Il parere pro veritate reso dall'avvocato Enrico Cottu, parte integrante della istanza di revisione avverso il diniego totale alla richiesta di accesso civico generalizzato presentato da Daniele Oppo all'Università di Ferrara

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PAREREPROVERITATE
Èstatoconferitoalloscriventel’incaricodiredigereunparerelegaleinmeritoalquesito:
-sesialegittimoil rifiutooppostoallarichiestadi accessocivicoagliatti dellaCommissioneetica
dell’UniversitàdiFerraraavanzatadaldott.DanieleOppoindata11/07/2019erespintaconattodi
cuialProt.n.162276emessoil19/08/2019;
- se la suddetta istanza sia comunque meritevole di accoglimento in sede di riesame da parte
dell’organocompetente(ResponsabiledellaprevenzionedellacorruzioneedellatrasparenzaUnife).
Inriscontro,sirimette,diseguito,ilparererichiesto.
Giovapreliminarmentericordarechedirittodiaccessodequotrovaspecificofondamentonel2°
commadell’art.5d.lgs,14marzo2013,n.33,comenovellatodald.lgs.n.97del25maggio2016
(eloquentementedenominatoDecretotrasparenza).
Talediritto(diversamentedaaltreformedidirittoall’accesso)nonèpreordinatoallatuteladiunapo-
sizionegiuridicasoggettivadelcittadino,marispondeappuntoaunprincipiogeneraleditrasparenza
della PA, assurgendo a strumento di controllo sull’operato dell’amministrazione, finalizzato alla
promozionedelbuongovernoedellapartecipazionedellasocietàcivileallagestionedellacosapub-
blica.
Come recentemente ribadito dal Consigliodi Stato (sentenza del 6 marzo 2019 n. 1546) l’istituto
dell’accessocivicogeneralizzatorispondepienamenteaiprincipidell’ordinamentonazionaleditra-
sparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e di partecipazione diffusa dei cittadini alla ge-
stionedellacosapubblica,pindirettaattuazionedelleprevisionicostituzionalirisultantidallariforma
delTitoloVdel2001.

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Quantoalrifiutooppostodall’Amministrazioneuniversitarianelcasoinesame,siritieneaseguitodi
attentoesamechelostessopresentidiversiprofilidiillegittimità.
Ciò,inprimoluogo, in quantonon appare adeguatamente assoltol’onere motivazionalegravante
sullaPAdestinatariadellarichiestadiaccesso(UniversitàdegliStudidiFerrara).
Alriguardo,èopportunoricordareleLineeguidadell’Autoritànazionaleanticorruzionerecantiindi-
cazionioperativeaifinidelladefinizionedelleesclusioniedeilimitiall'accessocivicodicuiall’art.5
co.2deld.lgs.33/2013(DeterminazioneANACn.1309del28/12/2016),perlequali:“Nellarispo-
stanegativaoparzialmentetale,siapericasididiniegoconnessiall’esistenzadilimitidicuiaico.1
e2cheperquelliconnessiall’esistenzadicasidieccezioniassolutedicuialco.3,l’amministrazione
ètenutaaunacongruaecompleta,motivazione…Lamotivazioneserveall’amministrazioneper
definire progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli e legittime, al cittadino per com-
prendereampiezzaelimiti dell’accessogeneralizzato,al giudiceper sindacareadeguatamentele
decisionidell’amministrazione”(Par.5.3,p.11).
Lelineeguidaproseguonoevidenziandoche“L’amministrazione,inaltreparole,nonpuòlimitarsi
aprefigurareilrischiodi unpregiudizioinviagenericaeastratta,madovrà:a)indicarechiara-
mentequale–tragliinteressielencatiall’art.5bis,co.1e2–vienepregiudicato;b)valutareseil
pregiudizio (concreto) prefigurato dipende direttamente dalla disclosure dell’informazione richie-
sta;c)valutareseilpregiudizioconseguentealladisclosureèuneventoaltamenteprobabile,enon
soltantopossibile”.
Apparenecessarioconstatarechenelcasoinesamel’amministrazionerichiestanonsièattenuta,in
sedediprimoesame,all’itercosìchiaramentedescritto.
Ciò,inprimoluogo,inquantononsiravvisapienacorrispondenzatralecausediesclusionealdiritto
diaccessoinizialmenteevocateequantoeffettivamenteespostonellapartemotiva.

