1. Вестник МГИМО-Университета № 5 ▪ 2009
Политология
КРИЗИС «СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА»
И МАССОВАЯ МИГРАЦИЯ КАК ВЫЗОВЫ
ГОСУДАРСТВУ-НАЦИИ В УСЛОВИЯХ
ГЛОБАЛИЗАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ФРГ)
Н. Н. Большова*
В последние десятилетия в Западной Европе наблюдается интенсивное расширение миграционных потоков,
следствием которых является повышение этнокультурной гетерогенности западноевропейских принимающих об-
ществ. Необходимость включения неграждан или иммигрантов в системы социального обеспечения подрывает со-
циальную солидарность, которая является основным условием успешного функционирования государства-нации
в условиях глобализации. Данная статья рассматривает проблему снижения эффективности государства через
призму наиболее острых вызовов современности – кризис социального государства и проблему регулирования мас-
совой миграции. Они тесно взаимосвязаны между собой. Особое внимание уделяется политической дискуссии о
влиянии иммиграции на принимающие общества на примере ФРГ.
Ключевые слова: государства-нации, Европейский союз, государство всеобщего благосостояния, социальная
политика, принимающие государства, интеграция иммигрантов, трудовая иммиграция, эффективное государство,
глобализация, Германия (ФРГ), политические партии.
Keywords: nation-states, European Union, welfare state, social policy, receiving countries, integration of immigrants, labor
immigration, government effectiveness, globalization, Germany (FRG), political parties.
В последнее время все больше исследователей бор показателей и критериев, определяющих
подвергают сомнению эффективность выполне- уровень эффективности государства (government
ния государством своих функций в условиях гло- effectiveness) и оценивающих качество государ-
бализирующегося мира, указывая на реальные ственного управления («good governance»)1. Для
признаки «утраты» государствами суверенитета целей данной статьи мы рассматриваем эффек-
в рамках «эрозии Вестфальской модели мира». тивность государства с точки зрения качества
Несмотря на обширную литературу по этой предоставляемых им социальных услуг (через
теме, немногие исследователи пытались посмот- механизм перераспределения доходов) и адек-
реть на эффективность современных западноев- ватности ответов на современные вызовы.
ропейских демократических государств через
призму дискуссии о будущем «государства все- Эффективное государство
общего благосостояния» в условиях массовой Большое значение для эффективности госу-
иммиграции.Такая постановка вопроса весьма по- дарства имеет наличие перспективного и долгос-
лезна для политиков и уже поэтому не слишком по- рочного проекта общества, объединяющего всех его
пулярна. Однако изучать этот вопрос необходи- членов. Реализация задуманного проекта зависит
мо, поскольку острота вызовов нарастает. от доверия, поддержки, активности и участия граж-
Будет также полезно с самого начала пояснить, дан страны, которые являются и электоратом, и на-
что мы понимаем под эффективным государ- логоплательщиками.Способность государства реа-
ством. В настоящее время существует целый на- лизовать долгосрочный проект развития и сплотить
*Большова Наталья Николаевна – тьютор Кафедры политики и функционирования ЕС и СЕ Европей-
ского учебного института МГИМО (У) МИД России, e-mail: barabanov@mgimo.ru.

2. Политология Большова Н. Н.
вокруг него национальное сообщество дает госу- кризисное. Так, утверждается, что «государство-
дарству легитимность, основанную на лояльности нация – это продукт своего времени»3, зародив-
собственных граждан, доверии со стороны основ- шийся в Европе в XIX в. в эпоху национальных ре-
ных групп населения, уважении внешних партнеров, волюций и индустриализма, который уже перестает
подчинении отдельных властных структур и кор- адекватно отвечать новым реалиям и вызовам.
