Effectief management van opgelegde publieke netwerken
1. EFFECTIEF MANAGEMENT VAN
OPGELEGDE PUBLIEKE NETWERKEN
EEN EVALUATIE VAN CENTRA VOOR JEUGD EN GEZIN IN NEDERLAND
Auteur: Ricardo Uijen MSc.
Universiteit: Universiteit van Tilburg
Opleiding: Master Strategic Management
In samenwerking met: VeranderVisie B.V.
2. INLEIDING
De overheid geeft steeds meer verantwoordelijkheid voor publieke zaken uit handen aan andere
organisaties. Complexe problemen zoals natuur rampen, armoede en zorg hebben snellere, meer
flexibele en meer complete oplossingen nodig die gebruik zullen moeten maken van een netwerk in
plaats van een afzonderlijke publieke organisatie (McGuire, 2006; O'Toole, 1997). Netwerken faciliteren
een samenwerking die noodzakelijk is voor problemen die de grenzen van afzonderlijke organisaties
overstijgen (Milward & Provan, 2006). Dit soort netwerken is steeds belangrijker in de westerse
samenleving (Raab & Kenis, 2009), en Centra voor Jeugd en Gezin (vanaf nu ‘CJG’) zijn hier een
schoolvoorbeeld van.
Omdat CJG netwerkorganisaties zijn die zich bezig houden met publieke zaken, namelijk de zorg van
kinderen en hun opvoeders, kunnen CJG gecategoriseerd worden als publieke netwerken. Daarnaast zijn
CJG opgelegde netwerken; niet de organisaties zelf hebben deze samenwerking geïnitieerd, maar de
Nederlandse overheid. Vandaar dat dit onderzoek gebruik heeft gemaakt van de academische literatuur
over opgelegde publieke netwerken.
Hebt u na het lezen van dit onderzoek vragen neemt u dan aub contact op met Dirk-Jan Swinkels of
Ronald van Sechel van VeranderVisie via office@verandervisie.nl , of via telefoonnummer +31 10 2020
343. Het onderzoek kan ook geconcretiseerd worden voor uw eigen CJG.
3. HET ONDERZOEK
“Heel veel organisaties trekken zich het lot van kinderen aan. Maar kinderen in nood moeten vaak
lang wachten op de juiste hulp. Ze vallen tussen wal en schip, doordat veel organisaties zich uitsluitend
op hun eigen werkterrein begeven en slecht samenwerken. Daardoor kwam hulp te laat voor Savanna,
het Maasmeisje Gessica en het meisje van Nulde. Ze stierven als gevolg van mishandeling.” (NRC
Handelsblad, 12 september, 2009)
PERSPECTIEF
Het bovenstaande fragment uit het NRC Handelsblad geeft de aanleiding voor CJG aan. Hoewel er
genoeg organisaties zijn die zich bekommeren om kinderen en hun opvoeders, is de samenwerking
tussen deze organisaties vaak moeizaam. Centra voor Jeugd en Gezin zijn in het leven geroepen om
problemen die voortkomen uit een gebrek aan samenwerking tussen relevante organisaties tegen te
gaan. Een succesvolle uitvoering van ‘een gezin, een plan’ (van Eijck, 2006a, 2006b) valt of staat bij een
effectieve samenwerking tussen de relevante organisaties voor jeugd en gezin. Hierin zijn er
verschillende perspectieven van verschillende belanghebbenden, die allemaal essentieel zijn voor het
succes van CJG. Dit onderzoek heeft gekeken naar het perspectief van de netwerk manager, i.e. diegene
die verantwoordelijk is voor de samenwerking tussen de organisaties van een CJG. Uit academisch
onderzoek blijkt dat goed netwerk management één van de eerste vereisten is voor een succesvol
netwerk (e.g. Agranoff, 2003; Agranoff & McGuire, 2001; McGuire, 2002, 2003, 2006; Meier & O'Toole,
2001; Milward & Provan, 2006). Dit is een vereiste op het netwerk niveau van analyse1
.