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Neldiniegosiafferma,infatti,la“sussistenzadiun“pregiudizioconcreto”agliinteressipubblicie
privaticosìcomeindicatiall’art.5-biscomma2lett.a)(protezionedeidatipersonali)elett.c)(inte-
ressieconomiciecommercialidiunapersonafisicaogiuridicaivicompresilaproprietàintellettua-
le,ildirittod’autoreeisegreticommerciali)delD.Lgs.33/2013”.
Innessunluogodeltesto,tuttavia,vieneespostoqualesarebbe“l’interesseeconomicoecommercia-
le dell’entee/o dei privati” coinvoltoe inche modo nesarebbe colpito. Négiova fare riferimento
all’elencodiipotesinominatedallanormacitate(proprietàintellettuale,dirittod’autore,segreticom-
merciali),contuttaevidenzanonpertinentialcasodispecie.
Ancheinrelazioneall’interessetutelatodall’art.5-bis,lett.a),tuttavia,lamotivazioneespostanonri-
sultaadeguataalparadigmadesumibiledallelineeguida.
Invero,siritienecheunpienoassolvimentodell’oneremotivazionaleavrebbedovutodareconto:
-dell’eventualeopposizioneintervenutadapartedeicontrointeressati(ediqualitraessi),anchete-
nendocontodelfattocheilprocedimentohasubitosospensioneperlanotificaaglistessi(vedico-
municazionedicuialn.Prot.156277,emessaindata05/08/2019)echeilrifiutoaffermalaprobabi-
litàdiunpregiudizio“nonsoloneiconfrontidell’interessato,dituttiiricercatoricoinvoltimaanche
neiconfrontideimembridellaCommissioneetica”;
- del contenuto, perlomeno sinteticamente riportato, delle opposizioni stesse, onde consentire
all’istantediformulareosservazioniededuzioni;
-delmodoincuilestessesonostatevagliatedallaAmministrazioneinrelazioneall’istanzadiacces-
soealpubblicointeressesoggiacenteallastessa.
Appareagevolerilevarechediquantosopranonviètraccianellamotivazioneasostegnodelrigetto.
D’altro canto, appaiono ultronee le argomentazioni spese per giustificare il diniego
dall’Amministrazioneuniversitaria.
Inparticolare,vieneaffermatoche:

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“Ildirittodiaccessocivicogeneralizzatononpuòessereutilizzatoinmododisfunzionalerispettoal-
le predette finalità ed essere trasformato in una causa di intralcio al buon funzionamento
dell’amministrazione.Nelcasoinesame,lastrumentalizzazionemediatica(giornalieblog)finoad
oracondottainmeritoallaquestione,finalizzataagettarediscredito,congliattacchiinessaconte-
nuti,allavoroscientificodell’interessato(edelgruppodiricerca),nullahaachefareconl’esigenza
specifica dell’accesso civico generalizzato finalizzato alla verifica del buon andamento
dell’amministrazioneuniversitariaealcorrettoeserciziodellefinalitàistituzionali”.
Alriguardo,deveosservarsicomeilrichiamoalprincipiopercui“Ildirittodiaccessocivicogenera-
lizzatononpuòessereutilizzatoinmododisfunzionale…edesseretrasformatoinunacausadiin-
tralcioalbuonfunzionamentodell’amministrazione”risultiincongruo.
Taleprincipio,infatti,èstatoespressodallagiurisprudenzaamministrativaconriferimentoaesigenze
e casi certamente estranei a quello presente: e segnatamente, acasi di richiesta di accesso agli atti
“massiva”edeccessivamenteonerosa,nellamisuraincuiilsuosoddisfacimentoimpone“unfacere
straordinario, capace di aggravare l'ordinaria attività dell'Amministrazione” (TAR Lombardia,
Sez.III,11ottobre2017,n.1951;insensoconformeTARPuglia-Bari,Sez.III,19febbraio2018,n.
234).
Ilpregiudiziorilevanteaifinidell’integrazionedell’abusoè,quindi,unicamentequellolegatoallano-
tevolemoledelmaterialeealconseguenteaggraviodell’attivitàamministrativa;circostanzachepa-
cificamentenonèemersanelcasoinesame.
***
DeveinoltrerilevarsiilrischiochelaPArichiestasiaincorsaineccessodipotere,laddovelastessaha
affermatodiconcludereperl’impossibilitàdiaccoglimentodell’istanzaadducendol’esistenzadiuna
“strumentalizzazionemediatica”.

