Ponencia presentada por Jay Hartling, experta invitada por ONU Bolivia para las Jornadas sobre el Derecho a la Consulta a los Pueblos Indígenas en el marco del Derecho Internacional, en abril de 2012. Esta ponencia fue presentada en la jornada con Organizaciones Sociales, el 11 de abril, en el Hotel Presidente.

1. Construyendo la Consulta Previa
con los Mi’kmaq de Nova Scotia, Canadá
Jay Hartling, BA, MPA
Directora de Consulta (sabático)
Provincia de Nova Scotia, Canadá

2. 2

3. CONTEXTO
3

4. ¿Dónde está Nova Scotia (NS)?
4

5. Datos Rápidos
NACIONAL NOVA SCOTIA
POBLACIÓN 1,2000,000 25,000
INDÍGENA
COMUNIDADES DE 612 (diversas) 13 (todas Mi’kmaq)
PRIMERAS NACIONES
RESERVAS 2,675 42
HECTARES 2,700,000 11,700/5,800,000
TRATADOS FORMALES 70 históricos Paz y Amistad
15 modernos Moderno en proceso
CONSULTA PREVIA 10,000/año 130/año
5

6. 6

7. Organización Institucional de los
Mi’kmaq de NS
Tradicional Político Técnico
Asamblea de Iniciativa de
Gran Consejo de los Derechos
Jefes Mi’kmaq de
los Mi’kmaq de los Mi’kmaq
NS
(KMK)
Sindicato de Confederación de
Indígenas de NS los Mi’kmaq de NS
7 Primeras Naciones
(comunidades) 6 Primeras Naciones
Acadia Membertou
(comunidades)
Annapolis Valley Bear River
We’koqma’q Wagmatcook
Glooscap Millbrook
Indian Brook Potolotek
Eskasoni Pictou Landing Paqtnkek
7

8. MARCO JURĺDICO CANADIENSE
8

9. Marco Legal:
Derechos Indígenas
• Tratados de Paz y Amistad (1752-60)
• Constitución (1982)
• Decisiones de la Corte Suprema Canadiense
– Reconocimiento de Derechos Indígenas (1973)
– Reconocimiento de derechos en los Tratados de Paz y Amistad: pesca, caza, recolección de
materiales naturales tradicionales, prácticas culturales y espirituales (1999)
– Leyes de Consulta: 2004-10
• Proceso de negociación formal trilateral (PNS, MK, Can) - 2002
• Protocolo Sobre la Consulta Previa (2007)
• Guía de Consulta para las Empresas Privadas (2009)
• Guías Sectoriales de Consulta (2009-12)
– Obras públicas: carreteras, puentes
– Minería
– Hidrocarburos
– Energía Renovable
– Medioambiente
– Pesca
– Tierras Estatales
9

10. La “Ley de Consulta”:
Decisiones de la Corte Suprema
• 5 decisiones en 6 años (2004-10)
Los gobiernos (federal y provincial) tienen que
consultar con los pueblos indígenas, y acomodar
sus intereses (si sea necesario), antes de tomar
decisiones que podrían afectar negativamente
sus derechos ancestrales o derechos de
tratados.
10

11. Otros puntos jurídicos claves
sobre la consulta previa
• La ley no es retroactiva
• No hay poder de veto
• Obligación recíproca de los indígenas de participar en la consulta
• Los indígenas tienen que articular claramente que son los derechos
afectados y como.
• Hay un espectro de consulta (bajo → alto impacto)
• La consulta tiene que ser séria y significativa
• No hay una obligación de llegar a un acuerdo, pero siempre es
mejor!
• El gobierno tiene que balancear los intereses de los grupos
indígenas con los intereses de la sociedad en general (tiene que
“gobernar”)
11