Als men binnen organisaties kijkt naar management, worden vaak de taken van de manager als
uitgangspunt gebruikt2
. Dit onderzoek heeft hetzelfde gedaan voor het managen van CJG. Milward &
Provan (2006) identificeren vijf essentiële taken van netwerk managers voor een succesvol netwerk: het
managen van ontwerp, het managen van legitimiteit, het managen van conflicten, het managen van
inzet, en het managen van verantwoordelijkheden. Tabel 1 op de volgende pagina beschrijft deze vijf
taken. De vijf genoemde taken zijn het uitgangspunt van dit onderzoek geweest.
1 Er zijn ook andere relevante niveaus van analyse voor CJG. Bijvoorbeeld op het niveau van de individuele
organisaties of het niveau van de regering.
2 e.g. Gulick & Urwick (1937) en Drucker (1974) voor de meest bekende voorbeelden binnen de organisatie literatuur.
4. TABEL 1: VIJF ESSENTIELE NETWERK MANAGEMENT TAKEN (MILWARD & PROVAN, 2006, P. 19)
Essentiële netwerk management taken Management van Netwerken
Managen van Ontwerp Het vaststellen van de beste netwerk structuur voor een
succesvol netwerk.
Het implementeren en onderhouden van deze netwerk
structuur.
Inzien wanneer een netwerk structuur moet veranderen
vanwege de behoeften van het netwerk en haar
deelnemende organisaties.
Managen van Legitimiteit Het opbouwen en behouden van de legitimiteit van het
netwerk concept, de netwerk structuur, en de betrokkenheid
bij het netwerk.
Het aantrekken van positieve publiciteit, fondsen, nieuwe
leden, tastbaar succes, etc.
Managen van Conflicten Het opzetten van mechanismen om conflicten en
meningsverschillen op te lossen.
Een rol als vertrouwenspersoon voor alle netwerk
deelnemers innemen.
Besluiten maken die laten zien dat er voor het belang van het
hele netwerk wordt gekozen, en niet voor de belangen van
een specifieke organisaties in het netwerk.
Managen van Inzet Het verkrijgen van de actieve medewerking van de
deelnemende organisaties.
Het werken met de deelnemende organisaties om zeker te
maken dat zij begrijpen hoe het succes van het netwerk kan
bijdragen aan de effectiviteit van de afzonderlijke
organisaties.
Verzekeren dat de fondsen die beschikbaar zijn in het
netwerk gelijkwaardig worden verdeeld tussen de
deelnemende organisaties gebaseerd op de behoefte van het
netwerk.
Zeker maken dat alle deelnemende organisaties op de hoogte
zijn van alle netwerk brede activiteiten.
Managen van Verantwoordelijkheden Bepalen wie er verantwoordelijk is voor welke taken in het
netwerk.
Het belonen en stimuleren van het werken in lijn met de
doelen van het netwerk.
Het monitoren van de netwerk deelnemers en reageren op
‘free riders’.
5. ONDERZOEKS METHODE
Dit onderzoek heeft een evaluatie model ontwikkeld voor CJG gebaseerd op de academische literatuur
over opgelegde publieke netwerken. Daarnaast zijn experts op het gebied van netwerk management
geïnterviewd om de resultaten van de literatuur studie te verifiëren en toepasbaar te maken op de
context van CJG. Dit heeft geleid tot een model van de ideale situatie voor CJG (Figuur 1).
Voor iedere managementtaak zijn factoren vastgesteld die leiden tot succesvolle netwerken en
beïnvloed kunnen worden door de netwerk management taken. De + of – geeft aan of de factoren een
positief of negatief effect hebben op een succesvol netwerk. Bij het managen van het ontwerp zijn de
factoren niet positief of negatief, maar moet het optimale ontwerp worden gekozen gebaseerd op de
mate van aanwezigheid van deze factoren.
Daarnaast is de huidige situatie binnen CJG getest gebaseerd op dit evaluatie model. Voor alle
genoemde factoren zijn vragen opgesteld. Via een online vragenlijst konden netwerk managers van CJG
deze vragen beantwoorden. In totaal zijn er 43 CJG benaderd en hebben 26 CJG deelgenomen (60,5%)3
.
3 De 43 CJG zijn geselecteerd gebaseerd op een lijst van het Ministerie van Jeugd en Gezin (na controle en
aanpassing). Dit waren volledige CJG volgens het Ministerie. De lijst van benaderde CJG is te vinden in de
Appendix.
