2000510 aiss articulo

“LUCES Y SOMBRAS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LOS
DESEMPLEADOS EN EL CONO SUR. LA INSTALACIÓN DE LOS
SEGUROS DE DESEMPLEO EN ARGENTINA, BRASIL Y CHILE”
ARTÍCULO PUBLICADO EN: AISS (2006) ESTUDIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL Nº 97
BUENOS AIRES
VICTOR CHEBEZ
Secretaría de Seguridad Social
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Facultad de Ciencias Sociales
Universidad de Buenos Aires
Octubre 2005
Buenos Aires

Es cierto que las políticas de subsidio de cesantía no están
exentas de problemas -abusos del sistema y desincentivos
a la búsqueda de trabajo, principalmente,- pero la verdad es
que nadie se acuerda de éstos durante los tiempos de crisis.
CENDA (2002)
Introducción
El texto que se presenta a continuación aborda uno de los considerados “nuevos
riesgos sociales”1
y las estrategias desarrolladas para enfrentarlos. En esa dirección
se interroga acerca de cómo se fueron conformando las políticas basadas en los
seguros de desempleo como herramienta fundamental para evitar la crisis de la
cohesión social al que lleva la desocupación estructural y masiva.
La experiencia internacional ha producido enseñanzas que deberían ser
incorporadas en aquellos países, como los del Cono Sur de América Latina, que han
recorrido el camino tardíamente. Existe un vacío de reflexión que es necesario
superar con estudios académicos, propuestas de mejoras e intervención y cambios
en los sistemas existentes para adaptar las estrategias a las nuevas realidades del
mercado de trabajo de la región.
Símbolo de la modernidad2
las políticas basadas en los seguros de desempleo lejos
están de haber brindado todo su potencial para paliar la situación de los perdedores
en los ajustes que generan las crisis de los mercados de trabajo. Pero esa
potencialidad puede frustrarse sino se articulan en políticas que superen lo
declarativo y sean diseñadas tratando de alcanzar una efectiva eficiencia y eficacia
en el marco de la permanente búsqueda de la equidad.
Se pretende aquí hacer una pequeña contribución para instalar la discusión sobre
los sistemas de protección a los desempleados implementados en tres de los
principales países del Cono Sur destacando los puntos centrales que deberían ser
abordados en la misma.
La adopción de los Seguros de Desempleo como estrategia central de
protección contra el desempleo
Cuando se interroga a la población, en las encuestas de opinión, sobre cual es el
problema social más grave que perciben, existe una importante tendencia a
concentrar las respuestas en la “cuestión del empleo” y especialmente en la falta del
mismo. Esto se da hoy a lo largo y a lo ancho del continente americano y también
ocurre en la mayoría de los países industrializados3
.
1
Bonoli (2002, 3 ) define los “nuevos riesgos sociales” en el marco de las transformaciones
socioeconómicas que se dan en las sociedades postindustriales y hace un listado de los mismos
donde la precarización del empleo y tener bajas y obsoletas destrezas y habilidades ocupan un lugar
central.
2
La relación entre modernidad y seguros de desempleo en Chebez (2005)
3
Ver, entre otros, Prieto (1999).
2