12. INSTITUTIONALIZACIÓN
12

13. PERSPECTIVA DE CONSULTA AMPLIA
Reconciliación
Construyendo
Relaciones
Negocios
saludables
Respeto
Marco
Legal
13

14. Estructura Institucional de la Consulta:
Gobierno
• Establecida en 2007: centralizada en la Oficina de Asuntos
Indígenas
• Dirección de Consulta →Vice Ministra → Ministro/Premier
• Comité de Vice-Ministros Sobre la Consulta Previa y Negociación
de Derechos
– VM de 10 ministerios + Dir. de Consulta
• Dirección de Consulta Previa:
– Directora + 3 Asesores (portafolios específicos)
– Contacto en cada ministerio
• Fondos de operación: $400,000 +/-
– Salarios, viajes
– Materiales
– Investigaciones
– Reuniones
14

15. Responsabilidades de la
Dirección de Consulta
4 Areas de Enfoque:
• Coordinación, Asesoramiento y Facilitación
• Políticas y Reglamentos
• Herramientas
• Capacitacion, Educación y Concientización
15

16. Coordinación, Asesoramiento,
Facilitación
Asesoramiento:
• Asesores de 6 departamentos / Oficina del Premier
• Asesoramiento formal
Facilitación:
• Facilitamos y organizamos todas las
reuniones/discusiones/negociaciones de la consulta
Coordinación:
• Comité de Vice Ministros
• Comité Interministerial (prov)
• Comité Bilateral con los Mi’kmaq
• Comité Bilateral con el Gobierno Federal
• Comité Multi-jurisdiccional (fed/prov/MK)
• Comité Nacional de la Consulta
16

17. Políticas y Reglamentos
• Política de Consulta (2007/2012)
• Mi’kmaq-Nova Scotia-Canadá Protocolo de Consulta (2007/2010)
• Guía para las Empresas/Proponentes (2009/2011)
• Memorando de Entendimiento de Cooperación en la Consulta: Canadá/NS
(2012)
• Reglamentos/guías sectoriales:
– Transporte / Infraestructura
– Pesca
– Medio ambiente
– Decisiones sobre la tierra estatal
– Silvicultura*
– Minería*
– Energía: renovable y no-renovable*
* en desarrollo
17

18. Herramientas
• Base de datos
– Información sobre comunidades
– Conocimiento ecológico indígena
– Sitios arqueológicos
– Documentación de consulta/decisiones
• Análisis de riesgos
• Guías/reglamentos
18

19. Capacitación, Educación, Concientiz
ación
• Fondo de Consulta Mi’kmaq
• Capacitación de la Consulta – 2 días
• Presentaciones: conferencias, individuales o
grupos, empresas, asociaciones, consultores
• Seminario Anual de Aprendizaje
• Cursos universitarios (e.j. Gestion de Medio
Ambiente y Recursos Naturales)
• Red de profesionales de la consulta (Atlántica)
• Grupo Nacional de Trabajo de Vice-Ministros
19

20. Estructura Institucional de la Consulta:
Indígena
• Centralizada en la Iniciativa de los Derechos de los Mi’kmaq (KMK) –
organización técnica
• Comité de Consulta:
– Jefes de la Asamblea (4/13)
– Dirección de Consulta (5)
– Asesor Jurídico (1-2)
• Dirección de Consulta:
– Directora + 3 Asesores (recursos naturales, benefícios)
– Arqueóloga
– Contacto en cada comunidad (13)
• Fondos de operación: $500,000/año*
– Salarios
– Oficinas, viajes, etc.
– Reuniones de jefes sobre la consulta
– Algunos estudios* (aumentado caso por caso)
20

21. SISTEMATIZACIÓN
21

22. Ejemplos de decisiones que
requieren la consulta
• Energía (mar adentro y en tierra, petróleo
y gas, marea, eólico)
• Minería (potasa, oro, carbón, zinc, yeso)
• Transporte (carreteras, puentes, infraestructura)
• Transacciones de tierra estatal
• Evaluaciones ambientales
• Acuacultura
• Políticas, legislación, reglamentos (energía
renovable, recursos naturales, humedales, agua,
ley costera, sitios arqueológicos)
22