CJG
Management van Ontwerp
Vertrouwen binnen het
netwerk
Aantal deelnemende
organisaties
Consensus over doelen
Complexiteit van het
netwerk
Managen van Verantwoordelijkheden
Duidelijke rollen
Duidelijke doelen
Controle op netwerk
resultaten (afwezigheid)
Managen van Legitimiteit
Inzet voor netwerk doelen
Duidelijke rollen
Herkenbare structuur (afwezigheid)
Onderling vertrouwen
Managen van Inzet
Inzet voor netwerk doelen
Personeelswisseling
Managen van Conflicten
Inzet voor netwerk doelen doelen
Efficiënte conflict hantering
Duidelijke doelen
Aantal conflicten
FIGUUR 1: EVALUATIE MODEL VOOR EFFECTIEF MANAGEMENT VAN OPGELEGDE PUBLIEKE NETWERKEN
6. MANAGEMENT TAKEN
De management taken zullen nu één voor één kort beschreven worden. Daarnaast worden acties die
netwerk managers kunnen ondernemen om de factoren die leiden tot succesvolle netwerken te
beïnvloeden kort besproken worden.
HET MANAGEN VAN ONTWERP
Deze studie beschrijft drie basis netwerk ontwerpen (Figuur 2).
FIGUUR 2: BASIS NETWERK ONTWERPEN (MILWARD & PROVAN, 2006, P. 23)
De eerste is een zelfsturend netwerk, waarin alle organisaties een gelijke positie hebben binnen het
netwerk. Beslissingen worden gezamenlijk genomen en alle organisaties zijn met elkaar verbonden. Dit
ontwerp is het meest effectief als er weinig organisaties in het netwerk zijn en de eensgezindheid groot
is, omdat het ontwerp anders onbestuurbaar wordt.
De tweede is een netwerk ontwerp met een leidende organisatie. In dit ontwerp is er één organisatie
die verbonden is met alle organisaties, maar is het niet noodzakelijk dat alle andere organisaties in het
netwerk onderling contact hebben. Dit netwerk is het meest effectief in een situatie waarin alle overige
organisaties de leidende organisatie het meest vertrouwen te beslissen over het netwerk als geheel.
Het derde ontwerp heeft een aparte entiteit die het netwerk leidt, dit is vaak een bestuur bestaande uit
afgevaardigden van de belangrijkste organisaties in het netwerk. Dit is het meest effectieve ontwerp in
een groot netwerk met een complexe omgeving, omdat er een aparte organisatie wordt betrokken die
zich enkel bezig houdt met het besturen van het netwerk als geheel.
Gebaseerd op onderzoek van Provan & Kenis (2007) geeft Tabel 2 een overzicht van het meest
effectieve netwerk ontwerp gebaseerd op de specifieke situatie van het netwerk. Het managen van
7. ontwerp houdt in dat de netwerk manager zorgt dat het optimale ontwerp wordt gekozen en dat als de
situatie van het netwerk veranderd het ontwerp ook aangepast wordt.
TABEL 2: MEEST EFFECTIEVE NETWERK ONTWERPEN AFHANKELIJK VAN DE SITUATIE
Managen van Ontwerp
Situatie
Ontwerp Onderling vertrouwen
Aantal
organisaties
Consensus over
de doelen
Complexiteit
Self-governed Hoog Weinig Veel Laag
Lead organization Laag Gemiddeld Gemiddeld laag Gemiddeld
gecentraliseerd
Network administrative
organization (NAO)
Gemiddeld, ontwerp wordt
gecontroleerd door leden
Gemiddeld tot
veel
Gemiddeld hoog Hoog
MANAGEN VAN LEGITIMITEIT
Legitimiteit is het bestaansrecht van het CJG. Het verantwoord de acties van een CJG, naar interne en
externe partijen. Dit onderzoek heeft gekeken naar interne legitimiteit: vinden de organisaties van de
CJG dat het CJG bestaansrecht heeft. Tabel 3 geeft een overzicht van de resultaten uit de literatuur
studie.
