Luận văn thạc sĩ ngành luật: Hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay, cho các bạn tham khảo

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
VŨ THỊ NGÂN
HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC
DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Hà Nội - 2015

2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
VŨ THỊ NGÂN
HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC
DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS.Nguyễn Hoàng Anh
Hà Nội - 2015

3. LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy
và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các
nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ
Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN
Vũ Thị Ngân

4. i
DANH MỤC BẢNG
Bảng 2.1: Số lƣợng, loại hình doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế giai
đoạn 2005-2014........................................................................................................64

5. ii
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
DANH MỤC BẢNG................................................................................................... i
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH...............................................................................8
1.1 DU LỊCH, BẢN CHẤT VÀ VAI TRÒ CỦA DU LỊCH ..................................8
1.1.1 Khái niệm, bản chất du lịch..............................................................................8
1.1.2 Vai trò của du lịch...........................................................................................11
1.2 PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH...............................................13
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật trong lĩnh vực du lịch..........................13
1.2.2. Nội dung, hình thức của pháp luật trong lĩnh vực du lịch ..........................17
1.2.3. Vai trò của pháp luật trong lĩnh vực du lịch.................................................20
1.3. KHÁI NIỆM, YÊU CẦU, ĐIỀU KIỆN VÀ TIÊU CHÍ XÁC ĐỊNH MỨC
ĐỘ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH...................23
1.3.1. Khái niệm, yêu cầu và điều kiện hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du
lịch.............................................................................................................................23
1.3.2. Tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch......26
CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH ..33
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY .....................................................................................33
2.1. KHÁI QUÁT VỀ SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP
LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH.................................................................33
2.1.1. Giai đoạn từ 1960 đến trước 1986.................................................................33
2.1.2. Giai đoạn từ 1986 đến trước 1999.................................................................35

6. iii
2.1.3. Giai đoạn từ 1999 đến trước 2005.................................................................40
2.1.4. Giai đoạn từ khi ban hành Luật Du lịch 2005 đến nay ...............................43
2.2. ĐÁNH GIÁ PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH HIỆN NAY..........51
2.2.1. Đánh giá chung..............................................................................................51
2.2.2. Đánh giá pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở một số nội dung cơ bản.........58
2.3. NGUYÊN NHÂN CỦA HẠN CHẾ, BẤT CẬP CỦA PHÁP LUẬT TRONG
LĨNH VỰC DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ..............................................81
CHƢƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG
LĨNH VỰC DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ..............................................84
3.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU
LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ..........................................................................84
3.1.1. Đáp ứng yêu cầu khách quan của việc tăng cường quản lý nhà nước bằng
pháp luật ...................................................................................................................84
3.1.2. Đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước và xây dựng nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.........................................................................86
3.1.3. Đáp ứng yêu cầu hội nhập của pháp luật trong lĩnh vực du lịch Việt Nam
với khu vực và thế giới .............................................................................................88
3.1.4. Đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh phát triển du lịch Việt Nam trong thời kỳ mới ........89
3.2. MỤC TIÊU VÀ PHƢƠNG HƢỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ..............................91
3.2.1. Mục tiêu..........................................................................................................91
3.2.2. Phương hướng ...............................................................................................92
3.3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC
DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ...................................................................95
3.3.1. Hoàn thiện hình thức của pháp luật trong lĩnh vực du lịch........................95
3.3.2. Hoàn thiện nội dung của pháp luật trong lĩnh vực du lịch .........................96
KẾT LUẬN............................................................................................................107

7. iv
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................109

8. 1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Ngày nay, du lịch là một nhu cầu không thể thiếu của con người trong thế giới hiện
đại và trở thành một trong những ngành kinh tế hàng đầu của kinh tế thế giới. Đối
với nhiều quốc gia, du lịch là nguồn thu ngoại tệ quan trọng nhất trong hoạt động
ngoại thương. Hội đồng Lữ hành và Du lịch quốc tế (World Travel and Tourism
Council –WTTC) đã công bố du lịch là ngành kinh tế lớn nhất thế giới, vượt trên cả
ngành sản xuất ô tô, thép, điện tử và nông nghiệp. Du lịch đã trở thành vấn đề mang
tính toàn cầu, nhiều nước lấy tiêu chí du lịch của dân cư như là một chỉ tiêu để đánh
giá chất lượng cuộc sống. Theo dự báo của Tổ chức Du lịch thế giới (UNWTO)
lượng khách du lịch quốc tế trên toàn cầu sẽ đạt 1,6 tỷ lượt vào năm 2020, trong đó
Đông Á – Thái Bình Dương là khu vực tăng trưởng nhanh nhất thế giới với tỷ lệ
6,5% hàng năm trong giai đoạn từ 1995-2020 [49]. Đây là cơ hội cho Việt Nam
thúc đẩy ngành du lịch phát triển mạnh trong giai đoạn mới.
Với đường bờ biển dài, tài nguyên thiên nhiên phong phú, nền văn hóa đậm đà bản
sắc dân tộc và truyền thống lịch sử lâu đời Việt Nam được đánh giá là nước có
nhiều tiềm năng to lớn để phát triển du lịch. Với vai trò là ngành kinh tế tổng hợp
quan trọng trong sự phát triển kinh tế xã hội đất nước, mang nội dung văn hóa sâu
sắc, có tính liên ngành, liên vùng và xã hội hóa cao, phát triển du lịch nhằm đáp ứng
nhu cầu tham quan, giải trí, nghỉ dưỡng, phục hồi sức khỏe của nhân dân và khách
du lịch quốc tế, góp phần nâng cao dân trí, tạo việc làm và phát triển kinh tế xã hội
của đất nước. Trong quá trình lãnh đạo sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước,
Đảng ta luôn chú trọng phát triển du lịch. Ngay khi thực hiện công cuộc Đổi mới,
Chiến lược ổn định và phát triển kinh tế, xã hội đến năm 2000 do Đại hội Đại biểu
toàn quốc lần thứ VII của Đảng thông qua ngày 27/6/1991 chủ trương “Khai thác
sự hấp dẫn của thiên nhiên, di sản văn hóa phong phú và các lợi thế khác của đất
nước, mở rộng hợp tác với nước ngoài để phát triển mạnh du lịch” [21, tr 166].

9. 2
Đồng thời, du lịch được coi là một trong các ngành mũi nhọn “Trong quá trình thực
hiện chiến lược sẽ xác định rõ thêm những sản phẩm mũi nhọn trong các ngành và
lĩnh vực nêu trên và tùy theo khả năng mới về vốn, công nghệ và thị trường mà một
số ngành và sản phẩm khác có thể trở thành mũi nhọn như điện tử - tin học, vật liệu
mới, du lịch,…” [21, tr 167]. Trong giai đoạn hiện nay, việc xây dựng và phát triển
ngành dịch vụ du lịch đã được Đảng và Nhà nước tập trung chỉ đạo tại Chiến lược
phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020 trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ XI như sau: “Tập trung phát triển một số ngành dịch vụ có lợi thế, có hàm
lượng tri thức và công nghệ cao như du lịch, hàng hải, hàng không, viễn thông,
công nghệ thông tin, y tế. Hình thành một số trung tâm dịch vụ, du lịch có tầm cỡ
khu vực và quốc tế. Mở rộng thị trường nội địa, phát triển mạnh thương mại trong
nước; đa dạng hóa thị trường ngoài nước… Đa dạng hóa sản phẩm và các loại
hình dịch vụ, nâng cao chất lượng để đạt tiêu chuẩn quốc tế” [26, tr 116]. Việc này
cũng đồng nghĩa với việc phải xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý đối với ngành
dịch vụ du lịch, để du lịch thực sự phát triển thành ngành kinh tế mũi nhọn.
Sau 55 năm (1960-2015) xây dựng và phát triển, ngành du lịch nước ta có sự
phát triển mạnh mẽ và đạt được những kết quả to lớn: khách quốc tế đến du lịch ở
Việt Nam tăng hơn 30 lần, khách du lịch nội địa tăng gấp 35 lần so với năm 1990;
doanh thu từ du lịch năm 2000 là 17,4 ngàn tỷ đồng, năm 2013 là 200 ngàn tỷ đồng
tăng 11,5 lần và năm 2014 con số này là 230 ngàn tỷ đồng tăng 15% so với năm
2013; thị trường du lịch không ngừng được mở rộng, việc xây dựng và quảng bá
hình ảnh đất nước, con người Việt Nam năng động, thân thiện và hòa bình ngày
càng thành công trong lòng bạn bè quốc tế; những thành tựu đó góp phần chuyển
dịch cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại, giải quyết nhiều việc làm cho người lao
động, từng bước xóa đói giảm nghèo. [4]
Tuy nhiên, ngành du lịch nước ta còn bộc lộ nhiều hạn chế: so với các nước
trong khu vực lượng khách quốc tế đến với Việt Nam còn thấp (giữ khoảng cách
khá xa so với một số nước trong khu vực: năm 2013, lượng khách quốc tế đến Việt
Nam là 7.572 ngàn lượt, trong khi khách quốc tế đến Malaysia là 10.810 ngàn lượt,

10. 3
Singapore là 12.470 ngàn lượt, Thái Lan là 16.420 ngàn lượt); đóng góp của ngành
du lịch đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của nước ta chưa thực sự vượt trội so
với các ngành khác; kết cấu hạ tầng còn lạc hậu; chất lượng sản phẩm và dịch vụ du
lịch còn chưa đáp ứng tiêu chuẩn khu vực và quốc tế…[4]. Có rất nhiều nguyên
nhân dẫn đến tình trạng trên (do nền tảng kinh tế, do nhân tố con người, do tác động
của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu…), nhưng trong đó có những nguyên nhân
trực tiếp đến từ khuôn khổ pháp luật hiện hành. Hệ thống các văn bản quy phạm
pháp luật về du lịch (Luật Du lịch năm 2005; Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày
01/6/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch
được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 180/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của
Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 92/2007/NĐ-CP; Nghị định số
158/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo; Thông tư số
88/2008/TT-BVHTTDL ngày 30/12/2008 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch
hướng dẫn thực hiện Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 của Chính phủ
quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch về lưu trú du lịch…) đã trở
thành công cụ hữu ích cho Chính phủ, các cấp, các địa phương tăng cường công tác
quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch. Tuy nhiên, sau 10 năm thực hiện, Luật Du
lịch 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng bộc lộ những hạn chế, bất cập
nhất định cần được sửa đổi, bổ sung: một số nội dung trong Luật Du lịch 2005 chưa
hợp lý hoặc một số điều khoản được quy định trong Luật chỉ mang tính ước vọng,
không có tính khả thi nên không thể triển khai thực hiện; có những quy định trong
Luật Du lịch sau nhiều năm vẫn chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện; có nhiều vấn
đề phát sinh trong thực tế mà chưa có quy định pháp luật điều chỉnh; bên cạnh đó
nhiều quy định pháp luật du lịch chưa đồng bộ, thống nhất với các quy định pháp
luật khác có liên quan… Trong một chừng mực nhất định, các quy định pháp luật
hiện hành về du lịch vừa thiếu lại vừa thừa, tính hệ thống không cao gây khó khăn
cho việc thực thi, chậm đi vào cuộc sống. Thực trạng này đặt ra yêu cầu khách quan
trong việc hoàn thiện các quy định pháp luật về du lịch.