En el ámbito sociopolítico sucede algo similar. Tanto los gobiernos como los
representantes de los partidos políticos manifiestan en forma permanente que los
problemas del empleo son su preocupación central. Los distintos colectivos sociales
(empresarios; organizaciones de trabajadores del sector formal, de trabajadores
desocupados y del tercer sector, miembros de la academia) no desentonan y
articulan sus discursos sobre el eje de la necesidad de encarar los problemas del
empleo y la ausencia del mismo como fundamental para la salud del cuerpo social.
A pesar de tales niveles de acuerdo en la Agenda no se reflejan, en acciones
concretas, que demuestren que el tema sea realmente el eje central de la moderna
“cuestión social”.y sólo puede afirmarse que existen estrategias orientadas a crear y
desarrollar importantes sistemas de protección social de los desempleados, vía la
generación y articulación de políticas de activación y de restitución de rentas, en
países industriales con un desarrollo ciudadano de importancia orientado a la
defensa de los derechos conquistados tras muchos años de luchas y negociaciones.
Dos razones inciden en esta situación4
. Una se vincula al estatus que tiene la
protección social contra la pérdida del trabajo en el marco de las coberturas de la
seguridad social. Al respecto Van Langendonck (1997) y Márquez Prieto (2001)
señalan las dificultades de instalar el tratamiento de la cuestión del desempleo en un
nivel similar al resto de las prestaciones de la seguridad social.
Van Langendonck (1997, 33) se refiere a dichas dificultades cuando sostiene que es
la propia naturaleza del riesgo que cubre la razón del tratamiento diferente por parte
de las diversas ramas de la seguridad social. Al ser producido por el hombre el
desempleo no es una contingencia natural como si lo es el accidente, la enfermedad
o la muerte.
En 1919, cuando se reunió la primera Conferencia Internacional del Trabajo5
, sólo
dos países (Gran Bretaña e Italia) tenían seguro obligatorio y otros seis poseían
leyes relacionadas a distintas formas de cobertura del desempleo.
La instalación y desarrollo de protecciones de cobertura amplia y obligatoria tarda en
implementarse y su avance fue muy lento. Recién después de la gran crisis del 30 y
su secuela de masiva destrucción de puestos de trabajo y empobrecimiento de
extensos sectores de trabajadores fue cuando la protección por medio de seguros
de desempleo se convirtió en un factor clave para transferir rentas a quienes
carecían de la posibilidad de obtenerlas en el mercado de trabajo.
En tiempos más cercanos las dos graves crisis globales del empleo que se
producen a principios de las décadas del 80 y el 90 hubieran hecho volar por el aire
al modelo social europeo sin la presencia de seguros de desempleo que cubrieran
las necesidades de los desocupados desalojados de sus puestos de trabajo. El caso
español aparece como un claro ejemplo de esto último. Durante 25 años (1980 –
2005) la economía y la sociedad española soportaron una desocupación que superó
holgadamente los 2 dígitos y sin prestaciones de desempleo generosas que
morigeraran la situación de los trabajadores en paro hubiera sido imposible evitar
conflictos sociales de gran magnitud6
.
4
Para un tratamiento más extenso de esta cuestión ver Chebez (2005)
5
El análisis de la evolución de la instalación de los Seguros de Desempleo en OIT (1955), el
caso comparado de Gran Bretaña y Francia en Topalov (1994 y 2000)
6
En Chebez (1994) se analiza las características del caso español especialmente las referidas
a la evolución del mercado laboral en los tiempos del ajuste a las condiciones de la convergencia de
3

Estos ejemplos muestran el rol central que tuvieron los seguros para mantener la
cohesión social tanto en momentos de depresión del ciclo económico como en los
momentos de grave crisis del empleo.
Los dos siguientes cuadros muestran la evolución de los sistemas de protección
contra el desempleo desde fines de la década del 40 hasta la actualidad. El gran
salto en el número de países que tienen seguros de desempleo se realiza a
comienzos de la década del 90 tras la disolución de la ex – Unión Soviética y la
instalación de la economía de mercado en el antiguo bloque oriental.
Hoy la cobertura es total para los países de la OCDE7
(Organización para la
Cooperación Económica y el Desarrollo) y del centro y oeste de Europa; muy alta en
los países que componían la ex – Unión Soviética; mediana en los países de
América del Sur, Asia, Oriente Medio y África del Norte y prácticamente no existe en
la Región Subsahariana y en el Caribe Centroamericano. En América del Sur los
seguros cubren a los países que conforman el Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile y
Uruguay), Venezuela y Ecuador.
Cuadro Nº 1.- Países con Programas de Protección por Desempleo. Cambios
producidos desde 1949
Agrupaciones 1949 1959 1969 1979 1989 1994 1999 2004 Cambios
1949
-2004
OCDE (20 países) 19 19 19 20 20 20 20 20 1
Centro Este Europa 0 1 1 2 3 12 12 12 12
Ex Unión Soviética 0 0 0 0 0 14 14 14 14
Este-Sur Asia 1 1 1 3 4 4 6 7 6
África (Norte) Oriente
Medio
0 0 1 3 5 6 6 7 7
África Subsahariana 1 1 1 2 2 2 2 2 1
América del Sur 1 3 4 4 4 6 6 6 5
Centroamérica –
Caribe
0 0 0 0 0 0 0 0 0
Total 22 25 27 34 38 64 66 68 46
Cambios entre
quinquenios y decenios
3 2 7 4 26 2 2
Fuentes y notas: Vroman (2004- Tabla 1) y SSA (2003) “Social Security Programs Throughout the World.Europe”
integración a la Europa de Maastrich.
7
La OCDE conformó hasta hace poco tiempo un selecto club de “países ricos” de Europa
Occidental, América y Asia. Desde mediados de la década del 90 se incorporaron 10 nuevos países
que se suman a los 20 a los que se refiere Vroman (2004) y sobre los cuales se ofrecen los datos del
Cuadro Nº 1 y 2.
4

