UCAG Brochure VF

CAPITALISATION
UCAG 2012 - 2015
Vers une administration de proximité
en République Démocratique du Congo

2 Capitalisation UCAG
Points-clés
UCAG - Fin 2015
La réhabilitation des bureaux des
administrations
Les réformes institutionnelles
entamées
L’amélioration du fonctionnement
des équipes administratives
Des administrations de plus en plus
compétentes et performantes
Une contribution encore timide au
développement agricole et rural
Conclusions
Perspectives
p. 4
p. 5
p. 11
p. 12
p. 14
p. 19
p. 22
p. 25
p. 27
SOMMAIRE

UCAG Capitalisation 3
Au cours des 4 dernières années, les UCAG ont fait mûrir
le fruit d’un dynamisme certain au sein des administrations de
l’agriculture et du développement rural.
Tant d’un point de vue infrastructurel et matériel que d’un
point de vue du renforcement des capacités, les investissements
et l’accompagnement ont permis d’atteindre les résultats escomp-
tés, même si aujourd’hui l’encadrement doit se poursuivre afin que
les premiers efforts fournis ne restent pas lettre morte.
Du point de vue de la coordination sectorielle, les UCAG
ont contribué à une phase de transition d’approche projet centra-
lisé vers une approche programme décentralisé. La coordination
sectorielle reste un élément central de la coopération belge en RD
Congo assurant une synergie et complémentarité entre les pro-
grammes et en insérant une inter-sectorialité avec l’éducation et
la santé (secteur à venir).
Comme tout projet ayant une durée limitée, les UCAG
auraient pu faire un plus grand nombre d’activités, aller plus loin
dans l’appui-conseil et jouer un plus grand rôle de leader théma-
tique ; mais tout en restant objectif et réaliste, l’atteinte des résul-
tats présente une nouvelle face de l’administration dévolue et des
programmes structurants, tout deux aux services des populations
rurales de la République Démocratique du Congo.
Cette présente brochure de capitalisation retrace un
ensemble de faits et de témoignages illustrant la diversification
des activités des UCAG entre 2012 et 2015. Les Coresponsables
remercient les Secrétaires Généraux de l’Agriculture et du Déve-
loppement Rural et la Représentation de la CTB dans leur rôle de
supervision au cours des quatre dernières années.
Mot des Coresponsables
Maurice Schill
Coresponsable international
UCAG AGRI & DR
Jean-Albert Luzayadio
Coresponsable National
UCAG MINIDER
Patrick Makala
Coresponsable National
UCAG MINAGRI
Maurice Schill
et toute l‘équipe UCAG
AGRI & DR

POINTS-CLES
Les expériences montrent qu’il est possible de relancer des administrations de proximité en
République Démocratique du Congo. Aujourd’hui, les Inspections de l’Agriculture, Élevage
et Pêche (IPAPEL) et celles du Développement rural (IPDR), épaulées par les Unités Con-
jointes d’Appui à la Gestion (UCAG) Agriculture et Développement Rural, sont fonction-
nelles et offrent des services aux populations rurales.
Les UCAG ont utilisé une stratégie globale de renforcement des capacités des administra-
tions. Celle-ci repose sur le développement institutionnel, le renforcement organisationnel
et la formation du personnel. La stratégie intègre aussi bien le soft-ware pour faire fonc-
tionner les administrations que le hard-ware pour créer un cadre de travail approprié.
La priorité a été donnée à la réhabilitation et la construction des infrastructures et équipe-
ments car ils garantissent des conditions appropriées pour inciter les agents à se rendre à
leur poste. En plus, ils contribuent à la visibilité des administrations qui deviennent ainsi
des repères pour la population.
Dans le cadre des réformes prévues, les UCAG ont accompagné les IPAPEL et IPDR dans la
révision de leur rôle et leur organisation interne, du mandat des agents et des descriptions
de leurs tâches. À titre pilote, l’IPDR est devenue la « Maison de Développement Rural »
(MDR) et ses agents sont devenus des « serviteurs de la communauté » (Servicoms) qui
travaillent pour, et surtout avec, les communautés rurales.
En plus d’un accompagnement technique, les UCAG ont aussi appuyé les administrations
sur le plan financier, sans pour autant se substituer à l’État congolais ni donner de primes
aux agents de l’État. Les accords d’exécution associés se basent sur le mandat institution-
nel de l’administration et sur le plan de travail de l’équipe qui définissent les résultats à
générer.
Les IPAPEL et MDR, et particulièrement les équipes de Servicoms, ont réussi à offrir des
services qui répondent à un monde rural congolais qui s’organise davantage. Ce sont les
fonds disponibles pour financer les activités de terrain qui s’avèrent déterminants, à trav-
ers des contrats de prestation de services avec d’autres programmes de développement.
La décentralisation constitue une opportunité pour harmoniser les appuis aux administra-
tions de proximité. Les secteurs (ou chefferies) sont les niveaux appropriés pour une telle
harmonisation. À cet effet, le plan de développement local constituera un cadre
programmatique et concerté pour les administrations et les partenaires au développe-
ment.
Le rôle de l’État congolais sera décisif dans la consolidation des acquis du renforcement
organisationnel par l’allocation effective des budgets de fonctionnement aux administra-
tions et la gestion des ressources humaines.

UCAG
Fin 2015
Un développement rural conditionné par un envi-
ronnement institutionnel favorable en République
Démocratique du Congo.
Suite aux premières élections multipartites en 2006, et après
une décennie de conflits politico-militaires, la République
Démocratique du Congo (RD Congo) a retrouvé son chemin
de développement. Ce vaste pays ne possède pas seulement
des ressources minières et forestières considérables, mais il
se targue aussi d’un grand potentiel agricole qui est la base
indispensable de tout développement socio-économique
durable au bénéfice des populations rurales. Une condition
sine qua non est un environnement favorable au développe-
ment comprenant des infrastructures rurales fonctionnelles,
des services publics accessibles à tous et des institutions
locales pour orienter le développement selon les aspirations
des populations.
En adoptant une nouvelle Constitution en 2006, la RD
Congo s’est résolument mise sur la voie de la décentralisa-
tion administrative qui offre aux populations rurales des
opportunités de s’exprimer et à l’État la chance d’organiser
une administration de proximité au service des populations.
Dès lors, les gouvernements respectifs œuvrent pour la
mise en place d’entités régionalisées, à savoir les provinces,
et d’entités décentralisées, c’est-à-dire les villes, com-
munes, territoires, secteurs et chefferies. Les ministères de
l’Agriculture, Pêche et Élevage d’une part et du Développe-
ment Rural d’autre part disposent des administrations pour
fournir des services de proximité aux populations rurales :
l’Inspection de l’Agriculture, Élevage et Pêche (IPAPEL) et
l’Inspection du Développement rural (IPDR), qui sont cha-
cune représentée au niveau provincial, territorial et secteur
(chefferie).