11. 4
Hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch không chỉ xuất phát từ thực trạng
của pháp luật về du lịch mà còn là yêu cầu về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật Việt Nam được nêu lên tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm
2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020: “Xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là
hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân
dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và
hiệu lực của pháp luật…”.[6]
Bởi vậy, tôi chọn đề tài nghiên cứu luận văn của mình là “Hoàn thiện pháp luật
trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay”. Việc nghiên cứu đề tài này tạo ra cơ
sở lý luận và thực tiễn quan trọng cho việc hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du
lịch, góp phần tăng cường quản lý nhà nước về du lịch, từng bước đưa du lịch thực
sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn.
2. Tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của đề tài
Trong những năm qua, để phục vụ công tác chuyên môn, nghiệp vụ cũng như nhu
cầu học tập, nghiên cứu một số cá nhân, tổ chức làm trong lĩnh vực du lịch đã có
những đề tài, luận văn nghiên cứu về các vấn đề liên quan đến lĩnh vực này, như:
“Phát triển sản phẩm du lịch dựa trên giá trị văn hóa các dân tộc ở Tây Nguyên”
(Chủ nhiệm đề tài - Nguyễn Đệ, Trường Đại học Văn hóa Thành phố Hồ Chí Minh,
đề tài nghiên cứu cấp Bộ, 1/2014 – 12/2015); đề tài “Giải pháp phát triển thương
hiệu du lịch Việt Nam” (Chủ nhiệm đề tài – Đỗ Cẩm Thơ, Viện nghiên cứu Phát
triển du lịch, đề tài nghiên cứu cấp Bộ, 1/2013 – 12/2013); “Nghiên cứu hoạt động
du lịch có trách nhiệm ở Việt Nam” (Chủ nhiệm đề tài – Hà Văn Siêu, Viện nghiên
cứu Phát triển du lịch, đề tài nghiên cứu cấp Bộ, 1/2012 – 12/2013); “Thực trạng và
một số giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch” (Chủ

12. 5
nhiệm đề tài – Nguyễn Thị Bích Vân, Tổng cục Du lịch, 2001); một số luận văn
thạc sĩ như: “Thực trạng công tác đào tạo nhân lực du lịch tại các trường du lịch
trực thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch” (Đoàn Thị Thắm, luận văn thạc sĩ Du
lịch, 2013); “Tài nguyên du lịch biển Việt Nam cho phát triển du lịch nghỉ
dưỡng”(Mai Hiên, luận văn thạc sĩ Du lịch học, 2007); “Quản lý nhà nước về cơ sở
lưu trú du lịch ở Việt Nam trong xu thế hội nhập”(Lê Ngọc Tuấn, luận văn thạc sĩ
Du lịch, 2009); “Một số giải pháp phát triển nguồn nhân lực du lịch Việt Nam hiện
nay”(Trần Quang Hảo, luận văn thạc sĩ Du lịch, 2009)…
Ngoài ra, còn rất nhiều bài viết đăng trên Báo Du lịch, Tạp chí Du lịch,… các tài
liệu hội thảo cấp ngành, cấp quốc gia về du lịch như: Hội thảo tháng 7/2015 do Bộ
Văn hóa, Thể thao và Du lịch – Ban Kinh tế Trung ương – Phòng Thương mại và
Công nghiệp Việt Nam tổ chức với chủ đề “Phát triển du lịch Việt Nam trong thời
kỳ mới”; Hội thảo quốc gia tháng 6/2010 do Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch – Báo
Nhân dân tổ chức với chủ đề “Phát triển du lịch Việt Nam trong bối cảnh tích cực,
chủ động hội nhập quốc tế” nhân dịp kỷ niệm 50 năm thành lập ngành Du lịch Việt
Nam (9/7/1960 – 9/7/2010); Hội thảo tháng 4/2015 do Dự án EU tổ chức với chủ đề
“Du lịch có trách nhiệm và Di sản văn hóa”…
Các đề tài, luận văn, bài viết nói trên nhìn chung đã đề cập đến nhiều khía cạnh
khác nhau về chuyên môn trong lĩnh vực du lịch và đã có những đóng góp nhất định
về mặt lý luận và thực tiễn. Tuy nhiên để đi sâu nghiên cứu một cách toàn diện
những quy định của pháp luật hiện hành trong lĩnh vực du lịch, từ đó tìm ra những
mâu thuẫn, vướng mắc, bất cập trong quá trình áp dụng và đưa các quy định pháp
luật vào cuộc sống, tạo cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc kiến nghị sửa đổi Luật
Du lịch 2005 thì hiện nay ở Việt Nam còn là vấn đề mới mẻ. Việc nghiên cứu, hoàn
thiện các quy định pháp luật trong lĩnh vực du lịch hiện nay là một yêu cầu cấp thiết
đặt ra nhằm tăng cường chất lượng, hiệu quả công tác quản lý nhà nước về du lịch,
góp phần thúc đẩy ngành du lịch Việt Nam phát triển ổn định, bền vững, giàu tính
cạnh tranh trong thời kỳ mới.

13. 6
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hệ thống pháp luật hiện hành trong lĩnh vực
du lịch ở Việt Nam. Qua nghiên cứu cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật
trong lĩnh vực du lịch và thực trạng hệ thống pháp luật của Việt Nam trong lĩnh vực
du lịch, luận văn đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở
Việt Nam hiện nay.
- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu thực trạng pháp luật hiện
hành trong lĩnh vực du lịch để tìm ra các đặc điểm, hạn chế cụ thể nhằm xác định
các giải pháp cơ bản để hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện
nay. Luận văn phân tích và khái quát các yêu cầu cụ thể về các lĩnh vực cụ thể trong
lĩnh vực du lịch để làm nổi bật vấn đề quan tâm chủ yếu: hoàn thiện pháp luật trong
lĩnh vực du lịch đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ bản và toàn diện về quản lý, nâng cao
chất lượng, hiệu quả hoạt động du lịch ở Việt Nam hiện nay.
4. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
- Mục tiêu: Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận và thực tiễn nhằm
đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật trong lĩnh vực du lịch hiện hành, để xác định
phương hướng, nội dung hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam
hiện nay.
- Nhiệm vụ: Đề phù hợp với mục tiêu trên, luận văn tập trung giải quyết
những nhiệm vụ sau đây:
Một là: Xây dựng cơ sở lý luận về pháp luật về du lịch và hoàn thiện pháp
luật về du lịch; đề xuất các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về du lịch.
Hai là: Phân tích, đánh giá các ưu điểm và hạn chế của pháp luật về du lịch
trong thời gian qua.
Ba là: Trên cơ sở lý luận đã được xây dựng qua những đặc điểm và hạn chế
của pháp luật về du lịch đã được chỉ ra để đề xuất những phương hướng và giải
pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay.

14. 7
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
- Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lên nin và tư tưởng
Hồ Chí Minh, các chủ trương, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước
và pháp luật, đặc biệt là các quan điểm của Đảng ta về du lịch: Văn kiện Đảng toàn
tập, Tập 51, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1991; Văn kiện Đại hội đại biểu toàn
quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam…Hiến pháp Việt Nam năm 1992,
năm 2013 và Luật Du lịch 2005.
- Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đã vận dụng các phương pháp
khoa học như: phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, phương
pháp xã hội học để làm rõ những vấn đề bất cập giữa lý luận và thực tiễn công tác
soạn thảo, xây dựng hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực du lịch để phân tích,
đánh giá khách quan những ưu điểm, hạn chế cần khắc phục của hệ thống văn bản
quy phạm pháp luật về du lịch.
Luận văn kết hợp giữa phương pháp thống kê, phương pháp phân tích so
sánh, phương pháp khảo sát đánh giá và nhiều phương pháp khác có liên quan để
thực hiện mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được
kết cấu thành 3 chương như sau:
Chương 1. Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch
Chương 2. Thực trạng pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay
Chương 3. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở
Việt Nam hiện nay

15. 8
CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH
1.1 DU LỊCH, BẢN CHẤT VÀ VAI TRÒ CỦA DU LỊCH
1.1.1 Khái niệm, bản chất du lịch
Từ giữa thế kỷ 19, du lịch bắt đầu phát triển mạnh và ngày nay đã trở thành
một hiện tượng kinh tế xã hội phổ biến. Du lịch từ lâu đã trở thành một vấn đề
mang tính toàn cầu. Nhiều nước đã lấy chỉ tiêu đi du lịch của dân cư là một trong
những tiêu chí đánh giá chất lượng cuộc sống và thuật ngữ “Du lịch” đã trở nên rất
thông dụng.
Thuật ngữ “Du lịch” trong ngôn ngữ nhiều nước bắt nguồn từ tiếng Hy Lạp
với nghĩa là đi một vòng. Thuật ngữ này được La Tinh hóa thành “tornus” và sau
đó thành “tourisme” (Tiếng Pháp) và “tourism” (Tiếng Anh).[38]
Ở Việt Nam, thuật ngữ “Du lịch” được dịch thông qua tiếng Hán. “Du” có
nghĩa là chơi, “Lịch” có nghĩa là từng trải.
Tuy nhiên người Trung Quốc lại gọi là “Du lãm” với nghĩa là đi chơi để
nâng cao nhận thức.
Ngày nay, trên thế giới có rất nhiều khái niệm khác nhau về du lịch. Như một
chuyên gia nghiên cứu về du lịch đã nhận định, đối với du lịch, có bao nhiêu tác giả thì
có bấy nhiêu định nghĩa. Khái niệm “Du lịch” được hiểu rất khác nhau tại các quốc gia
khác nhau; giữa những nhà nghiên cứu khác nhau từ nhiều góc độ khác nhau.
Vào năm 1941, ông W.Hunziker và Kraff (Thụy Sỹ) đưa ra định nghĩa: Du
lịch là tổng hợp những hiện tượng, mối quan hệ nảy sinh từ việc di chuyển và dừng lại
của con người tại nơi không phải là nơi cư trú thường xuyên của họ; hơn nữa, họ không
ở lại đó vĩnh viễn và không có bất kỳ hoạt động nào để có thu nhập tại nơi đến.
Tại Hội nghị Liên Hiệp Quốc họp về du lịch ở Roma năm 1963, với mục
đích quốc tế hóa, các chuyên gia đưa ra định nghĩa về du lịch như sau: Du lịch là

