1. - 1 - © Michael Danisch 2010
Privatisierung –
Kriterien, Ziele, erforderliche Sicherheiten
Michael Danisch
Klausurtagung Tankumsee
21. Oktober 2006

2. - 2 - © Michael Danisch 2010
Einführung in den Vortrag und Themenüberblick
Pauschale KritikPauschale Kritik
Arbeitshypothesen
und -ansätze
Arbeitshypothesen
und -ansätze
Einheitliche
Begrifflichkeit
Einheitliche
Begrifflichkeit
PrivatisierungspraxisPrivatisierungspraxis
Privatisierung

3. - 3 - © Michael Danisch 2010
Privatisierung ist eine rationale Antwort der Politik auf ein Budgetproblem.
Es geht um die Durchsetzung der Interessen von bestimmten gesellschaftlichen Gruppen,
Privatisierung ist in diesem Sinne eine politische Strategie, Macht in Richtung von
Kapitaleigentümern zu verschieben.
So kann man beobachten, dass Privatisierungen paradoxerweise auch dann vollzogen
werden,
— wenn die privaten Gewinne binnen kurzer Zeit höher als der Verkaufserlös sind,
— wenn die privaten Betreiber eine hohe Risikoentschädigung, Gewinngarantien oder
Steuererleichterungen verlangen, oder
— wenn die Regulierungskosten höher sind als die Steuereinnahmen aus dem Betrieb.
Im Kern der Debatte sollte der Wert stehen, den allgemein zugängliche und qualitativ
hochwertige öffentliche Dienstleistungen für eine Gesellschaft als Ganzes haben: für
soziale Kohäsion, Verteilungsgerechtigkeit, Sicherheit und Lebensplanung. Ein
bestimmendes Prinzip sollte dabei die demokratische Gestaltung – im Sinne von
Transparenz, Rechenschaftspflicht und Teilhabemöglichkeit – sein.
Privatisierung entzieht immer mehr Bereiche des Lebens einer demokratischen Gestaltung
und unterwirft sie dem Diktat der Rentabilität und dem Recht des Stärkeren.
Pauschale KritikPauschale Kritik

4. - 4 - © Michael Danisch 2010
Der Begriff Privatisierung umfasst unterschiedliche Formen von privater Beteiligung und
muss nicht immer einen vollständigen Transfer von öffentlichem zu privatem Eigentum
bedeuten.
Unter Privatisierung wird viel Verschiedenes verstanden:
— Der Verkauf einer Industriebeteiligung durch Bund, Land oder Kommune,
— die Übertragung einer Kindertagesstätte oder Jugendeinrichtung auf einen freien
Träger,
— die Essenfremdversorgung oder Fremdreinigung einer Schule,
— der Betrieb eines öffentlichen Unternehmens durch privaten Betriebsleiter oder eine
Betriebsgesellschaft, aber auch
— der Verkauf von Stadtwerkeanteilen,
— die Zertifizierung von ordnungsrechtlichen Unbedenklichkeiten durch Private etwa im
Umwelt- oder Baurecht,
— die Einbeziehung privater Dritter in öffentlich-rechtliche Planungs- und
Genehmigungsverfahren oder Standardfestsetzungen,
— die Finanzierung einer öffentlichen Investition durch einen Privaten
Einheitliche
Begrifflichkeit
Einheitliche
Begrifflichkeit

5. - 5 - © Michael Danisch 2010
Formelle Privatisierung
— Rechtsformwechsel
• nicht die Aufgabenerbringung wird privatisiert, sondern die Verwaltung nutzt den
Mantel des Privatrechts für die Aufgabenerfüllung. Dies ist etwa der Fall, wenn ein
bisher als (öffentlich-rechtlich organisierter) Eigenbetrieb arbeitender
Nahverkehrsbetrieb unter Beibehaltung des öffentlichen Eigentums zur (privatrechtlich
organisierten) Gesellschaft (GmbH, AG) umgewandelt wird.
• Erfahrungsgemäß löst aber eine reine Rechtsformumwandlung kein Problem an sich.
Materielle Privatisierung
— Materielle Privatisierung findet dann statt, wenn die Aufgabe an sich zur Erbringung an
Private vollständig abgegeben wird.
— Eine klassische Form der materiellen Privatisierung ist die Übertragung des Eigentums an
Vermögensbeteiligungen oder Liegenschaften, die sich bisher im Bestand der öffentlichen
Hand befunden haben und zukünftig zur Erfüllung weitergehender Zwecke nicht mehr
gebraucht werden.
Kooperativansätze (Beispiel PPP)
— Hierbei handelt es sich um Formen privater Kapitalbeteiligung zur Finanzierung öffentlicher
Investitionen, z. B. eines Bauwerks oder einer Straße. Der Unterschied zum Kredit besteht
darin, dass das Vorhaben vollständig privat finanziert und dann über die langfristige
Zahlung von Gebühren oder Kostenbeiträgen aus öffentlichen Mitteln refinanziert wird.
PrivatisierungspraxisPrivatisierungspraxis

6. - 6 - © Michael Danisch 2010
Privatisierung ist kein fester und konkreter Begriff, erst recht kein Rechtsbegriff, sondern
ein Sammelbegriff, unter den verschiedene Möglichkeiten gefasst werden, die die
Beteiligung Privater an der Erfüllung von Staatsaufgaben im weitesten Sinne betreffen.
Jede dieser Möglichkeiten hat seine Besonderheiten und ist mit besonderen Problemen
behaftet.
Die Euphorie für Privatisierung als Problemlösungsansatz taugt als Heilslehre genau so
wenig wie die vollständige Verteufelung. Jeder Einzelfall muss genau analysiert werden.
Privatisierung kann die Abschaffung von Aufgaben oder politischer Steuerung und
Kontrolle bedeuten, aber auch sinnvolle Modernisierung von Verwaltungstätigkeit
zugunsten der Gemeinschaft. Gerade deshalb sollten die Probleme ernst genommen
werden, die in der öffentlichen Verwaltung bestehen, die aber auch durch eine
Privatisierung zusätzlich entstehen können.
Der Ersatz einer öffentlichen Monopolverwaltung durch eine private ist bei allen Problemen
(öffentlicher) Monopole letztlich nur der Tausch von öffentlicher Fehlsteuerung durch
private Gewinnmaximierung.
Arbeitshypothesen
und -ansätze
Arbeitshypothesen
und -ansätze