поративных интересов объединяющей идее. Немецкий философ и социолог Ю. Хабермас вы-
Легитимная власть, пользующаяся доверием и сказал следующие соображения относительно
уважением, получает возможность решать и дру- процессов, происходящих с национальными го-
гие задачи эффективного государства, в частнос- сударствами в условиях глобальной конкуренции:
ти, определять высшие приоритеты, принципы и «Глобализация как бы принуждает национальное
ценности, которым подчиняются и текущее зако- государство внутренне открыться, впустив мно-
нодательство, и складывающаяся практика; уста- жество чужих или же новых культурных образов
навливать общие правила игры и обеспечивать не- жизни. В то же время она суживает пространство
укоснительное соблюдение этих правил всеми для действий национальных правительств, от-
игроками – регионами, местными властями, бизнес- крывая суверенные государства и вовне, по на-
сообществом, корпорациями, политическими ор- правлению к международным режимам. Если
ганизациями, неправительственными объедине- цикл открывания–закрытия удастся без соци-
ниями, группами интересов, частными лицами и т. д. ально патологических побочных последствий, то
От эффективного государства граждане ожи- политика, неразрывно связанная с глобализо-
дают полного и качественного предоставления ус- ванными рынками, должна будет осуществлять-
луг, прежде всего, обеспечения безопасности и га- ся лишь в таких институциональных органах, ко-
рантии достойной жизни. Для этого государство торые не нарушают условий легитимности де-
наделяется мощным правоохранительным и пра- мократического самоопределения»4. Одновре-
воприменительным аппаратом, осуществляет менно с «открытием» государств наблюдается
гибкое перераспределение доходов, стимулиру- падение эффективности государственных ин-
ет производство и конкурентоспособность на- ститутов, которое выражается в «сужении фис-
циональной экономики, поддерживает неком- кальной основы социальной политики» нацио-
мерческий сектор, проводит социальные про- нальных государств, ослаблении управляемости
граммы, заботится о сокращении безработицы, бе- экономических процессов, снижении гомоген-
рет на себя переподготовку кадров, помогает ности государственно-гражданской идентичности.
социально уязвимым слоям населения и т. д. Такая ситуация может вызывать «дефициты упра-
Неотъемлемыми слагаемыми организации эф- вляемости и легитимации», поскольку граждане
фективного государства являются система сдержек теряют веру в то, что их государство способно
и противовесов (подчинение власти закону и огра- управлять современными процессами и решать
ничение власти законом) и принцип разделения вла- конкретные проблемы5.
стей. Кроме этого, следует отметить, что современ- Попробуем взглянуть на проблему снижения
ное государство все в большей степени выстраива- эффективности государства через призму наи-
ется в соответствии с принципами субсидиарности, более острых вызовов современности: кризис
пропорциональностииэкономииресурсов.Этиприн- государства всеобщего благосостояния (соци-
ципы требуют, чтобы решения принимались на воз- ального государства) и массовую миграцию. Они
можно более низком уровне управления, для от- тесно взаимосвязаны между собой.
правления государственных функций использова- Можно предположить, что миграция будет
лось ровно столько времени и ресурсов, сколько представлять собой вызов для государства все-
нужно,нибольшеинименьше,асебестоимостьока- общего благосостояния, поскольку изначально
зываемыхуслугтогожекачествапостоянноснижалась. системы социального обеспечения были пред-
Важнейшими политическими установками совре- назначены для собственных граждан и не пред-
менного государства становятся максимальная при- полагали заботу об иммигрантах. В то же время,
ближенностьструктуруправлениякнаселениюиего заявления об исчерпании ресурсов социального го-
потребностям,вовлеченностьгражданвпроцесспод- сударства, вызываемом миграцией, не имеют под
готовкиипринятиясоциальнозначимыхрешений,ин- собой веских оснований, а «столкновение» меж-
формационная открытость и транспарентность2. ду мигрантами и системами социального обеспе-
чения в целом не ведет к неблагоприятным усло-
Государство-нация в условиях глобализации виям, если мигранты интегрированы в рынок тру-
В последнее время состояние государства-нации да, благодаря чему не требуют больших бюджет-
в условиях глобализации все чаще оценивается как ных затрат от принимающего государства.