Pour l’heure, les provinces, à l’image du niveau central,
disposent d’un appareil législatif (assemblée provinciale) et
exécutif (gouvernement provincial) mais elles peinent à se
faire financer sur la base des recettes provinciales, en quasi-
absence des rétrocessions financières par le niveau central.
Par conséquent, les administrations de proximité, les IPAPEL
et IPDR se retrouvent sans budget de fonctionnement. De
plus, elles souffrent d’une gestion défaillante des ressources
humaines (absence de mandat clair, non-régularisation
du statut d’une partie des agents, paiement irrégulier des
salaires, aussi faibles soient-ils, absence de perspectives de
carrière professionnelle et de gestion dans son ensemble).
Ceci s’est traduit par un quasi-abandon de cette administra-
tion, par un délabrement de ses infrastructures et équipe-
ments, et surtout par une absence de service et une désillu-
sion des agents de l’État.
La coopération bilatérale belge : une attention par-
ticulière à l’agriculture et au développement rural
C’est dans ce contexte que la coopération belge intervient
dans deux secteurs de prédilection, l’agriculture et le dével-
oppement rural, et notamment le désenclavement rural,
aussi bien au niveau central qu’au niveau provincial dans
six des onze provinces actuelles de la RD Congo (cfr. fiche
ci-contre).
Au niveau central, les Unités Conjointes d’Appui à la Gestion
(UCAG) des ministères de l’Agriculture, Pêche et Élevage et
du Développement Rural, avec l’assistance de l’Agence belge
de développement (CTB), ont aidé l’administration centrale
et provinciale – où les deux ministères sont fusionnés – à
retrouver un cadre de travail, un mandat et des offres de
services et d’encadrement (cfr. page 9).

7Capitalisation UCAG
Dans ce domaine, l’objectif principal des
programmes provinciaux de la coopération
belgo-congolaise se résume comme suit :
« Les revenus en provenance du secteur ag-
ricole sont augmentés de façon durable dans
un processus respectueux de l’environnement
en inscrivant les actions dans des dynamiques
de marchés et en tenant compte des con-
traintes et besoins différenciés des hommes et
des femmes “.
Pour atteindre cet objectif, les programmes
provinciaux reposent sur quatre axes : (1)
l’augmentation de la production et de la
productivité des petites exploitations agri-
coles, (2) la valorisation de la transformation,
du stockage et de la commercialisation des
produits agricoles, (3) l’appui aux aspects de
gouvernance et de genre et (4) la structuration
du monde paysan en établissant un dialogue
entre les acteurs à la base.
Les interventions de la coopération bilatérale
belge en RD Congo.
La coopération belgo-congolaise compte, depuis de nombreuses
années, parmi les partenaires principaux de RD Congo. Son
appui s’oriente sur trois secteurs : (1) l’agriculture, (2) le désen-
clavement et (3) l’éducation. Géographiquement, la coopéra-
tion concentre actuellement ses interventions sur six provinces, à
savoir le Bandundu, l’Équateur, le Kasaï Oriental, le Katanga, le
Maniema et la Province Orientale.
En ce qui concerne l’agriculture, ce secteur est étroitement lié au
désenclavement (pistes, ouvrages, bacs traversiers) pour faciliter
l’évacuation des produits agricoles, leur accès au marché et la
circulation des biens et des personnes.

Depuis 2012, les UCAG ont accompagné vingt admin-
istrations de proximité dans quatre provinces (quatre
ministères provinciaux, quatre IPAPEL et douze IPDR (cfr.
tableau ci-contre). L’appui aux IPAPEL s’est limité au
niveau provincial tandis que l’appui aux IPDR s’est aussi
intéressé aux territoires et secteurs pour faciliter la com-
munication entre ces niveaux de l’administration. Les
UGAG ont par ailleurs appuyé les secrétariats généraux
des deux ministères qui assurent l’ancrage institutionnel
des unités.
Cette capitalisation s’inspire surtout de cas concrets de
l’lPAPEL, et de l’IPDR et ses démembrements (en terri-
toires et secteurs), dans les provinces du Maniema et du
Bandundu. Les expériences et résultats présentés sont
issus d’une série de visites de terrain, d’entretiens avec
les acteurs principaux et de l’exploitation des documents
disponibles aux différents niveaux de l’administration et
des UCAG (rapports, plans de formation, boîte à outils,
accords d’exécution, stratégies, etc.).
Une stratégie globale pour le renforcement des
capacités
Les activités menées par les équipes des UCAG reposent
sur une stratégie globale de renforcement des capacités
des administrations, dans un contexte encore fragile,
qui emploie d’une manière cohérente un équilibre entre
des soutiens financiers, de formation, d’appui-conseil et
d’accompagnement. Elle intègre à la fois le développe-
ment institutionnel, le renforcement organisationnel
et l’amélioration des compétences du personnel. La
stratégie comprend aussi bien le soft-ware, la manière
de s’organiser pour faire fonctionner les administrations,
que le hard-ware, les infrastructures et équipements,
pour créer un cadre de travail approprié (cfr. ci-dessous).