Cuadro Nº 2.- Proporción de países con Programas de Protección por Desempleo
Agrupaciones 1949 1959 1969 1979 1989 1994 1999 2004 Cambios
1949
-2004
OCDE (20 países) 95 95 95 100 100 100 100 100 5
Centro Este Europa 0 13 13 25 38 100 100 100 100
Ex Unión Soviética 0 0 0 0 0 88 88 88 88
Este-Sur Asia 7 5 5 14 18 18 27 32 25
África (Norte) Oriente
Medio
0 0 6 18 29 35 35 41 41
África Subsahariana (a) 10 3 5 5 5 5 5 -5
América del Sur 10 30 40 40 40 60 60 60 50
Total 28 27 22 27 29 43 44 45 17
Cambios entre
quinquenios y decenios
1 5 4 3 13 1 1
Fuentes y notas: Vroman (2004- Tabla 1) y SSA(2003) “Social Security Programs Throughout the World”
(a) Sólo había 3 países independientes en 1949
En el Cono Sur la segunda cuestión que afectó al desarrollo de las prestaciones por
desempleo fue el desinterés que por el Seguro manifestaron desde su creación los
actores sociales que debían estar involucrados en el mismo. Casi sin excepción8
ni
los empresarios, ni los trabajadores por medio de sus representantes, ni tampoco los
distintos gobiernos que han tenido responsabilidades desde la puesta en marcha
del seguro han impulsado demandas de mejoramiento (empresarios y trabajadores)
o han generado modificaciones de políticas (gobiernos) buscando hacer del seguro
un instrumento clave en la lucha contra la desocupación.
El hecho que en el otorgamiento del seguro no se tiene posibilidades de
manipulación clientelar desanima a quienes difícilmente puedan obtener rédito
personal o sectorial de la extensión y desarrollo de las prestaciones. Esta es una de
las principales razones del “cono de sombra” por el cual transitan las prestaciones
en la región desde prácticamente su creación.
En América Latina muy lejos se está de tener un importante grado de reflexión,
organización y práctica que permita desarrollar acciones orientadas a obtener
protecciones acorde a la real dimensión del problema para los sectores despojados
de la posibilidad de trabajar.
Tres de estos países, Argentina, Brasil y Chile, son parte del pequeño núcleo que en
la región cuentan con un sistema de protección ante la contingencia del desempleo
involuntario que se denominan seguros de desempleos. Si bien muy diferentes en el
8
El largo proceso que llevó la reforma del seguro de cesantía que se implementó en Chile y la
discusión entre los actores sociales sobre su instalación (El País (2001)) constituye la excepción a la
que se hace referencia en el texto.
5

diseño, funcionamiento, y especialmente el financiamiento es interesante abordar lo
que hemos denominado las luces y sombras de la utilización de estos instrumentos
para enfrentar una larga y profunda crisis del empleo que, en términos de Prieto
(1999, 545) parece convertirse en una crisis del orden social cuando afirma que “una
sociedad que ha llegado a estructurarse y a construir su legitimidad en torno al
hecho del empleo social y políticamente regulado no puede menos que ver minada
esta legitimidad ante una intensa y prolongada crisis de éste”.
En ese marco las experiencias de Argentina, diezmada por la larga depresión 1998 –
2002 y por la destrucción de los puestos de trabajo, Brasil - por la fragmentación
social y el estancamiento de la inclusión social de grandes sectores excluidos y
jaqueado por la fuerza política y económica del narcotráfico - y Chile, llevando
adelante reformas orientadas a privatizar las políticas de protección de los
desempleados, ameritan ser objeto de análisis y reflexión.
La aplicación de los recursos para la protección social de los desempleados.
Diferencias entre los países de la OECD y los del Cono Sur de América Latina.
Una de las principales maneras de evaluar la importancia que se le asignan a las
políticas de empleo consiste en analizar el gasto fiscal que se destinan a las mismas
y como estas se distribuyen según sean para restituir ingresos o para activar
desempleados.
Países que tradicionalmente han contado con un extenso sistema de protección
social estatal, como los europeos, han privilegiado destinar gran cantidad de
recursos para garantizar la renta de los desempleados frente a programas
destinados a la generación de empleo.
A principios del último quinquenio los países de la (OCDE), en su conjunto, han
otorgado mayor peso a las políticas pasivas9
(1.85% del PIB) que a las activas
(0.95%) y lo mismo ocurre el caso de la UE, la cual en promedio gasta un 2.15% del
PIB en políticas pasivas y un 1.2% del PIB en políticas activas. Prácticamente el
gasto en restituir ingresos dobla lo destinado a la activación.
Por el contrario en América Latina, a pesar que los discursos generados desde los
distintos actores sociales, las políticas de empleo ocupan un lugar subordinado en
la Agenda que marca las prioridades socioeconómicas. A pesar de ser de mínimo
impacto las políticas activas parecen tener más relevancia al menos para los casos
de Chile y Brasil10
. Hasta la reciente instalación del denominado plan jefes/as de
hogares desocupados en Argentina la incidencia, tanto en el gasto público como
en puntos de producto, de ambos tipos de políticas de empleo (activas y pasivas) es
de nula significación.
Asimismo, es importante destacar que el gasto consolidado de ambos tipos de
políticas es sustancialmente menor en los países de la región si se compara con los
Estados Unidos y los países de la Unión Europea. Chile, por ejemplo, gastaba en el
2001 montos del orden del 0.14% del PIB en políticas activas y un 0.03% en
9
Si bien denominar pasivas tanto a las políticas de sustitución de rentas como a las de
jubilación anticipada y activas a las de (re)capacitación laboral y generación directa de empleo
debería ser revisada tal como se señala en un trabajo anterior (Chebez (2005)) se optó en este
documento por mantener la misma denominación.
10
Ver Beltranou (2001)
6