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Invero,nonsirinvienealcunparametronormativo,espressooimplicitocheconsentadiriteneresus-
sistenteincapoallaPA,insedediesamediistanzadiaccessocivico,unafacoltàdisindacarenelme-
ritolaqualitàdiunainchiestagiornalisticaacuil’istanzaèpreordinata(condotta,nelcasodispecie,
daunatestatalocale);ciòcheporterebbeadattribuirleildiscutibilecompitodidiscernerelafinalità
“meritevole”o“oimmeritevole”dieserciziodeldirittodicronacagarantitodall’art.21Cost.
Tantomeno,unsimileapprezzamentoparesuscettibilediesseresvoltoinformaarbitrariaeapoditti-
ca, senza l’ausilio di metri di paragone oggettivi (quali ad esempio, una pronuncia della Autorità
giudiziaria),perverononrinvenibilinellamotivazionesuddetta.
Siffattaoperazionevalutativa,oltrecheprivadi baselegale,appareintrinsecamenteviziatadairra-
gionevolezzaeincontrastoradicaleconlaratiodituteladellatrasparenzapropriadellanormachela
Amministrazioneuniversitariaeradeputataadapplicare.
Innarrativasiassume,infatti,comeindicativodiunpregiudizioaltamenteprobabilederivantedalla
disclosure l’esistenza di una campagna di stampa denigratoria. Risulta agevole osservare come,
nell’ipotesiincuiunasiffattacampagnasussista,propriolaostensionedegliattidellaprocedura(libe-
ramentevalutabilidaciascuno,nellalorooggettività)dovrebberitenersiunappropriatorimediopiut-
tostocheunaggravamento:nonsicomprende,inlineagenerale,comelaconoscibilitàdeglistessiat-
ti da parte della pubblica opinione (che conseguirebbe all’accoglimento della richiesta di accesso)
possacostituireunsiapurgenericorischiopergliinteressatioaddiritturaperl’Università(salvodo-
veripotizzarechesialastessaAmministrazioneuniversitariaadubitaredell’autorevolezzaecorret-
tezzadell’operatodelproprioorgano!).
Parequindichel’unicavalenzalogicaattribuibilealnesso,enunciatoinmotivazione,trailgiudizio
negativosull’operatodellatestataeilrifiutooppostoall’accessocivicononsiadiderivazionecausale
bensìimpropriamentelaconseguenzasanzionatoriadiuncomportamentopregressodelrichiedente.
Al riguardo, pare appena il caso di rilevare che un piegamento del potere-dovere di esame

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dell’istanzaalogichesanzionatorie(o,perconverso,premiali)nonpossacheritenersi gravemente
distorsivodell’istituto.
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Venendoallasecondapartedelquesito,fermal’esclusivaspettanzaall’Amministrazione(e,sedel
caso,alGiudiceamministrativo)diunvagliopienoeapprofonditodell’istanza,allostatoattuale,sul-
lascortadelladocumentazionepresentata,siritienedipoteraffermarelaricorrenzadirilevantienon
ignorabiliragioniinforzadellequalilarichiestadiaccessocivicodequaapparemeritevolediacco-
glimento.
SipervieneataleconclusionesullascortadegliapportitantodellaAmministrazionestatalecompe-
tenteinsedediorientamentointerpretativo,quantodellagiurisprudenzaamministrativa,ma,ancor
prima,invirtùdellaattentaconsiderazionedellaletteradellaleggenellasuainterezza.
Difatti ,’art.5d.lgs.n.33/2013affermacheil dirittodiaccessoèprevisto“alloscopodifavorire
forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse
pubblicheedipromuoverelapartecipazionealdibattitopubblico”.
Orbene,propriotaleultimapartedelladisposizionenormativa(inspiegabilmentenonriportatanella
motivazione del diniego opposto) risulta indispensabile per il corretto inquadramento del caso di
specieelacorrettaconsiderazionedegliinteressicoinvolti.
Aconfortarel’interpreteintaleprospettiva,è,anzitutto,lacircolaren.2/2017delDipartimentodella
Funzionepubblica(Attuazionedellenormesull’accessocivicogeneralizzato)amentedellaquale:
“Fermarestandolanecessitàdiistruireinmodocompletoeaccuratoognisingolarichiestadiac-
cessoaprescinderedall’identitàdelrichiedente,occorretenercontodellaparticolarerilevanza,ai
finidellapromozionediundibattitopubblicoinformato,delledomandediaccessoprovenientida
giornalistieorganidistampaodaorganizzazioninongovernative,cioèdasoggettiriconducibilial-