7. - 7 - © Michael Danisch 2010
Zwischenfazit
Privatisierungen sind nur dann erfolgreich, wenn Sie im politischen
Konsens
sorgfältig durchdacht,
umfassend geplant und
konsequent umgesetzt werden können

8. - 8 - © Michael Danisch 2010
Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur
Verwaltungsoptimierung
Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur
Verwaltungsoptimierung
A.
Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht
zwangsläufig effizient
Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht
zwangsläufig effizient
B.
Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie
des Betriebs eingeschränkt werden?
Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie
des Betriebs eingeschränkt werden?
C.
Die Erbringung der Dienstleistungen für die Gemeinschaft und die
Politik bedarf klarer und verbindlicher Absprachen
Die Erbringung der Dienstleistungen für die Gemeinschaft und die
Politik bedarf klarer und verbindlicher Absprachen
D.
Eckpunkte und Rahmenbedingen für eine erfolgreiche Verselbst-
ständigung öffentlicher Aufgaben in privater Hand

9. - 9 - © Michael Danisch 2010
Die wirtschaftliche und rechtliche Verselbstständigung ist nur eine
Möglichkeit der Organisation der öffentlichen Aufgabenerledigung
Gängige Formen der
Verselbstständigung
verwaltungsinternverwaltungsintern
AufgabentransferAufgabentransfer
"Contracting Out"
Privatisierung
Cost-/Servicecenter-
organisation
Regiebetrieb
Eigenbetrieb
Submission
Vertragspartner bleiben
Bürger und Verwaltung
Konzession
Vertragspartner sind
Bürger und Konzessionär
formell
materiell
A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung

10. - 10 - © Michael Danisch 2010
Die moderne VerwaltungDie moderne Verwaltung
Der Entscheidung zur Privatisierung muss eine differenzierte
Bewertung der notwendigen Rahmenbedingungen und aller
Handlungsoptionen vorausgehen
Im Mittelpunkt aller Veränderungsansätze steht die Lösung des
Effizienzproblems öffentlichen Handelns
A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung

11. - 11 - © Michael Danisch 2010
A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung
Es besteht grundsätzlich
ein Effizienzproblem, da
eine Beurteilung der
Effizienz öffentlichen
Handelns mangels
quantifizierbarer Größen
erschwert ist
Es besteht grundsätzlich
ein Effizienzproblem, da
eine Beurteilung der
Effizienz öffentlichen
Handelns mangels
quantifizierbarer Größen
erschwert ist
Die Wahl der besten
Ansätze, das Effizienz-
problem zu lösen, sollte
zunächst Vorrang vor der
Bestimmung der Form
der Aufgaben-erledigung
haben
Die Wahl der besten
Ansätze, das Effizienz-
problem zu lösen, sollte
zunächst Vorrang vor der
Bestimmung der Form
der Aufgaben-erledigung
haben
Zur Sicherung der Erfolge
ist eine
Organisationsform
sinnvoll, die Flexibilität
und unternehmerisches
Handeln ermöglicht
Zur Sicherung der Erfolge
ist eine
Organisationsform
sinnvoll, die Flexibilität
und unternehmerisches
Handeln ermöglicht
1. Lösung des Effizienzproblems steht im Mittelpunkt aller Veränderungsansätze

12. - 12 - © Michael Danisch 2010
Es besteht grundsätzlich ein Effizienzproblem, da eine Beurteilung
der Effizienz öffentlichen Handelns mangels quantifizierbarer Größen
erschwert ist
A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung
1. Lösung des Effizienzproblems steht im Mittelpunkt aller Veränderungsansätze
Die erbrachten Leistungen stehen nicht im Wettbewerb; der Leistungs-
nehmer hat i. d. R. keine Entscheidungsfreiheit
Die erbrachten Leistungen stehen nicht im Wettbewerb; der Leistungs-
nehmer hat i. d. R. keine Entscheidungsfreiheit
Die erbrachte Leistung stellt meist keine Wertschöpfung im Sinne
industrieller Prozesse dar, die zu einem quantifizierbaren Erfolg führt
Die erbrachte Leistung stellt meist keine Wertschöpfung im Sinne
industrieller Prozesse dar, die zu einem quantifizierbaren Erfolg führt
Die Prozesse der Leistungserstellung werden nicht nach Gesichtspunkten
von Ertragsoptimierung oder Kostenminimierung gestaltet
Die Prozesse der Leistungserstellung werden nicht nach Gesichtspunkten
von Ertragsoptimierung oder Kostenminimierung gestaltet
Der Einsatz der Ressourcen - sachlich wie personell - wird nicht nach einem
quantifizierbaren Nutzen beurteilt (z.B. Ertragssteigerungsmöglich-keiten,
Verringerung der Durchlaufzeiten, Erhöhung von Leistungsmengen)
Der Einsatz der Ressourcen - sachlich wie personell - wird nicht nach einem
quantifizierbaren Nutzen beurteilt (z.B. Ertragssteigerungsmöglich-keiten,
Verringerung der Durchlaufzeiten, Erhöhung von Leistungsmengen)