23. Mi’kmaq-Nova Scotia-Canadá
Protocolo de Consulta
• 2002: Desarollado en diálogo con los MK
• Basado en la ley canadiense y los principios de la
declaración internacional del ONU
• Proyecto piloto por 3 años (2007-10)
• Evaluación conjunto (documento y proceso) cada
3 años
• Evaluación resulta en cambios al documento y
adaptación a la realidad (por consenso)
• Adopción formal 2010
23

24. ¿Como funciona el proceso
de consulta del protocolo?
1) Valoración/análisis de consulta del gobierno:
• Derechos afirmados
• Estudios ecológicos indígenas disponibles (el uso del área)
• Sitios arqueológicos existentes/posibles
• Cuerpos de agua cercanos
• Tamaño o huella del proyecto
• Tierra privada, del Estado, o reserva
• Cercanía a comunidad indígena
• Impactos medioambientales potenciales
24

25. ¿Como funciona el proceso
de consulta del protocolo?
2) El actual proceso de consulta:
• Manda solicitud de consulta a todos grupos MK
• Discusión de Asamblea de Jefes MK
• Respuesta de la Asamblea al gobierno
• Carta de dirección a la empresa
• Provisión de información adecuada
• Proceso interno de los MK
• Discusiones bilaterales / discusión de medidas de
acomodamiento de intereses, si sea necesario
• Notificación de decisión y acomodamiento
• Monitoreo
25

26. Rol de proponentes /
industria privada
No tiene que consultar “legalmente”, sin embargo, los gobiernos tienen el derecho
de delegar aspectos de procedimiento de la consulta a “tercer partidos”:
El Gobierno de NS manda una carta a la compañía sugeriendo lo siguiente:
– Notificación previa a comunidades MK cercanas al proyecto.
– Reunir con las comunidades, proveer información, escuchar sus
intereses/preocupaciones, e intentar mitigarlos (desarrollar un plan de
consulta).
– Reunir con la Asamblea de Jefes Mi’kmaq de Nova Scotia.
– Reunir con otras organizaciones MK.
– Recomendadas:
• Estudio de Conocimimento Ecológico MK
• Evaluación del impacto a los recursos arqueológicos
– Buscar la manera de involucrar al grupo en el proyecto (ej. Acuerdo de
Beneficios)
– Presentar un informe de la consulta al grupo indígena y al gobierno
26

27. LOS RESULTADOS …….
27

28. Ejemplos de Acomodamiento:
• Mover el proyecto a otra ubicación;
• Reducir la huella del proyecto;
• Modificar o abandonar componentes del
proyecto;
• Emplear maquinarias o técnicas diferentes
para reducir impactos;
• Modificar la temporada del trabajo;
• Emplear arqueólogo indígena para monitoreo
del trabajo;
• Reducir cantidad de materiales extraídos;
28

29. Mas …..
• Desarrolar una zona de desove;
• Proveer oportunidades de pesca específica;
• Incluir los MK en monitoreo medioambiental;
• Involucrar los MK en la planificación de restauración
del sitio;
• Adicionar, modificar, remover secciones de la
legislación, política o reglamento;
• Proveer contratos específicos para las empresas MK;
• Compensación económica;
• Negar el proyecto.
29

30. Desafíos: Generales
• Riesgos legales
• Racismo y resistencia
• Apoyo presupuestario insuficiente
• Diferentes interpretaciones de la ley
• Ley Canadiense v. Declaración ONU:
consentimiento libre, previo e informado
30

31. Desafíos: Específicos
• Capacidad (indígena y gubernamental)
– La consulta no es un evento es un proceso de
aprendizaje y entendimiento
– Determinar si o no consultar / nivel apropiado
– Información especializada y técnica
– Poca gente / mucha necesidad
– Procesos internos indígenas
• Sincronización
– Conveniencia institucional
– Ciclos de tiempo diferente
31

