde det skulle vara öppna dörrar om detta
› Vi hade hoppats att TRV snarast börjar producera och tillhandahålla ett
överskott på data för att möjliggöra analyser och utvärderingar
› Trots de två år som gått sedan våra första rapporter om bristande
uppföljning hade ingen ny datainsamling tillkommit i det stickprov av
projekt vi tog i slutet av 2012.
› Vad är problemet?
2013-01-10

16. total- eller utförandeentreprenader? 16
Nyttan
› Först krypa sen gå
› Nyttan anser vi tills vidare inte måste vara med i
produktivitetsbegreppet
› Den är förstås också viktig.
› Men
– risk att kopplingen till bygg-verkligheten blir mindre tydlig, och då blir även
incitamentseffekten mindre.
– NNK finns sedan redan.
– Skepsis beträffade nyttan inte framhävd i den bakgrund regering och riksdag målat
upp som skäl till sina krav på produktivitetsredovisning.
› Men när produktivitetsmätning är på plats kanske den björnen vaknar …
› Då blir nyttan ett naturligt nästa steg.
2013-01-10

17. total- eller utförandeentreprenader? 17
Trafikverkets upphandling 2012:14
› Slutsatser
– Regression med entreprenadform i färdiga kontrakt hittills stödjer inte att
upphandlingsstrategin är ändamålsenlig. Totalentreprenader, det bärande
elementet i nya strategin, har hittills inte lett till högre produktivitet än
utförandeentreprenader. Försiktighet därför fortfarande lämpligt.
– Bristande uppföljning av upphandlingarna
– Trafikverket har inte uppnått tillräcklig konkurrens
– Regeringen har varit för passiv och okritisk
› Trafikverket svarade att
– Det är en bra bit kvar innan den nya upphandlings- och beställarstrategin är
realiserad fullt ut, men anser att genom totalentreprenader får verket ut mer väg
och järnväg för pengarna
– Delar inte Riksrevisionens slutsatser
2013-01-10

18. total- eller utförandeentreprenader? 18
Är vi oeniga?
› Försiktigt och forskningsstyrt
› Risker för sämre kvalitet och konkurrens även på lång sikt
– Sådan forskning måste också påbörjas och helst färdigställas
› Under tiden bör forskning ske med alla entreprenadformerna på lika
villkor
– Storskalighet kan både förbättra och förvärra
– Riskerna för konkurrensen och korruption
› Under tiden bör rådande Best-Practice tillämpas
› Är inte slutsatserna (2. uppföljning/data, 3. konkurrens) också
invändningsfria?
› Slutsats 4 (passiv/okritisk) beror på vad man förväntar sig av regeringen
– Är det inte bra med höga krav och förväntningar?
2013-01-10