13. - 13 - © Michael Danisch 2010
Die Wahl der besten Ansätze, das Effizienzproblem zu lösen, sollte
Vorrang vor der Bestimmung der Form der Aufgabenerledigung
haben
A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung
1. Lösung des Effizienzproblems steht im Mittelpunkt aller Veränderungsansätze
• die Struktur der Aufgaben und die Arbeits-
teilung finden sich im organisatorischen
Aufbau deckungsgleich wieder
• die Aufgabenwahrnehmung erfolgt im
wesent-lichen redundanzfrei
• Organisationsstrukturen, Verantwortungen
und Führungsprozesse sind einfach und
durchschau bar gestaltet
• die Mitarbeiter sind entsprechend den
Anforderungen an eine Funktion eingesetzt
• Ausbildung und Fähigkeiten der Mitarbeiter
entsprechen den Leitstungsanforderungen
• Leistungsbereitschaft und Zielorientierung der
Mitarbeiter werden durch Anreizsysteme
verstärkt
• Prozesse und Abläufe sind auf die erforderli-
chen Schritte beschränkt
• erforderliche Schnittstellen sind einfach
gehalten
• zweckmäßiger Einsatz von IuK-Technologien
StrategieStrategie StrukturStruktur
MitarbeiterMitarbeiterProzesseProzesse
• eindeutig definierte Aufgabenstellungen im
Rahmen transparenter und für alle nachvoll-
ziehbarer Zielsetzungen und -vorgaben

14. - 14 - © Michael Danisch 2010
Zur Sicherung der Erfolge ist eine Organisationsform sinnvoll, die
Flexibilität und unternehmerisches Handeln ermöglicht
A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung
1. Lösung des Effizienzproblems steht im Mittelpunkt aller Veränderungsansätze
Kommunaler EigenbetriebKommunaler Eigenbetrieb Betriebsführung durch DritteBetriebsführung durch Dritte Selbständiger BetriebSelbständiger Betrieb
= Umfang des eigenverantwortlichen, unternehmerischen Handelns
• Eigentumsrechte und Verfügung
über die Betriebsmittel in einer
Hand bei der Kommune
• Vollständige Einbindung in das
Regelwerk des Verwaltungsappa-
rates
• Hohes Maß der Politisierung des
Betriebs
• Eigentumsrechte und Verfügungs-
gewalt über die Betriebsmittel
verbleiben bei der Stadt, nur die
Bewirtschaftung i.e.S. erfolgt durch
einen Vertragspartner. Damit auch
Trennung von Betriebsverantwortung
(Betriebsführer) und wirtschaftlicher –
d.h. unternehmerischer – Verantwor-
tung (Eigner)
• Einbindung in das Regelwerk des
Verwaltungsapparats in allen
wirtschaftlichen und bestandsver
ändernden Belangen
• Hohes Maß der Politisierung des
Betriebs
• Die Betriebsmittel werden dem
Betreiber zur uneingeschränkten
Verfügung überlassen
• Das Eingriffsrecht der Kommune
ist ausschließlich in einem
Dienstleistungsvertrag geregelt
• Politisierung des Betriebs ist somit
• weitgehend ausgeschlossen

15. - 15 - © Michael Danisch 2010
Die Diskussion um die Neubestimmung öffentlicher Aufgaben muss
entideologisiert werden, um sachgerechte handeln zu können
A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung
2. Der Entscheidung zur Privatisierung muss eine differenzierte Bewertung der notwendigen
Rahmenbedingungen und aller Handlungsoptionen vorausgehen
Legitimität
öffentlichen Handelns
Legitimität
öffentlichen Handelns
Dienstleistungsqualitä
t
Dienstleistungsqualitä
t
Optimale
Arbeitsorganisation
Optimale
Arbeitsorganisation
Bestimmung der Kernaufgaben des Staates vor dem Hintergrund...
... von Überschuldung und der anhaltenden Finanzkrise öffentlicher
Haushalte
... von Überregulierung und –bürokratisierung
... technologischer und gesellschaftspolitischer Komplexität
... neuer hoheitlicher oder ordnungspolitischer Eingriffserfordernisse
InterventionistenInterventionisten MarkwirtschaftlerMarkwirtschaftlerPrinzipienstreit

16. - 16 - © Michael Danisch 2010
A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung
2. Der Entscheidung zur Privatisierung muss eine differenzierte Bewertung der notwendigen
Rahmenbedingungen und aller Handlungsoptionen vorausgehen
Privatisierung
öffentlicher Aufgaben
Privatisierung
öffentlicher Aufgaben
Sachgerechte
Handlungsstrukturen
Sachgerechte
Handlungsstrukturen
Bestimmung der
Kernaufgaben
Bestimmung der
Kernaufgaben
Grad der
Verselbstständigung
Grad der
Verselbstständigung
Die Diskussion um die Neubestimmung
öffentlicher Aufgaben muss entideologisiert
werden, um sachgerecht handeln zu
können
Die Bestimmung der Kernaufgaben und deren optimale Arbeitsorganisation
bildet den zentralen Ansatz der Verwaltungsmodernisierung/-optimierung
Der notwendige Grad der Verselbständigung
ist an den Erfordernissen hoheitlicher
Eingriffe und der Marktfähigkeit der
Leistungen zu orientieren