32. Desafíos: Específicos
• Coordinación/integración gubernamental
– Conflicto de intereses
– Retención inapropiada de información
• Llegando al acuerdo
– Negociación = concesiones
– Acomodamiento apropiado al nivel del impacto y nivel
de la consulta
• Participación de la industria privada
– Inflexibilidad
– Acuerdos separados y confidenciales
32

33. Beneficios de la Consulta:
Ejemplos Específicos
• Asocio en energía renovable
• $3.5 millones en beneficios directos - petróleo
• Empleo directo (ej:pesca, silvicultura, minería)
• 2 posiciones profesionales en energía
• Protección medio ambiental y de espécies de
importancia específica
• Protección cultural y de impactos directos y
negativos a los derechos
• Infraestructura (puentes, carreteras)
33

34. Beneficios de la Consulta:
Generales
• Reconciliación de intereses:
– estatales, indígenas y la sociedad en general
• Mejores relaciones entre el estado y pueblo indígena
• Mejores decisiones del estado (incorporación directa del
conocimiento indígena)
• Incorporación del pueblo indígena en la economía formal:
– Beneficios del desarrollo (socios en empresas, propias
empresas), empleo, renta
• Protección de la cultural indígena y recuperación de la
cultura nacional
İEl diálogo SÍ funcionaǃ
34

35. Gracias
Wela’lioq
Merci
Thank you!
jay.hartling@gmail.com

36. LOS EJEMPLOS
36

37. Guía para el Sector de Energía
(No-Renovable y Renovable)
de Nova Scotia, Canadá

38. Ministerio de Energía:
Sector No-Renovable
En Diálogo con los MK, establecemos una Mesa Permanente
de Consulta de Energía (No-Renovable y Renovable):
• Vice Ministro de Energía y equipo técnico
• Jefe de MK encargado del sector energética y equipo técnico
• Rep. de Oficina de Asuntos Indígenas
• Reunen 3 veces al año (o mas):
– Presentaciones sobre toda la actividad energética (incluye legislación y
políticas)
– Compartir mapas de bloques de exploración/explotación
– Talleres educativos
– Tures educativos de instalaciones de hidrocarburos
– Invitan empresas petroleras a presentar sobre sus proyectos
– Consulta específica – permisos en consideración
38

39. 3 Etapas de Permisos de Hidrocarburos
1. Convocatoria de propuestas de exploración (60 días)
– Público – grupos indígenas incluidas
– Carta a los MK pidiendo comentario(no es consulta previa)
– Mapas, GIS, descripción incluidas
2. Fase de exploración (especulativa)
– Carta de consulta
– Información compartida en reuniones de mesa de consulta de energía
– Instrucciones específicas sobre la consulta a las empresas
– Proceso de consulta (45 dias + 60 de permiso medioambiental)
– Acomodamiento, si sea necesario
3. Fase de producción (viable)
– Evaluación del nivel de la consulta (basado en informacion recopilada en
primeras dos etapas)
– Proceso de consulta (160-185 dias)
– Acomodamiento, si sea necesario
39

40. Ejemplos de Acomodamiento:
• Evitar recursos de agua;
• Modificar o abandonar componentes del
proyecto;
• Emplear maquinarias o técnicas diferentes
para reducir impactos;
• Emplear arqueólogo indígena para monitoreo
del trabajo;
• Incluir los MK en monitoreo medioambiental;
• Desarrollar plan de gestión de fauna;
40

41. Mas …..
• Proveer contratos específicos para las
empresas MK;
• Acuerdos económicos con la empresa;
• Negar el proyecto.
41

42. Estudios de Caso:
Energía No-Renovable
Permiso de exploración:
Pozo de Petroleo Lago Ainslie
• Carta de consulta
• Dificultades en coordinación – tensiones entre Ministerios de
Energía y Medioambiente
• Delegación formal a la empresa – ignorada
• Proceso de consulta – reuniones abiertas en la comunidad /
reuniones bilaterales
• Campaña de desinformación (ONGs, grupos comunitarios, MK)
• Fondos para estudio independiente
• Consideración de información del estudio (ministerios)
• Aplicaron algunos criterios del estudio
• Permiso aprobado
42