16. 9
tổng hợp các mối quan hệ, hiện tượng và các hoạt động kinh tế bắt nguồn từ các
cuộc hành trình và lưu trú của cá nhân hay tập thể ở bên ngoài nơi ở thường xuyên
của họ hay ngoài nước họ với mục đích hòa bình. Nơi họ đến lưu trú không phải là
nơi làm việc của họ.
Dưới con mắt của Guer Freuler trong cuốn nhập môn khoa học du lịch: Du lịch
với ý nghĩa hiện đại của từ này là một hiện tượng của thời đại của chúng ta dựa trên sự
tăng trưởng về nhu cầu khôi phục sức khoẻ và sự thay đổi của môi trường xung quanh,
dựa vào sự phát sinh, phát triển tình cảm đối với vẻ đẹp của thiên nhiên.
Theo nhà kinh tế Kalíiotis, du lịch là sự di chuyển tạm thời của cá nhân hay
tập thể từ nơi này đến nơi khác nhằm thoa mãn nhu cấu tinh thần, đạo đức, do đó
tạo nên các hoạt động kinh tế.
Theo quan điếm của Robert W.Mc.Intosh, Charles R.Goeldner, J.R Brent
Ritcie, du lịch là tổng hợp các mối quan hệ nảy sinh từ tác động qua lại giữa khách
du lịch, nhà cung ứng, chính quyền và cộng đồng chủ nhà trong quá trình thu hút và
đón tiếp khách du lịch.
Với cách tiếp cận tổng hợp ấy, các thành phần tham gia vào hoạt động du
lịch bao gồm: khách du lịch; các doanh nghiệp cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho
khách du lịch; chính quyền sở tại; cộng đồng dân cư địa phương.
Theo định nghĩa của Tổ chức Du lịch Thế giới: “Du lịch là một hiện tượng
văn hóa, xã hội và kinh tế đòi hỏi sự di chuyển của con người đến những quốc gia
hay những địa điểm khác bên ngoài khu vực sinh sống thường ngày của họ vì mục
tiêu cá nhân hoặc mục tiêu công việc/nghề nghiệp. Những người này được gọi là
khách viếng thăm (có thể là khách du lịch hoặc khách thăm quan, người cư trú hoặc
không cư trú) và du lịch liên quan đến những hoạt động của họ, một trong số đó đòi
hỏi có chi tiêu du lịch”.[46, tr 25]
Tại Việt Nam, mặc dù du lịch là một lĩnh vực khá mới mẻ nhưng các nhà
nghiên cứu của Việt Nam cũng đưa ra các khái niệm xét trên nhiều góc độ nghiên
cứu khác nhau.

17. 10
Theo từ điển Bách khoa Việt Nam, du lịch được hiểu trên hai khía cạnh:
Thứ nhất, du lịch là một dạng nghỉ dưỡng sức, tham quan tích cực của con
người ngoài nơi cư trú với mục đích: nghỉ ngơi, giải trí, xem danh lam thắng cảnh,
di tích lịch sử, công trình văn hóa nghệ thuật. Theo nghĩa này, du lịch được xem xét
ở góc độ cầu, góc độ người đi du lịch.
Thứ hai, du lịch là một ngành kinh doanh tổng hợp có hiệu quả cao về nhiều
mặt: nâng cao hiểu biết về thiên nhiên, truyền thống lịch sử và văn hóa dân tộc, từ
đó góp phần làm tăng thêm tình yêu đất nước; đối với người nước ngoài là tình hữu
nghị với dân tộc mình; về mặt kinh tế du lịch là lĩnh vực kinh doanh mang lại hiệu
quả rất lớn; có thể coi là hình thức xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ tại chỗ. Theo
nghĩa này, du lịch được xem xét ở góc độ một ngành kinh tế.[27, tr 156]
Điều 4 Luật Du lịch Việt Nam (được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 7, Khóa XI năm 2005) giải thích khái
niệm du lịch như sau: “Du lịch là các hoạt động có liên quan đến chuyến đi của con
người ngoài nơi cư trú thường xuyên của mình nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan,
tìm hiểu, giải trí, nghỉ dưỡng trong một khoảng thời gian nhất định”.[35]
Các định nghĩa trên đều nêu lên được bản chất của du lịch, đó là:
Là hoạt động của con người rời khỏi nơi cú trú thường xuyên của mình (trừ
trường hợp di chuyển đi cư trú chính trị, tìm việc làm hoặc xâm lược).
Đáp ứng nhu cầu nghỉ ngơi, giải trí, tham quan, tìm hiểu các danh lam thắng
cảnh, di tích lịch sử.
Không mang mục đích về kinh tế vì có thể thăm dò để làm kinh tế về sau.
Vậy du lịch là hoạt động có liên quan đến chuyến đi của con người, ngoài nơi
cư trú thường xuyên của mình nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan, nghỉ dưỡng, tìm
hiểu giải trí trong một khoảng thời gian nhất định và không mang mục đích kinh tế.

18. 11
1.1.2 Vai trò của du lịch
Du lịch là ngành kinh tế dịch vụ tổng hợp, mang nội dung văn hóa sâu sắc và
có tính chất liên ngành, liên vùng, xã hội hóa cao. Phát triển du lịch liên quan và
phụ thuộc vào tất cả các ngành, lĩnh vực đời sống xã hội. Du lịch chỉ có thể phát
triển trên nền tảng văn hóa mà ở đó mọi mặt đời sống xã hội đã cơ bản hội đủ các
điều kiện cần thiết về sức hấp dẫn của tài nguyên và mức độ thuận lợi, tiện nghi của
dịch vụ do các ngành liên quan cung cấp. Ngược lại, du lịch phát triển sẽ kích thích
nhu cầu và là đòn bẩy, động lực thúc đẩy các ngành, lĩnh vực kinh tế - xã hội khác
phát triển. Có thể nói, du lịch ngày càng có vai trò quan trọng đối với việc phát triển
kinh tế, chính trị, xã hội và bảo vệ tài nguyên môi trường.
a. Vai trò kinh tế
Được coi là “ngành kinh tế mũi nhọn” [23], vai trò của du lịch thể hiện trước
hết ở phương diện kinh tế.
Du lịch phát triển sẽ góp phần đẩy mạnh sự dịch chuyển cơ cấu ngành kin tế,
cơ cấu lao động, cơ cấu về mặt lãnh thổ. Như vậy, du lịch được coi là cơ sở quan
trọng để thúc đẩy sự phát triển kinh tế, và đây cũng chính là nguồn thu ngoại tệ lớn
của nhiều nước.
Du lịch là một ngành kinh tế dịch vụ tổng hợp mà sản phẩm của nó dựa trên
và bao hàm các sản phẩm có chất lượng của nhiều ngành kinh tế khác như ngành
giao thông vận tải (đặc biệt là vận tải hành khách); ngành thương mại( kinh doanh
ăn uống); bưu chính viễn thông; ngành bảo tồn di sản thiên nhiên, di sản văn hóa,
sáng tạo sản phẩm du lịch (thủ công truyền thống); tài chính – ngân hàng, xây
dựng… Ngành dịch vụ du lịch kéo theo hàng loạt các ngành khác phát triển, tăng
thu nhập cho quốc gia, cho doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân. Nói cách khác, du lịch
là ngành kinh tế dịch vụ có tính lan tỏa cao.
b. Vai trò xã hội
Du lịch góp phần tạo công ăn việc làm cho người dân, giảm bớt nạn thất
nghiệp, nâng cao mức sống và làm cho đời sống tinh thần của con người trở lên
phong phú, giảm bớt tệ nạn xã hội.

19. 12
Du lịch có vai trò trong việc giữ gìn, bảo vệ, phục hồi sức khỏe cho nhân
dân, trong một chừng mực nào đó nó còn có tác dụng hạn chế bệnh tật, kéo dài tuổi
thọ và tăng khả năng lao động cho con người. Các công trình nghiên cứu về sinh
học khẳng định rằng nhờ chế độ nghỉ ngơi và du lịch tối ưu, bệnh tật của cư dân
trung bình giảm 30%, bệnh đường hô hấp giảm 40%, bệnh đường tiêu hóa giảm
20%, bệnh thần kinh giảm 30%. Một số khu vực điều dưỡng khẳng định, nước
khoáng ở đó có thể chữa được các vết loét, u nhọt…
Thông qua hoạt động du lịch, người dân và khách du lịch hiểu thêm về
truyền thống tốt đẹp của dân tộc, các danh lam thắng cảnh của đất nước… từ đó góp
phần giáo dục tinh thần dân tộc, khơi dậy lòng tự hào dân tộc trong mỗi người.
Cũng thông qua du lịch, người dân ở những địa phương, vùng miền, quốc gia
khác nhau được giao lưu, tiếp xúc với nhau, tăng cường đoàn kết dân tộc. Đồng thời
có sự trao đổi, học hỏi lẫn nhau giữa du khách với cư dân địa phương, góp phần
nâng cao dân trí cũng như vốn hiểu biết, kinh nghiệm sống của cả người dân bản địa
lẫn khách du lịch.
Phát triển du lịch cũng góp phần vào việc khôi phục, phát triển văn hóa dân
tộc. Nhu cầu nâng cao nhận thức văn hóa trong chuyến đi của du khách đã thúc đẩy
các nhà cung ứng chú ý đến việc khôi phục và duy trì các di tích, các lễ hội văn hóa,
các làng nghề thủ công truyền thống.
c. Vai trò chính trị
Du lịch góp phần củng cố hòa bình, đẩy mạnh các mối giao lưu quốc tế và
mở rộng sự hiểu biết giữa các dân tộc. Thông qua du lịch và hoạt động quảng bá du
lịch, chúng ta có thể giới thiệu cho các nước khác trên thế giới về hình ảnh, sức hấp
dẫn của đất nước mình.
Năm 1967, du lịch được coi là “giấy thông hành của hòa bình”. Thông qua
du lịch quốc tế, con người thể hiện nguyện vọng của mình là được sống, lao động
trong hòa bình, hữu nghị.

20. 13
d. Vai trò môi trường sinh thái
Vai trò sinh thái của du lịch thể hiện ở việc tạo nên môi trường sống ổn định
về mặt sinh thái, du lịch sẽ là nhân tố kích thích bảo vệ, khôi phục và tối ưu hóa môi
trường tự nhiên xung quanh, bởi chính môi trường này có tác động rất lớn đến sức
khỏe và các hoạt động khác của con người.
Việc làm quen với các danh thắng và môi trường tự nhiên bao quanh có ý
nghĩa không nhỏ đối với khách du lịch, tạo điều kiện cho họ hiểu biết sâu sắc các tri
thức về tự nhiên, hình thành thói quen bảo vệ, giữ gìn tự nhiên.
1.2 PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật trong lĩnh vực du lịch
Pháp luật là một hiện tượng xã hội khách quan, đặc biệt quan trọng nhưng
cũng vô cùng phức tạp chính vì vậy mà từ xưa đến nay đã có không ít những quan
niệm, nhận thức khác nhau về pháp luật. Trên bình diện phổ quát, căn bản nhất và
vận dụng vào điều kiện kinh tế xã hội đương đại, có thể nêu định nghĩa pháp luật
như sau: “Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung do nhà
nước đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí nhà nước của giai cấp thống trị trên cơ
sở ghi nhận các nhu cầu về lợi ích của toàn xã hội, được bảo đảm thực hiện bằng
nhà nước nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội với mục đích trật tự và ổn định xã
hội vì sự phát triển bền vững của xã hội”.[33, tr 288]
Pháp luật là hiện tượng của kiến trúc thượng tầng, vừa phản ánh trình độ phát
triển kinh tế - xã hội vừa có giá trị bảo đảm, thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội.
Pháp luật là công cụ quan trọng để Nhà nước quản lý và điều chỉnh các quan hệ xã
hội. Nhà nước không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật và ngược lại pháp luật chỉ có
thể phát huy hiệu lực, hiệu quả của mình nếu được bảo đảm bằng sức mạnh của bộ
máy nhà nước “Ý chí đó nếu có của Nhà nước thì phải được biểu hiện dưới hình
thức một đạo luật do chính quyền đặt ra, nếu không thì hai tiếng ý chí chỉ là sự
rung động không khí do những âm thanh trống rỗng gây nên” [31, tr 51]. Vì lẽ đó,
pháp luật luôn thể hiện ý chí của giai cấp nắm quyền lực nhà nước.