17. - 17 - © Michael Danisch 2010
Die Bestimmung der Kernaufgaben und deren optimale Arbeitsorga-
nisation bildet den zentralen Ansatz der Verwaltungsmodernisierung/-
optimierung
A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung
2. Der Entscheidung zur Privatisierung muss eine differenzierte Bewertung der notwendigen
Rahmenbedingungen und aller Handlungsoptionen vorausgehen
• durch Aufgabenentfall
• durch Konzentration auf
definierte Schwerpunkte
• durch Einschränkung bis-
herigen Komfortniveaus
• durch Aufgabenentfall
• durch Konzentration auf
definierte Schwerpunkte
• durch Einschränkung bis-
herigen Komfortniveaus
Möglichkeiten zur
Aufgabenentlastung
• zentralisierte
Aufgabenwahrnehmung,
wo Bündelungsvorteile
bestehen
• dezentralisierte Aufgaben
wahrnehmung, wo
Bürgernähe gefordert ist
• eindeutige Anwendungdes
Subsidiaritätsprinzips
• zentralisierte
Aufgabenwahrnehmung,
wo Bündelungsvorteile
bestehen
• dezentralisierte Aufgaben
wahrnehmung, wo
Bürgernähe gefordert ist
• eindeutige Anwendungdes
Subsidiaritätsprinzips
Bestimmung der richtigen
Verwaltungsebene
• Aufgabenausgliederung
• Verselbständigung der
Aufgabenwahrnehmung
• Aufgabentransfer
• Aufgabenausgliederung
• Verselbständigung der
Aufgabenwahrnehmung
• Aufgabentransfer
Zieladäquate Festlegung des
Aufgabenträgers
 Gestaltung eines Zielesystems, das den politischen wie auch politikunab-
hängigen Erfordernissen öffentlichen Handelns gerecht wird
 Entwicklung entsprechender Steuerungs- und Kontrollmechanismen

18. - 18 - © Michael Danisch 2010
Der notwendige Grad der Verselbständigung ist an den Erfordernis-
sen hoheitlicher Eingriffe und der Marktfähigkeit der Leistungen zu
orientieren
A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung
2. Der Entscheidung zur Privatisierung muss eine differenzierte Bewertung der notwendigen
Rahmenbedingungen und aller Handlungsoptionen vorausgehen
Zunahme organisatorischer und wirtschaftlicher Selbständigkeit
hoch gering
gering
hoch
hoheitliche
Eingriffserfordernisse
hoheitliche
Eingriffserfordernisse
Marktfähigkeitder
Leistungen
Marktfähigkeitder
Leistungen

19. - 19 - © Michael Danisch 2010
Erfahrungen aus (privatisierten) Kommunalbetrieben zeigen, dass
sich Wirtschaftlichkeit und Ertragsstärke nicht zwangsläufig
einstellen
B. Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht zwangsläufig effizient
• Übertragung
verwaltungstypi-
scher Handlungs-
und Verhaltens-
muster auf den
privatisierten
Betrieb
• Übertragung
verwaltungstypi-
scher Handlungs-
und Verhaltens-
muster auf den
privatisierten
Betrieb
Problemstellung
z. B.
z. B.
• Ergebnisdruck
• branchenbedingte und politische Einflussfaktoren schränken
den unternehmerischen Handlungsspielraum ein
• Spannungsfeld unterschiedlichster Interessenlagen
• branchentypische Defizite in Führung und Struktur
• Ergebnisdruck
• branchenbedingte und politische Einflussfaktoren schränken
den unternehmerischen Handlungsspielraum ein
• Spannungsfeld unterschiedlichster Interessenlagen
• branchentypische Defizite in Führung und Struktur
Stadtwerk
• kommunalbetriebstypischer Fächer von Problemfeldern
• Bedarfs-/Nachfrageänderungen werden nicht oder zu spät erkannt
• Anpassungsnotwendigkeiten erfolgen nicht oder werden ignoriert
• kommunalbetriebstypischer Fächer von Problemfeldern
• Bedarfs-/Nachfrageänderungen werden nicht oder zu spät erkannt
• Anpassungsnotwendigkeiten erfolgen nicht oder werden ignoriert
Schwimmbadbetrieb

20. - 20 - © Michael Danisch 2010
Kommunale Dienstleistungsunternehmen stehen schon seit längerem
unter erheblichem Ergebnisdruck
B. Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht zwangsläufig effizient
Preisproblem
Kostenproblem
Absatzmengenproblem
Serviceproblem
Flexibilitätsproblem
Einflussfaktoren des Ergebnisbeitrags
• reglementierte Preisbildung
• politisch motivierte Preispolitik
• sozial induzierte Tarife
• reglementierte Preisbildung
• politisch motivierte Preispolitik
• sozial induzierte Tarife
• Personalkostenblock
• Erzeugungskosten/Vorleistungen
• Gemeinkosten
• Personalkostenblock
• Erzeugungskosten/Vorleistungen
• Gemeinkosten
• Nachfrageschwankungen
• politisch induzierte Überkapazitäten (Versorgungssicherheit)
• Nachfrageschwankungen
• politisch induzierte Überkapazitäten (Versorgungssicherheit)
• wenig ausgeprägtes Servicebewusstsein/Selbstverständnis als Dienstleister
• Qualitätsstandards nicht an Kundenbedürfnissen ausgerichtet
• wenig ausgeprägtes Servicebewusstsein/Selbstverständnis als Dienstleister
• Qualitätsstandards nicht an Kundenbedürfnissen ausgerichtet
• hoher Reglementierungsgrad (z. B. Öffentliches Dienstrecht)
• Kapazitäts- und Ressourcenplanung nach politischen Maßgaben statt
Markterfordernissen
• hoher Reglementierungsgrad (z. B. Öffentliches Dienstrecht)
• Kapazitäts- und Ressourcenplanung nach politischen Maßgaben statt
Markterfordernissen

21. - 21 - © Michael Danisch 2010
Branchenbedingte und politische Einflussfaktoren schränken den
unternehmerischen Handlungsspielraum ein
Besonderheiten
leitungsgebundener
Energien und
gemeinwirtschaftlicher
Dienstleistungen
BranchenspezifikaBranchenspezifika
extern bestimmte
Einschränkungen
extern bestimmte
Einschränkungen
Kostenintensive Vorleistungen (Infrastruktur)
Hoch komplexe Leistungsprozesse (Energieversorgung)
Oligopolistische Strukturen (Ver-/Entsorgung)
Markteinschränkungen bei Strom, Wasser, Abwasser
klassische Wettbewerbsparameter kaum anwendbar
(Markteintritts-/-austrittsbarrie-ren, Käufermacht,
Substitution, Lieferantenmacht)
Versorgungs-
pflicht
Vorbildfunktion
politische
Einbindung
Segmentierung des Marktes nach z. B.
Produktprofitabilität ist nur begrenzt
möglich, da der öffentlichen Daseinsvor-
sorge Rechnung getragen werden muss
In z. B. ökologischen oder sozialen Belan-
gen wollen/sollen sich öffentliche Unter-
nehmen als beispielhaft präsentieren
Kommunalunternehmen werden in die
Erfüllung politischer Zielsetzungen ein-
gebunden bzw. dienen dem Aufgaben-
transfer der öffentlichen Verwaltung
B. Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht zwangsläufig effizient

