Los limites a la plena jurisdiccion en el proceso contencioso administrativo

LOS LÍMITES A LA PLENA JURISDICCIÓN EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ. PROPUESTA DE MODIFICATORIAS LEGALES
PARA DETERMINAR LAS CONTROVERSIAS QUE PUEDEN RESOLVERSE
MEDIANTE EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO URGENTE O EL
PROCESO CONSTITUCIONAL DE AMPARO
POR VICTOR RAUL SOLORIO NEIRA
1. INTRODUCCIÓN
Actualmente, el proceso contencioso administrativo genera la mayor cantidad de
controversias ante la judicatura ordinaria y, en ese contexto, normativamente no es posible
determinar las controversias que corresponden resolverse en la jurisdicción contenciosa
administrativa o en la jurisdicción constitucional; considerando que muchas materias han sido
trasladadas de esta última a la primera, por decisión del Tribunal Constitucional.
Para solucionar el problema concreto a abordar, y llegar a las conclusiones, en primer
lugar, se establecen los límites a la plena jurisdicción en el proceso contencioso administrativo;
considerando la clara delimitación que debería existir entre los derechos fundamentales de los
administrados que corresponden ser tutelados exclusivamente en la jurisdicción contenciosa
administrativa o en la jurisdicción constitucional.
En segundo lugar, se verifica la incertidumbre sobre las controversias que pueden
resolverse mediante el proceso contencioso administrativo o los procesos constitucionales;
teniendo en cuenta que, a nivel normativo, no existe una clara delimitación al respecto.
En tercer lugar, se estudia los fundamentos del Tribunal Constitucional sobre las
controversias que pueden resolverse mediante el proceso contencioso administrativo o los
procesos constitucionales; considerando el referido traslado de materias de controversia de la
jurisdicción constitucional a la jurisdicción contenciosa administrativa.

Finalmente, se plantea la propuesta de modificatorias legales para determinar las
controversias que pueden resolverse mediante el proceso contencioso administrativo urgente o el
proceso constitucional de amparo; teniendo en cuenta los temas tratados anteriormente.
2. PROBLEMA CONCRETO A ABORDAR
Considerando que el proceso contencioso administrativo genera la mayor cantidad de
controversias ante la judicatura ordinaria peruana, ¿cuáles serían las modificatorias legales
adecuadas para determinar las controversias que pueden resolverse mediante el proceso
contencioso administrativo urgente o el proceso constitucional de amparo?
3. SOLUCIONES PARA EL PROBLEMA
a) LOS LÍMITES A LA PLENA JURISDICCIÓN EN EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El nuevo paradigma de la justicia administrativa, luego de sufrir la denominada “crisis del
modelo impugnatorio-anulatorio”1, “debe estar constituido por las exigencias constitucionales de
una tutela judicial pronta y cumplida de los derechos subjetivos e intereses legítimos de los
administrados, que tenga por objeto el control de la entera función administrativa”2.
En la actualidad, el proceso contencioso administrativo en el Perú “ya no responde a una
lógica de nulidad, sino a una dinámica de plena jurisdicción, independientemente de las
imperfecciones constatadas en su plasmación. Si a ello se le añade el actual carácter subsidiario o
residual del amparo peruano, bien puede comprenderse como el proceso contencioso
1 Según el artículo 540 del Código Procesal Civil, derogado por la Ley Nº 27584, la demanda contencioso
administrativa se interponía contra acto o resolución de la administración, a fin que se declare su invalidez o
ineficacia. Como se puede apreciar, dicho código estableció un proceso contencioso administrativo de carácter
objetivo, toda vez que estaba configurado como un mecanismo de control de la actuación de la Administración
Pública.
2 JINESTA LOBO, Ernesto, “El ámbito y las pretensiones de la jurisdicción contencioso administrativa. La
necesidad urgente de su reforma”. Ivstitia, año 12, números 141-142, setiembre-octubre, 1998, párr. 19.

administrativo se ha convertido en el medio procesal al cual básicamente debe recurrirse para
tutelar los derechos ciudadanos frente a acciones u omisiones de la Administración”3. Afirmar
que en el Perú se ha instaurado un proceso contencioso administrativo que reclama ser uno
subjetivo o de plena jurisdicción, implica que “el análisis jurisdiccional no se limita a determinar
si la Administración actuó o no conforme a Derecho, sino que apunta básicamente a establecer si
en su quehacer dicha Administración respetó los derechos fundamentales de los administrados”4.
Las sentencias recaídas en el proceso contencioso administrativo comparten el mismo
carácter de las denominadas “sentencias de plena jurisdicción” (así como en el proceso de
amparo), toda vez que “los jueces están facultados para reconocer una situación jurídica
individualizada y disponer la adopción de medidas para el pleno restablecimiento de dicha
situación, de modo que pueden imponerle a la administración vencida la realización de todo tipo
de prestaciones, cuando sea necesario para restablecer el actor en el goce de sus derechos
constitucionales vulnerados”5. Al respecto, téngase en cuenta particularmente lo dispuesto por el
artículo 41 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS6.
Si estamos ante un contencioso de plena jurisdicción, habría que preguntarse sobre las
materias que deberían ser abordadas por un proceso contencioso administrativo y, en contraste,
mediante un proceso constitucional. “Aquí, independientemente de algún eventual ajuste
normativo, lo más importante pareciera ser que a nivel jurisprudencial se establezcan criterios
claros y no meras divisiones de competencia cuyo sustento no se encuentra suficientemente
explicitado”7. Si bien el proceso contencioso administrativo en el Perú tiene por finalidad no solo
3 ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy, “Judicatura ordinaria y tutela de derechos ciudadanos frente a la
administración en el Perú. Notas sobre el margen de acción del juez ordinario peruano en los escenarios
constitucionales y contencioso-administrativos”. En ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy; RUIZ-RICO RUIZ,
Gerardo; REAL ALCALÁ, Alberto del (coordinadores). Tutela de derechos en sede jurisdiccional. Lima, Grijley,
Fondo Editorial del Poder Judicial, 2012, p. 506.
4 Ibídem, p. 513.
5 ORDÓÑEZ DANÓS, Jorge, “El proceso contencioso administrativo en el Perú”. A & C: Revista de Direito
Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, volumen 3, número 13, julio, 2003, párr. 106.
6 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, modificado
por el D. Leg. Nº 1067 (publicado en El Peruano del 29 de agosto de 2008).
7 ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, op. cit., p. 527.

el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al
derecho administrativo, sino también la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados (artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS); una adecuada lectura del texto
normativo conllevaría afirmar que una de las finalidades del proceso contencioso administrativo
es la efectiva tutela de algunos derechos e intereses de los administrados, toda vez que, como
veremos en los siguientes subcapítulos, solo algunos derechos fundamentales de los
administrados podrán ser tutelados en la jurisdicción contenciosa administrativa, mientras que
otros lo serán en la jurisdicción constitucional. En otras palabras, la plena jurisdicción en el
proceso contencioso administrativo se encuentra limitado por los derechos fundamentales de los
administrados que corresponden ser tutelados exclusivamente en la jurisdicción contenciosa
administrativa; de modo que, este límite alcanzará precisión siempre que dichos derechos se
encuentren plenamente determinados, así como los que corresponden ser tutelados en la
jurisdicción constitucional.
b) INCERTIDUMBRE SOBRE LAS CONTROVERSIAS QUE PUEDEN
RESOLVERSE MEDIANTE EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO O
LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES
Considerando que, actualmente, el proceso contencioso administrativo genera la mayor
cantidad de controversias ante la judicatura ordinaria, notamos un estado de incertidumbre sobre
las controversias que pueden resolverse mediante el proceso contencioso administrativo o los
procesos constitucionales; teniendo en cuenta que, a nivel normativo, no existe una clara
delimitación al respecto. A continuación, haremos esta demostración sobre la base de
disposiciones previstas en el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS y en el Código Procesal
Constitucional (CPC)8.
CUADRO N° 1. LINEAMIENTOS NORMATIVOS PARA DETERMINAR LAS
PRETENSIONES QUE PUEDEN SER ATENDIDAS EN LOS PROCESOS
CONSTITUCIONALES O EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
VÍAPROCEDIMENTAL PROCESOS DE HÁBEAS PROCESO
8 Ley Nº 28237 (publicado en El Peruano del 31 de mayo de 2004).