LES ADMINISTRATIONS DE PROXIMITÉ ACCOMPAGNÉES PAR LES
UCAGS
LES UNITÉS CONJOINTES D’APPUI À LA GESTION
À la demande du gouvernement de la RD Congo, l’UCAG Agriculture et l’UCAG Développement Rural ont
été créées pour s’occuper de la gestion concertée du portefeuille de projets et programmes de la coopéra-
tion belgo-congolaise dans leur secteur respectif, aussi bien au niveau central que provincial. Les principes
de la Déclaration de Paris (appropriation, alignement, harmonisation, gestion axée sur les résultats et
responsabilité mutuelle) ont guidé la mise en place de ces deux unités.
Les activités des UCAG s’articulent autour de deux axes. L’appui à la coordination et la gestion des pro-
jets et programmes dans les deux secteurs et, simultanément, le renforcement des capacités des structures
centrales, décentralisées et déconcentrées des ministères de l’Agriculture, Pêche et Élevage et du Développe-
ment rural.
L’appui par les UCAG était prévu pour une période de 48 mois (2011-2015) et elles disposaient à cette
fin d’une enveloppe financière de 14,5 millions d’euros (M€) (6,5 M€ pour l’agriculture et 8 M€ pour le
développement rural).
Bandundu Maniema Orientale Kasaï-Oriental
Chef-lieu de province
(IPAPEL et IPDR)
Bandundu-Ville Kindu Kisangani Mbuji-Mayi
Territoires pilotes
(IPDR)
Kenge et Idiofa Kasongo
Banalia et
Isangani
Ngandajika
Secteurs pilotes
(IPDR)
Pelende-Nord
(Kobo)
Kayuyu Bengamisa Bakwa Mulumba

KISANGANI
L’ancienne poste de Kisangani abrite les bureaux de
l’Inspection provinciale de l’Agriculture.

Une motivation pour les agents des
administrations
Une des premières activités de renforce-
ment des administrations de proximité
a été la réhabilitation et la construction
des bâtiments qui abritent les bureaux,
des salles de réunion et des espaces pour
l’informatique, ainsi que l’équipement
en matériel bureautique, énergie solaire
ou groupe électrogène, et les moyens de
déplacement (vélos et/ou motos). Cette
priorité a été motivée par le fait que,
dans plusieurs localités, les agents ne
disposaient pas de bureaux mais travail-
laient dans des conditions d’insalubrité
effrayantes. Autant que possible, les in-
frastructures existantes ont été réhabili-
tées et adaptées en fonction des moyens
disponibles.
Aujourd’hui, ces bâtiments offrent un
cadre approprié pour travailler, ce qui
incite les agents à se rendre à leur poste.
De surcroît, ils contribuent à la visibilité
des administrations qui deviennent
ainsi des repères pour la population.
Au fur et à mesure, l’administration
de proximité devient une réalité
physique. Actuellement, les réseaux
des organisations communautaires
de base utilisent les salles de réunion
pour se concerter et débattre de la
problématique du développement
avec l’administration, et le dialogue
s’installe entre les acteurs du dével-
oppement agricole et rural.
Une opportunité pour créer des
conditions propices à un travail en
équipe
La réhabilitation et la construction
étaient également des opportunités
pour les UCAG d’anticiper le ren-
forcement organisationnel des ad-
ministrations. Promouvoir avant tout
le travail en équipe au sein des ad-
ministrations qui sont appelées à ren-
dre service à une population en at-
tente d’encadrement et ayant besoin
des nouvelles techniques agricoles.
À cet effet, toutes les administra-
tions disposent maintenant de salles
de réunion équipées d’ordinateurs
portables et de rétroprojecteurs, de
salles informatiques connectées à
l’internet et de bibliothèques dotées
d’ouvrages techniques, consultables
sur place.
Ensuite, et toujours dans le but de
renforcer le lien entre la politique et
le technique, il fallait faciliter la com-
munication entre les administrations
et leurs structures de tutelle que sont
les ministères provinciaux décentrali-
sés. Ainsi, à Bandundu, une passerelle
a été construite entre les bureaux de
l’IPAPEL et le cabinet du ministère
provincial de l’Agriculture, Pêche et
Élevage et du Développement Rural.
Plus que symbolique, cette passerelle
ouvre un « corridor » entre les institu-
tions et facilite ainsi la communica-
tion quotidienne entre leurs équipes,
qui régissent et orientent le dével-
oppement des localités.
La réhabilitation des bureaux des administrations
BANDUNDU-VILLE
Ministère provincial de l’Agriculture, Pêche, Elevage,
Développement rural, Genre, Famille et enfance

Les réformes institutionnelles entamées
Un focus sur le positionnement et l’organisation interne des administrations
L’agriculture, pêche, élevage et le dé-
veloppement rural sont deux secteurs
étroitement liés et indivisibles. Quand
l’IPAPEL s’oriente vers les systèmes de
production végétale et animale et la
vulgarisation des techniques agricoles,
l’IPDR accompagne la création des
conditions requises pour faire de l’agri-
culture une véritable base de dévelop-
pement économique locale (désenclave-
ment des zones rurales, structuration et
organisation du monde rural, animation
des plateformes de concertation mul-
ti-acteurs, etc.). Cette quête de synergie
exige une réforme des Inspections pour
les rendre plus efficaces, surtout pour
donner un plus grand rôle aux commu-
nautés rurales dans le développement
agricole et rural.
En fait, la volonté de réforme des admi-
nistrations ne date pas d’hier. Plusieurs
tentatives ont eu lieu sans pour autant
aboutir de manière globale. Les UCAG
ont donc accompagné les IPAPEL et
IPDR dans ce long processus de réforme.
Une proposition de réorganisation des
IPAPEL a été faite. Les IPAPEL et les
IPDR ont également été assistées dans
la révision de leur position dans le sec-
teur, leur rôle et organisation interne et,
par conséquent, le mandat des agents et
les descriptions de leurs tâches.
Une expérience pilote : la création des Maisons de Développement Rural
L’administration du développement
rural (IPDR), à titre pilote, pour pouvoir
jouer son rôle, est devenue la « Maison
de Développement Rural » (MDR), qui
va au-delà d’un bâtiment réhabilité ou
nouvellement construit, avec un espace
d’échange et de dialogue entre l’admi-
nistration et le monde rural. Sous la nou-
velle dénomination de MDR, les agents
de développement rural sont devenus
des « serviteurs de la communauté »
(Servicoms) au lieu des animateurs qui
mobilisent le monde rural au service de
l’administration. Les Servicoms sont des
agents qui ont été spécialement sélec-
tionnés parmi les agents déjà présents
dans les IPDR, sur la base des critères
liés à leurs aptitudes, connaissances et
compétences en animation et en com-
munication jugés indispensables pour
servir les communautés rurales. À l’heure
actuelle, les Servicoms constituent le
cœur de l’équipe d’une MDR, appelée à
travailler pour, et surtout avec, les com-
munautés rurales.
Afin de réaliser une expérience pilote
complète, l’UCAG Développement Rural
a proposé d’installer des MDR à diffé-
rents niveaux, à savoir la province, le
territoire et le secteur, dans les quatre
provinces d’intervention. Ce lien entre
province, territoire et secteur a pour but
de faire circuler l’information de bas en
haut et inversement, dans une structure
qui est appelée à jouer un rôle novateur
dans le développement rural. L’accom-
pagnement direct des IPAPEL s’est limité
au niveau province (conformément au
mandat de l’UCAG Agriculture), le seul
niveau où, pour le moment, la déconcen-
tration administrative est devenue une
réalité.
Dans la pratique, les Inspections
agricoles et les MDR au niveau terri-
torial sont souvent appuyées par les
programmes provinciaux élaborés dans
le cadre de la coopération belgo-congo-
laise. Ces programmes ont pour voca-
tions d’épauler les administrations et
acteurs non étatiques en prônant une
approche filière dans des bassins de
production délimités qui desservent des
marchés urbains.