22. - 22 - © Michael Danisch 2010
Unternehmensführung und wirtschaftliche Handlungsfähigkeit stehen
im Spannungsfeld unterschiedlicher Interessenlagen
Wirkungen
• Überbetonung gemeinwirtschaft-
licher oder sozialer Ziele
• Vernachlässigung eigenwirt-
schaftlicher Ziele
• Opportunistische
Investitionspolitik
• Verlust der Anpassungsfähigkeit
an veränderte Rahmenbedin-
gungen
• Entfremdung von Kunden und
seinen tatsächlichen Bedürfnissen
• Wertvernichtung
Interessen der
Unternehmensleitung
• Angemessener
Jahresüberschuss
• Marktgerechte Kapitalrendite
• Gesicherte Finanzierungsbasis
für Instandhaltung, Ersatz oder
Erweiterung der Betriebsmittel
Führung beschränkt sich auf den Versuch, mit hohen Opportunitätskosten
den Status Quo zu erhalten
B. Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht zwangsläufig effizient
Interessen der
Mitarbeiter
Interessen der
Eigentümer
Interessen der
Kunden/Öffentlichkeit
• Erhalt der Arbeitsplätze
• gesicherte Einkommen
• Materielle und soziale
Besitzstandswahrung
• Verwirklichung persönlicher
Bedürfnisse
• preiswerte Versorgung
• Versorgungssicherheit
• Umweltverträglichkeit der
Leistungen und eingesetzten
Technologien
• Vorbildfunktion in sozialer und
ökologischer Hinsicht.
• Hohe Einnahmen aus z. B.
Gebühren, Konzessionsab-
gaben u. a.
• Entlastung des Haushalts durch
Aufgabenübertragung
• Unterstützung bei der Erfüllung
politischer Ziele

23. - 23 - © Michael Danisch 2010
Kommunale Schwimmbadbetriebe sind mit einer Reihe von Problem-
feldern konfrontiert
B. Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht zwangsläufig effizient
Kostenproblem
Erlösproblem
Angebotsproblem
Serviceproblem
Flexibilitätsproblem
• großer Block sprungfixer Kosten
• hoher Personalkostenanteil
• stetiges, wenig steuerbares Kostenwachstum (Energie, Abwasser/Entsorgung)
• großer Block sprungfixer Kosten
• hoher Personalkostenanteil
• stetiges, wenig steuerbares Kostenwachstum (Energie, Abwasser/Entsorgung)
• rückläufige Einnahmen
• kein oder kaum Spielraum für Preisanpassungen
• Fehlende Strategien zur Nutzenmaximierung
• Subventionierung von Nutzergruppen (Schulen, Vereine)
• rückläufige Einnahmen
• kein oder kaum Spielraum für Preisanpassungen
• Fehlende Strategien zur Nutzenmaximierung
• Subventionierung von Nutzergruppen (Schulen, Vereine)
• Konzentration auf Schwimmbetrieb
• Wertmaßstäbe von gestern stehen den Marktanforderungen von heute und morgen
entgegen
• Konzentration auf Schwimmbetrieb
• Wertmaßstäbe von gestern stehen den Marktanforderungen von heute und morgen
entgegen
• wenig ausgeprägtes Servicebewusstsein/Selbstverständnis als Dienstleister
• unspezifisches Leistungsangebot, fehlende „Botschaft“ des Angebots
• hoher interner Reglementierungsgrad
• wenig ausgeprägtes Servicebewusstsein/Selbstverständnis als Dienstleister
• unspezifisches Leistungsangebot, fehlende „Botschaft“ des Angebots
• hoher interner Reglementierungsgrad
• Öffentliches Dienstrecht verhindert erfolgsorientiertes Handeln
• eingeschränkte Kapazitäts- und Personaleinsatzplanung
• Zuweisung von Finanzmitteln nach haushaltspolitischen Maßgaben und nicht nach
Markterfordernissen
• Öffentliches Dienstrecht verhindert erfolgsorientiertes Handeln
• eingeschränkte Kapazitäts- und Personaleinsatzplanung
• Zuweisung von Finanzmitteln nach haushaltspolitischen Maßgaben und nicht nach
Markterfordernissen

24. - 24 - © Michael Danisch 2010
Kommunale Wirtschaftsunternehmen unterliegen stärker als andere
der Einflussnahme unterschiedlicher Interessengruppen von außen
C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt
werden?
Problem
Lösung
• Die Steuerung und Kontrolle von verselbständigten/privatisierten
öffentlichen Aufgabenbedarf grundsätzlich einer Entflechtung der
unterschiedlichen Interessenlagen
• Steuerung und Kontrolle muß praktikabel sein und sowohl politischer
Aufgabenerfüllung wie auch der langfristigen Unternehmenssiche-
rung gleichermaßen dienen
• Die Steuerung und Kontrolle von verselbständigten/privatisierten
öffentlichen Aufgabenbedarf grundsätzlich einer Entflechtung der
unterschiedlichen Interessenlagen
• Steuerung und Kontrolle muß praktikabel sein und sowohl politischer
Aufgabenerfüllung wie auch der langfristigen Unternehmenssiche-
rung gleichermaßen dienen
Die gesellschaftsrechtlichen Gremien werden häufiger zur
Sicherung politischer Einflusssphären benutzt, als dass sie dem
Erhalt der Wirtschaftskraft des Unternehmens dienen
 Durch politisch induzierte Verschachtelung der Gremienstrukturen wird die
Handlungsfähigkeit eines Unternehmens erheblich beeinträchtigt
 Geschäftsführer von kommunalen Wirtschaftsunternehmen können mit
den Gremien fachliche und strategische Themen nur unzureichend
kompetent diskutieren
 Die Arbeitsschwerpunkte der Gremien sind bestimmt von den Interessen-
lagen einzelner Mitglieder oder der Gruppen, die diese repräsentieren