3. Вестник МГИМО-Университета № 5 ▪ 2009
Кризис государства всеобщего благосостояния всеобщего благосостояния основано на равенст-
По мере возрастания дополнительной нагрузки ве всех граждан перед законом и чувстве «соли-
на государственные институты в виде вызовов дарности» внутри определенного политического
глобализации, напрямую затрагивающих интере- сообщества.Данные принципы являются основной
сы государства, все больше внимания в государ- причиной, по которой члены сообщества при-
ственной политике развитых стран уделяется ре- знают справедливость перераспределения дохо-
шению глобальных проблем. Как следствие, госу- дов. Несмотря на то, что перераспределение чаще
дарство начинает «давать сбои» в рамках выпол- всего осуществляется по одной линии, то есть от
нения своих традиционных компетенций перед более зажиточных и более обеспеченных к менее
гражданами. Наиболее отчетливо данная тенден- зажиточным и менее обеспеченным гражданам, со-
ция проявляется в области социальной политики циальным группам и регионам и т. д., важным мо-
западноевропейских стран, где с середины 1970-х гг. ментом здесь является то, что данные трансферты
наметился постепенный демонтаж институтов го- идут в пользу тех потребителей, с кем плательщи-
сударства всеобщего благосостояния. ки объединены чувством общности7.
Начало кризиса социального государства, сов- Таким образом, одним из наиболее важных
пало по времени с началом экономической ре- условий функционирования государства всеоб-
цессии в середине 1970-х в Западной Европе. щего благосостояния является существование
Стагнация, рост безработицы и демографиче- четкой линии, отделяющей граждан государства
ские проблемы уменьшили возможности финан- от всех остальных. Участие в сообществе должно
сирования социальной сферы, тем самым ослабив быть четко определено. Однако в эпоху глобали-
социальную роль государства. Отказ государст- зации и усиливающейся международной мигра-
ва от части своих социальных обязательств – до- ции, соблюсти данное условие оказывается весь-
статочно болезненное решение, как для общества, ма проблематичным. Отсюда вопрос: как прими-
так и для самого государства, поскольку в опре- рить открытость границ и замкнутость государства
деленном смысле происходит его девальвация как благосостояния? Г. Брокманн назвал это «пара-
главного гаранта стабильности и безопасности на- доксом иммиграции и благосостояния»8.
ции. Прежняя модель государства «всеобщего бла-
госостояния» с трудом стала вписываться в новые Единая социальная политика ЕС9
экономические, социальные и политические реа- В конце ХХ—начале XXI вв. государства Евро-
лии, и вследствие этого уже в конце 1980-х гг. в пейского союза оказались в новых политических,
академическом и политическом сообществах на- социальных и экономических условиях, в которых
чала широко обсуждаться тема изменения пара- в настоящее время постепенно происходит пе-
дигмы современной социальной политики госу- ресмотр основ и реформирование государства все-
дарства в условиях глобализации. общего благосостояния. С самого начала в соз-
В центр дискуссий был поставлен вопрос, что дании социального государства особую актив-
должно быть во главе угла новой социальной ность проявили социал-демократы Европы (имен-
модели – «идея социальной включенности, ис- но по этой причине известный теоретик либера-
ключенности или нечто среднее? Будет ли она от- лизма Ральф Дарендорф назвал XX в. в Европе со-
стаивать идею социальной справедливости для циал-демократическим10). Социал-демократы
всех, либо предпочтение будет отдано только продолжают играть активную роль в процессе
наиболее нуждающимся, или только наиболее до- трансформации государства благосостояния, вы-
стойным (и как их определить)? Будет ли вы- страивая модель социального государства уже в
бранная модель нацелена на достижение высо- рамках Европейского союза. При их участии в
кокачественного уровня жизни или остановится 1989 г. была принята Хартия основных социальных
на варианте системы, обеспечивающей исклю- прав трудящихся, включающая в себя 12 различ-
чительно минимальный уровень безопасности?»6. ных прав, начиная с права на труд в любом госу-
Правительство любой страны стремится про- дарстве-члене Сообщества. В Маастрихтский до-
водить социальную политику, которая направле- говор (1992 г.) был включен раздел «Социальная
на на выравнивание доходов и повышение уровня политика, образование, обучение и молодежь»,
жизни различных групп населения, на поддержа- смысл которого заключался в признании соци-
ние социальной стабильности в обществе. При этом альной политики самостоятельным направлени-
важнейшим инструментом сглаживания социаль- ем деятельности ЕС, оказывающим непосредст-
ных контрастов является система перераспреде- венное воздействие на все сферы жизни Сооб-
ления доходов через бюджет государства. Как от- щества11. В июне 1997 г. в Амстердаме на заседа-
мечаетХ. Этцингер, функционирование государства нии Европейского Совета его участники под-

4. Политология Большова Н. Н.