L’ORGANISATION INTERNE DES
IPAPEL ET IPDR :
L’Inspection Provinciale de l’Agriculture, Pêche et Élevage
(IPAPEL) est organisée en sept services : (i) Production et pro-
tection végétale ; (ii) Production et santé animale ; (iii) Pêche
et aquaculture ; (iv) Marchés, prix et crédits de campagne ; (v)
Administration des projets ; (vi) Études et planification et (vii)
Services généraux.
APERÇU DES THÈMES DE FORMATION POUR LE PERSONNEL
DES IPAPEL ET MDR
I PA P E L M D R
Modules de base :
- Gérer une équipe
- Travailler en équipe
- Gouvernance et décentralisation
- Plans de développement locaux
- Planification, suivi et évaluation
- Communication
- Administration et finance
- Informatique
Modules de base :
- Vision
- Place de l’administration
- Organes de concertation des acteurs ruraux
- Pôles de développement
- Plans de développement locaux
- Communication
- Administration et finance
- Informatique
Thèmes transversaux :
- Genre
- VIH / SIDA
Thèmes transversaux :
- Genre
- VIH / SIDA
Modules techniques :
- Entrepreunariat des exploitations agricoles
- Structuration des organisations paysanes
- Analyse des filières agricoles
Modules techniques :
- Structuration des organisations paysanes
- Transformation des produits agricoles
2.
CITATION D’UN SERVICOM
« Avant, nous étions les animateurs des cérémonies, les danseurs de la IIème République,
maintenant nous sommes les animateurs communautaires, les serviteurs des communautés,
et nous en sommes fiers. »
1.

L’amélioration du fonctionnement des équipes administratives
La formation et le coaching du personnel
Suite aux réformes proposées et en-
tamées, les UCAG ont développé des
plans de formation pour chacune des
administrations de proximité. Ces plans
comprennent un ensemble cohérent de
formations (thématiques) pour renforcer
le savoir-être et le savoir technique du
personnel, jugés essentiels pour exé-
cuter leurs mandats. Les modules sont
conçus de manière à ce que les compé-
tences acquises puissent être mises en
application sans exiger trop de moyens
financiers, conformément à la réalité et
aux principes des accords d’exécution.
Les équipes des UCAG ont accompagné
ces formations à travers des missions
de suivi-appui, de coaching et la mise à
disposition de supports d’information
sur les différents thèmes. Les cadres et
agents formés ont apprécié ces initia-
tives et appliquent les connaissances
acquises selon les spécificités de leur
administration.
Les cadres des UCAG et des directions
centrales des ministères étaient active-
ment impliqués dans la formation du per-
sonnel des administrations de proximité.
Quant à l’équipe de l’UCAG Agricultu-
re, elle a participé à l’élaboration des
modules qui étaient dispensés par les
prestataires de service. L’UCAG Dévelop-
pement Rural a mobilisé des formateurs
au sein de l’administration centrale et,
par la suite, contribué au patrimoine de
savoir du ministère du Développement
Rural.
Les cadres des UCAG et des directions
centrales des ministères étaient active-
ment impliqués dans la formation du per-
sonnel des administrations de proximité.
Quant à l’équipe de l’UCAG Agricultu-
re, elle a participé à l’élaboration des
modules qui étaient dispensés par les
prestataires de service. L’UCAG Dévelop-
pement Rural a mobilisé des formateurs
au sein de l’administration centrale et,
par la suite, contribué au patrimoine de
savoir du ministère du Développement
Rural.

Ainsi, les agents des MDR ont identifié les modules
sur la vision de développement rural, la structuration
des organisations paysannes et les pôles de déve-
loppement (développement local) comme les plus
efficaces. Ce sont tous des modules qui leur offrent
des cadres conceptuels pour exercer leur nouvelle
fonction de Servicom, dans un environnement où les
acteurs non étatiques prennent leur responsabilité
plus au sérieux.
De leur côté, les agents des IPAPEL ont mentionné
les modules sur l’informatique, la planification et le
suivi-évaluation ainsi que le travail en équipe. Leur
fonction n’ayant pas fondamentalement changé, ces
modules leur ont surtout permis de mieux exécuter
leurs tâches quotidiennes et notamment de rendre
des comptes à leur hiérarchie en sachant fournir des
rapports de qualité, des termes de référence pour
des études et missions, et des planifications et évalua-
tions des activités engagées.
Quatre focus groupes (deux pour les IPAPEL et deux pour les MDR) ont dressé la liste des modules de formation
qui, selon eux, ont eu le plus d’effet sur le fonctionnement des administrations et la performance du personnel.
Formations ayant eu le plus d’effet selon les agents

Un cadre conceptuel pour évaluer les capacités
Aperçu des accords d’exécution établis avec
les administrations de proximité
Administrations Domaines d’intervention Part du budget Budget total
IPAPEL
(7 résultats)
Coordination des acteurs du secteur
Communication et vulgarisation
Organisation et gestion interne
Planification et suivi des activités agricoles
Appuis aux exploitations agricoles
Gouvernance du secteur agricole
Professionnalisation du secteur agricole
17 %
24 %
7 %
10 %
0 % *
28 %
14 %
14.500 USD
IPDR / MDR
(4 résultats)
Opérationnalisation et fonctionnement MDR
Coordination et rassemblement des acteurs locaux
Communication et information des populations
Gouvernance et gestion du développement local
25 %
25 %
25 %
25 %
18.000 USD
* Financé par les programmes provinciaux de la coopération
belgo-congolaise.