25. - 25 - © Michael Danisch 2010
Eine politisch induzierte Verschachtelung der Gremienstrukturen
beeinträchtigt die Handlungsfähigkeit eines Unternehmens erheblich
Ratsversammlung
Gesellschafter
-versammlung
Aufsichtsrat
Geschäftsführung
was der (politisch) besetzte nebenamtlche Geschäfts-
führer nicht erreichen kann, wird mit Hilfe des Aufsichts-
rats oder der Gesellschafterversammlung durchgesetzt
besetztbesetzt
nebenamtlich
besetzt
Praxisbeispiel Stadtwerk…Praxisbeispiel Stadtwerk… ……wie es sein solltewie es sein sollte
Geschäftsführung
Aufsichtsrat
Gesellschafter-
versammlung
...erledigt die Geschäfte der
Gesellschaft nach Maßgabe
der Gesetze, des Gesell-
schaftsvertrags, der Ge-
schäftsordnung und den Be-
schlüssen von GV bzw. AR. In
diesem Rahmen obliegen ihr
alle Entscheidungen, die er-
forderlich sind, um den Ge-
schäftszweck zu fördern und
zu verwirklichen.
…als freiwiliges Organ gem.
GmbHG gleichgestellt mit
AR der AG; übernimmt die
wesentlichen Aufgaben der
GV.
…repräsentiert die Eigentü-
mer; umfassendes Recht
auf Auskunft; bestellt die
Geschäftsführung
- GmbH -
weitgehende Übertragung
der Rechte
C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt
werden?

26. - 26 - © Michael Danisch 2010
Geschäftsführer von kommunalen Unternehmen können mit den
Gremien fachliche und strategische Themen nur unzureichend
kompetent diskutieren
Praxisbeispiel Versorgungsbetrieb…Praxisbeispiel Versorgungsbetrieb… ……wie es sein solltewie es sein sollte
Beratungs-
kompetenz und
-verpflichtung
Management-
qualifikation
Personenkreis
Vermeidung von
Fremdinteressen
• Grundsatzfragen der Unternehmensführung
• Erörterung der Vorstandsberichte und
andederer Vorlagen zum Geschäftsverlauf
• Diskussion zustimmungspflichtiger
Geschäfte
• Kenntnis der und Verständnis für die
- kritischen Erfolgsfaktoren der
Unternehmung und der Branche
- Märkte in denen das Unternehmen
operiert
- einschlägigen Wettbewerber und
Wettbewerbskräfte
• Mischung aus unternehmerischen, tech-
nisch und wirtschaftlich professionellen
Persönlichkeiten, die sich im aktiven
Geschäftsleben bewährt haben
• Entwicklung von Grundsätzen zur ord-
nungsmäßigen Überwachungstätigkeit
• Primat betriebswirtschaftlicher und
rechtlicher Überlegungen
Kennzahlen
zum
A Bilanz P
1.600 1.600
GuV-Rechnung
Umsatz 1.700
betr. Aufw.
Aufsichtsratsvorlage
Verwaltungsange-
stellter mit Gewerk-
schaftskarriere
Anwalt für Ehe- und
Familienangele-
genheiten
Lehrer für Biologie
und Mathematik
Hausfrau, Mitglied
des Kirchenvorstands
C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt
werden?

27. - 27 - © Michael Danisch 2010
Die Arbeitsschwerpunkte des Aufsichtsrats sind bestimmt von den
Interessenlagen einzelner Mitglieder oder der Gruppen, die sie
repräsentieren
Verkehrsunternehmen
Schwimmbadbetrieb
Sparkasse
Versorgungs-
unternehmen
Praxisbeispiele…Praxisbeispiele…
C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt
werden?
Linienplanung und Fahrplangestaltung
Öffnungszeiten und Bereitstellung von
Kapazitäten für das Schul- und Vereins-
schwimmen
Berücksichtigung genügender Arbeits-
plätze in ausgelagertem Verwaltungs-
neubau
ökologisch sinnvoller Rückbau von
Kabel- und Rohrleitungsgräben
aberaber
aberaber
aberaber
aberaber
unerledigtes
Kostensenkungsprogramm
Kostendeckungsgrad 20%
Verzehr des Jahresüberschusses
durch Defizit der assozierten
Verkehrsbetriebe
notwendiger Abbau von
fusionsbedingten Überkapazitäten