твердили курс на создание социально ориенти- В механизме социальной защиты ЕС применя-
рованной Европы. ется разделение ролей между уровнями – от
В программных документах Евросоюза провоз- местного до наднационального по принципу суб-
глашается фундаментальный для деятельности сидиарности. Посредством перераспределения
EC принцип подчинения экономической интегра- национального дохода поддерживается здраво-
ции интересам повышения жизненного уровня охранение, охрана труда, защита окружающей сре-
граждан Евросоюза, что дает основание полагать, ды, образование и профессиональное обучение.
что политическая элита Европы всерьез осознала Обеспечивается социальная защита пенсионе-
важность приоритета социального измерения, не ров, частично или полностью нетрудоспособных
просто увеличения экономического благосостоя- граждан, многодетных семей, безработных. Со-
ния, а повышения эффективности европейского об- циальная политика институтов ЕС12 на надна-
щества. Главной задачей на ближайшее десятиле- циональном уровне продолжает играть роль над-
тие стало построение в рамках ЕС новой социаль- стройки, способствуя решению трех групп проб-
ной модели, где права граждан будут гарантиро- лем, которые по своим масштабам не под силу на-
ваться такими документами, как Хартия социаль- циональным правительствам: специфических со-
ных прав трудящихся. Это положило начало осу- циальных, как отдельных категорий трудящихся
ществлению новой социальной стратегии, прово- (молодежи, женщин, пожилых людей и т. д.), так
дящейся коммунитарными институтами – Евро- и трудящихся отдельных отраслей (транспорт,
пейским социальным фондом, шестью постоян- сельское хозяйство, рыболовство и т. д.); повы-
ными комитетами по конкретным направлениям со- шению качества жизни, улучшению охраны труда
циальной политики, а также трехсторонним Ко- и здоровья; постепенному сближению социальных
митетом по социальному диалогу. систем стран-членов ЕС.
В результате процессов расширения ЕС и ев- В то же время, по мнению некоторых европей-
ропейской интеграции, активизировавших ми- ских исследователей, социальная сфера и финан-
грации как внутри ЕС, так и извне, европейский со- сирование проблем «с социальным компонентом»
циум стал более многослойным и многообразным может отвлекать слишком много средств от сти-
в своих традициях, интересах, доходах, качестве мулирования экономического роста. В частности,
жизни и уровне развития. При этом стало оче- бюджетные дефициты во Франции, Германии, Гре-
видно, что никакая успешная деятельность в рам- ции и других странах, которые последние годы пре-
ках ЕС невозможна без учета позиций его граждан. вышают критерии Пакта о стабильности и росте, мо-
Не случайно такие понятия, как «социальная со- гут быть вызваны большими социальными расхо-
лидарность», «социальное сплочение», «дове- дами. Если делать ставку только на социальные рас-
рие» сегодня ложатся в основу долгосрочной по- ходы, то в долгосрочной перспективе получится
литики ЕС. В частности, провозглашение и реа- отрицательный социальный эффект.
лизация на наднациональном уровне концепций
«Европейского социального диалога» и «Евро- Миграция и государство всеобщего благосос-
пейской социальной модели» призваны снизить тояния: к осмыслению проблемы
уровень бедности, облегчить доступ к социальным В условиях роста миграционного давления на
благам и сохранить социальную сплоченность. государства Западной Европы со стороны менее
Социальная система в ЕС имеет два начала – на- развитых регионов мира одним из приоритетных
циональное и наднациональное. Решение соци- направлений общественно-политической и науч-
альных проблем осуществляется не только за счет ной дискуссий в них становятся миграционные про-
национального бюджета. Социальные проблемы цессы. Актуальность изучения последствий ми-
разрешаются и финансируются на наднацио- грации обусловлена, с одной стороны, обостре-
нальном уровне – из общеевропейского бюджета нием вызванных ею проблем в принимающих го-
ЕС, а также из специализированных организаций сударствах, а с другой – растущими потребностями
и фондов (Социальный фонд, Фонд регионального экономик этих государств в трудовых ресурсах, учи-
развития, Фонд ориентации и гарантий в области тывая ухудшение демографической ситуации.