43. Estudios de Caso:
cont’d
Acomodamiento:
• Inclusión de algunos criterios del estudio independiente
• Revisión pública de políticas del estado – fracturamiento
hidráulico
• Plan de comunicaciones y de prevención de riesgos (entre
la empresa y la comunidad)
• Posición laboral MK – monitoreo y construcción
• Monitoreo del agua independiente
Acciones no anticipadas de la comunidad:
• Pidieron revisión de la decisión del Ministro - negado
• Petición legal – 9 de feb.
43

44. Guía para el Sector Minero
de Nova Scotia, Canadá

45. Ministerio de Recursos Naturales:
Sector Minero
En Diálogo con los MK, establecemos
una Mesa Permanente de Consulta de Minas:
• Dir. Ejecutivo de Minas y equipo técnico
• Jefe de MK encargado del sector minero y equipo técnico
• Rep. de Oficina de Asuntos Indígenas
• Reunen 3 veces al año:
– Presentaciones sobre toda la actividad minera
– Comparten mapas de exploración/explotación
– Talleres educativos
– Tures educativos de minas
– Invitan empresas mineras a presentar sobre sus proyectos
– Consulta específica – permisos en consideración
45

46. 2 Etapas de Permisos de Minería
1. Fase de exploración (especulativa)
– Información compartida en reuniones de mesa de
consulta minera (una vez al año)
– No hay consulta en este etapa
2. Fase de explotación (viable)
– Evaluación del nivel de consulta
– Proceso de consulta
– Acomodamiento, si sea necesario
46

47. Ejemplos de Acomodamiento:
Minería
• Reducir la huella del proyecto;
• Modificar o abandonar componentes del
proyecto;
• Emplear maquinarias o técnicas diferentes
para reducir impactos (i.e. estanques de
relaves);
• Emplear arqueólogo indígena para monitoreo
del trabajo (zona de riesgo);
• Reducir cantidad de materiales extraídos;
47

48. Mas …..
• Incluir los MK en monitoreo medioambiental;
• Desarrollar plan de gestión de fauna
• Involucrar los MK en la planificación de
restauración del sitio;
• Proveer contratos específicos para las
empresas MK;
• Trasladar licencia de explotación a los MK;
• Negar el proyecto.
48

49. Estudios de Caso:
Minería
Potential Mina de Potasa (cerca de Eskasoni):
• Permiso de exploración
• Tierra indígena conocida
• Notificación previa
• Provisión de información/reuniones bilaterales
• Taller informativo de potasa
• Tur de una mina de potasa en otra provincia
• Conversación con el consejo de ancianos MK
• Oferta de trasladar licencias de exploración a los MK
Acomodamiento:
• Permiso negado
49

50. Estudios de Caso:
Minería
Río Arce Mina de Oro: permisos de explotación
• Mezcla de tierra privada y del estado
• Sitio histórico minero
• Falta de consulta previa -- aprobaron evaluación
medioambiental antes de empezar el diálogo
• Reuniones de emergencia - Acomodamiento:
– Acuerdo de evitar acción legal
– Consulta continuo con otros permisos y planes
– Plan de Gestión de Arce (especie en peligro)
– Diálogo con la empresa
– Zona de amortiguamiento al bordo de una área protegida
50

51. Estudios de Caso:
Minería
ScoZinc: expansión
• Tierra privada
• Expansión en área que cruza río
• Notificación / Carta de consulta
• Reuniones y tur del sitio
• Estudio arqueológico
Acomodamiento:
• Medidas para proteger el río durante
construcción y extracción
• Acuerdo para excavar sitio arqueólogico
51