políticas pasivas, es decir, un total de 0.17% del PIB en políticas contra el
desempleo. En Brasil el gasto es casi proporcionalmente tres veces más, 0.46% ;
Estados Unidos destina el 0.52% del PIB, Italia 1.95% , España 2.85% y Alemania
gasta en protección contra el desempleo cerca del 4% del PIB
Considerando estas cifras es posible inferir que los contratos sociales vigentes en
los países más desarrollados asignan un significativo valor a la protección contra el
desempleo y, además, se reconoce en ellos como un derecho el otorgamiento de
subsidios para paliar los períodos más o menos prolongados de desocupación que
periódicamente dichos países han debido afrontar a lo largo de su historia moderna.
¿Por qué esto no ocurre en los países del Cono Sur de América Latina? Las
respuestas pueden ser variadas y comprenden un amplio abanico de cuestiones.
Sin ser exhaustivas algunas de las respuestas deberían orientarse hacia la tardía
aparición de la “cuestión del empleo”. En el Cono Sur las transformaciones
económicas que llevó adelante la dictadura de Pinochet produjo la grave crisis del
empleo de comienzos de la década del 80; en Argentina la denominada “crisis del
tequila” agudizó el deterioro del mercado laboral que comenzó a plantearse desde el
segundo semestre de 1994 cuando la tasa de desempleo alcanzó los dos dígitos
para nunca más volver a los valores anteriores. 23 semestres de altísimo
desempleo con perspectivas de difícil remisión es el actual escenario. En Brasil,
finalmente, al desinflarse las altas tasas de crecimiento que caracterizaron a las
décadas del 60 y el 70 se instaló en sus grandes centros urbanos el desempleo de
características estructural11
Los países del área tienen en común que el desempleo es un fenómeno de los
últimos veinte años y posterior a la crisis del empleo que se desata en Europa
Occidental y los Estados Unidos a partir del proceso de inconvertibilidad del dólar
(1971) y la primera y segunda crisis de los precios del petróleo (1973 y 1978) tal
como se señala en un trabajo anterior (Chebez (1994)).
Parte de la estrategia de los tres países se basó en la generación de los llamados
programas de empleos temporarios destinados a cubrir necesidades de ocupación
de los trabajadores desocupados. En esa línea Chile instaló el PEM (Programa de
Empleo Mínimo) que tuvo, en el período 1976-1981, un promedio de 165.300
beneficiarios anuales posteriormente, en octubre de 1982 se crea el POJH
(Programa de Jefes de Hogar) que un año después alcanzó los 225.000
beneficiarios equivalente al 6 % de la fuerza laboral chilena de ese momento. Entre
ambos programas se sumaba el 13,8 %.12
Argentina desarrolló una batería de programas a partir de 1994 de efímera duración
e impacto que se financiaron en parte con los recursos del FNE (Fondo Nacional de
Empleo) creado con la sanción de la Ley Nacional de Empleo (Ley Nº 24013/91) y
para el resto recurrió a la cuestionada estrategia de hacerlo con préstamos
internacionales del Banco Mundial y el BID (Banco Interamericano de Desarrollo)
como en el caso del programa Trabajar y en la actualidad el programa de jefes/as
de hogares desocupados.
Brasil generó una importante fuente de financiamiento denominada FAT (Fundo do
Amparo ao Trabalhador) desde 1990 tal como señala Azeredo (1998, 194)13
. El
11
Para el caso del Gran Sao Paulo ver Gráfico Nº 1 con datos actualizados a abril de 2003.
12
Un análisis de la aplicación del PEM y el POJH en Ruiz-Tagle y Urmeneta (1984)
13
El FAT fue creado por la Ley 7998/90 que reglamenta el artículo 239 de la Constitución
Brasilera
7