сельского хозяйства и Фонд содействия эконо- Иммиграция всегда была предметом споров во
мическому сближению государств-членов). В то же всех без исключения европейских государствах,
время, фундаментом данной системы до сих пор которым приходилось принимать у себя большие
остается уровень национальных правительств, потоки иммигрантов.Тем не менее, долгое время,
поскольку львиная доля социальных расходов пока ее масштабы не начали казаться угрожаю-
приходится на бюджеты правительств стран- щими, ее восприятие в целом не выходило за рам-
участниц ЕС. ки традиционного европейского подхода в от-

5. Вестник МГИМО-Университета № 5 ▪ 2009
ношении иммигрантов, особенно иммигрантов не- грационными стали все развитые страны, за ис-
европейского происхождения.Так, согласно пре- ключением разве что Исландии.
обладавшей точке зрения, иммиграция носит Говоря о характере миграции, западные госу-
временный характер и является наиболее деше- дарства можно условно разделить на три блока. К
вым способом решения проблемы нехватки ра- первому блоку относятся бывшие метрополии
бочих рук для поддержания и развития промыш- (Великобритания, Голландия, Франция), прини-
ленности и других отраслей экономики. мавшие на протяжении всего ХХ в. людей, при-
До определенного момента иммигранты не бывавших из колоний в поисках работы. Ко вто-
воспринимались как серьезная политическая и со- рому – страны традиционной трудовой иммигра-
циальная проблема, соответственно, проблема ин- ции (Австрия, Бельгия, Дания, Люксембург, Гер-
теграции иммигрантов не воспринималась как вы- мания, Швеция). К третьему– государства, сами до
зов, на который нужно срочно реагировать. По недавнего времени остававшиеся поставщиками
прибытии в страну назначения иммигрантам пре- дешевой рабочей силы. В 1980-е гг. иммигра-
доставлялись различные права в зависимости от ционными стали Италия, Испания, Португалия и
их статуса. В дальнейшем дифференциация прав Греция, а в следующем десятилетии – Финляндия
часто становилась причиной сегрегации имми- и Ирландия. Перспектива превратиться в четвер-
грантов, поскольку они не могли в полной мере тую группу реципиентов миграции стоит перед
принимать участие в жизни общества и были ис- странами ЦВЕ, но сегодня они, в основном, экс-
ключены из процессов принятия решений. Прак- портируют человеческий капитал в Западную Ев-
тика «исключения» способствовала тому, что ропу. Вместе с тем, хотя приток иностранной ра-
большая доля иммигрантов второго поколения бочей силы служит важным источником пополне-
была даже более отчуждена от принявшего их об- ния трудовых ресурсов развитого мира, «устой-
щества, нежели их родители. чивая динамика иммиграции свидетельствует о
Однако на рубеже XX—XXI вв. европейские том, что она стала автономным, мало зависимым
страны столкнулись с качественно новым опасным от хозяйственной конъюнктуры процессом»15.
вызовом – масштабной миграцией из стран В ранний послевоенный период западноевро-
«третьего» мира, противостоять которой оказа- пейские государства для восстановления эконо-
лось сложно в одиночку, поскольку изменился не мики осуществляли рекрутирование рабочей силы
только масштаб и география, но и характер им- на основе международных трудовых соглашений
миграционных потоков. В условиях современ- и принципах ротации в основном с соседними ев-
ной объединенной Европы иммиграция стала за- ропейскими государствами.Так, Германия и Швей-
кономерным и необратимым процессом. Общие цария привлекали трудовых иммигрантов из Ита-
проблемы, связанные с иммиграцией из третьих лии, Испании, Португалии и Греции, Швеция – из
стран и передвижением людей по территории ЕС, соседней Финляндии. Исключение составляли
постепенно расширяют компетенцию институ- бывшие колониальные державы – Великобритания,
тов Евросоюза в сфере иммиграционной политики. Нидерланды, Бельгия и Франция, у которых гео-
Несмотря на это, основная часть ответственности графия вербовки рабочих изначально была шире,
по-прежнему лежит на национальных государст- поскольку включала также бывшие колонии (Аф-
вах, которые оставляют за собой право действо- рику, страны Карибского бассейна и Азию). Им-
вать самостоятельно в выборе приоритетов в ре- миграционные потоки в этот период имели вну-
гулировании иммиграции. трирегиональный характер, прибывавшие имми-
Общая численность международных мигран- гранты были европейцами. С конца 1960 гг. в свя-
тов13 составила в 2000 г. более 175 млн, а их доля зи с исчерпанием трудовых ресурсов из соседних
относительно численности населения Земли – стран западноевропейские государства расшири-
2,9 % (против устойчивых 2 % в 1965—1990 гг.)14. ли круг стран-источников рабочей силы и стали «им-
Австралия и Северная Америка прочно удержи- портировать» трудовых иммигрантов из других ре-
вают лидерство по объемам принимаемых ми- гионов (Турции, Югославии,Северной и ЮжнойАф-
грационных потоков. В Западной Европе удельный рики, Латинской Америки, Азии и Океании)16. Им-
вес мигрантов первого поколения в ее населении мигранты новой волны отличались от коренного на-
колеблется от 2 до 8—10 %, а с учетом граждан, селения цветом кожи, обычаями, традициям, ре-
имеющих одного родителя-иностранца (и, соот- лигией, то есть были далеки принимающим об-
ветственно, автоматически получающих граж- ществам не только в географическом, но, что бо-
данство), достигает 15—20 %. Доля иностранцев лее существенно, и в социокультурном отношении.