TABEL 3: FACTOREN DIE BELANGRIJK ZIJN VOOR SUCCESVOLLE NETWERKEN EN BEINVLOED KUNNEN
WORDEN DOOR HET MANAGEN VAN LEGITIMEIT
Managen van Legitimiteit
Management taak Indicatieve factor Effect Management actie Effect
Legitimiteit
Inzet voor netwerk
doelen
Positief Communicatie Omgekeerde U
Managen van
verantwoordelijkheden
Positief
Onderling vertrouwen Positief Communicatie Omgekeerde U
Managen van
verantwoordelijkheden
Positief
Efficiënt ontwerp
Negatief (als het
afwezig is)
Managen van ontwerp Positief
Duidelijke rollen
(binnen de structuur)
Positief Communicatie Omgekeerde U
Document Positief
MANAGEN VAN CONFLICTEN
Het managen van conflicten bestaat eigenlijk uit twee delen. Aan de ene kant moeten conflicten
voorkomen worden door te zorgen voor zo min mogelijk onduidelijkheid binnen het CJG. Daarnaast
moeten conflicten, als ze voorkomen, eerlijk en efficiënt opgelost worden. De resultaten van het
literatuur onderzoek over het managen van conflicten staan in Tabel 4. Bij een positief effect neemt iets
toe. Bijvoorbeeld, een document zorgt er voor dat de duidelijkheid in doelen toeneemt. Voor een
negatief effect geldt het tegenovergestelde. Bij communicatie wil de omgekeerde U zeggen dat weinig
8. communicatie een negatief effect heeft op de inzet voor netwerk doelen, gemiddeld heeft een positief
effect, en weinig weer een negatief effect.
TABEL 4: FACTOREN DIE BELANGRIJK ZIJN VOOR SUCCESVOLLE NETWERKEN EN BEINVLOED KUNNEN
WORDEN DOOR HET MANAGEN VAN CONFLICTEN
Managen van Conflicten
Management taak Indicatieve factor Effect Management actie Effect
Conflicten
Inzet voor netwerk
doelen
Positief Communicatie Omgekeerde U
Positief
Managen van
verantwoordelijkheden
Positief
Duidelijke doelen Positief Document Positief
Efficiente conflict Positief Eerlijke procedures Positief
hantering Regels voor conflict hantering Positief
Aantal conflicten Omgekeerde U Conflicten voorkomen Positief
MANAGEN VAN INZET
Organisaties in een CJG moeten gemotiveerd blijven om zich in te zetten voor het gehele netwerk, en
niet alleen voor hun eigen korte termijn belangen. Waar een netwerk manager echter rekening mee
moet houden is dat vaak programma’s binnen een organisatie of zelfs specifieke personen onderdeel
zijn van het CJG, en niet de hele organisatie. Als er dus wisselingen optreden binnen de betrokkenen bij
het CJG, dan moet er opnieuw gewerkt worden aan het creëren van binding en inzet. De resultaten van
het literatuur onderzoek over het managen van inzet staan in Tabel 5.
TABEL 5: FACTOREN DIE BELANGRIJK ZIJN VOOR SUCCESVOLLE NETWERKEN EN BEINVLOED KUNNEN
WORDEN DOOR HET MANAGEN VAN INZET
Managen van Inzet
Management taak Indicatieve factor Effect Management actie Effect
Inzet
Inzet voor netwerk
doelen
Positief Communicatie Omgkeerde U
Managen van verantwoordelijkheden Positief
Financiele prikkels Positief
Eerlijke procedures Positief
Personeelswisseling Negatief Meerdere werknemers betrekken Verminderd
MANAGEN VAN VERANTWOORDELIJKHEDEN
Het is belangrijk dat het binnen een CJG duidelijk is wie verantwoordelijk is voor wat, en dat diegene die
bijdragen aan het CJG ook beloond worden voor hun werk. Daarin is het belangrijk dat het inzichtelijk is
wat iedere organisatie bijdraagt aan het CJG als geheel. De resultaten van het literatuur onderzoek over
het managen van verantwoordelijkheden staan in Tabel 6.