LINEAMIENTOS
CORPUS, AMPARO,
HABEAS DATA Y
CUMPLIMIENTO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
FINALIDAD
En general, son fines
esenciales de los procesos
constitucionales garantizar la
primacía de la Constitución y
la vigencia efectiva de los
derechos constitucionales
(artículo II del CPC).
El proceso contencioso
administrativo tiene por
finalidad el control jurídico
por el Poder Judicial de las
actuaciones de la
administración pública sujetas
al derecho administrativo y la
efectiva tutela de los derechos
e intereses de los
administrados (artículo 1 del
Decreto Supremo Nº 013-
2008-JUS).
PROCEDENCIA Excepto el proceso de
cumplimiento que procede
para que se acate una norma
legal o se ejecute un acto
administrativo, los demás
procesos proceden cuando se
amenace o viole los derechos
constitucionales por acción u
omisión de actos de
cumplimiento obligatorio, por
parte de cualquier autoridad,
funcionario o persona. La
amenaza de violación debe ser
cierta y de inminente
realización (artículo 2 del
CPC).
Excepto los casos en que se
pueda recurrir a los procesos
constitucionales, las
actuaciones de la
administración pública solo
pueden ser impugnadas en el
proceso contencioso
administrativo (artículo 3 del
2008-JUS). Procede la
demanda contra toda
actuación realizada en
ejercicio de potestades
administrativas (artículo 4,
primer párrafo, del Decreto
Supremo Nº 013-2008-JUS).
Son impugnables en este
proceso las siguientes
actuaciones administrativas:
1. Los actos administrativos y
cualquier otra declaración
administrativa.
2. El silencio administrativo,
la inercia y cualquier otra
omisión de la administración
pública.
3. La actuación material que
no se sustenta en acto
administrativo.
4. La actuación material de
ejecución de actos

administrativos que transgrede
principios o normas del
ordenamiento jurídico.
5. Las actuaciones u
omisiones de la
administración pública
respecto de la validez,
eficacia, ejecución o
interpretación de los contratos
de la administración pública,
con excepción de los casos en
que es obligatorio o se decida,
conforme a ley, someter a
conciliación o arbitraje la
controversia.
6. Las actuaciones
administrativas sobre el
personal dependiente al
servicio de la administración
pública (artículo 4 del Decreto
Supremo Nº 013-2008-JUS).
IMPROCEDENCIA No proceden los mencionados
procesos constitucionales
cuando:
1. Los hechos y el petitorio de
la demanda no están referidos
en forma directa al contenido
constitucionalmente protegido
del derecho invocado.
2. Existan vías
procedimentales específicas,
igualmente satisfactorias, para
la protección del derecho
constitucional amenazado o
vulnerado, salvo cuando se
trate del proceso de hábeas
corpus.
3. El agraviado haya recurrido
previamente a otro proceso
judicial para pedir tutela
respecto de su derecho
constitucional.
4. No se hayan agotado las
vías previas, salvo en los
casos previstos por el CPC y
en el proceso de hábeas
corpus.
La demanda será declarada
improcedente en los siguientes
supuestos:
1. Cuando sea interpuesta
contra una actuación no
contemplada en el artículo 4
de esta ley.
2. Cuando se interponga fuera
de los plazos exigidos en esta
ley. El vencimiento del plazo
para plantear la pretensión por
parte del administrado, impide
el inicio de cualquier otro
proceso judicial con respecto a
la misma actuación
impugnable.
3. Cuando el administrado no
haya cumplido con agotar la
vía administrativa, salvo las
excepciones contempladas en
esta ley.
4. Cuando exista otro proceso
judicial o arbitral idéntico,
conforme a los supuestos
establecidos en el artículo 452
del Código Procesal Civil.

5. A la presentación de la
demanda ha cesado la
amenaza o violación de un
derecho constitucional o se ha
convertido en irreparable.
6. Se cuestione una resolución
firme recaída en otro proceso
constitucional o haya
litispendencia.
7. Se cuestionen las
resoluciones definitivas del
Consejo Nacional de la
Magistratura.
8. Se trate de conflictos entre
entidades de derecho público
interno.
9. Ha vencido el plazo para
interponer la demanda, salvo
en el proceso de hábeas
corpus (artículo 2 del CPC).
5. Cuando no se haya vencido
el plazo para que la entidad
administrativa declare su
nulidad de oficio en el
supuesto del segundo párrafo
del artículo 13 de esta ley.
6. Cuando no se haya
expedido la resolución
motivada a la que se hace
referencia en el segundo
párrafo del artículo 13 de esta
ley.
7. En los supuestos previstos
en el artículo 427 del Código
Procesal Civil (artículo 23 del
2008-JUS).
En particular, no procede el
amparo en defensa de un
derecho que carece de
sustento constitucional
directo, o que no está referido
a los aspectos
constitucionalmente
protegidos del mismo (artículo
38 del CPC).

PRETENSIONES
Los mencionados procesos
tienen por finalidad proteger
los derechos constitucionales,
reponiendo las cosas al estado
anterior a la violación o
amenaza de violación de un
derecho constitucional, o
disponiendo el cumplimiento
de un mandato legal o de un
acto administrativo (artículo 1,
primer párrafo, del CPC). Por
tanto, en dichos procesos se
puede pretender que el
juzgador ordene reponer las
cosas al estado anterior a la
violación o amenaza de
violación de un derecho
constitucional, o que disponga
el cumplimiento de un
mandato legal o de un acto
administrativo.
En dicho proceso podrán
plantearse pretensiones con el
objeto de obtener lo siguiente:
1. La declaración de nulidad,
total o parcial o ineficacia de
actos administrativos.
2. El reconocimiento o
restablecimiento del derecho o
interés jurídicamente tutelado
y la adopción de las medidas o
actos necesarios para tales
fines.
3. La declaración de contraria
a derecho y el cese de una
actuación material que no se
sustente en acto
administrativo.
4. Se ordene a la
administración pública la
realización de una
determinada actuación a la
que se encuentre obligada por
mandato de la ley o en virtud
de acto administrativo firme.
5. La indemnización por el
daño causado con alguna
actuación impugnable,
conforme al artículo 238 de la
Ley Nº 27444, siempre y
cuando se plantee
acumulativamente a alguna de
las pretensiones anteriores
(artículo 5 del Decreto
Supremo Nº 013-2008-JUS)9.
Fuentes de los datos: CPC y Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS.
9 En función de la pretensión planteada, la sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir lo siguiente: 1)
La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, según lo demandado; 2) El
restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de cuantas medidas sean
necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido
pretendidas en la demanda; 3) La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo y la
adopción de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia, sin perjuicio de poner en
conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la
determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento; 4) El plazo en el que la
administración debe cumplir con realizar una determinada actuación a la que está obligada, sin perjuicio de poner en
conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la
determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento; 5) El monto de la indemnización por
los daños y perjuicios ocasionados (artículo 41 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS).

Como se ha podido apreciar en el Cuadro N° 1, son similares una de las finalidades del
proceso de amparo y del proceso contencioso administrativo10. Por tanto, el proceso de amparo
puede tener como finalidad la vigencia efectiva de los derechos constitucionales de los
administrados; así como el proceso contencioso administrativo11. De modo que, será procedente
el proceso de amparo cuando se amenace o viole los derechos constitucionales por acción u
omisión de actos de cumplimiento obligatorio y, particularmente, por toda actuación realizada en
ejercicio de potestades administrativas12. En algunos casos, las actuaciones de la administración
pública pueden ser impugnadas en los procesos constitucionales (artículo 3 del Decreto Supremo
Nº 013-2008-JUS); particularmente, en el proceso de amparo. No obstante, en el actual contenido
del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS no se encuentra un artículo o disposición donde se
indique cuáles serán esos casos.
c) FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LAS
CONTROVERSIAS QUE PUEDEN RESOLVERSE MEDIANTE EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO O LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES
En principio, algunos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, y luego, una
importante modificación a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, “tenían como una de
sus motivaciones centrales la de esclarecer cuáles pretensiones debían ser atendidas en sede
10 El primero tiene por finalidad la vigencia efectiva de los derechos constitucionales (artículo II del CPC), se
entiende de todas las personas; y el segundo tiene por finalidad la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados (artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS).
11 Particularmente, en el proceso de amparo se puede pretender que el juzgador ordene reponer las cosas al estado
anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional. De forma similar, se pueden plantear
algunas pretensiones en el proceso contencioso administrativo, según los incisos 1, 2 y 3 del artículo 5 del Decreto
Supremo Nº 013-2008-JUS; sin embargo, el inciso 4 de dicho artículo es similar a lo que se pretende en el proceso de
cumplimiento, y la pretensión indemnizatoria prevista en el inciso 5 es ajena a los procesos constitucionales (téngase
en cuenta lo previsto en los artículos 55 y 56 del CPC).
12 En particular, procede el proceso de amparo cuando se amenace o viole los derechos constitucionales por acción u
omisión de actos de cumplimiento obligatorio, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona. En el proceso
contencioso administrativo, procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades
administrativas (artículo 4, primer párrafo, del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS). Al respecto, téngase en cuenta
las actuaciones que pueden ser impugnables en el proceso contencioso administrativo, conforme se indican en el
artículo 4 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS; de modo que, la demanda será declarada improcedente cuando sea
interpuesta contra una actuación no contemplada entre dicha actuaciones, según el inciso 1 del artículo 23 del
Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS.