в населении продолжает расти в большинстве за- Переломный момент в трудовой иммиграции в
падных государств. Поликультурными и имми- Западную Европу наступил в 1973—74 гг. в связи

6. Политология Большова Н. Н.
с нефтяным кризисом, который стал причиной на- вращения временных трудовых мигрантов в по-
чала общеевропейской экономической рецес- стоянных, вела к увеличению численности этни-
сии. Спрос на иностранную рабочую силу резко со- ческих общин и способствовала их дальнейшей
кратился, в силу чего европейские страны пере- консолидации.
смотрели свою иммиграционную политику в сто- В последнее десятилетие, особенно после
рону ее ужесточения.Чтобы ослабить напряжение «восточного расширения ЕС» (наибольшего рас-
в своих странах, вызванное высоким уровнем ширения по людским и территориальным пока-
безработицы, западноевропейские правитель- зателям и наименьшего по показателям ВВП)17,
ства заморозили программы вербовки и иниции- происходит переосмысление влияния миграции
ровали программы содействия возвращению га- на жизнь принимающих обществ. Как показы-
старбайтеров на родину после завершения срока вают опросы общественного мнения, в настоящее
их контрактов. время среди коренного населения западных стран
В Германии с 1972 г. существуют государст- достаточно широко распространены опасения, что
венные программы поддержки репатриации: иммиграция наносит большой вред их экономи-
GARP/REAG (Government Assisted Repatriation ческому и социальному благосостоянию. Нега-
Programme/Reintegration and Emigration Pro- тивному настрою во многом способствует со-
gramme for Asylum-Seekers in Germany). Однако стояние политического дискурса о миграции в этих
предпринимавшиеся попытки возврата ино- странах, которое на деле может больше отражать
странных рабочих существенного эффекта не борьбу различных сил за власть, а не реальные ин-
принесли. На родину добровольно вернулись тересы граждан. Манипулирование страхами на-
иммигранты из стран Южной Европы (Португалии, селения (традиционное использование образа
Испании, Италии и Греции). Напротив, ино- «чужого») объясняется стремлениями политиков
странные рабочие из Турции, Югославии, Север- и/или чиновников отвлечь внимание населения от
ной Африки и Азии не собирались покидать бла- других проблем, переложить часть вины за свои
гополучные западные страны и возвращаться до- ошибки на «чужих» или разыграть «миграционную
мой, где у них было заведомо меньше шансов улуч- карту» в предвыборной борьбе за голоса изби-
шить свое финансовое и социальное положение. рателей. Значительную роль играет также нега-
Понимая, что двери в эти страны закрываются для тивный тон СМИ при освещении сюжетов, свя-
них надолго из-за мирового экономического кри- занных с иммигрантами. В результате, в сознании
зиса, они использовали любые возможности, что- граждан принимающих стран формируется сте-
бы закрепиться на новом месте, и, пользуясь пра- реотип «неприязни к иммигрантам», укрепляют-
вом на воссоединение семей, стали добиваться ся убеждения, что иммигранты – это бремя для го-
разрешения на приезд своих семей и ближайших сударственного бюджета, что по сравнению с
родственников. С годами эта тенденция не толь- местными жителями они меньше платят налогов
ко не исчезла, но, напротив, лишь усиливалась. и социальных взносов в государственную казну и
Несмотря на официальный запрет ввоза ино- больше получают от государства социальных
странной рабочей силы, общая численность им- льгот и других благ. При этом общественное мне-
мигрантов в Германии продолжала увеличивать- ние обычно не учитывает потенциальные пози-
ся за счет потоков иммигрантов по легальным (по тивные «непрямые эффекты» миграции (indirect
линии гуманитарной миграции (беженцы) и вос- fiscal effects) на макроэкономическую ситуацию и
соединения семей) и нелегальным каналам. Кро- рынок труда в стране18.