Un appui financier modeste et orienté sur les résultats à générer par les administrations renforcées
Les UCAG ont établi des accords
d’exécution avec les administrations
de proximité. Ces accords respon-
sabilisent les administrations dans
la réalisation des activités confor-
mément à leur mandat. En même
temps, ils garantissent un renfor-
cement des capacités des cadres
et agents dans l’exécution de leurs
tâches quotidiennes et régaliennes,
grâce à un accompagnement tech-
nique par les UCAG, et un finance-
ment selon un budget basé sur les
activités.
Les accords définissent les résultats
à générer par l’administration, qui
sont à la fois liés à l’amélioration
du fonctionnement interne (plani-
fication et suivi en équipe, gestion
administrative et financière) et aux
services à fournir aux autres acteurs
(fiches techniques, rapports de
suivi-appui, plan de communica-
tion, etc.). Pour que l’administration
puisse jouer son rôle de manière
optimale, les accords se basent sur
son mandat institutionnel et sur le
plan de travail élaboré par l’équipe
elle-même.
Un accord joue ainsi le rôle de
catalyseur de la mise en application
des réformes entamées, au sein et
en dehors des administrations et
sert d’outil de renforcement des ca-
pacités. De ce fait, les UCAG ont ap-
puyé les administrations sur le plan
financier, sans toutefois donner de
primes aux agents de l’État ni d’allo-
cations financières individuelles.
Le budget annuel d’un accord est
de 14.500 USD pour une IPAPEL et
de 18.000 USD pour une MDR afin
de couvrir les activités à mettre en
œuvre. Les budgets annuels alloués
ne sont en rien des budgets de
substitution à l’État. Au contraire,
ils démontrent qu’avec des budgets
– aussi modestes soient-ils – une
administration peut fonctionner
et rendre service aux populations.
L’accord d’exécution est un outil sur
mesure. Avec créativité, il a aussi
été utilisé pour faciliter la mise en
œuvre des réformes en dehors du
cadre strict du fonctionnement
d’une administration (cfr. ci-contre).
Grâce aux accords d’exécution,
les agents de l’État ont obtenu
une feuille de route, desmoyens
financiers de mise en œuvre et
surtout une raison d’être. Certes,
la mise en œuvre des accords reste
un apprentissage pour les agents,
livrés à eux-mêmes pendant deux
décennies, car ils doivent apprendre
à maîtriser la planification, établir les
budgets en conséquence, élaborer
des programmes de travail et rendre
des comptes.

Dans le cadre de ses inter-
ventions, le Projet Intégré de
Réhabilitation de l’Agriculture
dans le Maniema (PIRAM/
FIDA) a conclu un contrat de
prestation de services avec
la Maison de Développement
Rural (MDR) de la province
de Maniema. Il porte essen-
tiellement sur l’encadrement
des Comités de gestion des
ouvrages hydrauliques (« co-
mités de gestion d’eau ») et
les Comités Locaux d’En-
tretien Routier (CLER). Les
Servicoms ont accompagné
une vingtaine de comités
de gestion d’eau dans les
territoires de Kabambare,
Kasongo, Kibombo et Pangi
et trois CLER dans le territoire
de Kasongo.
Avec l’appui des Servicoms,
les comités de gestion d’eau
ont tenu leurs assemblées
constitutives, établi les statuts
et défini les règlements
intérieurs. Les Servicoms ont
entrepris les démarches pour
obtenir les actes notariés et
l’autorisation provisoire de
fonctionnement de la part
des autorités provinciales. À
l’heure actuelle, les comités
sont fonctionnels, gèrent les
ouvrages et collectent les
fonds auprès des usagers
pour l’entretien des ouvrages
hydrauliques.
Les CLER n’avaient pas le
statut nécessaire pour être
reconnus par l’État et ne
disposaient pas d’un compte
bancaire. Deux conditions
requises pour pouvoir béné-
ficier des financements du
Fonds National d’Entretien
Routier (FONER) et organi-
ser l’entretien des pistes de
desserte réhabilitées par le
PIRAM. Les Servicoms ont
réussi à lever ces contraintes
et par la suite, les CLER ont
pu recevoir lesdits finan-
cements et entretiennent
aujourd’hui les pistes au
bénéfice des utilisateurs.
Comme la mission de
supervision du PIRAM a pu
le constater fin 2014 : « Les
CLER et les associations or-
ganisées autour de l’entretien
des ouvrages hydrauliques
semblent les plus durables
car elles ont un mandat bien
spécifique, des outils de
gestion et des recettes et elles
bénéficient d’un suivi régu-
lier par des organisations
pérennes telles que les IPAPEL
et IPDR (MDR) ».
LA CONTRACTUALISATION DES MDR PAR LE PIRAM/FIDA
DANS LE MANIEMA
LA RÉALISATION D’UN FORAGE COLLECTIF À KASONGO DANS
LE MANIEMA
La population d’un quartier de la ville de Kasongo avait exprimé le besoin d’un forage pour avoir une source d’eau po-
table de proximité. L’équipement mobile pour la réalisation d’un forage par le Service National de l’Hydraulique Rurale
(SNHR) était déjà sur place, ce qui constituait une opportunité. Le responsable MDR a pu convaincre l’équipe SNHR de
considérer ce forage comme une priorité pour la population. Toutefois, le statut de la parcelle choisie par le chef de quar-
tier n’était pas clair ; en effet, elle risquait d’être revendiquée par un tiers. Le responsable MDR a pu trouver une autre
parcelle en persuadant l’ONG Mama Amka de céder une parcelle dont le statut et l’usage collectif étaient garantis. Par la
suite, le responsable MDR a entrepris les démarches utiles auprès des autorités provinciales pour obtenir les permissions
nécessaires à la construction du forage.
18 Capitalisation UCAGCapitalisation