contencioso-administrativa, y cuáles mediante procesos constitucionales, para así determinar con
claridad cómo tutelar a cabalidad los derechos ciudadanos frente al quehacer de la
Administración, especificando qué parte de esa labor se desarrolla en sede constitucional y cuál
en el escenario contencioso administrativo. Sin embargo, […] aquello desafortunadamente estuvo
muy lejos de materializarse”13.
A continuación estudiaremos los fundamentos del Tribunal Constitucional sobre las
controversias que pueden resolverse mediante el proceso contencioso administrativo o los
procesos constitucionales; particularmente, nos centraremos en los casos “Manuel Anicama
Hernández” (STC 1417-2005-AA/TC) y “César Baylón Flores” (STC 0206-2005-PA/TC). Según
cierto sector doctrinario, lo expuesto en estos casos no fue suficiente para despejar la
incertidumbre existente, “pues impuso soluciones sin establecer criterios, y además, recargó
tremendamente la labor de la judicatura ordinaria en general, y la de quienes resuelven en materia
contencioso-administrativa en particular”14. Asimismo, nos centraremos en el caso “Consorcio
DHMONT & M S.A.C.” (STC 01387-2009-PA/TC); al respecto, cierta doctrina afirma que “tiene
el mérito de ser el caso donde por primera vez el Tribunal Constitucional esboza un criterio para
definir cuándo correspondería recurrir a un proceso contencioso administrativo y cuándo a un
Amparo: la necesidad de tutela urgente”15.
CUADRO N° 2. PRETENSIONES SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA
PENSIÓN QUE MERECEN PROTECCIÓN A TRAVÉS DEL PROCESO DE AMPARO O
MEDIANTE LA VÍA JUDICIAL ORDINARIA
PROCESO DE AMPARO VÍA JUDICIAL ORDINARIA (PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO)16
Supuestos en que se niegue al demandante el
acceso al sistema de seguridad social, habiendo
cumplido los requisitos del libre acceso a dicho
sistema, consustanciales a la actividad laboral
pública o privada, dependiente o
independiente, y que permite dar inicio al
Los demás que no forman parte del contenido
esencial directamente protegido por el derecho
fundamental a la pensión (STC 1417-2005-
AA/TC, fundamento 37, literal a)18.
13 ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, op. cit., pp. 517 y 518.
14 Ibídem, p. 520.
15 Ibídem, p. 524.

período de aportaciones al Sistema Nacional
de Pensiones (STC 1417-2005-AA/TC,
fundamento 37, literal a)17.
Supuestos en los que, presentada la
contingencia, se deniegue a una persona el
reconocimiento de una pensión de jubilación o
cesantía, a pesar de haber cumplido los
requisitos legales para obtenerla; o de una
pensión de invalidez, presentados los
supuestos previstos en la ley que determinan su
procedencia (STC 1417-2005-AA/TC,
fundamento 37, literal b).
Los demás que no forman parte del contenido
esencial directamente protegido por el derecho
fundamental a la pensión; es decir, las
disposiciones legales que establecen los
requisitos para la obtención de un derecho a la
pensión (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento
37, literal b)19.
Supuestos en los que se pretenda ventilar en Cualquier persona que sea titular de una
16 El proceso contencioso administrativo es la vía idónea para dilucidar los asuntos pensionarios que no versen sobre
el contenido directamente protegido por el derecho fundamental a la pensión. Considerando que es la Administración
Pública la encargada de efectuar el otorgamiento de las pensiones específicas una vez cumplidos los requisitos
previstos en la ley, es el proceso contencioso administrativo la vía orientada a solicitar la nulidad de los actos
administrativos que se consideren contrarios a los derechos subjetivos relacionados con materia previsional, pero que
no derivan directamente del contenido constitucionalmente protegido por el derecho fundamental a la pensión;
conforme a lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS (STC 1417-2005-AA/TC,
fundamento 51). Cuando se pretenda la estimación en juicio de pretensiones que no se encuentren relacionadas con
el contenido directamente protegido por el derecho fundamental a la pensión, los justiciables deberán acudir el
proceso contencioso administrativo a efectos de dilucidar el asunto controvertido; de conformidad con el principio de
exclusividad previsto en el artículo 3 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento
52).
17 Los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución no se agotan en aquellos enumerados en su artículo
2, pues además de los derechos implícitos, dicha condición es atribuible a otros derechos reconocidos en la propia
Constitución, como los derechos a prestaciones de salud y a la pensión, contemplados en el artículo 11, y que deben
ser otorgados en el marco del sistema de seguridad social, reconocido en el artículo 10 (STC 1417-2005-AA/TC,
fundamento 31). El derecho fundamental a la pensión es uno de configuración legal, es decir, la ley constituye fuente
normativa vital para delimitar el contenido directamente protegido por dicho derecho fundamental y dotarle de plena
eficacia (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 34). Sin embargo, no todos los derechos subjetivos que se deduzcan
de las disposiciones contenidas en el régimen legal relacionado al sistema previsional público o privado, habilitan un
pronunciamiento sobre el fondo en un proceso de amparo, dada la diferencia existente entre derecho legal y derecho
constitucional de configuración legal (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 35). El análisis sistemático de la
disposición constitucional que reconoce el derecho fundamental a la pensión, con los principios y valores que lo
informan (el principio-derecho de dignidad y los valores de igualdad material y solidaridad), nos permite determinar
los componentes de su contenido esencial (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 36). A partir de la sentencia citada,
se restringen los criterios de procedibilidad en dicha materia, sobre la base de pautas bastante más identificadas con
la naturaleza de urgencia del proceso de amparo (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 46). Los criterios jurídicos
contenidos en dicha sentencia para determinar la procedencia de demandas de amparo en materia pensionaria, a
partir de la determinación del contenido esencial del derecho fundamental a la pensión, constituyen precedente
vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo VII del Título Preliminar del CPC (STC 1417-2005-
AA/TC, fundamento 47). En consecuencia, toda demanda de amparo que sea presentada o que se encuentre en
trámite y cuya pretensión no verse sobre el contenido constitucional directamente protegido por el derecho
fundamental a la pensión, debe ser declarada improcedente (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 49). Los criterios
uniformes y reiterados contenidos en las sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional en materia pensionaria,
mantienen sus efectos vinculantes; por tanto, a pesar de que determinadas pretensiones sobre la materia no puedan en
el futuro ser ventiladas en sede constitucional, la judicatura ordinaria se encuentra vinculada por las sentencias en
materia pensionaria expedidas por dicho Colegiado (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 60).