28. - 28 - © Michael Danisch 2010
Steuerung und Kontrolle von verselbstständigten öffentlichen Aufga-
ben bedürfen grundsätzlich einer Entflechtung der unterschiedlichen
Interessenlagen
C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt
werden?
Funktionsweise
• Die Funktionsweise der Steuerungs- und Kontrollmechanismen reflektiert die
in sich komplexe Struktur öffentlicher Aufgabenbewältigung
• Die Zielsetzungen der Steuerungs- und Kontrollmechanismen decken die drei
wesentlichen Einflussbereiche ab, die für die Staatsverwaltung relevant sind
- Normen-/Wertekonformität
- Erfüllungsqualität
- Wirtschaftliche Zielerreichung
• Die Funktionsweise der Steuerungs- und Kontrollmechanismen reflektiert die
in sich komplexe Struktur öffentlicher Aufgabenbewältigung
• Die Zielsetzungen der Steuerungs- und Kontrollmechanismen decken die drei
wesentlichen Einflussbereiche ab, die für die Staatsverwaltung relevant sind
- Normen-/Wertekonformität
- Erfüllungsqualität
- Wirtschaftliche Zielerreichung
Gestaltungs-
grundsätze
• Verselbständigte öffentliche Aufgaben jeglicher Form müssen sich hinsichtlich
ihrer Erfüllung an drei Kriterien messen lassen
- Wirtschaftlichkeit
- Aufgabenadäquanz
- Rechtmäßigkeit
• Die zu gestaltenden Steuerungs- und Kontrollmechanismen müssen den
gesamtgesellschaftlichen Zusammenhängen Rechnung tragen
• Verselbständigte öffentliche Aufgaben jeglicher Form müssen sich hinsichtlich
ihrer Erfüllung an drei Kriterien messen lassen
- Wirtschaftlichkeit
- Aufgabenadäquanz
- Rechtmäßigkeit
• Die zu gestaltenden Steuerungs- und Kontrollmechanismen müssen den
gesamtgesellschaftlichen Zusammenhängen Rechnung tragen

29. - 29 - © Michael Danisch 2010
Verselbstständigte öffentliche Aufgaben jeglicher Form müssen sich
hinsichtlich ihrer Erfüllung an drei Kriterien messen lassen
C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt
werden?
• optimaler Ressourceneinsatz
• günstige Kostenstrukturen
der Prozesse/Leistungs-
erstellung
• optimale Komplexität (ein für
die Erreichung der Lei-
stungsziele angemessen di-
mensionierter Leistungser-
stellungsprozess)
• optimaler Ressourceneinsatz
• günstige Kostenstrukturen
der Prozesse/Leistungs-
erstellung
• optimale Komplexität (ein für
die Erreichung der Lei-
stungsziele angemessen di-
mensionierter Leistungser-
stellungsprozess)
Wirtschaftlichkeit
• Erfüllung der definierten und
gemeinsam getragenen
Kernaufgaben
• Erfüllung der vereinbarten/
vorgegebenen Qualitäts- und
Zeitziele
• Verträglichkeit der
Aufgaben-erfüllung mit den
geltenden politischen
Zielsetzungen
• Erfüllung der definierten und
gemeinsam getragenen
Kernaufgaben
• Erfüllung der vereinbarten/
vorgegebenen Qualitäts- und
Zeitziele
• Verträglichkeit der
Aufgaben-erfüllung mit den
geltenden politischen
Zielsetzungen
Aufgabenadäquanz
• Einhaltung aller relevanten
Rechtsvorschriften
• Einhaltung der mit der Auf-
gabenerfüllung eingegange-
nen, selbstverpflichtenden
Normen und Werte
• Sicherstellung von
Ordnungsmäßigkeit und
Transparenz
• Einhaltung aller relevanten
Rechtsvorschriften
• Einhaltung der mit der Auf-
gabenerfüllung eingegange-
nen, selbstverpflichtenden
Normen und Werte
• Sicherstellung von
Ordnungsmäßigkeit und
Transparenz
Rechtmäßigkeit
Definierte Steuerungs-
und
Kontrollerfordernisse

30. - 30 - © Michael Danisch 2010
Die zu gestaltenden Steuerungs- und Kontrollmechanismen müssen
den gesamtgesellschaftlichen Zusammenhängen Rechnung tragen
C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt
werden?
Neubestimmung der
öffentlichen Aufgaben
Neubestimmung der
öffentlichen Aufgaben
Anpassung der Staatstätigkeit
an restriktive makroökono-
mische Rahmenbedingungen
Anpassung der Staatstätigkeit
an restriktive makroökono-
mische Rahmenbedingungen
Ausrichtung nach ökonomi-
schen Effizienzkriterien
Ausrichtung nach ökonomi-
schen Effizienzkriterien
• Eröffnung politischer Handlungsspielräume zur Erfüllung von
Regierungsprogrammen
• Effiziente und qualitativ angemessene Erfüllungs- und
Gewährleistungsverantwortung der öffentlichen Verwaltung

31. - 31 - © Michael Danisch 2010
Die Funktionsweise der Steuerungs- und Kontrollmechanismen
müssen die in sich komplexe Struktur öffentlicher Aufgabenbewälti-
gung reflektieren
C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt
werden?
Kommunikation und
Überwachung von Werten,
Normen und Verfahren
Kommunikation und
Überwachung von Werten,
Normen und Verfahren
Kommunikation und
Überwachung von
Wirtschaftlichkeit und
quantitativen Zielen
Kommunikation und
Überwachung von
Wirtschaftlichkeit und
quantitativen Zielen
Inhalte, z. B.
• Bestimmung und Strukturierung der Planungsprobleme
• Bestimmung der Wirkungszusammenhänge
• Schaffung und Koordination heterogener Zielesysteme
• Schaffung und ständige Optimierung der Informationsbasis
• Formalisierung der Planungsprozesse
• Verbesserung der Adaptionsfähigkeit der Planungsprozesse durch die Organisation
FunktionsweiseFunktionsweise
Corporate Governance /
„Public“ Governance
„klassisches“ Controlling

32. - 32 - © Michael Danisch 2010
Die Zielsetzungen der Steuerungs- und Kontrollmechanismen decken
die wesentliche Einflussbereiche der Staatsverwaltung ab
C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt
werden?
Entspricht die Erfüllung der
verselbstständigten Aufgaben
dem Selbstverständnis
öffentlichen Handelns und der
zu Grunde gelegten politischen
Diktion?
Entspricht die Erfüllung der
verselbstständigten Aufgaben
dem Selbstverständnis
öffentlichen Handelns und der
zu Grunde gelegten politischen
Diktion?
Überwachung
Normen-/Wertekonformität
z. B.
Entsprechen die von der
verselbstständigten Funktion
erbrachten Leistungen den
vereinbarten/vorgegebenen
Standards?
Entsprechen die von der
verselbstständigten Funktion
erbrachten Leistungen den
vereinbarten/vorgegebenen
Standards?
Überwachung
Erfüllungsqualität
z. B.
Sind die vereinbarten/vorge-
gebenen Kosten- und Nutzen-
ziele eingehalten worden?
Sind die vereinbarten/vorge-
gebenen Kosten- und Nutzen-
ziele eingehalten worden?
Überwachung
wirtschaftlicher Zielerreichung
z. B.
Politische und verwaltungsinterne Kontrollmechanismen
• Dienstaufsicht, Kämmerei, Rechnungsprüfungsamt
• parlamentarische Kontrolle
• unabhängige Finanzkontrolle
Abgrenzungsproblem