Le cadre conceptuel communément appelé le « modèle des 5 C » a été utilisé pour évaluer les capacités actuelles des
IPAPEL et des MDR visitées. L’ultime but de renforcement des capacités des administrations de proximité est qu’elles
puissent dispenser des services au bénéfice du développement agricole et rural. Quatre capacités sont considérées
essentielles et interagissent de manière synergétique pour atteindre ce but ultime (cfr. tableau p. 16).
Une capacité effective à s’engager auprès des partenaires pour agir
Des administrations de plus en plus compétentes et
performantes
Sur la base des attributions connues
par les équipes et reconnues par
d’autres acteurs du développement,
les administrations ont réussi à obtenir
des contrats de prestations auprès
d’autres partenaires que les UCAG
(accords d’exécution). Ces contrats
avec un programme du Fonds Interna-
tional pour le Développement Agricole
(FIDA) et les programmes provinciaux
de la coopération belgo-congolaise
ont permis aux agents de valoriser
leurs compétences, de mettre en
application ce qu’ils ont appris lors
des formations et de fournir effective-
ment des services au monde rural (cfr.
ci-contre).
Un facteur déterminant dans l’obten-
tion des contrats de prestation est
le leadership des responsables des
administrations. Ils doivent aller vers
les partenaires et « faire concurrence »
aux organisations non gouvernemen-
tales (ONG) en tant que prestataires.
Contrairement aux ONG, les admi-
nistrations présentent deux atouts
importants : elles sont des institutions
reconnues et pérennes et constituent
une mémoire institutionnelle des
interventions dans le milieu.
Une véritable capacité à réseauter
Les administrations de proximité se
positionnent progressivement au centre
d’une dynamique locale portée par un
monde rural organisé, surtout en s’ef-
forçant d’obtenir une crédibilité accrue
auprès des autorités locales et provin-
ciales. D’autre part, elles constituent un
exemple d’une première concrétisation
des réformes tant annoncées par les au-
torités. Les administrations ne sont plus
dans une tour d’ivoire mais deviennent
des partenaires du développement. Être
un allié des organisations du monde
rural est alors favorisé par le mandat
des MDR et IPAPEL (légalité) et une
plus grande crédibilité auprès du monde
rural (légitimité). Un autre facteur es-
sentiel est la capacité des responsables
des administrations à
faire du lobbying et à activer leur ré-
seau au sein de l’appareil étatique (cfr.
ci-contre).

P
La forte dépendance envers les
financements externes – les
prestations relevant de projets et
programmes ayant chacun leurs
propres priorités – comporte le
risque que la cohérence des activi-
tés des IPAPEL et MDR soit mise à
mal. La restructuration des admi-
nistrations en bureaux avec des
rôles et attributions définis et des
cahiers des charges du personnel
constituent des garde-fous contre
ce risque.
Une opportunité pour harmoniser
les appuis aux administrations
de proximité est offerte par la
décentralisation qui donne aux
entités décentralisées le mandat
de définir les orientations pour le
développement de leur localité. Les
secteurs (ou chefferies), par leur
taille, sont les niveaux par excel-
lence pour définir et réaliser ces
orientations : une dimension dite
humaine, une échelle gérable et
un véritable rapprochement entre
les communautés locales et leurs
administrations. À cet effet, le plan
de développement constituera un
cadre programmatique et concer-
té pour les administrations et les
partenaires au développement (cfr.
encadré ci-contre).
Les partenaires du développement,
l’administration nationale et les
fédérations paysannes congolaises
se sont organisés en un Groupe
Thématique « Agriculture, dévelop-
pement rural et dynamique commu-
nautaire ». Ce groupe, présidé par
le ministre de l’Agriculture, Pêche
et Élevage et celui du Dévelop-
pement Rural, constitue le cadre
d’échange et de concertation par
excellence pour adapter les straté-
gies sectorielles et harmoniser les
interventions des partenaires. Dans
ce contexte, les recommandations
faites par le Groupe font office de
décisions.
Une capacité à créer une cohérence d’activités en progrès mais encore difficile à maintenir
Une capacité encore faible à s’adapter et se renouveler
Si les partenaires locaux recon-
naissent la plus-value offerte par
les administrations de proximité, au
sein de l’administration elle-même,
un « choc de cultures » est encore
perceptible. Les administrations
de proximité sont de plus en plus
proactives et prennent les initia-
tives tandis que, dans sa globalité,
l’administration tend à rester pas-
sive et à attendre les directives des
niveaux supérieurs (secteurs de la
santé, de l’éducation, etc.).
Le maintien et le renouvellement
du hard-ware reste un défi de taille
car les fonds mis à disposition par
les ministères pour faire fonction-
ner les administrations restent très
insuffisants (cfr. encadré ci-contre).
De plus, le statut non régularisé des
agents, surtout de plusieurs Servi-
coms (manque d’immatriculation et,
par conséquent, salaires impayés),
constitue un risque considérable
pour la cohésion et la performance
des équipes.
D’autre part, une réforme, qui ré-
volutionne la manière de travailler
des agents, exige de préférence une
cultur d’apprentissage interne et
une alimentation en idées nova-
trices et en expériences venues
d’ailleurs pour la mise à jour du
soft-ware.