sede constitucional pretensiones relacionadas
no con el reconocimiento de la pensión que
debe conceder el sistema previsional público o
privado, sino con su específico monto, ello
solo será procedente cuando se encuentre
comprometido el derecho al mínimo vital
(STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 37,
literal c).
prestación que sea igual o superior a la
“pensión mínima”, deberá acudir a la vía
judicial ordinaria a efectos de dilucidar los
cuestionamientos existentes en relación a la
suma específica de la prestación que le
corresponde, salvo que, a pesar de percibir una
pensión o renta superior, por las objetivas
circunstancias del caso, resulte urgente su
verificación a efectos de evitar consecuencias
irreparables (STC 1417-2005-AA/TC,
fundamento 37, literal c).
Supuestos en los que se deniegue el
otorgamiento de una pensión de sobrevivencia,
a pesar de cumplir con los requisitos legales
para obtenerla (STC 1417-2005-AA/TC,
fundamento 37, literal d).
Las pensiones de viudez, orfandad y
ascendientes, no forman parte del contenido
esencial del derecho fundamental a la pensión;
pero sí el acceso a las prestaciones
pensionarias (STC 1417-2005-AA/TC,
fundamento 37, literal d).
Supuestos de afectaciones al derecho a la
igualdad como consecuencia del tratamiento
El derecho a la igualdad no se encontrará
afectado cuando existan bases razonables,
18 En particular, no procede el amparo en defensa de un derecho que carece de sustento constitucional directo, o que
no está referido a los aspectos constitucionalmente protegidos del mismo (artículo 38 del CPC); en otras palabras, se
podría decir que es improcedente el proceso de amparo cuando los hechos y el petitorio de la demanda no están
referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado (artículo 2, inciso 1, del
CPC). El sustento constitucional directo del derecho invocado, y el contenido constitucionalmente protegido del
derecho, son presupuestos procesales del proceso de amparo (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 8, último
párrafo). La noción de “sustento constitucional directo” alude a una protección de la Constitución Política en sentido
material (pro homine), en el que se integra la Norma Fundamental con los tratados de derechos humanos, y con las
disposiciones legales que desarrollan directamente el contenido esencial de los derechos fundamentales que así lo
requieran. Tales disposiciones conforman el denominado “bloque de constitucionalidad” (STC 1417-2005-AA/TC,
fundamento 9, segundo párrafo). Todo ámbito constitucionalmente protegido de un derecho fundamental se
reconduce en mayor o menor grado a su contenido esencial, pues todo límite al derecho fundamental solo resulta
válido en la medida de que no afecte el contenido esencial. La determinación del contenido esencial de los derechos
fundamentales no puede efectuarse al margen de los principios, los valores y los demás derechos fundamentales que
la Constitución reconoce; teniendo en cuenta que todos los derechos fundamentales de la persona, finalmente, se
reconducen al principio-derecho de dignidad humana (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 21).
19 Los derechos fundamentales cuya configuración requiera de la asistencia de la ley no carecen de un contenido per
se inmediatamente exigible a los poderes públicos, sino que, en tales supuestos, la ley se convierte en un
requisito sine qua non para culminar la delimitación concreta del contenido directamente atribuible al derecho
fundamental (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 12, primer párrafo). El contenido protegido por parte de un
derecho fundamental, y, más específicamente, el contenido esencial de dicho derecho, solo puede ser determinado en
cada caso concreto; sin embargo, existen determinadas premisas generales que pueden coadyuvar en dicha
determinación, teniendo en cuenta la estructura de todo derecho fundamental (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento
22). La estimación en un proceso constitucional de las pretensiones que pretendan hacerse valer en reclamo de la
aplicación de una determinada disposición que reconozca un derecho fundamental, se encuentran condicionadas,
cuando menos, a las siguientes exigencias: 1) A que sea consecuencia de un sentido interpretativo (norma) que sea
válidamente atribuible a la disposición constitucional que reconoce un derecho; 2) A que las pretensiones válidas
deriven directamente del contenido esencial de un derecho protegido por una disposición constitucional;
considerando que los derechos fundamentales de configuración legal tienen protección a través del amparo
constitucional, mientras que la protección jurisdiccional de los derechos subjetivos creados por ley, debe verificarse
en los procesos ordinarios (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 27).

disímil en el libre acceso a prestaciones
pensionarias a personas que se encuentran en
situación idéntica o sustancialmente análoga;
siempre que el término de comparación
propuesto resulte válido (STC 1417-2005-
AA/TC, fundamento 37, literal e).
proporcionales y objetivas que justifiquen el
tratamiento disímil en el libre acceso a
prestaciones pensionarias (STC 1417-2005-
AA/TC, fundamento 37, literal e).
Las disposiciones legales referidas al reajuste
pensionario o a la estipulación de un concreto
tope máximo a las pensiones, no se encuentran
relacionadas a aspectos constitucionales
directamente protegidos por el contenido
esencial del derecho fundamental a la pensión
(STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 37,
literal g).
Fuente de los datos: STC 1417-2005-AA/TC.
Como se ha podido apreciar en el Cuadro N° 2, el Tribunal Constitucional ha establecido
que ciertas controversias en materia pensionaria deben resolverse en el proceso de amparo,
debido a que estos supuestos forman parte del contenido esencial directamente protegido por el
derecho fundamental a la pensión (ese “contenido esencial” solo puede ser determinado en cada
caso concreto, teniendo en cuenta ciertas premisas generales; según STC 1417-2005-AA/TC,
fundamento 22); de modo que si dichos supuestos no estuvieran comprendidos en ese ámbito
esencial, les correspondería ser resueltos por la vía judicial ordinaria, es decir, el proceso
contencioso administrativo. Esta decisión del Tribunal Constitucional sobre determinados
supuestos constituye precedente vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo VII
del Título Preliminar del CPC (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 47); teniendo en cuenta que
la judicatura ordinaria se encuentra vinculada por las sentencias en materia pensionaria expedidas
por el Tribunal Constitucional (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 60). Sin embargo, no se ha
tenido en cuenta que el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS regula de manera distinta el
“precedente vinculante”; por lo que notamos las siguientes divergencias entre el artículo VII del
Título Preliminar del CPC y el artículo 37 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS: 1) por un
lado, el Tribunal Constitucional fija el precedente vinculante para la judicatura constitucional; de
otro lado, la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema se encarga de fijar el precedente

vinculante para la judicatura contenciosa administrativa20; y 2) el Tribunal Constitucional puede
resolver apartándose del precedente, siempre que exprese los fundamentos de hecho y de derecho
que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente; en cambio, de
forma más extensiva, los órganos de la judicatura contenciosa administrativa pueden resolver
apartándose del precedente, siempre que se presenten circunstancias particulares en el caso que
conocen y que motiven debidamente las razones por las cuales se apartan del precedente.
CUADRO N° 3. PRETENSIONES SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL AL
TRABAJO QUE MERECEN PROTECCIÓN A TRAVÉS DEL PROCESO DE AMPARO
O MEDIANTE LA VÍA JUDICIAL ORDINARIA
PROCESO DE AMPARO
VÍA JUDICIAL ORDINARIA (PROCESO
LABORAL ORDINARIO O
PROCEDIMIENTO ESPECIAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO)21
Cuando en la vía judicial ordinaria no sea
posible obtener la reposición o la restitución
del derecho vulnerado, el amparo será la vía
idónea para obtener la protección adecuada de
los trabajadores del régimen laboral privado
(STC 0206-2005-PA/TC, fundamento 7)22.
Cuando en la vía judicial ordinaria sea posible
obtener la reposición o la restitución del
derecho vulnerado (STC 0206-2005-PA/TC,
fundamento 7)23.
Respecto al despido sin imputación de causa,
la jurisprudencia es abundante y debe hacerse
remisión a ella para delimitar los supuestos en
los que el amparo se configura como vía
idónea para reponer el derecho vulnerado
(STC 0206-2005-PA/TC, fundamento 8)24.
Respecto al despido fraudulento (cuando se
imputa al trabajador hechos notoriamente
inexistentes, falsos o imaginarios, o se le
atribuye una falta no prevista legalmente), solo
Cuando haya controversia o duda sobre los
hechos, corresponderá a la vía ordinaria laboral
determinar la veracidad o falsedad de ellos
(STC 0206-2005-PA/TC, fundamento 8).
20 Sobre nuestra interpretación normativa, podría cuestionarse que el citado artículo VII expresamente no dice que el
Tribunal Constitucional fija el precedente vinculante solo para la judicatura constitucional; no obstante, seguimos esa
interpretación, porque de lo contrario podría afirmarse que la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema
también se encarga de fijar el precedente vinculante para la judicatura constitucional.
21 Las demandas de amparo sobre las materias laborales de carácter individual, sean del régimen laboral público o
privado, deberán ser encausadas a través de las siguientes vías igualmente satisfactorias: 1) El proceso laboral
ordinario, para las controversias de carácter laboral individual privado; y 2) El procedimiento especial contencioso
administrativo, para las materias de carácter laboral individual de carácter público; de conformidad con los artículos
4, inciso 6, y 28 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS (STC 0206-2005-PA/TC, fundamento 36). Cabe señalar que
en la citada sentencia se indica el artículo 25 de la Ley N° 27584, en el que se regulaba el referido procedimiento
especial, como actualmente se hace en el artículo 28 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS.