52. Estudios de Caso:
Energía Renovable
Energía Renovable de Marea: Bahía de Fundy
• Coordinación inter-institucional y inter-gubernamental (8 dependencias)
– Oficina de Asuntos Indígenas
– Min. de Energía
– Min. de Medioambiente
– Min. de Recursos Naturales
– Dept. de Pesca y Océanos (fed)
– Dept. de Transporte (fed)
– Agencia Canadiense de Evaluación Ambiental (fed)
– Agencia de Oportunidades de la Región Atlántica de Canadá (fed)
• Carta conjunta de consulta
• MEKS del estado – dos fases
• Delegación formal de aspectos de la consulta a la empresa
– Reuniones
– Tures del sitio
– Contribución al MEKS $$
– Estudio arqueológico
• Reuniones tri-laterales / consideración de información recopilada 52
• Permiso aprobada

53. Estudios de Caso:
cont’d
Acomodamiento
• MEKS en dos fases de toda la Bahía de Fundy
• Dos estudios arqueológicos
• Inclusión de MK en comites de asesoramiento
técnico
• Contratos de monitoreo y estudios científicos
• Inclusión de interpretación cultural MK
• Acuerdo de Socio del desarrollo de energía
renovable en Nova Scotia
53

54. Guía para el Sector de Infraestructura
(Obras Públicas)
de Nova Scotia, Canadá

55. Ministerio de Transporte y
Renovación de Infraestructura:
• Guía de consulta previa específica para
construcción de carreteras y puentes
• Al principio del año: valoración de consulta de
todos los proyectos anticipados: indicación del
impacto
• Estudios de conocimiento ecológico Mi’kmaq
y estudios arqueológicos – incorporados en
cada proyecto
• Empezamos la consulta temprano
55

56. Ciclo de Desarrollo: Carreteras
1. Iniciación del proyecto: elección de ruta / diseño preliminario
(1-3 años)
– Carta de consulta (restricción de cartografía)
– Respuesta de los MK
– Adaptación de ruta/diseño
2. Evaluación ambiental (1-2 años)
– Sigue consulta
– Estudio de conocimiento ecológico Mi’kmaq y estudio arqueológico
– Acomodamientos ambientales
3. Diseño detallado (6 meses a 1 año)
– Sigue consulta – reuniones bilaterales - acomodamiento
4. Compra de terrenos (6 meses a 1 año)
– Sigue consulta (especialmente si necesite terreno indígena)
5. Construcción (1-5 años)
– Fase de consulta informativa
56

57. ¿Como funciona el proceso
de consulta para una carretera?
• Gob. determina si tiene que consultar y nivel de
consulta (evaluación annual)
• Solicitud de consulta a todos grupos MK
• Discusión de Asamblea de Jefes MK
• Respuesta de la Asamblea
• Provisión de información adecuada
• Proceso interno de los MK
• Discusiones bilaterales
• Discusión de medidas de acomodamiento de intereses
• Acomodamiento y notificación de decisión
• Monitoreo
57

58. Ejemplos de Acomodamiento:
• Mover o modificar la ruta o modificar el
diseño de la carretera;
• Emplear maquinarias o técnicas diferentes para
reducir impactos;
• Evitar daño a los recursos de agua;
• Remover plantas significativas a lo largo de los
lados de la carretera (y darles a los MK para
replantar);
• Emplear arqueólogo indígena para monitoreo del
trabajo;
• Emplear empresas indígenas en la construcción;
• Desarrolar una zona de desove;
• Construir acceso a comunidades indígenas.
58

59. Estudios de Caso:
Carreteras
Carreteras 104 y 101:
• Carreteras originales dividieron las comunidades
(1960’s)
• Consulta conjunta con el gob. Federal
• Reuniones bilaterales (varios)
• Realizamos estudios extras – arqueológicos, fluye
de tráfico, económico
• Intercambio de varias cartas
• Pidieron financiamiento ($10M) para construir
infraestructura
59

60. Cont’d
Acomodamientos:
– Zona de desove
– Estudios de tráfico
– Rampas de entrada y salida para la comunidad
– Restricciones de materiales removidas
– Cambios en diseño de puentes (menos impacto en
zonas de desove)
– Estudios arqueológicos
– Fondos para construir infraestructura de los MK
(Carretera 101 = $1.25M / 104 = $8M)
60