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lacategoriadei“socialwatchdogs”cuifariferimentoanchelagiurisprudenzadellaCorteeuropea
deidirittidell’uomo(daultimo,casoMagyarc.Ungheria,8novembre2016,§165)”.
Laprospettivaindicata,percontro,apparesinoradisattesadall’amministrazionerichiesta,laddovela
stessapropriodallaattivitàdigiornalistadelrichiedenteèparsatrarreargomentopersostenerela“pe-
ricolosità”dell’istanzaavanzata.
Appareperòchiarodaquantosuespostocomelafinalitàdicronaca,financheinchiavecritica,non
possaesserequalificatadallaPAcomeunvulnus,costituendobensìespressionediuninteressepub-
blicoriconosciutocomefondamentalesupiùpianinormativi.
Aciòsiaggiungacheilbilanciamentotratuteladellatrasparenzaeidiversiinteressieventualmente
contrapposti,normativamenteconsiderati,demandatoall’Amministrazione,deveessereimprontato
aunrigorosorapportodiregolaaeccezione,neiterminichiaritidallagiurisprudenzaamministrativa:
“L’ampiodirittoall’informazioneeallatrasparenzadell’attivitàdelleamministrazionidicuialde-
creto33/2013restatemperatosolodallanecessitàdigarantireleesigenzediriservatezza,disegre-
tezza e di tutela di determinati interessi pubblici e privati (come elencati nell’art. 5 bis del d. lgs.
33/2013)chediventanol’eccezioneallaregola,allastreguadegliordinamenticaratterizzatidalsi-
stemaFOIA”(TARCampania,sentenzan.5901del13dicembre2017).
Infine,appareopportunosottolinearecome,aifinidiuncorrettoadempimentoaldettatonormativo,
nonpotrebberitenersidiperséostativaall’accessolaindividuazionediunconflittotraesigenzedi
trasparenzaedirittoallariservatezza.
Perunverso,infatti,varicordatocheildelicatobilanciamentofrainteresse(pubblico)allatrasparenza
e(privato)allatuteladeipropridatipersonalideveessereeffettuatocasopercasoeconunaadeguata
ponderazione degli interessi in gioco; “né l’amministrazione può legittimamente assumere quale
unicofondamentodeldiniegodiaccessolamancanza delconsensodapartedeisoggetticontroin-
teressati,attesochelanormativa, lungidalrendereicontrointeressatiarbitriassoluti delle richieste

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che li riguardino, rimette sempre all’amministrazione destinataria della richiesta il potere di
valutare la fondatezza della richiesta stessa,anche in contrasto con l’opposizione eventualmente
manifestatadaicontrointeressati”(cosìancoraTARCampania,13dicembre2017,n.5901).
Peraltroverso,devesottolinearsicomenelcasodispecielaparticolarefinalitàdelrichiedentecom-
porti semmai una ulteriore conferma della tendenziale prevalenza della “regola” della trasparenza
sullerelative“eccezioni”chepareconfermataancheassumendounpuntodivistaermeneuticoin-
ternoallastessadisciplinavigenteintemadiprotezionedeidatipersonali.
Rilevaalriguardoildatocheiltrattamentodeidatipersonaliesercitatodalgiornalistanonprevedeil
consenso dell’interessato, se il trattamento risponde a esigenze di interesse pubblico ed è limitato
all’essenzialità,ovveroaquantostrettamentenecessarioasoddisfarel’interessedellacollettivitàaco-
noscerealcunifatti,giustal’art.136delCodiceinmateriadiprotezionedeidatipersonalirecantedi-
sposizioniperl’adeguamentodell’ordinamentonazionalealregolamento(UE)n.2016/679delPar-
lamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche
conriguardoaltrattamentodeidatipersonali,nonchéallaliberacircolazioneditalidatiecheabroga
ladirettiva95/46/CE(d.lgs. n. 196/2003comedaultimomodificatodald.lgs. n.101/2018).
Infine,devericordarsicomeallediversecategoriedidaticorrispondano,nellanormativaitalianaed
europeaapplicabile,diversilivellidiprotezione,particolarmenteelevatiinrelazioneaicosiddetti“dati
sensibili”(qualiquellirelativiasalute,orientamentosessuale,politicoereligioso).
Tale distinzione, ad avviso dello scrivente. assume sicura rilevanza anche in sede di vaglio
dell’istanza di accesso che comporti l’ostensione (anche) di dati personali, dal momento che
l’amministrazionerichiesta, nelprocedere al necessario bilanciamento,in armonia col principiodi
proporzionalità,apparecomunquetenutaavagliare(indialogocollaborativocolrichiedente)lapos-
sibilitàdiunadisclosureparzialecheeliminiappuntoeventualidatisensibili,consentendol’accesso

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quantoalresto;nonessendoplausibile,inconsimilicasi, lariduzionedelcompitodell’enterichiesto
alloscioglimentodiun’angustaalternativatraaccoglimentoodiniegototale.
Macomer-Ferrara,10settembre2019
Avv.EnricoCottu