será procedente la vía del amparo cuando el
demandante acredite fehaciente e
indubitablemente que existió fraude (STC
0206-2005-PA/TC, fundamento 8).
Casos de urgencia relacionados con la
violación de los derechos constitucionales que
originan un despido nulo, dadas las
particularidades que reviste la protección de
los derechos involucrados (STC 0206-2005-
PA/TC, fundamento 9).
Con relación al despido nulo, la legislación
laboral privada regula la reposición y la
indemnización para los casos de despido nulo
conforme a los artículos 29 y 34 del Decreto
Supremo Nº 003-97-TR (STC 0206-2005-
Todo acto lesivo, no justificado e irrazonable,
que afecte a los trabajadores sindicalizados y a
sus dirigentes, y que haga impracticable el
funcionamiento del sindicato, deberá ser
reparado (STC 0206-2005-PA/TC, fundamento
13). Los despidos originados en la lesión a la
libertad sindical y al derecho de sindicación
siempre tendrán la tutela urgente del proceso
de amparo, aun cuando las vías ordinarias
también puedan reparar tales derechos (STC
Los despidos originados en la discriminación
por razón de sexo raza, religión, opinión,
idioma o de cualquier otra índole, tendrán
22 En particular, es improcedente el amparo, y otros procesos constitucionales, cuando existan vías procedimentales
específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado (artículo
2, inciso 2, del CPC). La vigencia del CPC supone diversos cambios en el régimen legal del proceso de amparo, en
particular, destaca la subsidiariedad para la procedencia de las demandas de amparo, dejando atrás el carácter
alternativo; conforme con lo dispuesto por el artículo 5, inciso 2, del CPC (STC 0206-2005-PA/TC, fundamento 3).
Solo en los casos en que las vías ordinarias no sean idóneas, satisfactorias o eficaces para la cautela del derecho, o
por la necesidad de protección urgente, o en situaciones especiales que han de ser analizadas por los jueces, será
posible acudir a la vía extraordinaria del amparo, correspondiendo al demandante la carga de la prueba para
demostrar que el proceso de amparo es la vía idónea y eficaz para restablecer el ejercicio de su derecho
constitucional vulnerado, y no el respectivo proceso judicial ordinario (STC 0206-2005-PA/TC, fundamento 6). Los
criterios jurídicos contenidos en dicha sentencia para determinar la procedencia de demandas de amparo en materia
laboral de carácter individual, sea en el ámbito laboral privado o en el público, constituyen precedente vinculante, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo VII del Título Preliminar del CPC (STC 0206-2005-PA/TC, fundamentos
32 y 33).
23 En la jurisdicción constitucional comparada se asume que el primer nivel de protección de los derechos
fundamentales le corresponde a los jueces del Poder Judicial, a través de los procesos judiciales ordinarios. De ese
modo, el amparo no es el único medio para salvaguardar los derechos constitucionales, toda vez que mediante otros
procesos judiciales también es posible obtener el mismo resultado (STC 0206-2005-PA/TC, fundamento 5).
24 La nueva situación descrita en la citada sentencia modifica sustancialmente la competencia del Tribunal
Constitucional para conocer de controversias derivadas de materia laboral individual, sean privadas o públicas; no
obstante, se mantendrán en esencia los criterios jurisprudenciales establecidos en el Exp. N.º 976-2004-AA/TC, para
los casos de despidos incausados (en los cuales no exista imputación de causa alguna), fraudulentos y nulos (STC

protección a través del amparo, así como los
despidos producidos con motivo del embarazo.
Igualmente, el proceso de amparo será el
idóneo frente al despido que se origina en la
condición de impedido físico mental (STC
En primer lugar, corresponde a los jueces de la
jurisdicción laboral ordinaria, la defensa de los
derechos y libertades constitucionales y de
orden legal que se vulneren con ocasión de los
conflictos jurídicos de carácter individual en el
ámbito laboral privado. Solo en defecto de tal
posibilidad o atendiendo a la urgencia o a la
demostración objetiva y fehaciente por parte
del demandante de que la vía laboral ordinaria
no es la idónea, corresponderá admitir el
amparo (STC 0206-2005-PA/TC, fundamento
20).
El amparo no es la vía idónea para el
cuestionamiento de la causa justa de despido
imputada por el empleador, cuando se trate de
hechos controvertidos o, existiendo duda sobre
tales hechos, se requiera la actuación de
medios probatorios a fin de poder determinar
la veracidad, falsedad o la adecuada
calificación de la imputación de la causa justa
de despido (STC 0206-2005-PA/TC,
fundamento 19)25. Los actos de hostilidad y
aquellos derivados del cuestionamiento y
calificación del despido fundado en causa justa
que se refieran a hechos controvertidos, no
serán tramitados en el proceso de amparo, sino
en el proceso de la jurisdicción laboral
ordinaria (STC 0206-2005-PA/TC, fundamento
20).
Serán improcedentes las demandas de amparo
que soliciten la reposición de los despidos
producidos bajo el régimen de la legislación
laboral pública y la concesión de medidas
cautelares, puesto que la vía igualmente
satisfactoria para ventilar este tipo de
pretensiones es la contencioso administrativa.
Solo procederá el amparo en defecto de tal
posibilidad o atendiendo a la urgencia o a la
demostración objetiva y fehaciente por parte
del demandante de que la vía contenciosa
administrativa no es la idónea. Igualmente, el
proceso de amparo será la vía idónea para los
casos relativos a despidos de servidores
públicos cuya causa sea: su afiliación sindical
o cargo sindical, por discriminación, en el caso
La vía normal para resolver las pretensiones
individuales por conflictos jurídicos derivados
de la aplicación de la legislación laboral
pública es el proceso contencioso
administrativo, dado que permite la reposición
del trabajador despedido y prevé la concesión
de medidas cautelares (STC 0206-2005-
25 Considerando que no existe etapa probatoria en los procesos constitucionales, como el amparo, solo son
procedentes los medios probatorios que no requieren actuación; sin embargo, se pueden realizar las actuaciones
probatorias que el juez considere indispensables, sin que estas requieran notificación previa y sin afectar la duración
del proceso (artículo 9 del CPC). “Un criterio frecuentemente utilizado por los jueces para determinar la procedencia
de una demanda de amparo es evaluar la necesidad o no de actuaciones probatorias complejas, porque de ser ese el
caso resuelven declarando improcedente la demanda por no constituir el amparo la vía idónea para actuar pruebas
con la amplitud requerida normalmente” (ORDÓÑEZ DANÓS, op. cit., párr. 97).

de las mujeres por su maternidad, y por la
condición de impedido físico o mental (STC
Fuente de los datos: STC 0206-2005-PA/TC.
Como se ha podido apreciar en el Cuadro N° 3, el Tribunal Constitucional ha establecido
que ciertas controversias en materia laboral de carácter individual deben resolverse en el proceso
de amparo, debido a que en la vía judicial ordinaria no es posible obtener la reposición o la
restitución del derecho vulnerado; de modo que si esto fuera posible, les correspondería ser
resueltos por la vía judicial ordinaria; es decir, el proceso laboral ordinario (para las controversias
de carácter laboral individual privado), o el proceso contencioso administrativo (para las materias
de carácter laboral individual de carácter público). Considerando que con la vigencia del CPC se
establece la subsidiariedad para la procedencia de las demandas de amparo, dejando atrás el
carácter alternativo (STC 0206-2005-PA/TC, fundamento 3); será posible acudir a la vía
extraordinaria del amparo en los siguientes casos: 1) cuando las vías ordinarias no son idóneas,
satisfactorias o eficaces para la cautela del derecho (corresponde al demandante demostrar que el
amparo es la vía idónea y eficaz para restablecer el ejercicio de su derecho constitucional
vulnerado, y no el respectivo proceso judicial ordinario); 2) cuando existe necesidad de
protección urgente; y 3) en situaciones especiales que han de ser analizadas por los jueces (STC
Esta decisión del Tribunal Constitucional sobre determinados supuestos en materia laboral
de carácter individual, sean privadas o públicas, constituye precedente vinculante, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo VII del Título Preliminar del CPC (STC 0206-2005-
PA/TC, fundamentos 32 y 33); por lo que aquí es pertinente tener en cuenta nuestros argumentos
sobre las divergencias existentes entre el artículo VII del Título Preliminar del CPC y el artículo
37 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS. No obstante, cabe resaltar que la judicatura ordinaria
no se encontraría vinculada por las sentencias en materia laboral de carácter individual, expedidas
por el Tribunal Constitucional (como sí ocurriría con las sentencias de dicho colegiado en materia
pensionaria, según STC 1417-2005-AA/TC, fundamento 60).
CUADRO N° 4. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA PROCEDENCIA DEL