principal programa que instituyó el FAT fue el PROGER (Programa de Generaçao
de Emprego e Renda)14
en 1994 destinado a sectores con pocas o ninguna
posibilidad de acceso al sistema financiero convencional como microempresas,
cooperativas, formas asociativas de producción e iniciativas de economía informal.
Tomando como ejemplo a dos países con tasas de desempleo mayores a los dos
dígitos vigentes durante muchos años15
, como son España y Argentina, se
construyó el siguiente cuadro que muestra la aplicación de fondos previstos en las
propuestas de presupuestos anuales nacionales para el 2006.
La diferencia entre tanto en población atendida y como en montos destinados a las
políticas específicas para combatir el paro es abrumadora. En Argentina sólo se
atienden al equivalente al 10 % de los desocupados del sistema contributivo que
son beneficiarios en España. Todo el esfuerzo se concentra en un Programa de
Transferencia que llega a casi 1.500.000 de argentinos en la actualidad.
Ese Programa, denominado “Plan Jefes/Jefas” fue creado para paliar la crisis y
comenzado a aplicar en el momento más crítico de la misma en enero del 2002.
Cuatro años después aun concentra casi el 80 % de los recursos aplicados a las
políticas de empleo16
.
En España 2 de cada 3 euros que se destina a las políticas de empleo van para
restituir rentas de los desempleados y el euro restante para la activación de los
mismos por medio de los servicios públicos de colocación, el apoyo a la generación
de empleo y el mejoramiento de la capacitación laboral. La prestación media
contributiva supera en el 50 % al Salario Mínimo Interprofesional y el
correspondiente a los Programas de Transferencias, donde se destaca el Régimen
Especial Agrario para residentes en Andalucía y Extremadura, alcanza al 80 % del
Salario Mínimo Interprofesional.
Las políticas recientes de ajuste del Salario Mínimo, Vital y Móvil en la Argentina
llevó a que en la actualidad la prestación media de desempleo apenas supere el 50
% del mismo y lo abonado por el Plan Jefes / Jefas sea sólo un tercio del salario
mínimo.
Sin duda es muy largo y lleno de dificultades el camino que va a tener que recorrer
Argentina para institucionalizar una sólida política de Estado que ponga al empleo
como centro de la cuestión social, venza las resistencias sociales, económicas y
políticas para que esto suceda y encuentre las herramientas óptimas para
emprender esa tarea.
14
El PROGER tiene efectiva puesta en operación a partir de la Resolución Codefat Nº 73 del
116/12/94 (Azeredo (1998, 145)).
15
Argentina superó el 10 % de desocupación abierta desde el segundo semestre de 1994,
España desde 1980 hasta el inicio del segundo semestre del 2005.
16
Una fundada crítica a la implementación del plan jefes y jefas en CELS (2004)
8

Cuadro N° 3.- España y Argentina. Población, PEA y Situación de Desocupados.
Montos Asignados a la Protección Propuesta de Presupuesto 2006.
Principales Ítems España Argentina
Población (en miles)
Población Total 43.198 100 % 38.592 100 %
Población de + 16 años 36.335 84,1 % 28.387 73,6 %
AR - Población 28 aglomerados 23.320 100 %
PEA 20.839 57,4 % 10.628 45,6 %
Desocupados (en miles)
Total de Desocupados 1.944 9,33 % 1.282 12,1 %
Total Desocupados Cubiertos 1.262 65 %
Cubiertos Sistema Contributivo – SD 666 52,8 % 67 5,3 %
ES - Cubiertos Sistema Asistencial - SD- 370 29,4 %
Cubiertos Programas de Transferencias 225 17,8 % 1.490 n/c
Montos Asignados Presupuesto 2006 (en millones de €)
ES – Servicio Público de Empleo (ex INEM) 20.337 100 %
AR – Ministerio de Trabajo, Empleo y SS 995.9 100 %
Prestaciones por Desempleo 13.346 66 % 82 8.2 %
Activación de Desempleados 6.652 33 % 128.9 13 %
Formación Profesional 2.213 33,3 % 8.6 6,7 %
Formación Continua 1.292 58,4 % s/d s/d
Formación Profesional de Desempleados 921 41,2 % s/d s/d
AR – Programas de Transferencias Plan Jefes/Jefas 785 78.8 %
Montos Promedio de las Prestaciones de Desempleo y de Transferencia – Salario Mínimo
(en €)
Prestación por Desempleo Promedio 702 70
Prestación por Programa de Transferencia 376 43
Salario Mínimo Vigente (*) 460 131
Fuente: Elaboración propia sobre información de diversas fuentes (www.inem.es, www.ine.es,
www.indec.gov.ar, www.mecon.gov.ar, www.trabajo.gov.ar)
Nota: (*) En España se denomina Salario Mínimo Interprofesional y en Argentina Salario Mínimo Vital y Móvil
La inclusión de los Seguros de Desempleo en las estrategias del ajuste:
¿”Trade-off por mayor nivel de desprotección a los trabajadores o política
efectiva de modernización?
Desde mediados de la década del 80 y al ritmo de las propuestas generadas por el
denominado Consenso de Washington se generaron una serie de reformas con el
objetivo de modernizar modelos considerados excesivamente cerrados que
afectaban, según sus inspiradores, la generación de empleo y el uso “eficaz y
eficiente” de los recursos por parte de un Estado sobre el cual se volcaron todos los
males.
Estas reformas afectaron el nivel de empleo y se diseñaron una serie de estrategias
con las que se buscó compensar los costos sociales de los profundos ajustes
realizados. La concentración de los recursos destinados a la política social en
programas focalizados hacia los sectores más vulnerables y la instalación de los
9