21. 14
Trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, pháp luật là công cụ cho sự
phát triển xã hội. Nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì dân thì
pháp luật phải là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Pháp luật là cơ sở để xây
dựng “xã hội công dân” và là giá trị không thể thiếu trong nhà nước pháp quyền.
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng ta đã khẳng định: “Nhà
nước ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là nhà nước
pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự
phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp, tư pháp. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật” [23, tr 131,
132]. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng cũng khẳng định:
“Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, quyền lực nhà nước là
thống nhất có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền
lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể,
khả thi của các quy định trong văn bản pháp luật…” [25, tr 125] . Văn kiện Đại hội
đại biểu toàn quốc lần thứ XI tiếp tục khẳng định : “Tiếp tục đẩy mạnh việc xây
dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm Nhà nước ta
thực sự là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, do Đảng lãnh đạo…Nâng
cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật, tăng cường pháp
chế xã hội chủ nghĩa”. [26, tr 126]
Từ khi thực hiện công cuộc Đổi mới đến nay, Đảng và Nhà nước luôn coi
việc không ngừng hoàn thiện hệ thống pháp luật là mối quan tâm lớn, thường xuyên
và quan trọng của đất nước. Điều này thể hiện trong hầu hết các văn kiện của Đảng,
đặc biệt là Nghị quyết Hội nghị Trung ương 8 (khóa VII), Nghị quyết Đại hội Đảng
toàn quốc lần thứ VIII, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Nghị quyết
Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI,
Nghị quyết số 48 – NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 24/5/2005…
Thực hiện chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của
Đảng, Quốc hội, Chính phủ và cơ quan nhà nước quản lý về du lịch đã và đang nỗ
lực xây dựng pháp luật trong lĩnh vực du lịch một cách đầy đủ và hiệu quả. Tuy

22. 15
nhiên cần phải nhấn mạnh rằng, hệ thống các văn bản pháp luật trong lĩnh vực du
lịch hiện nay vừa thiếu lại vừa thừa, chưa cụ thể và tính hệ thống chưa cao, tác động
của nó trong quá trình triển khai còn nhiều hạn chế cần được sửa đổi, bổ sung và
hoàn thiện.
Về cơ sở lý luận, cho đến nay chưa có một định nghĩa thống nhất về pháp
luật du lịch. Tuy nhiên, quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch cũng giống như
các quy phạm pháp luật khác đều có tính bắt buộc chung, là khuôn mẫu để mọi chủ
thể tuân thủ và là tiêu chí đánh giá về hành vi của con người, do cơ quan nhà nước
có thẩm quyền ban hành hoặc thừa nhận và được áp dụng nhiều lần trong cuộc sống
cho đến khi bị thay đổi hoặc hủy bỏ. Điểm khác là quy phạm pháp luật trong lĩnh
vực du lịch chỉ điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và
hoạt động du lịch. Để tiếp cận khái niệm pháp luật trong lĩnh vực du lịch, xuất phát
từ đối tượng điều chỉnh có thể nêu một quan niệm chung như sau:
Pháp luật trong lĩnh vực du lịch là hệ thống các quy phạm pháp luật do Nhà
nước ban hành hoặc thừa nhận và bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã
hội phát sinh trong quá trình tổ chức và hoạt động du lịch, bao gồm các quy định
về: tài nguyên du lịch; quy hoạch phát triển du lịch; khu du lịch, điểm du lịch, tuyến
du lịch và đô thị du lịch; khách du lịch; kinh doanh du lịch; hướng dẫn du lịch; xúc
tiến du lịch; hợp tác quốc tế về du lịch; thanh tra du lịch, giải quyết yêu cầu, kiến
nghị của khách du lịch.
Pháp luật trong lĩnh vực du lịch mang những đặc điểm chung của pháp luật
và những đặc điểm đặc thù, đó là:
- Pháp luật trong lĩnh vực du lịch thể chế hóa chủ trương, đường lối, chính
sách của Đảng Cộng sản Việt Nam
Đường lối, chính sách của Đảng luôn giữ vai trò chỉ đạo trong mối quan hệ
với pháp luật. Điều này thể hiện ở sự chỉ đạo về quan điểm, phương hướng xây
dựng pháp luật, chỉ đạo nội dung pháp luật và việc tổ chức, thực hiện pháp luật.
Pháp luật về du lịch luôn phản ánh và thể chế đường lối, chính sách của Đảng thành

23. 16
các quy định thống nhất áp dụng trên quy mô toàn xã hội. Trong quá trình xây
dựng, hoàn thiện cũng như tổ chức thực hiện pháp luật về du lịch phải căn cứ vào
quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, đặc biệt là quan điểm coi “du lịch là
ngành kinh tế mũi nhọn” (thể hiện trong văn kiện của các kỳ Đại hội Đảng lần VII,
VIII, IX và tiếp tục khẳng định trong Đại hội Đảng lần X, XI) để thể chế hóa thành
các quy phạm pháp luật phù hợp và tổ chức thực hiện hiệu quả. Tuy nhiên, pháp
luật về du lịch cũng có tính độc lập tương đối của, nó có tác động trở lại đối với
đường lối, chính sách của Đảng. Nếu sử dụng tốt công cụ pháp luật thì chủ trương,
đương lối, chính sách của Đảng nhanh chóng đi vào cuộc sống. Thông qua pháp
luật đường lối, chính sách, quan điểm của Đảng được triển khai và thực hiện nhanh
chóng, cụ thể trên quy mô rộng lớn nhất.
- Pháp luật trong lĩnh vực du lịch là hệ thống các quy tắc xử sự có tính
thống nhất nội tại cao và có quan hệ chặt chẽ pháp luật trong các lĩnh vực khác
Tính hệ thống của pháp luật về du lịch thể hiện sự đa dạng của các quy phạm
pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành trong những thời điểm
nhất định để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý, điều
hành, tổ chức hoạt động du lịch.
Pháp luật về du lịch có quan hệ chặt chẽ, mật thiết với pháp luật trong các
lĩnh vực khác như: hành chính, tài chính, khoa học công nghệ, quyền và nghĩa vụ
của công dân, hình sự, dân sự…
Tuy nhiên pháp luật về du lịch cũng có đặc điểm riêng, mang tính đặc thù so
với pháp luật trong các lĩnh vực khác:
- Pháp luật trong lĩnh vực du lịch là tổng thể các quy phạm pháp luật phản
ánh đặc thù của ngành du lịch (ngành kinh tế tổng hợp, có tính liên vùng, liên ngành
và xã hội hóa rất cao), bao gồm các quy định của pháp luật về: tài nguyên du lịch;
quy hoạch phát triển du lịch; khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch và đô thị du
lịch; khách du lịch; kinh doanh du lịch; hướng dẫn du lịch; xúc tiến du lịch; hợp tác
quốc tế về du lịch; thanh tra du lịch, giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách du lịch

24. 17
được quy định tại Luật Du lịch 2005 và hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành.
Ngoài ra còn có các quy định liên quan đến lĩnh vực du lịch nằm rải rác trong các
văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành khác như: Luật Đầu tư, Luật Doanh
nghiệp, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Giao thông vận tải, các quy định của pháp
luật về xuất nhập cảnh…
- Pháp luật trong lĩnh vực du lịch quy định hoạt động thực hiện quyền lực
nhà nước trong việc bảo đảm hiệu lực thực tế của các quy định pháp luật về du lịch
bằng các biện pháp pháp luật, bảo đảm cho các quy định này được thực thi trên thực
tế.
- Nguồn của pháp luật trong lĩnh vực du lịch rất phong phú, đa dạng, các quy
định của pháp luật về du lịch không chỉ thể thiện trong các văn bản pháp luật du lịch
mà còn thể hiện ngay trong các văn bản pháp luật khác có liên quan: Luật Đầu tư,
Luật Doanh nghiệp, Luật bảo vệ môi trường…
1.2.2. Nội dung, hình thức của pháp luật trong lĩnh vực du lịch
a. Nội dung của pháp luật trong lĩnh vực du lịch
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về du lịch hiện hành đề cập đến nhiều
vấn đề cơ bản về hoạt động du lịch, trong đó Luật Du lịch dành 9 chương quy định
cụ thể các vấn đề này (tài nguyên du lịch, quy hoạch du lịch…). Trên cơ sở các quy
định chung đó và các quy định tại các văn bản có liên quan, các cơ quan thẩm
quyền đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quy định cụ thể về những vấn đề này.
Nội dung pháp luật về du lịch ở Việt Nam hiện nay bao gồm:
- Quy định về tài nguyên du lịch và chế độ quản lý, bảo vệ và khai thác tài
nguyên du lịch.
Các quy định của pháp luật về du lịch phân chia các loại tài nguyên du lịch
thành; điều tra tài nguyên du lịch; nguyên tắc bảo vệ, tôn tạo và phát triển tài
nguyên du lịch; trách nhiệm quản lý, bảo vệ, tôn tạo và phát triển tài nguyên du lịch.
Đặc biệt, trong trường hợp tài nguyên du lịch được sử dụng cho nhiều mục đích
kinh tế khác nhau, pháp luật du lịch quy định sự phối hợp giữa các ngành, các cơ