PROCESO DE AMPARO Y DE LA VÍA JUDICIAL ORDINARIA
PROCESO DE AMPARO VÍA JUDICIAL ORDINARIA
Este proceso constituye la vía idónea y
satisfactoria para resolver la controversia
planteada, si no existen otros procesos
judiciales que en la práctica sean rápidos,
sencillos y eficaces para la defensa de los
derechos que protege el proceso de amparo
(STC 01387-2009-PA/TC, fundamento 3,
primer párrafo).
La causal de improcedencia prevista en el
artículo 5, inciso 2, del CPC será aplicada
siempre y cuando existan otros procesos
judiciales que en la práctica sean rápidos,
sencillos y eficaces para la defensa de los
derechos que protege el proceso de amparo
(STC 01387-2009-PA/TC, fundamento 3,
primer párrafo).
Es procedente este proceso cuando se pretenda
evitar que la agresión o amenaza se convierta
en irreparable, a pesar de que existan otras vías
procedimentales específicas, igualmente
satisfactorias. En este supuesto, la urgencia de
tutela tiene que ser valorada por el juez en el
caso concreto, teniendo en consideración las
circunstancias del caso y la situación de la
persona, eventualmente afectada o amenazada
con la acción u omisión (STC 01387-2009-
PA/TC, fundamento 3, segundo párrafo).
En un caso concreto, el proceso contencioso
administrativo no podría ser calificado como la
vía igualmente satisfactoria para resolver la
controversia planteada, pues a diferencia de la
regulación actual del proceso de amparo,
incluye la participación del Ministerio Público,
lo cual no asegura la sumarización del proceso
(STC 01387-2009-PA/TC, fundamento 4). Por
tanto, en un caso concreto, el proceso
contencioso administrativo podrá ser calificado
como la vía igualmente satisfactoria, si dicho
proceso es verdaderamente una manifestación
de la tutela de urgencia.
Fuente de los datos: STC 01387-2009-PA/TC.
Como se pudo apreciar en el Cuadro N° 3, será posible acudir a la vía extraordinaria del
amparo, en particular, cuando las vías ordinarias no sean idóneas, satisfactorias o eficaces para la
cautela del derecho; o cuando exista necesidad de protección urgente. Conforme se verifica en el
Cuadro N° 4, el amparo constituye la vía idónea y satisfactoria para resolver la controversia
planteada, si no existen otros procesos judiciales que en la práctica sean rápidos, sencillos y
eficaces para la defensa de los derechos que protege el referido proceso constitucional; de modo
que solo si la vía judicial ordinaria en la práctica es rápida, sencilla y eficaz para la defensa de
determinados derechos fundamentales, el amparo no será procedente. En un caso concreto, el
proceso contencioso administrativo podrá ser calificado como la vía igualmente satisfactoria, si
dicho proceso es verdaderamente una manifestación de la tutela de urgencia (objeto de valoración
del juez); de lo contrario, el amparo será procedente (STC 01387-2009-PA/TC, fundamentos 3 y
4).

d) PROPUESTA DE MODIFICATORIAS LEGALES PARA DETERMINAR LAS
CONTROVERSIAS QUE PUEDEN RESOLVERSE MEDIANTE EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO URGENTE O EL PROCESO CONSTITUCIONAL
DE AMPARO
Hasta la fecha, el Tribunal Constitucional no se ha pronunciado sobre las relaciones entre
el proceso contencioso administrativo urgente y los procesos constitucionales como el amparo.
“Esto es especialmente preocupante si, […], mediante proceso contencioso urgente pueden
resolverse controversias vinculadas al contenido esencial del derecho a la pensión, justamente
materias reservadas, de acuerdo con un precedente vinculante de nuestro Tribunal Constitucional,
a ser tratadas mediante proceso de amparo”26. De ese modo, cabe preguntarse, en particular, si las
controversias vinculadas al contenido esencial del derecho a la pensión (o del derecho al trabajo)
deberían resolverse mediante el proceso contencioso urgente o a través del proceso de amparo; y,
en general, sería conveniente determinar las controversias vinculadas al contenido esencial de los
derechos fundamentales que deberían ser resueltas en la jurisdicción constitucional o en la
jurisdicción ordinaria.
En el ordenamiento jurídico español, “cualquier ciudadano puede recabar la tutela de las
libertades y derechos fundamentales de la persona ante los tribunales ordinarios a través de un
proceso basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, una vez concluida la
vía jurisdiccional, ante el Tribunal Constitucional interponiendo el correspondiente recurso de
amparo”27. Aquí destacamos el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales
establecido en la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).
“Para delimitar con precisión los derechos fundamentales incluidos en su ámbito de aplicación,
hay que tener presente lo dispuesto en el art. 53.2 de la Constitución Española, al que
expresamente se remite el art. 114 de la LJCA. Y siguiendo aquel precepto, quedarían
comprendidos en este procedimiento especial todos los derechos fundamentales y libertades
26 ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, op. cit., pp. 524 y 525.
27 SIGÜENZA LÓPEZ, Julio, “La protección de los derechos fundamentales en la jurisdicción contencioso-administrativa.
El procedimiento especial de derechos fundamentales en la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa”.
En ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, RUIZ-RICO RUIZ, REAL ALCALÁ (coordinadores), op.
cit., p. 467.

públicas reconocidos en los arts. 14 a 30 de la Constitución”28. Esto quiere decir que solo algunos
derechos fundamentales se encuentran en el ámbito de tutela de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa; toda vez que el procedimiento especial para la tutela de los derechos
fundamentales a la libertad sindical y a la huelga, contemplados en el art. 28 de la Constitución
Española, se encuentra regulado en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la
jurisdicción social, en concreto en sus arts. 177 a 18429. Entre las características del referido
procedimiento para la protección de los derechos fundamentales, destacamos que se trata de un
proceso no excluyente, “toda vez que la disposición transitoria segunda, 2, de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional permite que los interesados en reclamar ante la jurisdicción contencioso-administrativa
la vulneración de derechos fundamentales puedan optar entre interponer este
proceso especial o el proceso contencioso-administrativo ordinario”30. Por tanto, siguiendo el
ejemplo español, en nuestra legislación podría determinarse normativamente los derechos
fundamentales que deberían ser tutelados mediante el proceso contencioso administrativo, y los
que corresponderían al ámbito de la jurisdicción constitucional. Con ese objetivo, estimamos,
habría que elegir entre dos alternativas. Por un lado, se podría establecer en la norma un listado
de derechos fundamentales que deberían tutelarse en la jurisdicción constitucional o en la
jurisdicción ordinaria (en este caso, podría haber una remisión a los artículos de la Constitución).
De otro lado, se podría establecer en la norma criterios para determinar los derechos
fundamentales que deberían tutelarse en cada una de las referidas vías procesales. Evaluando
ambas alternativas, optamos por esta segunda, como más adelante será desarrollada31.
Del documento titulado “Anteproyecto de ley que modifica la Ley N° 27584, Ley que
28 BUTRÓN BALIÑA, Pedro M., “El procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales en la ley
de la jurisdicción contencioso-administrativa”. En ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, RUIZ-RICO RUIZ, REAL
ALCALÁ (coordinadores), op. cit., p. 453.
29 Ibídem, p. 454.
30 SIGÜENZA LÓPEZ, op. cit., p. 468.
31 Para elegir esta alternativa hemos tenido en cuenta que el Tribunal Constitucional ha establecido ciertos criterios
para determinar las controversias en materia pensionaria que deben resolverse en el proceso de amparo, o por la vía
judicial ordinaria, es decir, el proceso contencioso administrativo; asimismo, dicho colegiado ha dispuesto ciertos
criterios para determinar las controversias en materia laboral de carácter individual que deben resolverse en el
proceso de amparo, o por la vía judicial ordinaria, es decir, el proceso laboral ordinario (para las controversias de
carácter laboral individual privado), o el proceso contencioso administrativo (para las materias de carácter laboral
individual de carácter público).