9. TABEL 6: FACTOREN DIE BELANGRIJK ZIJN VOOR SUCCESVOLLE NETWERKEN EN BEINVLOED KUNNEN
WORDEN DOOR HET MANAGEN VAN VERANTWOORDELIJKHEDEN
Managen van Verantwoordelijkheden
Management taak Indicatieve factor Effect Management actie Effect
Verantwoordelijkheden
Duidelijke rollen (in
resultaten)
Positief Communicatie Positief
Document Positief
Managen van ontwerp Positief
Duidelijke doelen Positief Document Positief
Verdeling van middelen Positief
Resultaten Negatief Communicatie Positief
Documentatie
(bij
afwezigheid)
Controle systemen Positief
Voor meer informatie over deze begrippen en de effecten van de begrippen op elkaar verwijs ik u naar
de scriptie.
10. RESULTATEN
Gebaseerd op de resultaten van de vragenlijst komen de volgende resultaten uit dit onderzoek:
Gemiddeld scoren alle onderzochte CJG voldoende op de vijf essentiële management taken4
.
Dat wil zeggen dat gemiddeld de indicatoren van effectieve samenwerking die beïnvloed kunnen
worden door netwerk managers voldoende aanwezig zijn. Het is echter de vraag of voldoende
goed genoeg is voor organisaties die zich inzetten voor kinderen en hun opvoeders. Zou hier de
lat niet hoger moeten liggen?
Er zijn significante verschillen te zien tussen onderlinge CJG:
o CJG met 8 of minder organisaties scoren significant lager op het management van
verantwoordelijkheden dan CJG met meer dan 8 organisaties. Dit zou verklaard kunnen
worden door het brede doel van een CJG. Het is moeilijk om alle functies van een CJG
volledig in te vullen met weinig organisaties. Hierdoor kan een groot grijs gebied
ontstaan waarin organisaties niet weten wie wat doet. Als er meer organisaties bij het
CJG betrokken zijn kan de rolverdeling natuurlijk verlopen, doordat iedere organisatie
enkel zijn kernbezigheden in hoeft te zetten voor het CJG. Dit gaat er echter wel vanuit
dat de organisaties binnen het CJG niet concurrerend zijn.
o CJG met 10 of meer inlooppunten scoren significant lager op het managen van
verantwoordelijkheden dan CJG met minder dan 10 inlooppunten. Dit zou verklaard
kunnen worden doordat meer inlooppunten ook zorgt voor complexere systemen om
alle bezigheden en resultaten te verdelen, managen en te controleren.
o CJG waarin meerdere gemeenten samenwerken scoren significant lager op het managen
van verantwoordelijkheden dan CJG van een enkele gemeente. Dit zou verklaard
kunnen worden doordat het betrekken van meerdere gemeenten zorgt voor meer
(uiteenlopende) belangen. Dit kan tot gevolg hebben dat de doelen van het CJG als
geheel gefragmenteerd of onduidelijk blijven, waardoor er moeilijk op gemanaged kan
worden.
o CJG die één van de 3 besproken netwerk ontwerpen hanteerden scoren significant
hoger op het managen van conflicten en verantwoordelijkheden dan CJG met een ander
ontwerp. Door een logisch ontwerp zijn deze CJG beter bestuurbaar. Hoewel er andere
ontwerpen ook goed zouden kunnen werken, komt uit dit onderzoek dat deze 3 in ieder
geval effectief zijn binnen hun ideale situatie.
o Naarmate CJG langer open zijn worden de rollen binnen het CJG significant duidelijker.
Het komen tot een goede rolverdeling tussen de organisaties van het CJG lijkt dus tijd
nodig te hebben.
o Op het gebied van management zijn er geen significante verschillen tussen CJG in kleine
of grote gemeenten.
De statistische onderbouwing en volledige discussie van deze resultaten staan in de scriptie.
4 Voldoende is een 3 of hoger op een 5 puntsschaal.
11. INTERPRETATIE VAN DE RESULTATEN
Het is belangrijk om te benadrukken dat dit onderzoek geen causaal verband aantoont tussen de
netwerk manager en het succes van het CJG. Deze resultaten zijn geen beoordeling van de netwerk
managers, maar maken enkel inzichtelijk waar netwerk managers extra op zouden moeten letten in
verschillende CJG contexten.