25. 18
quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc sử dụng tài nguyên để bảo đảm
không làm giảm độ hấp dẫn của tài nguyên du lịch.
- Quy định về quy hoạch phát triển du lịch
Quy định các loại quy hoạch phát triển du lịch; nguyên tắc xây dựng, nội
dung quy hoạch phát triển du lịch; thẩm quyền lập, phê duyệt, quyết định quy hoạch
phát triển du lịch; quản lý và tổ chức thực hiện quy hoạch phát triển du lịch.
Quy định về khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch và đô thị du lịch
Về khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch: quy định cụ thể điều kiện, thẩm
quyền, thủ tục công nhận và công bố khu, điểm, tuyến du lịch theo các cấp độ quốc
gia và địa phương. Các điều kiện công nhận khu du lịch được xây dựng căn cứ vào
kinh nghiệm các nước và thực tiễn phát triển các khu du lịch ở Việt Nam hiện nay.
Ngoài ra, còn quy định cụ thể về vấn đề tổ chức quản lý đối với khu du lịch, điểm
du lịch, tuyến du lịch, trong đó xác định các chủ thể quản lý và nội dung quản lý,
tạo điều kiện để công tác quản lý hoạt động tại các khu, tuyến, điểm du lịch đi vào
nền nếp, góp phần khắc phục tình trạng lộn xộn trong hoạt động kinh doanh dịch
vụ, hàng hóa, không bảo đảm trật tự trị an, vệ sinh môi trường tại một số khu,
tuyến, điểm du lịch hiện nay.
Về đô thị du lịch: quy định về điều kiện, thủ tục, thẩm quyền công nhận đô
thị du lịch và một số cơ chế nhằm phát triển và quản lý đô thị du lịch. Mục đích
nhằm phát triển thương hiệu du lịch ở một số đô thị có lợi thế phát triển du lịch,
đồng thời tạo ra cơ sở pháp lý bảo đảm cho việc phát triển và quản lý ở các đô thị
du lịch theo hướng bền vững.
- Quy định về khách du lịch
Ngoài các quy định về quyền và nghĩa vụ của khách du lịch, để đảm bảo an
toàn cho khách du lịch cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của
mình có trách nhiệm áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa rủi ro, bảo đảm
an toàn cho khách du lịch. Trong trường hợp khẩn cấp, cơ quan nhà nước có thẩm

26. 19
quyền kịp thời có biện pháp cứu hộ, cứu nạn để hạn chế đến mức thấp nhất thiệt hại
đối với khách du lịch…
- Quy định về kinh doanh du lịch
Ngoài các quy định chung về kinh doanh du lịch (các ngành nghề cụ thể,
quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch, chi nhánh, văn phòng
đại diện của doanh nghiệp du lịch…) là các quy định cụ thể đối với từng lĩnh vực
trong kinh doanh du lịch (kinh doanh lữ hành; kinh doanh vận chuyển khách du
lịch; kinh doanh lưu trú du lịch; kinh doanh phát triển khu du lịch, điểm du lịch;
kinh doanh dịch vụ du lịch trong khu du lịch, điểm du lịch, đô thị du lịch)
- Quy định về hướng dẫn du lịch
Quy định về các loại hướng dẫn viên du lịch; điều kiện hành nghề, tiêu chuẩn
cấp thẻ hướng dẫn viên; thủ tục cấp, đổi, cấp lại, thu hồi thẻ hướng dẫn viên; quyền
và nghĩa vụ của hướng dẫn viên; những điều hướng dẫn viên du lịch không được
làm; thuyết minh viên.
- Quy định về xúc tiến du lịch
Quy định về nội dung xúc tiến du lịch; chính sách xúc tiến du lịch; hoạt động
xúc tiến du lịch của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch; hoạt động xúc tiến du lịch
của doanh nghiệp du lịch.
- Quy định về hợp tác quốc tế về du lịch
Quy định về hợp tác quốc tế về du lịch khẳng định chính sách hợp tác quốc
tế về du lịch của nhà nước ta; quan hệ với cơ quan du lịch quốc gia của nước ngoài,
các tổ chức du lịch quốc tế và khu vực
- Quy định về thanh tra du lịch, giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách du
lịch: khẳng định vị trí của thanh tra du lịch; giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách
du lịch.
b. Hình thức của pháp luật trong lĩnh vực du lịch

27. 20
Hiện nay, trong hệ thống pháp luật du lịch Việt Nam, Luật Du lịch ban hành
6/2005 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2006 là văn bản pháp lý có giá trị cao nhất, tiếp
đến là hệ thống các văn bản dưới luật khá phong phú và đầy đủ, quy định chi tiết và
hướng dẫn thi hành bao gồm khoảng 12 Nghị định của Chính phủ, hơn 30 Quyết
Định của Thủ tướng Chính phủ, gần 30 Thông tư của các Bộ trưởng... [9]. Ngoài ra
còn rất nhiều nội dung về quản lý du lịch nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật
khác. Tất cả các văn bản này tạo thành một hệ nhất quán, phù hợp với Hiến pháp,
thống nhất trong nội bộ pháp luật, và tương thích với văn bản pháp luật trong các
lĩnh vực khác như giao thông, môi trường, tài chính – ngân hàng, kinh doanh… Do
đó việc hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch phải bảo đảm tính ổn định, vừa
chú ý tới yêu cầu phát triển; đồng thời thể hiện sự thống nhất và tương thích với các
văn bản pháp luật hiện hành.
1.2.3. Vai trò của pháp luật trong lĩnh vực du lịch
Trong điều kiện đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã khẳng định vai trò hàng
đầu của pháp luật trong việc quản lý xã hội nói chung và quản lý nền kinh tế thị
trường nói riêng. Điều 12 Hiến pháp 1992 quy định “Nhà nước quản lý xã hội bằng
pháp luật” [34]. Tiếp đó, Điều 26 Hiến pháp 1992 cũng quy định “Nhà nước thống
nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật” [34]. Và hiện nay, Điều 8 Hiến
pháp 2013 tiếp tục khẳng định “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến
pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung
dân chủ” [36]. Điều đó cho thấy, pháp luật luôn có vị trí quan trọng, là công cụ
hàng đầu, công cụ không thể thay thế để nhà nước ta quản lý xã hội, quản lý nền
kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Thực tế cho thấy, sau nhiều năm chúng ta xây dựng và phát triển nền kinh tế
thị trường, diện mạo ngành du lịch đã có nhiều chuyển biến tích cực. Du lịch từ chỗ
là một bộ phận nhỏ, không đáng kể trong khu vực thương mại dịch vụ đã trở thành
một ngành kinh tế tổng hợp quan trọng, đang dần khẳng định là một ngành kinh tế
mũi nhọn, đóng góp đáng kể vào nền kinh tế quốc dân. Do lượng khách quốc tế đến

28. 21
Việt Nam ngày càng tăng, làm phát sinh nhiều quan hệ kinh tế mới trong lĩnh vực
du lịch, dẫn đến hoạt động du lịch ngày càng đa dạng, phong phú, phức tạp. Do vậy,
cần thiết chú trọng đến việc điều chỉnh, định hướng cho hoạt động du lịch phát
triển, ngăn ngừa rối loạn và gian lận nhằm xây dựng một ngành du lịch nói riêng và
toàn bộ nền kinh tế nói chung được đặt trong khuôn khổ pháp luật.
Với vai trò là phương tiện hàng đầu để nhà nước tổ chức và quản lý nền kinh
tế, pháp luật xác định địa vị pháp lý bình đẳng giữa các cá nhân, tổ chức tham gia
sản xuất, kinh doanh, tạo lập khung pháp lý cho các chủ thể kinh doanh hoạt động.
Trong lĩnh vực du lịch, pháp luật mang lại sự tự chủ cho các tổ chức, cá nhân hoạt
động du lịch. Bằng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch, nhà
nước tạo ra môi trường thuận lợi, tin cậy và chính thức cho hoạt động kinh doanh
dịch vụ du lịch phát triển. Pháp luật về du lịch củng cố và bảo vệ những nguyên tắc
vốn có của hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường như: tính lợi ích của người
kinh doanh dịch vụ du lịch và người sử dụng dịch vụ du lịch; tính trách nhiệm của
người hoạt động kinh doanh dịch vụ du lịch; tính cạnh tranh, tính công bằng giữa
các lợi ích.
Trong giai đoạn hiện nay, nhà nước tác động tới ngành du lịch và toàn bộ
nền kinh tế quốc dân thông qua pháp luật, kế hoạch, chính sách…trong đó, pháp
luật nổi lên như là công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng nhất. Hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật về du lịch điều chỉnh những vấn đề quan trọng nảy sinh trong hoạt
động du lịch như: bảo vệ trật tự trị an, bảo vệ môi trường sinh thái, bảo vệ quyền lợi
cho khách du lịch cũng như người kinh doanh các dịch vụ du lịch…
Mục tiêu của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay là hướng tới xây
dựng một ngành du lịch hiện đại nhưng vẫn đậm đà bản sắc dân tộc, một ngành kinh
tế mũi nhọn tạo điều kiện cho các ngành kinh tế khác phát triển, góp phần xây dựng
và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Nghị quyết Đại
hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định “Phát triển du lịch thực sự trở thành
ngành kinh tế mũi nhọn, nâng cao chất lượng và hiệu quả trên cơ sở khai thác lợi

29. 22
thế về điều kiện tự nhiên, sinh thái, truyền thống văn hóa lịch sử, đáp ứng nhu cầu
trong nước và phát triển nhanh du lịch quốc tế, phấn đấu sớm trở đạt trình độ phát
triển du lịch của khu vực. Xây dựng và nâng cấp cơ sở vật chất, hình thành các khu
du lịch trọng điểm, đẩy mạnh hợp tác, liên kết các nước” [23]. Để đạt được mục
tiêu đó, nhất thiết phải có pháp luật – công cụ điều tiết vĩ mô với những vai trò quan
trọng sau:
Thứ nhất: Pháp luật về du lịch thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng,
phản ánh và xác lập cơ sở pháp lý an toàn cho hoạt động du lịch luôn được điều
chỉnh trong một trật tự nhất định. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI của
Đảng Cộng sản Việt Nam chỉ rõ “Pháp luật là thể chế hóa đường lối, chính sách
của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân, phải được thực hiện thống nhất trong cả
nước. Tuân theo pháp luật là chấp hành đường lối, chủ trương của Đảng”. [20]
Các hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường rất đa dạng, phong phú,
phức tạp. Nhu cầu về tự do đi lại, tự do kinh doanh là nhu cầu tự nhiên của con
người. Tuy nhiên, tự do phải nằm trong giới hạn nhất định, giới hạn đó là pháp luật.
Pháp luật là phương tiện chứa đựng sự kết hợp giữa tự do và kỷ cương, giữa thuyết
phục và cưỡng chế, giữa tập trung và dân chủ.
Thứ hai: Pháp luật về du lịch vừa tạo hành lang pháp lý cho hoạt động du
lịch, vừa bảo đảm cho hoạt động du lịch phát triển. Pháp luật về du lịch tạo ra sự ổn
định để phát triển du lịch, kiểm soát hoạt động du lịch đồng thời ngăn chặn tác hại
từ mặt trái của nền kinh tế thị trường làm ảnh hướng đến hoạt động du lịch, đến
định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế. Về mặt lý luận, pháp luật
không chỉ thuần túy phản ánh các quan hệ kinh tế - xã hội đương đại mà còn có tính
dự báo các quan hệ kinh tế - xã hội tương lai. Nếu pháp luật chỉ phản ánh cái thực
tại thì sẽ nhanh chóng lạc hậu vì các quan hệ kinh tế - xã hội luôn vận động và phát
triển không ngừng.
Thứ ba: Pháp luật về du lịch bảo đảm cho sự mở cửa của hoạt động du lịch,
tăng khả năng cạnh tranh và hội nhập. Trong điều kiện hiện nay, đứng trước xu