PPl
UN PLAN DE DÉVELOPPEMENT
LOCAL
Un plan de développement local est un ensemble
cohérent d’activités, projets et programmes dans une
localité donnée qui vise à répondre en synergie aux
ambitions définies par la communauté locale. Il se
base essentiellement sur des initiatives locales et il
est en adéquation avec des orientations régionales
et nationales en matière de développement. Dans le
cadre de la décentralisation, les élus de la commu-
nauté locale approuvent et adoptent le plan comme
boussole pour l’administration.
Dans le contexte de la décentralisation en marche en
RD Congo, des tâches dévolues aux élus au niveau
des secteurs et chefferies et d’une fiscalité locale
émergente, un plan de développement local constitue
un outil pertinent pour l’orientation des services à
fournir pour les administrations de proximité ainsi
que l’harmonisation des appuis donnés par les par-
tenaires. Une complémentarité peut s’installer entre
les appuis financiers des partenaires et les recettes
fiscales (qui doivent être) affectées au développement.
Comme l’agriculture constitue pour la plupart des
secteurs et chefferies le socle de leur développement,
il y aura certes un rôle pour les administrations de
proximité, les MDR et IPAPEL. À cet effet, leurs agents
mobilisent le monde rural organisé, dynamisent
les plateformes multi-acteurs, telles que le Conseil
Agricole Rural de Gestion (CARG), et facilitent le
processus de diagnostic, de priorisation et de planifi-
cation, ainsi que la communication entre les différents
acteurs.
LE FINANCEMENT DU SECTEUR
DE WAKABONGO II DANS LE
MANIEMA
Le financement du fonctionnement, en dehors des frais
salariaux, des Inspections de l’Agriculture, Pêche et
Élevage et du Développement Rural dans le secteur
de Wakabongo II dépend pour une large part des re-
cettes et taxes locales. Pour 2014, le secteur prévoyait
un budget de 125 millions de Francs congolais mais
dans la pratique les recettes fiscales n’atteignaient que
2,5 millions de Francs congolais (2 % des prévisions).
De surcroît, le secteur recevait une dotation mensuelle
de 2,5 millions de Francs congolais de la part du gou-
vernement central, dont 0,8 million étaient obligatoi-
rement utilisés pour l’abonnement au Journal Officiel
et la fabrication des imprimés de valeur. Les dotations
connaissent une clé de répartition fixée par la Loi :
45 % pour le fonctionnement de l’administration du
secteur, 30 % pour les investissements (réhabilitation/
construction des bureaux) et 25 % pour les rémunéra-
tions (primes au personnel).

Une contribution encore timide au développement agri-
cole et rural
L’émergence d’un monde rural organisé
et dynamique
Les IPAPEL et MDR, et particuliè-
rement les équipes de Servicoms,
sélectionnés pour être membres,
ont réussi à offrir des services qui
répondent aux nouvelles réalités du
monde rural congolais. La présence
du hard-ware, à savoir les bâtiments,
équipements informatiques et
moyens de déplacement, aussi rudi-
mentaires soient-ils, et du soft-ware,
notamment les équipes qui dis-
posent du savoir et du savoir-faire
nécessaires, est essentielle. Mais
selon les déclarations des agents,
ce sont les fonds pour financer les
activités de terrain qui revêtent
le plus d’importance. Ces fonds,
dans la quasi-totalité disponibles à
travers des contrats de prestation
de services avec des projets et
programmes de développement,
permettent de répondre effective-
ment aux demandes des populations
rurales. Il serait bien sûr souhaitable
que l’État puisse être le chef de file
de cette contribution pour s’orienter
vers les aspects de services durables
aux populations.
Face à une crise quasi-persistante des admi-
nistrations, le monde rural congolais s’organise
désormais davantage pour gérer son développe-
ment et, en quelque sorte, prendre la relève de
l’État dans certains domaines. La réhabilitation
des pistes de desserte facilite la reprise du com-
merce de produits agricoles. Par conséquent, les
producteurs agricoles se regroupent en asso-
ciations locales pour organiser la collecte et la
commercialisation des produits. Ces initiatives
locales sont également la base d’un vaste réseau
en construction d’organisations au niveau pro-
vincial et national (cfr. encadré ci-contre).
De plus, les principaux partenaires du dé-
veloppement rural appuient cette tendance
et préfèrent collaborer directement avec les
organisations rurales pour organiser l’entretien
des ouvrages collectifs tels que les routes, les
forages et les adductions d’eau (CPR, CLER,
comités de gestion d’eau, etc.).

LA DYNAMIQUE NAISSANTE DANS LE MONDE RURAL
CONGOLAIS
Un exemple de la dynamique rurale est la Confédération Nationale des Producteurs Agri-
coles du Congo (CONAPAC), un réseau d’organisations de producteurs et productrices
agricoles. En 2014, CONAPAC comptait environ 539.000 membres, répartis dans 11 fé-
dérations provinciales, fortes de 10.969 organisations paysannes et coopératives pri-
maires, regroupées dans 988 unions et coopératives centrales. C’est un mouvement, créé à
l’initiative des producteurs, qui est géré par les producteurs et œuvre en leur nom (Rapport
narratif des activités de la CONAPAC pour 2014).
Un autre exemple, plutôt redynamisé, voire initié, par les partenaires au développement
en collaboration avec l’administration congolaise, est le dispositif des Commissions Pro-
vinciales Routières (CPR) et des Comités Locaux d’Entretien Routier (CLER). Ce sont des
institutions à forte participation du monde rural professionnel (producteurs, transporteurs)
auxquelles l’État congolais a délégué des tâches d’inventaire, de réhabilitation et d’entretien
du patrimoine routier, financées par le Fonds National d’Entretien Routier (FONER).