Daarnaast is het belangrijk om te benadrukken dat resultaten van deze studie niet zomaar te
generaliseren zijn naar de volledige CJG populatie in Nederland. Wat voor deze CJG geldt hoeft niet per
definitie ook toepasselijk te zijn op CJG die niet onderzocht zijn. Ook hier moeten de resultaten gezien
worden als een extra waarschuwing aan het adres van netwerk managers, dat in bepaalde contexten
extra aandacht uit zou moeten gaan naar bepaalde management taken.
CONCLUSIE
Het lijkt er op dat het fundament voor een goede samenwerking tussen de organisaties van de
onderzochte CJG er ligt. Hoewel dit nog beter kan en in bepaalde contexten onvoldoende is, lijken de
onderzochte CJG wel op de goede weg. Het blijkt echter dat in deze publieke opgelegde netwerk context
het managen van verantwoordelijkheden nog een aandachtspunt is. Het ontwikkelen van goede meet
systemen voor de resultaten van het CJG, die recht doen aan de individuele bijdrage van de
deelnemende organisaties, is aan te bevelen gebaseerd op de resultaten van dit onderzoek.
Daarnaast is het belangrijk dat netwerk managers beseffen dat samenwerking niet op te leggen is, maar
dat de rol van de netwerk manager is een omgeving te creëren waarin samenwerking gestimuleerd
wordt.
CJG zijn op de goede weg, maar goede samenwerking is pas de eerste stap richting een succesvol CJG.
De samenwerking en de rollen zullen geformaliseerd moeten worden en dan zal het netwerk meer
moeten kunnen leveren dan de organisaties afzonderlijk. Zoals ieder netwerk heeft deze ontwikkeling
jaren nodig, en moeten CJG dus de tijd krijgen om tot een succes te kunnen groeien. In de tussentijd is
onderzoek naar de ontwikkeling van CJG in de verschillende fases van hun ontwikkeling essentieel om
diegene die verantwoordelijk zijn voor het succesvol implementeren van betere zorg voor jeugd en gezin
zoveel mogelijk basis te geven voor hun beslissingen.
12. BRONVERMELDING
Agranoff, R. (2003). Collective Public Management: New Strategies for Local Governments.
Washington, DC: Georgetown University Press.
Agranoff, R., & McGuire, M. (2001). Big Questions in Public Network Management Research. Journal
of Public Administration Research and Theory, 11(3), 295-326.
Drucker, P. F. (1974). Management: Tasks, Responsibilities, Practices. New York: Harper & Row.
Gulick, L., & Urwick, L. (1937). Papers on the science of administration. New York: Institute of Public
Administration, Colombia University.
McGuire, M. (2002). Managing Networks: Propositions on What Managers Do and Why They Do It.
Public Administration Review, 62(5), 599-609.
McGuire, M. (2003). Is it really so strange? A critical look at the 'network management is different
from hierarchical management' perspective. Paper presented at the Public Management
Research Association Conference, Washington, DC.
McGuire, M. (2006). Collaborative Public Management: Assessing What We Know and How We
Know It. Public Administration Review, 66(33-43).
Meier, K. J., & O'Toole, L. J. (2001). Managerial Strategies and Behavior in Networks: A Model with
evidence from U.S. public Education. Journal of Public Administration Research and Theory,
11(3), 271-293.
Milward, H. B., & Provan, K. G. (2006). A Manager's Guide to Choosing and Using Collaborative
Networks Networks and Partnerships Series (pp. 1-44): IBM Center for The Business of
Government.
O'Toole, L. J. J. (1997). Treating Networks Seriously: Practical and Research-Based Agendas in
Public Administration. Public Administration Review, 57, 45-52.
Provan, K. G., & Kenis, P. (2007). Modes of Network Governance: Structure, Management, and
Effectiveness. Journal of Public Administration Research and Theory, 18, 229-252.
Raab, J., & Kenis, P. (2009). Heading Toward a Society of Networks: Emperical Developments and
THeoretical Challenges. Journal of Management Inquiry, 18(3), 198-210.
van Eijck, S. R. A. (2006a). Sturingsadvies Deel 1: Koersen op het kind. Den Haag: Projectbureau
Operatie Jong.
van Eijck, S. R. A. (2006b). Sturingsadvies Deel 2: Koersen op het kind. Kompas voor het nieuwe
kabinet. Den Haag: Projectbureau Operatie Jong.