seguros de desempleo fueron una parte importante de las principales recetas
recomendadas por los organismos de crédito que financiaron el ajuste.
En paralelo con lo que ocurría en el este de Europa17
en el Cono Sur los dos
principales países, Brasil y Argentina, instalan y desarrollan sus seguros contra el
paro. Chile avanzó en sustituir su anterior seguro de cesantía por un nuevo modelo
basado en la creación de cuentas individuales de capitalización..
Vodopivec (2003, 18) señala que los países “eligen y diseñan programas apropiado
a sus específicas circunstancias y necesidades (culturales, administrativas, tipo de
conmoción a enfrentar), Las necesidades de grupos de intereses y otras
consideraciones de políticas económicas también juegan un importante papel”
Otros autores hacen referencia a las circunstancias en que estos tipos de
protecciones se desarrollan Cunningham (2000, 2), analizando las razones de la
instalación del programa en Brasil, indica que no existe un consenso18
en la
literatura sobre los motivos que hay detrás del desarrollo de un moderno esquema
de seguro de desempleo. Cita tres tipos de posiciones, una se refiere al incremento
de la actividad gremial a principios de los ochenta demandando por los derechos de
los trabajadores garantizados por los gobiernos pero nunca implementados. En este
encuadre el seguro de desempleo aparecía como un programa políticamente seguro
y de bajo costo.
Otra posición remite a la necesidad de dar respuesta a la insatisfacción, en especial,
de la población urbana ante los nuevos ajustes laborales y la inestabilidad
económica. Finalmente la tercera sugiere que el seguro no estaba demandado por
la gente sino que fue incluido en el Plan Cruzado como una compensación (“trade–
off”) por la inclusión de cláusulas laborales menos favorables a los trabajadores.
Esta última posición apunta a las estrategias de políticas compensatorias utilizadas
como formas de contención social para desarrollar los periódicos ajustes de las
economías de la región bajo la tutela de los organismos multilaterales de crédito.
En Argentina el panorama no fue diferente. A comienzos de la década del 90 se
dicta la Ley Nacional de Empleo (Nº 24013/91) que introduce no sólo el seguro de
desempleo, sino contratos que flexibilizan la relación laboral y propicia un fuerte
blanqueo del personal no – registrado.
El marco, al que se trata de adaptar la cuestión laboral, era el proceso de
transferencia de activos públicos a manos privadas vía el proceso de privatización
de empresas de servicios, energía y transporte que antiguamente estaban bajo el
control público. Lo que caracterizó a la Argentina fue la rapidez del proceso iniciado
en 1991 y una de las áreas críticas fue la instalación del sistema de capitalización
en el modelo previsional que afectó al financiamiento del sistema público de reparto
y a toda la seguridad social. Otra de las reformas llevadas adelante y justificada
como la remoción de escollos para la generación de empleos fue la política de
reducción de los aportes patronales. El financiamiento de la seguridad social fue
devastado llevando a la virtual quiebra del sistema que pasó a ser financiado, en
17
En el cuadro Nº 1 se observa que 23 países que surgen del ex bloque socialista instalan sus
seguros de desempleo en el primer quinquenio posterior a la caída del comunismo.
18
El desarrollo de las distintas posiciones en Cunningham (2000, Apéndice I 3,4)
10

una importante proporción, por fondos públicos19
al bajar drásticamente los ingresos
genuinos.
Roca (2005, 21) realiza el cálculo de los montos no ingresados a la seguridad social
para el período 1995 – 2000 que, según la autora, alcanza a 84.730 millones de
pesos correspondiendo el 47 % por evasión al sistema y el 53 % restante se
compone de la reducción de alícuotas patronales (28 %) y por aportes personales
que fueron al régimen de capitalización (25 %).
Esta reducción afectó a las políticas ligadas a la protección de los desempleados
vía el seguro de desempleo que se vio seriamente afectada al caerse los recursos
genuinos en forma drástica y el Fondo Nacional de Empleo pasó de tener saldos
equilibrados a un déficit que demandó el auxilio del Tesoro Nacional.
Moreno (2001, 48/51) centra el análisis en los efectos de las reducciones sobre los
recursos del FNE señalando, además, que se ven afectados por el modelo de
reparto institucional de los mismos realizado por el ANSeS (Administración Nacional
de la Seguridad Social) que discrimina al FNE en relación a los fondos asignados a
los subsidios familiares.
Para el período 1995-2000 Moreno (2001, 49) cuantifica los montos no ingresados
por efectos de la reducción de los aportes patronales. Este ejercicio de medición
permite apreciar la magnitud de dichos fondos que para el sexenio analizado
alcanza a $ 1.254 millones. Para el último año de la serie, el 2000, el autor señala
que los fondos faltantes por la rebaja representan el 90 % de los egresos destinados
al seguro de desempleo
El total de los egresos para abonar las prestaciones por desempleo y el gasto en
programas de empleo temporarios para el período 1995 – 2000 fue de $ 3.300
millones que sólo pudo ser cubierto en la mitad de sus gastos por la recaudación
específica del fondo. Sin la rebaja de las contribuciones patronales lo recaudado
hubiera alcanzado para el 90 % de lo gastado entre prestaciones el seguro de
desempleo y los gastos de la implementación de los programas de empleos
temporarios.
19
Desde 1996 los recursos fiscales destinados a financiar el régimen previsional supera
holgadamente la mitad de todos los recursos que utiliza el sistema. El cuadro que muestra la
evolución de la composición de los recursos desde 1990 hasta el 2002 en Roca (2005, 23) siendo la
fuente el “Libro blanco de la previsión social” realizado por la Secretaría de Seguridad Social del
MTESS en el 2003.
11