regula el proceso contencioso administrativo”32, podemos destacar las siguientes propuestas
normativas33:
 “Artículo 3. Exclusividad del proceso contencioso y carácter residual de los
procesos constitucionales.
Como regla general, las actuaciones de la Administración Pública, así como sus
omisiones cuando vulneran derechos de los administrados, se impugnan mediante el
proceso contencioso administrativo, salvo en los casos en los que corresponda acudir a los
procesos constitucionales de acuerdo con lo dispuesto en el Código Procesal
Constitucional”34.
 “Artículo 26. Proceso Urgente.
Se tramita por la vía del proceso urgente únicamente las siguientes pretensiones:
1. El cese de cualquier actuación material que lesione derechos fundamentales.
2. El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto administrativo.
3. El cese de la actuación material de ejecución de actos administrativos, que
transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.
4. El cumplimiento por la administración de una determinada actuación a la que se
encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
5. Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido esencial del
derecho a la pensión.
6. Evitar la realización de una actuación administrativa inminente que amenaza
un derecho o un interés jurídicamente tutelado.
Para conceder la tutela urgente se requiere que del mérito de la demanda y sus
recaudos, se advierta la concurrencia de los siguientes requisitos:
a) Que sea manifiesta la existencia del derecho o interés por cuya protección se
demanda; y.
32 En el portal electrónico del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos se informa que dicha entidad constituyó el
grupo de trabajo encargado de revisar y proponer mejoras respecto de las disposiciones contenidas en la Ley N°
27584. Luego de 24 sesiones, el grupo de trabajo finalizó la elaboración del anteproyecto de ley que se menciona.
Este grupo de trabajo, constituido por Resolución Ministerial Nº 0169-2012-JUS del 28 de junio de 2012 y sus
modificatorias, estaba integrado por funcionarios del referido ministerio, así como por reconocidos especialistas en
Derecho Administrativo, Derecho Constitucional y Derecho Procesal; con la finalidad de fortalecer la tutela y control
judicial de las actuaciones de la Administración Pública en salvaguarda de los derechos e intereses de los
administrados, con sujeción al ordenamiento constitucional vigente.
33 Conforme con el mencionado anteproyecto, se resaltará en negrita las adiciones o modificaciones propuestas en
dicho documento.
34 De acuerdo con la exposición de motivos del referido anteproyecto de ley (pp. 2 y 3), la modificación del artículo
3 tiene por objeto ratificar la regla de la exclusividad del proceso contencioso administrativo para la tutela de los
derechos e intereses de los administrados, de conformidad con el artículo 148 de la Constitución; de ese modo, se
reconoce el carácter residual de los procesos de amparo, hábeas data y de cumplimiento frente al proceso
contencioso administrativo, dado que los primeros constituyen procesos de naturaleza urgente para los fines
establecidos en la Constitución. Siguiendo con la exposición de motivos, se alega que si bien el proceso contencioso
administrativo constituye la vía idónea para la tutela de los derechos e intereses de los administrados, frente a las
actuaciones y omisiones de la Administración Pública, la propuesta recoge la posibilidad de acudir a los procesos
constitucionales en aquellos casos expresamente regulados en el Código Procesal Constitucional.

b) Que exista una necesidad impostergable de tutela. En el caso del inciso 6, se
requiere, además, que exista certeza de la inminente realización de la conducta que con el
proceso se quiere evitar.
En caso el juez considere que no se han cumplido los requisitos para admitir a
trámite la demanda a través del proceso urgente, este deberá ser tramitado en la vía del
proceso ordinario”35.
Finalmente, considerando todo lo expuesto, podemos proponer las siguientes
modificatorias al Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS36:
 “Artículo 3º.- Exclusividad del proceso contencioso administrativo
Las actuaciones de la administración pública sólo pueden ser impugnadas en el
proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos
constitucionales.
Considerando las disposiciones del Código Procesal Constitucional, será posible
recurrir al proceso de amparo, cuando el proceso contencioso administrativo no sea la
vía rápida, sencilla y eficaz para la tutela del derecho fundamental; cuando exista
necesidad de protección urgente; o en situaciones especiales que sean estimadas por el
órgano judicial. En estos supuestos corresponde al demandante probar la procedencia
del amparo”37.
 “Artículo 26º.- Proceso Urgente38
Se tramita como proceso urgente únicamente las siguientes pretensiones:
1. El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto administrativo.
2. El cumplimiento por la administración de una determinada actuación a la que se
35 El artículo 28 del anteproyecto señala que se tramitan conforme al proceso ordinario las pretensiones no previstas
en el citado artículo 26. Nótese que, en la actualidad, el artículo 28 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS regula el
procedimiento especial.
De acuerdo con la exposición de motivos del referido anteproyecto de ley (pp. 10 y 11), la modificación del artículo
26 tiene por objeto brindar una tutela adecuada para la protección de ciertos tipos de derechos o intereses; la
incorporación de las pretensiones (que se resaltan en negritas) permite brindar una adecuada protección a una serie
de situaciones urgentes que no podrían tutelarse de manera adecuada a través del proceso ordinario; así, mediante el
proceso urgente se podrá remover estados de lesión a derechos o intereses de los administrados en los casos descritos
en cada pretensión, así como, de manera preventiva, evitar la realización de una actuación administrativa inminente
que amenaza un derecho o interés del administrado. Siguiendo con la exposición de motivos, se dice que la propuesta
también modifica los presupuestos que deben concurrir para otorgar la tutela urgente; de modo que, en el primer
requisito, la sumarización se justifica por la gran probabilidad de la existencia del derecho o interés alegado; y el
segundo requisito constituye el fundamento esencial de la tutela de urgencia, que será otorgada para evitar la
producción de un daño o hacer que este deje de producirse.
36 Conforme al actual texto normativo, se resaltará en negrita las adiciones o modificaciones propuestas.
37 Como anotamos, en algunos casos, las actuaciones de la administración pública pueden ser impugnadas en los
procesos constitucionales, como el amparo; sin embargo, en el actual contenido del Decreto Supremo Nº 013-2008-
JUS no se encuentra un artículo o disposición donde se indique cuáles serán esos casos. Con la inclusión del
resaltado segundo párrafo, se intenta cubrir el referido vacío legal. Esta propuesta se basa en la STC 0206-2005-
PA/TC, fundamento 6; y en la STC 01387-2009-PA/TC, fundamentos 3 y 4. Al inicio del párrafo añadido se dispone
que debe tenerse en cuenta las disposiciones del Código Procesal Constitucional; por ejemplo, su artículo 9.

encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
3. Las relativas a las materias previsional y laboral de carácter individual, en
cuanto se refieran al contenido esencial de los derechos a la pensión y al trabajo,
respectivamente39.
4. Cuando sea declarado improcedente el amparo, conforme con el segundo
párrafo del artículo 340.
Para conceder la tutela urgente se requiere que del mérito de la demanda y sus
recaudos, se advierta que concurrentemente existe:
a) Interés tutelable cierto y manifiesto,
b) Necesidad impostergable de tutela, y
c) Que sea la vía idónea y satisfactoria para la tutela del derecho invocado”41.
 “Artículo 37º.- Principios jurisprudenciales.
38 Tenido en cuenta que el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS distingue las reglas procedimentales aplicables al
“proceso urgente” y al “procedimiento especial”; destacamos las siguientes diferencias entre los artículos 27 y 28 del
Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS: 1) en el “proceso urgente” se da el traslado a la otra parte por el plazo de tres
días; en el “procedimiento especial” dicho plazo es de diez días; 2) en el “proceso urgente”, vencido el plazo para
contestar, con o sin absolución de la demanda, el Juez dictará la sentencia dentro del plazo de cinco días; en el
“procedimiento especial”, transcurrido el plazo para contestar la demanda, si el proceso es declarado saneado, el auto
de saneamiento deberá contener, además, la fijación de puntos controvertidos y la declaración de admisión o rechazo,
según sea el caso, de los medios probatorios ofrecidos; 3) en el “procedimiento especial” solo cuando la actuación de
los medios probatorios ofrecidos lo requiera, el Juez señalará día y hora para la realización de una audiencia de
pruebas; en el “proceso urgente” como no hay auto de saneamiento, tampoco hay audiencia de pruebas; 4) en el
“procedimiento especial”, luego de expedido el auto de saneamiento o de realizada la audiencia de pruebas, según
sea el caso, el expediente será remitido al Fiscal para que, en el plazo de quince días, emita dictamen o devuelva el
expediente al órgano jurisdiccional; en el “proceso urgente” no se requiere dictamen fiscal; 5) en el “procedimiento
especial”, antes de dictar sentencia, las partes podrán solicitar al Juez la realización de informe oral, en el plazo de
tres días; en el “proceso urgente” no existe posibilidad de solicitar informe oral; 6) en el “procedimiento especial” el
Juez dictará la sentencia en el plazo de quince días, contados desde la vista de la causa, o desde la notificación a las
partes del dictamen fiscal o de la devolución del expediente por el Ministerio Público; como hemos anotado, en el
“proceso urgente” el Juez dictará la sentencia en el plazo de cinco días después de vencido el plazo para contestar; 7)
en el “procedimiento especial” el plazo para apelar la sentencia es de cinco días, contados desde su notificación; en
el “proceso urgente”, dicho plazo es el mismo.
39 Para proponer esta modificatoria se ha tenido en cuenta que decisiones del Tribunal Constitucional sobre
determinados supuestos en materia laboral de carácter individual, sean privadas o públicas, constituye precedente
vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo VII del Título Preliminar del CPC (STC 0206-2005-
PA/TC, fundamentos 32 y 33).
40 Si el órgano judicial declara la improcedencia del amparo, conforme con el propuesto segundo párrafo del artículo
3 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS; entonces el demandante tendrá dos alternativas: apelar dicha decisión o,
consintiendo la resolución, presentar su pedido ante la jurisdicción contenciosa administrativa para que sea resuelta
la controversia en la vía del “Proceso Urgente”. Esto se justifica por la probabilidad de que se presente uno de los
supuestos de procedencia del amparo previstos en el propuesto segundo párrafo del artículo 3 del Decreto Supremo
Nº 013-2008-JUS. Nos referimos a una probabilidad, porque si bien, en un caso concreto, la procedencia del amparo
no pudiera ser probada por el demandante de modo estimable para el juez constitucional, en una segunda instancia,
vía apelación, la procedencia del amparo podría ser estimable.
41 En un caso concreto, el proceso contencioso administrativo podrá ser calificado como la vía igualmente
satisfactoria, si dicho proceso es verdaderamente una manifestación de la tutela de urgencia; de lo contrario, el
amparo será procedente (STC 01387-2009-PA/TC, fundamentos 3 y 4); en otras palabras, no será posible acudir a la
vía extraordinaria del amparo, en particular, cuando la vía ordinaria sea idónea, satisfactoria o eficaz para la cautela
del derecho fundamental del administrado.

Cuando la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema fije en sus resoluciones
principios jurisprudenciales en materia contencioso administrativa, constituyen precedente
vinculante.
Los órganos jurisdiccionales podrán apartarse de lo establecido en el precedente
vinculante, siempre que se presenten circunstancias particulares en el caso que conocen y que
motiven debidamente las razones por las cuales se apartan del precedente. De igual modo,
podrán apartarse de lo establecido por el Tribunal Constitucional como precedente
vinculante para la jurisdicción ordinaria, en tutela de los derechos fundamentales de los
administrados. [….]”42.
4. CONCLUSIONES
i. Los límites a la plena jurisdicción en el proceso contencioso administrativo en el
Perú implica que solo algunos derechos fundamentales de los administrados podrán ser
tutelados en la jurisdicción contenciosa administrativa, mientras que otros lo serán en la
jurisdicción constitucional. En algunos casos, las actuaciones de la administración pública
pueden ser impugnadas en los procesos constitucionales; particularmente, en el proceso de
amparo. No obstante, en el actual contenido del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS no se
encuentra un artículo o disposición donde se indique cuáles serán esos casos (vacío legal).
ii. Ante el referido vacío encontrado en el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, y en
base a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, proponemos la inclusión de un segundo
párrafo en su Artículo 3º, en el que se establezca supuestos en los que se deberá de recurrir al
proceso de amparo, y no al proceso contencioso administrativo, considerando las
disposiciones del Código Procesal Constitucional. En dichos supuestos corresponde al
demandante probar la procedencia del amparo.
iii. En base a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, proponemos la
42 Como hemos anotado, cuando se ha establecido que la judicatura ordinaria se encuentra vinculada por las
sentencias en materia pensionaria expedidas por el Tribunal Constitucional (STC 1417-2005-AA/TC, fundamento
60), no se ha tenido en cuenta las divergencias existentes entre el artículo VII del Título Preliminar del CPC y el
artículo 37 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS. Mediante el resaltado texto añadido al segundo párrafo del
citado artículo 37, se trata de establecer que el Tribunal Constitucional también podrá fijar el precedente vinculante
para la judicatura contenciosa administrativa (al igual que la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema)
cuando corresponda la tutela de los derechos fundamentales de los administrados; sin embargo, el hecho de apartarse
del precedente vinculante por la judicatura contenciosa administrativa estará regulado por el segundo párrafo del
artículo 37 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, y no por el artículo VII del Título Preliminar del CPC.

modificación del Artículo 26º del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, particularmente, el
numeral 3 y el literal c); asimismo, proponemos la inclusión de un numeral 4, con el fin de que
el demandante tenga dos alternativas: apelar la resolución que declara improcedente el amparo
o, consintiendo dicha resolución, presentar su pedido ante la jurisdicción contenciosa
administrativa para que sea resuelta la controversia en la vía del “Proceso Urgente”.
iv. En base a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, proponemos la extensión
del segundo párrafo del Artículo 37º del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, con el fin de
establecer que el Tribunal Constitucional también podrá fijar el precedente vinculante para la
judicatura contenciosa administrativa cuando corresponda la tutela de los derechos
fundamentales de los administrados; y para determinar que el apartamiento del precedente
vinculante por esta última jurisdicción estará regulado por el segundo párrafo del artículo 37
del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, y no por el artículo VII del Título Preliminar del
CPC.

BIBLIOGRAFÍA
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fundamentales en la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa”. En ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA, Eloy; RUIZ-RICO RUIZ, Gerardo; REAL ALCALÁ, Alberto del
(coordinadores). Tutela de derechos en sede jurisdiccional. Lima, Grijley, Fondo Editorial del
Poder Judicial, 2012.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy, “Judicatura ordinaria y tutela de derechos
ciudadanos frente a la administración en el Perú. Notas sobre el margen de acción del juez
ordinario peruano en los escenarios constitucionales y contencioso-administrativos”. En
ESPINOSA-SALDAÑA; RUIZ-RICO RUIZ; REAL ALCALÁ (coordinadores). Tutela de
derechos en sede jurisdiccional. Lima, Grijley, Fondo Editorial del Poder Judicial, 2012.
JINESTA LOBO, Ernesto, “El ámbito y las pretensiones de la jurisdicción contencioso
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setiembre-octubre, 1998.
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. Anteproyecto de ley que
modifica la Ley N° 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo. Documento
elaborado por el grupo de trabajo constituido por Resolución Ministerial Nº 169-2012-JUS del 28
de junio de 2012 y sus modificatorias.
ORDÓÑEZ DANÓS, Jorge. “El proceso contencioso administrativo en el Perú”. A & C:
Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, v. 3, n. 13, julio, 2003.
SIGÜENZA LÓPEZ, Julio, “La protección de los derechos fundamentales en la
jurisdicción contencioso-administrativa. El procedimiento especial de derechos fundamentales en
la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa”. En ESPINOSA-SALDAÑA; RUIZ-RICO
RUIZ; REAL ALCALÁ (coordinadores). Tutela de derechos en sede jurisdiccional. Lima,
Grijley, Fondo Editorial del Poder Judicial, 2012.

ÍNDICE
1. Introducción.................................................................................................................................1
2. Problema concreto a abordar.......................................................................................................2
3. Soluciones para el problema........................................................................................................2
a) Los límites a la plena jurisdicción en el proceso contencioso administrativo.............................2
b) Incertidumbre sobre las controversias que pueden resolverse mediante el proceso contencioso
administrativo o los procesos constitucionales................................................................................4
c) Fundamentos del tribunal constitucional sobre las controversias que pueden resolverse
mediante el proceso contencioso administrativo o los procesos constitucionales..........................9
d) Propuesta de modificatorias legales para determinar las controversias que pueden resolverse
mediante el proceso contencioso administrativo urgente o
el proceso constitucional de amparo.............................................................................................18
4. Conclusiones.............................................................................................................................23
Bibliografía...................................................................................................................................25

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