30. 23
hướng hội nhập này càng sâu và rộng, sự cạnh tranh và hội nhập đã trở thành vấn đề
toàn cầu thì một hệ thống pháp luật phù hợp với các nguyên tắc, thông lệ pháp luật
khu vực và quốc tế sẽ tạo ra những tiền đề pháp lý quan trọng cho sự mở cửa hợp
tác trong lĩnh vực du lịch, làm cho sự hội nhập quốc tế hiệu quả mà an toàn. Muốn
vậy, pháp luật không thể đóng kín trong phạm vi một quốc gia nữa mà phải chứa
đựng sự thông thoáng để tăng cường mối liên kết giữa các hệ thống pháp luật với nhau
nhằm nâng cao tính hiệu quả của tiến trình hội nhập và hợp tác quốc tế về du lịch.
Thứ tư: Pháp luật về du lịch vừa là công cụ bảo vệ các hoạt động du lịch vừa
là công cụ xử lý những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch. Trong quá trình
tham gia hoạt động du lịch, các tổ chức và cá nhân không thể giải quyết những vấn
đề vượt quá khả năng của mình như vấn đề thủ tục hành chính, môi trường, an ninh
trật tự, an toàn cho du khách cũng như các vấn đề hợp tác quốc tế… cần đến sự
quản lý bằng pháp luật của nhà nước. Có thể nói, ngoài ý nghĩa là công cụ để nhà
nước thực hiện chức năng quản lý, còn là phương tiện để các chủ thể tham gia hoạt
động du lịch bảo vệ sự tồn tại, quyền và lợi ích hợp pháp của mình trong hoạt động
du lịch.
Như vậy, pháp luật về du lịch vừa đóng vai trò mở lối, dẫn dắt cho hoạt động
du lịch vừa là lá chắn bảo vệ cho hoạt động du lịch khỏi sự xâm hại từ mặt trái của
nền kinh tế thị trường cũng như những biến động, khủng hoảng mang tính toàn cầu
về kinh tế, chính trị trong thời kỳ Việt Nam hội nhập sâu với khu vực và thế giới.
1.3. KHÁI NIỆM, YÊU CẦU, ĐIỀU KIỆN VÀ TIÊU CHÍ XÁC ĐỊNH
MỨC ĐỘ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH
1.3.1. Khái niệm, yêu cầu và điều kiện hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực
du lịch
Hiện nay, các văn bản pháp luật về du lịch được ban hành dưới nhiều hình
thức, thẩm quyền và thời điểm khác nhau nhưng đều hợp thành hệ thống văn bản về
du lịch, do đó các văn bản này có mối liên hệ mật thiết với nhau. Để hoàn thiện
pháp luật về du lịch thì tính thứ bậc và giá trị pháp lý của từng loại văn bản có ý

31. 24
nghĩa quan trọng trong việc tạo ra tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật
về du lịch. Bảo đảm các văn bản được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp và các
văn bản cấp trên khác, thống nhất với các văn bản cùng cấp. Hệ thống các văn bản
pháp luật về du lịch nhằm điều chỉnh hoạt động du lịch, thiết lập một trật tự pháp
luật với cơ chế điều chỉnh phù hợp, tạo hành lang pháp lý cho tổ chức và hoạt động
du lịch phát triển.
Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI của Đảng về đẩy
mạnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó một
trong các nhiệm vụ chủ yếu là nâng cao năng lực quản lý và điều hành của nhà nước
theo pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cương. Vì vậy
yêu cầu về hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch là tạo ra được một hệ thống
pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động du lịch có sự đổi mới căn bản, có hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật đầy đủ với các hình thức và thẩm quyền ban
hành phù hợp, đồng bộ, thống nhất và có tính khả thi cao, thể chế hóa kịp thời
đường lối, chính sách của Đảng về phát triển du lịch trong thời kỳ mới. Trên cơ sở
tổng kết thực tiễn, nghiên cứu, đánh giá về hệ thống pháp luật hiện hành để thấy
được những hạn chế trong bản thân các quy định pháp luật cũng như bất cập trong
việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong thực tế, từ đó sửa đổi, bổ sung và
thay thế các quy định đã lạc hậu, xây dựng các nội dung mới vào văn bản pháp luật
hiện hành, hủy bỏ các văn bản không còn phù hợp. Do đó, đặc biệt chú trọng đến
công tác tổng kết, khảo sát, đánh giá và dự báo về nhu cầu xã hội cần được pháp
luật điều chỉnh, đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành để có cơ sở cho việc sửa
đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc ban hành mới. Bên cạnh đó, hoàn thiện pháp luật trong
lĩnh vực du lịch không chỉ quan tâm đến các nhu cầu cơ bản của hoạt động du lịch
trong nước mà phải chú ý đến sự phù hợp với xu hướng hội nhập quốc tế.
Trong những năm qua, nhà nước đã có nhiều cố gắng trong việc xây dựng và
hoàn thiện hệ thống pháp luật trong lĩnh vực du lịch nhằm tạo ra hành lang pháp lý,
khuôn khổ pháp luật cho tổ chức và hoạt động du lịch, góp phần vào việc xây dựng
nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và nhà nước pháp quyền xã

32. 25
hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Tuy nhiên, pháp
luật trong lĩnh vực du lịch còn bộc lộ nhiều yếu kém, bất cập: một số nội dung trong
Luật Du lịch chưa hợp lý hoặc một số điều khoản được quy định trong Luật chỉ
mang tính ước vọng, không có tính khả thi nên không thể triển khai thực hiện; có
những quy định trong Luật Du lịch sau nhiều năm vẫn chưa có văn bản hướng dẫn
thực hiện; có nhiều vấn đề phát sinh trong thực tế mà chưa có quy định pháp luật
điều chỉnh; bên cạnh đó nhiều quy định pháp luật du lịch chưa đồng bộ, thống nhất
với các quy định pháp luật khác có liên quan…Trong một chừng mực nhất định, các
quy định pháp luật hiện hành về du lịch vừa thiếu lại vừa thừa, tính hệ thống không
cao gây khó khăn cho việc thực thi, chậm đi vào cuộc sống. Để hoàn thiện pháp luật
về du lịch cần đáp ứng các điều kiện:
- Tăng cường hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm
pháp luật và tổng kết kinh nghiệm xây dựng và hoàn thiện pháp luật về du lịch.
Pháp luật về du lịch được hình thành và phát triển xuất phát từ nhu cầu và tình hình
phát triển du lịch mỗi thời kỳ. Có những văn bản pháp luật thời điểm này là phù hợp
và có tác dụng tốt cho sự phát triển của du lịch nhưng thời điểm khác có thể đã trở
nên lỗi thời và lạc hậu, không những không mang lại tác dụng tích cực mà ngược lại
còn gây ra sự thiếu đồng bộ thậm chí mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác, cản
trở hoạt động du lịch. Chính vì vậy, việc tăng cường hiệu quả công tác rà soát, hệ
thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là nhằm kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới, đảm bảo hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật du lịch phù hợp, thống nhất và khả thi.
- Tăng cường năng lực tổ chức pháp chế ngành du lịch. Hàng năm, Bộ Văn
hóa, Thể thao và Du lịch phải ban hành một số lượng văn bản quy phạm pháp luật
rất lớn để thực hiện các văn bản cấp trên cũng như thực hiện chức năng quản lý nhà
nước về du lịch của mình. Như vậy, chất lượng của những văn bản này mang dấu ấn
rất lớn của những người làm công tác pháp chế. Việc tăng cường đội ngũ cán bộ
công chức làm công tác pháp chế cả về số lượng và chất lượng là đòi hỏi cần thiết
hiện nay: tạo điều kiện để cán bộ pháp chế được đi đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao

33. 26
trình độ chuyên môn, nghiệp vụ và có chế độ đãi ngộ thỏa đáng; ngoài ra, hiện đại
hóa về cơ sở vật chất, trang thiết bị để phục vụ cho công tác soạn thảo, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật.
- Đẩy mạnh hơn nữa công tác tổ chức theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh
vực du lịch, bảo đảm các văn bản pháp luật về du lịch đi vào cuộc sống, phát huy
hiệu lực, hiệu quả. Tổ chức đánh giá và giám sát việc thực hiện pháp luật trong lĩnh
vực du lịch nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch của pháp luật.
1.3.2. Tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du
lịch
Sau 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ
Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến
năm 2010, định hướng đến năm 2020, công tác xây dựng pháp luật ở nước ta đã có
những chuyển biến căn bản. Nội dung, hình thức của hệ thống pháp luật có chuyển
biến về chất, kỹ thuật lập pháp hoàn thiện hơn, năng lực xây dựng pháp luật nâng
cao hơn, đáp ứng tốt hơn các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội bền vững và quá
trình hội nhập sâu rộng vào đời sống quốc tế. Các luật, pháp lệnh cơ bản đáp ứng
được tiêu chí về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch, tập
trung vào 6 định hướng được xác định trong Chiến lược xây dựng pháp luật, thể
hiện tư duy pháp lý mới. Về hình thức văn bản, chủ trương đơn giản hóa các hình
thức văn bản quy phạm pháp luật được thể chế hóa trong Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật 2008, mỗi cơ quan thuộc hệ thống hành pháp, tư pháp ở Trung
ương chỉ còn thẩm quyền ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật, vì vậy
tính cồng kềnh, phức tạp của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật giảm đi đáng kể.
Việc sử dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật đã phát huy tác dụng. Trong lĩnh vực
hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật, năm 2012, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh hợp nhất
văn bản quy phạm pháp luật và Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật,
tạo thuận lợi cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Về kỹ