Cuadro Nº 4.- Argentina. Desfinanciamiento del Fondo Nacional de Empleo por
reducción de las alícuotas de las Contribuciones Patronales para el período 1995 -
2000
Años
Masa
Salarial
Alícuota de Contribuciones Patronales al
FNE
Montos no
ingresados al
FNE
Millones de $ Original Efectiva Diferencia Millones de $
1995 32.408 1,5 % 1,22 % 0,28 % 91
1996 32.772 1,5 % 0,92 % 0,58 % 190
1997 34.362 1,5 % 0,92 % 0,58 % 200
1998 35.864 1,5 % 0,92 % 0,58 % 208
1999 37.623 1,5 % 0,92 % 0,58 % 219
2000 40.918 1,5 % 0,65 % 0,85 % 346
Total 1.254
Fuente: Moreno (2001)
Tres problemas de los seguros del Cono Sur: duración, cuantía y
desarticulación con el resto de las políticas de empleo
A diferencia de la situación vigente en los países de la Europa continental la
duración de las prestaciones en los países analizados del Cono Sur es muy corta
especialmente para el caso de Brasil y Chile.
El seguro brasileño reconoce el pago de hasta cinco parcelas según sea el tiempo
que el beneficiario ha estado en el mercado formal y el nuevo seguro de cesantía
chileno también fija en esa cantidad los retiros de los recursos acumulados en su
cuenta.
Cuadro Nª 5 Brasil. Criterios de cálculo del número de cuotas que recibirán los
beneficiarios
Tiempo en el mercado formal
(“carteira assinada”) en los
últimos 3 años
Duración del beneficio
De seis a once meses Tres meses
De doce a veintitrés meses Cuatro meses
Más de veinticuatro meses Cinco meses
Fuente: Azeredo (1998, 94)
En Argentina el máximo se estableció en doce meses para quienes hayan aportado
al Fondo Nacional de Empleo durante veinticuatro meses y más. Ocho meses hasta
veintitrés meses y finalmente de cuatro meses hasta el año de aportes. Los
12

trabajadores mayores de 45 años con hijos pueden solicitar una extensión del
seguro por seis meses más si no han encontrado ocupación al término de su
beneficio.
Fuera del tema de los desempleados “seniors” en la Argentina en ninguno de los
otros países se contempla el caso de los desocupados que no sean de tipo
“friccional”. La lógica que subyace es la creencia en la existencia de un modelo de
alta rotación en el mercado de trabajo con momentos de desocupación cortos y no
se toma en consideración la existencia de desempleados de larga duración20
.
La cuantía es otro de los aspectos controversiales. La tasa de sustitución de los
salarios que se establece colisiona con los topes que se establecen y generalmente
perjudica a los trabajadores de ingresos cercanos al salario medio de la economía y
superiores al mismo.
En Brasil a medida que los beneficiarios tenían salarios superiores al salario mínimo
la tasa de sustitución va bajando estableciendo para los salarios más altos,
equivalentes a 3 salarios mínimos y más, un valor de reposición de menos de 2
salarios mínimos21
(1.87).
En Chile el nuevo modelo de seguro de cesantía, obligatorio para los nuevos
contratos realizados desde octubre del 2002, creó cuentas individuales que se
conforman con la contribución patronal del 1,6 % sobre el salario y el aporte
personal del 0,6 %. La empresa debe depositar en un fondo solidario el 0,8 % sobre
el salario de cada trabajador y el Estado contribuye a dicho fondo con un monto
global que se fija anualmente.
Producida la cesantía el trabajador tiene derecho de retirar hasta 5 cuotas, de
montos decrecientes, de su cuenta de capitalización individual más los beneficios
que entrega el Fondo Solidario. Para ser elegible y poder acceder a este último se
deben registrar 12 cotizaciones continuas al seguro, haber sido despedido y estar
cesante al momento de solicitarlo además de carecer en su cuenta con recursos de
acuerdo a parámetros fijados por la autoridad de aplicación.
Argentina estableció un seguro de desempleo cuyos montos fueron fijados al inicio
de la instalación del mismo y sólo se revisaron en 1994 subiendo el piso de $ 100 a
$ 150 y bajando el techo de $ 400 a $ 300. Mantener estos valores hasta el
presente sin actualizarlos llevó a la licuación del seguro convirtiéndolo en un
instituto “zombi” que no ha desaparecido formalmente pero se encuentra vaciado de
contenido. Algunos trabajos (Chebez (2004) y Chebez y Salvia (2001)) centran sus
argumentos en la imperiosa necesidad de evitar procesos que tiendan a licuar
prestaciones como las del seguro de desempleo y las asignaciones familiares que
conducen inexorablemente a la desprotección de los desocupados y de las familias.
En el Cuadro Nº 6 se puede observar la distribución de un número de países
relacionando la tasa de desempleo con la generosidad de las prestaciones que le
brindan a los beneficiarios. En las peores posiciones se encuentran los países del
Cono sur que combinan bajo índice de generosidad con altas tasas de
20
Se considera desocupados de “larga duración” a los que se encuentran en situación de
desempleo por más de un año.
21
El valor actual (05-2005) del salario mínimo es de R300 que representa € 110.
13