CONCLUSIONS
Par un ensemble cohérent de
mesures et d’appuis techniques
et financiers
La relance des administrations et la
fourniture effective de services sont
le résultat d’un ensemble d’actions de
renforcement des capacités dont une
première était la réhabilitation et la
construction des bâtiments et la mise
à disposition des équipements infor-
matiques et moyens de déplacement.
Ces éléments sont considérés par les
agents comme le cadre minimal et les
moyens de travail indispensables pour
s’acquitter de leurs fonctions dans
des conditions adéquates.
La base de l’ensemble d’actions était
la réforme institutionnelle, suivie de
la redéfinition des mandats des ad-
ministrations et de la clarification des
tâches du personnel en fonction de
la politique nationale de développe-
ment, de la décentralisation adminis-
trative et des évolutions observées
dans le monde rural congolais.
Le renforcement organisationnel
comprenait surtout la formation du
personnel et la mise en place des
accords d’exécution. Ces accords
sont un appui à la fois financier et
technique aux administrations dans
leur travail quotidien et un outil de
renforcement des capacités.
Étant donné que ces actions consti-
tuent un ensemble, il est difficile
d’identifier celles qui sont les plus
efficaces. Toutefois, la formation et le
coaching du personnel ainsi que les
accords d’exécution semblent être
des actions pertinentes et particu-
lièrement utiles au niveau local. Les
formations répondaient aux besoins
du personnel qui regrettait une
absence de formation depuis deux
décennies. Les accords d’exécution
ne permettent pas seulement la mise
en application des réformes enta-
mées et des connaissances acquises
conformément au mandat de l’ad-
ministration, leur mise en œuvre est
également un apprentissage pour les
administrations concernées.
En plus de ces actions, la réforme et
le renforcement de l’administration du
développement rural se distinguent
par une nouvelle appellation du
service, la Maison de Développe-
ment Rural, et surtout la sélection
des Servicoms au sein du personnel
existant. Cette sélection semble avoir
un effet positif sur l’appréciation par
les usagers des services fournis. Elle
explique aussi, pour une large part,
le leadership dynamique observé au
niveau des MDR.
Il est possible de relancer des administrations de proximité en RD Congo …
Les expériences de l’accompagnement des administrations par les UCAG Agriculture et Développement Rural montrent
qu’il est possible de relancer des administrations de proximité (province, territoire, secteur et chefferies) en RD Congo.
Aujourd’hui, les IPAPEL et les MDR appuyées par les UGAG sont fonctionnelles et offrent des services qui sont de
plus en plus demandés par la population rurale. Les services fournis par les Servicoms des MDR sont particulièrement
mentionnés car ils accompagnent et renforcent une tendance générale observée au niveau du monde rural congolais, à
savoir l’auto-organisation du monde rural.

Mais les acquis restent fragiles …
Néanmoins, la situation des admi-
nistrations appuyées reste fragile
comme l’indique le cadre global pour le
renforcement des administrations de
proximité (Figure 1). Tout d’abord, les
réformes institutionnelles proposées et
anticipées par les UCAG tardent à être
formellement adoptées et généralisées,
ce qui crée une incertitude au niveau
du personnel. La clarification et l’adop-
tion formelle du mandat, du rôle et
des attributions restent indispensables
pour que tout appui ait l’effet recher-
ché et puisse être durable.
Par ailleurs, deux éléments du renfor-
cement organisationnel relèvent plus
particulièrement du ressort de l’État
congolais : les budgets effectifs de
fonctionnement des administrations et
la gestion des ressources humaines. La
situation du personnel des administra-
tions est telle qu’il risque de demeurer
peu efficace, malgré la volonté mani-
feste de certains responsables locaux
(salaires dérisoires, non-régularisation
d’une partie du personnel, etc.).
Et dépendent aussi d’autres
facteurs
Le rôle joué – ou non – par l’État
congolais reste de loin le talon d’Achille
du processus. Les institutions provin-
ciales sont confrontées au problème du
financement de leur propre fonctionne-
ment, d’une part par manque de méca-
nismes fiscaux efficaces, et d’autre part,
par une centralisation persistante de
l’assiette fiscale à Kinshasa.
Dans un contexte de fragilité, il est
essentiel que les partenaires au déve-
loppement se concertent pour l’harmo-
nisation de leurs interventions. À cet
effet, le Groupe Thématique au niveau
national joue un rôle à distance mais
déterminant car il réussit à influencer la
mise en œuvre de la politique nationale
agricole et de développement rural sur
la base des enseignements tirés par
l’ensemble des acteurs institutionnels
du secteur.
Enfin, un élément positif est que
d’autres projets et programmes de
développement sollicitent les services
des IPAPEL et MDR, ce qui permet
aux agents d’être au service des
communautés rurales et de mettre en
application les connaissances acquises
par l’appui des UCAG. Il ne fait aucun
doute que les programmes provinciaux
de la coopération belgo-congolaise de
désenclavement et de développement
agricole ont un rôle à jouer dans ce
sens.

PERSPECTIVES
Le rôle de consolidation des acquis
par les programmes provinciaux
Pour les IPAPEL et les MDR, chacun
des projets et programmes de déve-
loppement agricole et rural constitue
une opportunité de se faire contracter
comme prestataires, tout particulière-
ment, les programmes provinciaux de
la coopération belgo-congolaise. Ces
programmes sont en quelque sorte
le bras opérationnel de l’ensemble de
l’appui aux secteurs de l’agriculture et
du développement rural. De plus, ils
utilisent aussi les accords d’exécution
comme outil de collaboration avec l’ad-
ministration provinciale. Enfin, dans le
cadre de leur approche filière agricole,
ces programmes appuient la struc-
turation et l’organisation du monde
paysan et sont en mesure de financer
les demandes de service et d’encadre-
ment par les paysans en direction des
administrations locales.
Le défi d’une cohérence des interven-
tions auprès des administrations de
proximité
Dans le contexte d’une dépendance
financière à l’égard des partenaires
au développement, la cohérence des
appuis et interventions demeure un
défi de taille. Certes le Groupe Théma-
tique joue un rôle au niveau national
mais il serait préférable de créer ce
type de concertation multi-acteurs au
niveau des provinces, chose tout à fait
possible aujourd’hui. Dans un tel cadre,
l’administration provinciale pourrait
jouer un rôle de premier plan. Dans
cette optique, les plans de dévelop-
pement local, à condition qu’ils soient
simples, réalistes et faciles à mettre en
œuvre, constituent des outils pratiques
pour orienter les appuis. D’autant plus
que l’approche filière, prônée par les
programmes provinciaux, offre une
opportunité pour accompagner le
développement d’une économie locale
comme fondement même du dévelop-
pement local.
Un rôle déterminant pour l’État
congolais
Enfin, le rôle de l’État congolais reste
déterminant dans la relance des admi-
nistrations locales et la généralisation
d’une telle approche. L’État doit créer
les conditions propices pour concréti-
ser les réformes. À cet effet, l’échange,
la concertation et le lobbying par les
partenaires au développement, inspirés
d’expériences et de résultats concrets,
restent indispensables.

CAPITALISATION
UCAG 2012 - 2015
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