34. 27
thuật lập pháp, đã thể hiện được xu hướng hiện đại hóa hoạt động xây dựng pháp
luật, nhiều công nghệ xây dựng pháp luật tiên tiến đã được vận dụng: bắt buộc đăng
tải công khai dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên trang tin điện tử của Chính
phủ và của cơ quan soạn thảo để toàn dân tham gia ý kiến xây dựng luật. Quá trình
soạn thảo, thẩm định dự thảo văn bản pháp luật chặt chẽ, minh bạch, dân chủ hơn.
Hệ thống pháp luật từng bước được hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý quan trọng, động lực
mạnh mẽ để tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đất nước và hội nhập quốc tế.
Tuy nhiên, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật ở nước ta hiện nay còn
nhiều tồn tại, bất cập so với yêu cầu phát triển nhanh và bền vững của đất nước: hệ
thống pháp luật còn thiếu đồng bộ, nội dung còn mâu thuẫn, chồng chéo, tính ổn
định và tính khả thi thấp, quy trình xây dựng pháp luật còn rườm rà, chậm đổi
mới…Pháp luật trong lĩnh vực du lịch cũng không nằm ngoài tình trạng trên.
Hoàn thiện pháp luật về du lịch là một quá trình liên tục, có nhiều khó khăn
phức tạp, đòi hỏi sự quan tâm, phối hợp, nỗ lực của từng cơ quan, tổ chức, cá nhân
có nhiệm vụ soạn thảo, ban hành, hướng dẫn các văn bản quy phạm pháp luật về du
lịch. Do vậy, việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về du lịch ở
Việt Nam trong những năm tới cần định hướng tập trung mọi nguồn lực, đề cao
trách nhiệm của các ngành các cấp phấn đấu xây dựng hệ thống pháp luật về du lịch
đủ số lượng, nâng cao về chất lượng, đạt đến trình độ tương đối đồng bộ, toàn diện,
bảo đảm kỹ thuật soạn thảo văn bản, phù hợp với pháp luật quốc tế cả về hình thức
và nội dung.
a. Tiêu chí hoàn thiện nội dung của pháp luật trong lĩnh vực du lịch
Để đánh giá về một hệ thống pháp luật, xác định mức độ hoàn thiện của nó
cần dựa vào các tiêu chí nhất định về mặt lý luận, từ đó liên hệ với điều kiện và
hoàn cảnh thực tế trong mỗi giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan và rút
ra những kết luận làm sang tỏ những ưu điểm và hạn chế của hệ thống pháp luật. Để
hoàn thiện nội dung của pháp luật trong lĩnh vực du lịch trong giai đoạn hiện nay
cần dựa vào các tiêu chí sau:

35. 28
- Về tính toàn diện: Trong giai đoạn hiện nay ở nước ta, việc xây dựng và
ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về du lịch cần bảo đảm những điểm sau:
Thứ nhất, bảo đảm sự vận hành tự do, an toàn cho hoạt động kinh doanh du
lịch: Các hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế
rất đa dạng, phong phú, năng động, phức tạp. Nhu cầu về tự do, đặc biệt là tự do đi
lại, tự do kinh doanh là nhu cầu tự nhiên. Các hoạt động du lịch chỉ có thể thực hiện
được và tạo ra các sản phẩm có giá trị khi được bảo đảm bằng pháp luật. Đòi hỏi
này bắt nguồn từ quyền con người, với tư cách là chủ thể sáng tạo và là chủ thể
hưởng thụ các giá trị văn hóa, tinh thần và cả lợi ích vật chất từ hoạt động kinh
doanh du lịch. Điều này có nghĩa là, nhà nước xây dựng pháp luật, trước hết phải
giành sự ưu tiên cho hoạt động hợp pháp của các chủ thể tham gia hoạt động du
lịch. Tự do và an toàn của các chủ thể tham gia hoạt động du lịch có thể bị xâm hại
từ sự buông lỏng quản lý của nhà nước bằng pháp luật, dẫn đến tình trạng lấn lướt,
vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể này. Do đó, pháp luật cần được
hoàn thiện hơn nữa để bảo đảm sự vận hành tự do, an toàn cho hoạt động kinh
doanh du lịch.
Thứ hai, bảo tồn và phát triển nền văn hóa dân tộc, tiếp thu tinh hoa văn hóa
và khoa học công nghệ trên thế giới: Đảng và Nhà nước ta coi văn hóa là nền tảng
tinh thần, là động lực và mục tiêu của chủ nghĩa xã hội. Việc bảo tồn, kế thừa và
phát triển những giá trị trong di sản văn hóa dân tộc là quốc sách, được ghi nhận
trong các bản Hiến pháp của nước ta. Điều 30 Hiến pháp 1992 ghi rõ “Nhà nước và
xã hội bảo tồn, phát triển nền văn hóa Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc;
kế thừa và phát huy những giá trị của nền văn hiến các dân tộc Việt Nam, tư tưởng,
đạo đức và phong cách Hồ Chín Minh, tiếp thu tinh hoa văn hóa nhân loại; phát
huy tài năng sáng tạo trong nhân dân…” [34]. Hiện nay, Điều 60 Hiến pháp 2013
tiếp tục khẳng định “Nhà nước, xã hội chăm lo xây dựng và phát triển nền văn hóa
Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc, tiếp thu tinh hoa văn hóa nhân loại”
[36]. Điều đó cho thấy, các hoạt động du lịch phải đảm bảo việc sưu tầm, khai thác
và nâng cao giá trị văn hóa của dân tộc và nhân loại. Pháp luật cần đưa ra những chế

36. 29
tài nghiêm khắc hơn nữa đối với các hành vi truyền bá các sản phẩm có nội dung
trái với thuần phong mỹ tục, truyền thống đạo đức tốt đẹp của dân tộc, nhằm bảo vệ
bản sắc văn hóa dân tộc. Bên cạnh đó, pháp luật về du lịch cần tạo ra môi trường
pháp lý thuận lợi cho các hoạt động du lịch phát triển theo định hướng xã hội chủ
nghĩa, mở ra cơ hội cho sự hòa nhập, giao thoa giữa các nền văn hóa.
Thứ ba, do tính chất phức tạp, yêu cầu quản lý nhà nước về du lịch được đặt
ra hết sức bức thiết. Việc quy phạm hóa các quy luật trong hoạt động du lịch vừa
phải thể hiện ở phương diện kinh tế, vừa phải thể hiện ở phương diện văn hóa. Pháp
luật mở đường cho các chủ thể tự do tham gia hoạt động du lịch, đồng thời cũng
ngăn chặn những tiêu cực do hoạt động du lịch mang lại. Vì vậy, pháp luật một mặt
phải định hướng cho du lịch phát triển theo đúng quy luật kinh tế, mặt khác phải
ngăn ngừa khả năng tác hại của nền kinh tế thị trường để đảm bảo các giá trị văn
hóa dân tộc. Việc thể chế hóa pháp luật về du lịch phải đáp ứng hai yêu cầu: yêu
cầu của quy luật phát triển kinh tế và yêu cầu của quản lý nhà nước về mặt văn hóa,
không coi nhẹ yêu cầu nào.
Thứ tư, đảm bảo định hướng xã hội chủ nghĩa trong hoạt động du lịch: Phát
triển kinh tế phải đi đôi với phát triển xã hội là mục đích của Đảng và Nhà nước ta
trong sự nghiệp đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế. Thực tế đã chứng minh rằng,
tăng trưởng kinh tế là điều kiện để giải quyết các vấn đề xã hội và xã hội tốt đẹp lại
là động lực cho tăng trưởng kinh tế. Trong nền kinh tế thị trường, việc đảm bảo sự
thống nhất, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội trong lĩnh vực du
lịch là yêu cầu khách quan nhưng nó lại luôn ở trong trạng thái mâu thuẫn. Bởi mục
đích tìm kiến lợi nhuận cao nhất, lợi nhuận tối đa, các chủ thể kinh doanh dịch vụ
du lịch có thể làm kinh tế bằng bất cứ giá nào, thậm chí là vi phạm pháp luật, bản
thân hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường không bao hàm trong nó cơ chế
bảo đảm sự công bằng xã hội. Tuy nhiên nền kinh tế thị trường mà chúng ta xây
dựng là theo định hướng xã hội chủ nghĩa và đặt dưới sự lãnh đạo vĩ mô của nhà
nước. Vì vậy sự thống nhất giữa tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội chỉ có thể
đạt được bằng sự can thiệp của nhà nước thông qua pháp luật. Pháp luật về du lịch

37. 30
vừa phải đảm bảo quyền tự do kinh doanh của công dân trong lĩnh vực du lịch, vừa
phải bảo đảm lợi ích xã hội, bảo vệ người lao động, người tiêu dùng.
- Về tính đồng bộ: Tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật thể hiện sự thống
nhất của nó. Khi xem xét tính hoàn thiện của một hệ thống pháp luật cần chú ý xem
các bộ phận của nó có trùng lắp, chồng chéo hay mâu thuẫn không. Đảm bảo cho
các văn bản pháp luật phải phù hợp với Hiến pháp, phù hợp với văn bản pháp luật
của cơ quan cấp trên. Hiện nay, trong bối cảnh xây dựng nhà nước ta là nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân đòi hỏi tính
thượng tôn pháp luật, tinh thần Hiến pháp cùng với tiến trình đổi mới kinh tế - xã
hội, chủ động hội nhập quốc tế thì yêu cầu đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ
thống pháp luật của nhà nước càng trở nên cần thiết hơn bao giờ hết. Để đánh giá hệ
thống pháp luật về du lịch có đồng bộ hay không, vừa phải xem xét sự thống nhất
giữa các quy định trong hệ thống pháp luât du lịch với các quy định pháp luật về
kinh doanh, giao thông vận tải, tài chính – ngân hàng, xuất nhập cảnh, môi
trường,… đồng thời phải xem xét tính thống nhất giữa các quy định trong lĩnh vực
du lịch. Do vậy, công tác xây dựng pháp luật về du lịch phải chú trọng đến đối
tượng áp dụng, phạm vi điều chỉnh và rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
có liên quan để bảo đảm tính đồng bộ.
- Về tính phù hợp: Tính phù hợp của hệ thống pháp luật về du lịch thể hiện
sự tương thích giữa trình độ của hệ thống pháp luật về du lịch với trình độ phát triển
kinh tế - xã hội, nó không thể cao hơn hay thấp hơn trình độ phát triển kinh tế xã -
hội. Mặt khác, hệ thống pháp luật về du lịch phải giải quyết tốt mối quan hệ với đạo
đức, chính trị, tập quán truyền thống và các quy phạm xã hội khác.
- Tính ổn định: Tính ổn định của hệ thống pháp luật về du lịch thể hiện ở
tuổi thọ của các văn bản pháp luật ổn định tương đối so với các quan hệ kinh tế - xã
hội trong hoạt động du lịch. Trong Luật Du lịch 2005, các quy định pháp luật phải
mang tính quy phạm, không nặng về tuyên ngôn chung. Tránh tình trạng một số nội
dung điều chỉnh chỉ quy định mang tính nguyên tắc rồi giao cho Chính phủ hướng
dẫn thi hành, trong khi số khác lại quy định quá chi tiết, thiếu tính khái quát cao,