desocupación. Sólo Brasil es visualizado en un escalón superior respecto a la
generosidad de las prestaciones compartiendo su posición con países que generan
beneficios restringidos como son el Reino Unido y los Estados Unidos. Los países
de la Europa Continental combinan altos índices de generosidad con tasas de
desempleo importantes.
Cuadro Nº 6.- Clasificación de Países Seleccionados de acuerdo al Índice de
Generosidad del Programa de Seguro de Desocupación y la Tasa de Desempleo
Indice de
Generosidad
Tasa de Desempleo (*)
Baja Mediana Alta
Bajo Chile Argentina
Uruguay
Mediano Japón
Brasil
Reino Unido
Estados Unidos
Alto Portugal
Canadá
Australia Francia
Países Bajos Alemania
Fuente: Chebez (2005) Elaboración propia sobre datos de Banco Mundial
(2004, 41)
Notas: Tasa de Desempleo: Baja: hasta 6 %; Mediana: hasta 9 %, Alta: más de 9%
En el Cuadro Nº 7 se abre la información anterior de acuerdo a los ítems utilizados y
es posible apreciar como se distribuyen los valores correspondientes a los países
de acuerdo a cada categoría.
El tercer problema se refiere a la ausencia de integración con otros servicios
especialmente los destinados a generar políticas de activación de desempleados.
Los tres países considerados no articulan sus políticas de protección a los
desempleados en forma orgánica con sus servicios de empleo, capacitación laboral
ni intermediación laboral. Islas (2002, 29/32/34) se refiere a esta cuestión
señalándola como una de las mayores debilidades que se observan.
14

Cuadro Nº 7.- Los Costos Comparativos de la Protección de los Desempleados
(Países Seleccionados de América Latina y la OCDE
Países
Beneficiarios/Desemplea
dos
Tasa de
reemplazo
Índice de
Generosidad
G
Tasa de
Desempleo
%
Tasa de
Costo
Beneficio
B%
Chile 0.068 0.060 0.004 7.3 0.030
Argentina (1993-1999) 0.062 0.421 0.026 14.7 0.384
Brasil 0.296 0.510 0.151 6.6 0.996
Uruguay(1992-
95,98,99) 0.146 0.105 0.015 9.4 0.144
Australia 0.954 0.291 0.278 8.9 2.471
Canadá 0.602 0.448 0.270 9.5 2.562
Francia 0.822 0.527 0.433 11.2 4.852
Alemania 0.758 0.475 0.360 10.2 3.673
Japón 0.383 0.393 0.151 3.0 0.452
Países Bajos (1990-
1998) 1.434 0.581 0.833 6.5 5.416
Portugal (1990 – 1998) 0.766 0.473 0.362 5.7 2.065
Reino Unido 0.849 0.176 0.149 7.2 1.076
Estados Unidos 0.336 0.339 0.114 5.8 0.661
Fuente: Banco Mundial (2005,41) “Household risk management and social protection in Chile”
Algunas conclusiones
A través de lo expuesto se trató de hacer notar que el desempleo, que aparece
como una preocupación central para los habitantes de los países del Cono Sur, no
es asumido por los gobiernos del área con el mismo grado de preocupación.
Los bajos montos de las prestaciones y la licuación de las mismas como en el caso
argentino, La escasa duración del beneficio como en Brasil y Chile donde se asume
que el mercado de trabajo absorberá rápidamente al trabajador desocupado sin dar
respuesta al desempleo de características más estructural que aparece como
dominante en estos tiempos y la falta casi completa de integración con las políticas
de activación de desempleados son cuestiones que demandan avanzar
rápidamente en su solución. De no hacerlo aumentará la fragmentación social con
su secuela sobre la calidad de vida de toda la sociedad.
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