33. - 33 - © Michael Danisch 2010
Steuerung und Kontrolle müssen praktikabel sein und sowohl politi-
scher Aufgabenerfüllung als auch der langfristigen Unternehmens-
sicherung dienen
C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt
werden?
In dieser Hinsicht können auch die in privatrechtlicher Form verselbstständigten öffentlichen
Aufgaben im Sinne einer Konzernstruktur geordnet, gesteuert und kontrolliert werden
In dieser Hinsicht können auch die in privatrechtlicher Form verselbstständigten öffentlichen
Aufgaben im Sinne einer Konzernstruktur geordnet, gesteuert und kontrolliert werden
Zielfindung, Zielsetzung und Nachhalten der Zielerreichung auf den unterschiedlichen
Stufen sind als ein sich selbst steuernder Prozess zu installieren
Zielfindung, Zielsetzung und Nachhalten der Zielerreichung auf den unterschiedlichen
Stufen sind als ein sich selbst steuernder Prozess zu installieren
Rechte und Pflichten sowie Verantwortungen und Tätigkeitsbereiche sind in einem
verbindlichen Regel-/Vertragswerk zu dokumentieren
Rechte und Pflichten sowie Verantwortungen und Tätigkeitsbereiche sind in einem
verbindlichen Regel-/Vertragswerk zu dokumentieren

34. - 34 - © Michael Danisch 2010
Rechte und Pflichten sowie Verantwortungen und Tätigkeitsbereiche
sind in einem verbindlichen Regel-/Vertragswerk zu dokumentieren
C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt
werden?
……mit Außenwirkungmit Außenwirkung
• Gesellschaftsvertrag
• Geschäftsführerdienstvertrag
• Geschäftsordnung der Geschäftsleitung
• Geschäftsordnung der Gremien
- Gesellschafterversammlung
- Aufsichtsrat
- (fachbezogene oder wissenschaftliche)
Beiräte
• Gesellschaftsvertrag
• Geschäftsführerdienstvertrag
• Geschäftsordnung der Geschäftsleitung
• Geschäftsordnung der Gremien
- Gesellschafterversammlung
- Aufsichtsrat
- (fachbezogene oder wissenschaftliche)
Beiräte
gestuftes Vertragswesen
Alle direkt auf das Unternehmen bezogene Regelungen sind ausschließlich wirtschaftlicher
Natur und haben die Sicherung der Existenz des Unternehmens zum Inhalt.
Alle der Erfüllung hoheitlicher oder politischer Zielsetzungen dienender Vorgaben oder
Auflagen sind im Sinne von Dienstleistungsaufträgen gesondert zu vereinbaren.
……unternehmensinternunternehmensintern
Die Organisation der Geschäftsabwicklung, die
Vorgangsbearbeitung und sonstige Bestimmungen
sind in einem betriebsinternen Regelwerk - z.B.
Führungshandbuch, Organisationsrichtlinien,
Arbeits-anweisungen - festzulegen und zu
dokumentieren.
Dieses ist für alle Mitarbeiter und Führungskräfte
des Unternehmens verbindlich.
Die Organisation der Geschäftsabwicklung, die
Vorgangsbearbeitung und sonstige Bestimmungen
sind in einem betriebsinternen Regelwerk - z.B.
Führungshandbuch, Organisationsrichtlinien,
Arbeits-anweisungen - festzulegen und zu
dokumentieren.
Dieses ist für alle Mitarbeiter und Führungskräfte
des Unternehmens verbindlich.

35. - 35 - © Michael Danisch 2010
Die Erbringung der Dienstleistungen für die Gemeinschaft und die
Politik bedarf klarer und verbindlicher Absprachen
Verwaltungsmodernisierung, Verselbstständigung öffentlicher Aufgaben,
demokratische Selbstverwaltung funktionieren nur, wenn Politik, Gemeinschaft der
Bürger und Verwaltung zu einem neuen Selbstverständnis gelangen
Die Privatisierungsdiskussion liefert wichtige Erkenntnisse, dieses neue
Selbstverständnis zu formulieren

36. - 36 - © Michael Danisch 2010
D. Die Erbringung von Dienstleistungen für die Gemeinschaft und die Politik bedarf klarer und
verbindlicher Absprachen
FinanzmittelverwendungFinanzmittelbereitstellung
• Regierungs-
programme
Politik
• Pflichtaufga-
ben
• Wahlaufga-
ben
Gemeinschaft
einzelvertrag-
liche Regelung
gesetzliche
Regelung
"Generalübernehmer„ für
die Erfüllung politischer
Programme
Standarddienstleistungs-
pakete
Effizienzkalkül
Aufgliederung des
bisherigen Aufgaben-
spektrums in selbst-
ständige und wett-
bewerbsfähige
Leistungsbereiche
Förderung der Transparenz des Handelns, damit aber auch Offenlegung von Verwaltungs- wie auch
Politikversagen
Förderung der Transparenz des Handelns, damit aber auch Offenlegung von Verwaltungs- wie auch
Politikversagen
Die moderne Verwaltung als ein Konglomerat von Dienstleistern
Trennung der Aufgabengebiete nach Kompetenz der Durchführung
„New Public Management“
Prinzipschema