38. 31
nhiều văn bản quy phạm liên tục bị sửa đổi, bổ sung, thậm chí mới ban hành đã phải
tạm lùi thời hạn thực hiện.
- Tính khả thi: Các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch được
xây dựng phải đi vào cuộc sống, phát huy hiệu lực, hiệu quả trong việc điều chỉnh
các quan hệ kinh tế - xã hội trong lĩnh vực du lịch.
b. Tiêu chí hoàn thiện hình thức của pháp luật trong lĩnh vực du lịch
Để hoàn thiện pháp luật về du lịch, ngoài việc hoàn thiện nội dung còn phải
hoàn hiện cả về hình thức với yêu cầu cơ bản: các nội dung của pháp luật về du lịch
phải được thể hiện dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước ban
hành đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục; vừa đồng bộ với pháp luật trong
nước, vừa phù hợp với trình độ và thông lệ pháp luật quốc tế.
Muốn thực hiện yêu cầu trên, trước mắt phải khẩn trương tổng kết tình hình
thực thi pháp luật trong lĩnh vực du lịch thời gian qua. Tiến hành khảo sát thực tiễn
hoạt động du lịch và thực hiện pháp luật tại các Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch,
Sở Du lịch, các doanh nghiệp kinh doanh du lịch, khách du lịch… nhằm phát hiện
những quy định pháp luật chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫn, không khả thi hoặc
những lỗ hổng về pháp luật trong quản lý du lịch. Tổ chức các cuộc hội thảo về
những nội dung cần soạn thảo, ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung với các cơ quan,
đoàn thể, tổ chức xã hội, các chuyên gia… để sửa đổi, bổ sung Luật Du lịch và các
văn bản dưới luật trong thời gian sắp tới. Gấp rút khắc phục tình trạng một số nội dung
trong Luật Du lịch vẫn chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể và một số vấn đề mới phát
sinh trong hoạt động du lịch vẫn chưa có có quy phạm pháp luật điều chỉnh.
Ngoài ra, căn cứ vào tình hình thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội của đất
nước hiện nay, cần phải sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hệ thống các văn bản quy
phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở các nội dung sau: bổ sung hành vi bị cấm
trong Luật Du lịch 2005 (tổ chức, cá nhân không được kinh doanh đa cấp trong lĩnh
vực du lịch); bổ sung vai trò và nhiệm vụ của Hiệp hội du lịch; bổ sung trách nhiệm
của doanh nghiệp lữ hành nội địa phải mua bảo hiểm du lịch nội địa khi tham quan

39. 32
các tuyến, điểm du lịch của Việt Nam; bổ sung các quy định về thủ tục cấp lại, thu
hồi giấy phép kinh doanh lữ hành, thủ tục tạm ngừng kinh doanh lữ hành, thủ tục
đình chỉ có thời hạn hoạt động kinh doanh lữ hành; sửa đổi nội dung quản lý và tổ
chức thực hiện quy hoạch cấp vùng; sửa đổi điều kiện để được công nhận là khu du
lịch, điểm du lịch…
Về lâu dài, việc xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật
về du lịch phải có tầm nhìn lâu dài, được thực hiện dựa trên các kế hoạch, hoạch
định được xây dựng theo lộ trình nhất định, phù hợp với tình hình kinh tế đất nước,
và điều kiện mới của thế giới.
Trong quá trình xây dựng, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật trong lĩnh
vực du lịch phải tuân thủ nghiêm chỉnh các quy định về soạn thảo văn bản quy
phạm pháp luật tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, có hiệu lực vào 1/7/2016 và các văn bản
hướng dẫn thi hành. Thực hiện các quy định bảo đảm tính công khai, minh bạch
như: đăng tải dự thảo văn bản trên các cổng thông tin điệu tử của cơ quan soạn thảo
và Chính phủ, tiến hành thu thập, xử lý và giải trình các ý kiến đóng góp của các
chuyên gia, nhà khoa học, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp trong nhân dân;
đảm bảo tiến độ ban hành văn bản…

40. 33
CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1. KHÁI QUÁT VỀ SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA
PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH
2.1.1. Giai đoạn từ 1960 đến trước 1986
Đây là giai đoạn hình thành và từng bước phát triển của hoạt động du lịch và
pháp luật về du lịch. Đất nước ta vừa trải qua giai đoạn chiến tranh kéo dài và trong
thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp nên kinh tế kém phát triển. Cơ sở vật
chất, cơ sở hạ tầng phục vụ du lịch hầu như rất nghèo nàn, lạc hậu, thiếu thốn. Hoạt
động du lịch thời kỳ này còn tản mạn, nhỏ lẻ. Một mặt, đời sống nhân dân gặp vô
vàn khó khăn nên việc đi du lịch còn xa lạ. Mặt khác, quan hệ kinh tế quốc tế của
Việt Nam và các nước trên thế giới còn thu hẹp, chủ yếu chỉ quan hệ với các nước
trong khối xã hội chủ nghĩa, nên số lượng khách du lịch đến Việt Nam còn rất hạn
chế, chủ yếu là chuyên gia các nước xã hội chủ nghĩa sang giúp đỡ Việt Nam và kết
hợp du lịch. Hoạt động du lịch chưa thực sự được coi là một ngành kinh tế, chủ yếu
tổ chức để phục vụ công tác đối ngoại của Đảng và Nhà nước. Với tình hình đó, pháp
luật về du lịch cũng bước đầu hình thành, từng bước phát triển, thể hiện, hệ thống văn
bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động du lịch còn rất ít, hầu như không có. Các
văn bản này chủ yếu điều chỉnh tổ chức bộ máy của ngành du lịch như:
Ngày 9/7/1960, Hội đồng chính phủ ban hành Nghị định số 26/CP về thành
lập Công ty Du lịch Việt Nam trực thuộc Bộ Ngoại Thương. Theo Nghị định này,
Công ty Du lịch Việt Nam tổ chức kinh doanh theo chế độ hạch toán kinh doanh.
Ngày 03/10/1964, Bộ Ngoại thương có Quyết định số 537/BNT-TCCB để quy định
về tổ chức bộ máy Công ty Du lịch Việt Nam. Ngày 18/8/1969, Hội đồng Chính
phủ đã ra Quyết định số 145/CP về việc chuyển giao Công ty Du lịch Việt Nam
sang cho Phủ Thủ tướng quản lý để phát huy tính độc lập của ngành. Sự thay đổi về
tổ chức này kéo theo sự chuyển đổi về hoạt động du lịch, một số tuyến, điểm du
lịch, xí nghiệp xe, công ty vật tư du lịch được thành lập.

41. 34
Ngày 16/02/1960, Hội đồng Chính phủ ban hành chỉ thị 02/CP về tổ chức du
lịch cho khách nước ngoài.
Ngày 12/9/1969, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 94/TTg-NC giao
cho Bộ Công an cùng Văn phòng kinh tế Chính phủ nghiên cứu phương hướng
củng cố và phát triển ngành du lịch Việt Nam.
Ngày 24/7/1972, Trường Du lịch Việt Nam được thành lập. Bên cạnh đó,
một số công ty du lịch lớn cũng được thành lập như: Saigon Tourist (1/8/1975),
Công ty du lịch phục vụ dầu khí Vũng Tàu (23/6/1977)…
Đặc biệt, ngày 27/6/1978, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết
số 282/NQ/QH/K6 về việc thành lập Tổng cục Du lịch Việt Nam theo Tờ trình của
Bộ Công an, kết thúc giai đoạn lịch sử 18 năm (1960-1978) xây dựng đội ngũ và cơ
sở vật chất – kỹ thuật ngành, “tập dượt” kinh doanh du lịch và mở ra giai đoạn phát
triển mới của ngành Du lịch với sự ra đời của tổ chức quản lý nhà nước về du lịch.
Tiếp đó, ngày 23/1/1979, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định 23/CP quy
định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Du lịch “Tổng cục Du
lịch là cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, có trách nhiệm thống nhất quản lý du
lịch trong cả nước” (Điều 1).[50]
Nhìn chung, giai đoạn này chưa có những văn bản quy phạm pháp luật
chuyên ngành về du lịch cho nên các hoạt động du lịch, các tổ chức, đơn vị, cá nhân
thực hiện hoạt động kinh doanh du lịch còn ít (phần lớn là các doanh nghiệp nhà
nước). Đồng thời, chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa chức năng quản lý nhà nước về
du lịch và chức năng quản lý kinh doanh du lịch. Theo Nghị quyết 01/HĐBT ngày
03/1/1983 của Hội đồng Bộ trưởng thì Tổng cục Du lịch được giao nhiệm vụ trực
tiếp kinh doanh du lịch trên cả nước.
Như vậy, do điều kiện kinh tế - chính trị - xã hội, hoạt động du lịch của nước
ta giai đoạn này chưa phát triển, chưa được coi là một ngành kinh tế nên hệ thống
văn bản quy phạm pháp luật về du lịch còn ít ỏi và sơ khai, kéo theo đó là hoạt động
tổ chức thực hiện pháp luật, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật chưa
phát triển.

42. 35
2.1.2. Giai đoạn từ 1986 đến trước 1999
Thực hiện chương trình đổi mới toàn diện đất nước trong đó có du lịch do
Đại hội lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam (12/1986) “Nhanh chóng khai
thác các điều kiện thuận lợi của đất nước để mở rộng du lịch bằng vốn đầu tư trong
nước và hợp tác với nước ngoài”, ngày 14/11/1987, Hội đồng Bộ trưởng đã có
Nghị quyết số 63/HĐBT về việc đẩy mạnh hoạt động du lịch và chấn chỉnh quản lý
công tác du lịch. Đây được coi là văn bản quy phạm pháp luật quan trọng, đánh dấu
bước phát triển mới của hoạt động du lịch. Theo đó, Nghị quyết này đã giao cho
Tổng cục Du lịch nhiệm vụ rất quan trọng: Tổng cục Du lịch có trách nhiệm soạn
thảo chiến lược dài hạn phát triển du lịch, trọng tâm là mở rộng du lịch phải gắn
chặt với hiệu quả kinh tế và lợi ích chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh của đất nước.
Đồng thời, Nghị quyết 63/HĐBT cũng xác định phương hướng chấn chỉnh quản lý
nhà nước đối với hoạt động du lịch: nhanh chóng chấn chỉnh hệ thống quản lý du
lich từ Trung ương đến địa phương và cơ sở theo hướng xóa bỏ tập trung quan lieu
bao cấp, chuyển hẳn sang hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa, phân biệt rõ chức
năng quản lý nhà nước của Tổng cục Du lịch với quyền tự chủ kinh doanh của các
tổ chức kinh doanh du lịch, nhằm vừa đảm bảo sự quản lý thống nhất của trung
ương về đường lối, chính sách vừa phát huy tính chủ động, sáng tạo của cơ sở.
Giai đoạn 1990-1992 được coi là giai đoạn thử nghiệm, tìm kiếm một mô
hình quản lý nhà nước về du lịch, do đó nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã được
ban hành để thay đổi thay đổi tổ chức quản lý nhà nước về du lịch.
Trong bối cảnh rút gọn đầu mối quản lý nhà nước, ngày 31/3/1990, Hội đồng
Nhà nước (nay là Chính phủ) đã ban hành quyết định số 244/NQ/HDNN về việc
thành lập Bộ Văn hóa – Thông tin – Thể thao và Du lịch trên cơ sở Bộ Văn hóa, Bộ
Thông tin, Tổng cục Thể thao và Tổng cục Du lịch. Theo đó đồng thời giải thể
Tổng cục Du lịch và thành lập Tổng công ty Du lịch Việt Nam theo Nghị định
119/HĐBT ngày 09/01/1990 của Hội đồng Bộ trưởng. Đây là lần đầu tiên việc thực
hiện hoạt động quản lý nhà nước về du lịch được triển khai trong một Bộ đa ngành.