ме того, данная ситуация в значительной мере спо- Здесь возникает вопрос относительно объек-
собствовала формированию и развитию так на- тивности научных дискуссий вокруг иммигра-
зываемых неформальных мигрантских сетей как ции. Однако и у академического сообщества нет
основного доступного иммигрантам ресурса взаи- консенсуса, в то же время тема миграции на-
мопомощи, поддержки и решения многих проблем столько «горяча», что иногда выводы делаются –
в стране пребывания. В то же время, привыкая опи- возможно, неосознанно, – исходя из личного
раться исключительно на поддержку общины, опыта19. В данной статье анализ политического и
иммигранты все больше становились социально академического дискурсов необходим, чтобы
и экономически привязанными к ней, что нега- лучше сориентироваться в многообразии эф-
тивно отражалось на их интеграции в прини- фектов, которые миграция оказывает на различ-
мающее общество. ные стороны жизни государства.
Таким образом, жесткая антииммиграцион- Согласно мнению многих либеральных эко-
ная политика не принесла желаемых результатов, номистов, открытые границы выгодны для бла-
а, напротив, лишь стимулировала процесс пре- госостояния мирового сообщества. Однако из

7. Вестник МГИМО-Университета № 5 ▪ 2009
этого еще не следует, что это также выгодно для волн миграции для рынка труда и перераспре-
благосостояния отдельных стран. Практически все делительной системы Германии в результате рас-
европейские государства – это государства се- ширения ЕС на Восток. Данное исследование
общего благосостояния. Как было показано выше, было проведено сотрудниками института спе-
открытость государства иммиграции и закры- циально для Федерального министерства труда
тость государства благосостояния примирить и социального обеспечения ФРГ24. Согласно его ре-
трудно, поскольку иммиграция требует прони- зультатам, иммигранты, с одной стороны, являют-
цаемых границ, в то время как государство бла- ся нетто-вкладчиками («net contributors») систем
госостояния лучше всего функционирует как бо- пенсионного обеспечения и страхования по ухо-
лее закрытая система, границы которой совпадают ду (care insurance system) и нетто-реципиентами
с границами национального государства. («net recipients») бюджета в медицинском стра-
Скептики отмечают, что дальнейшая имми- ховании и страховании по безработице – с другой.
грация может вызвать демонтаж государства все- И чем меньше срок их пребывания в Германии, тем
общего благосостояния («американизацию ев- больше данный эффект. В 1997 г. чистый бюд-
ропейской политики социального обеспечения»20) жетный доход от иммигрантов был перекрыт
и ослабление социальной солидарности. В каче- расходами на них, в результате общее влияние им-
стве главных причин указываются низкий уровень мигрантов на систему благосостояния оценива-
занятости иммигрантов, высокая степень зави- лось как негативное. Исключением оказались
симости от социальных выплат, низкая социаль- иммигранты, прожившие в Германии более 25 лет,
ная мобильность, незнание языка принимающей чистый доход в государственный бюджет от ко-
страны и низкий уровень образования. торых составил на 1,670 DM с человека больше, чем
Важным вкладом в развитие научной дискуссии социальные трансферты (см. Таблицу 1).
о миграции стала вышедшая в 2004 г. работа эко- Авторы исследования отмечали, что с точки зре-
номистов Гарвардского университета А. Алесины ния экономической теории существует веский
(Alberto Alesina) и Э. Глейзера (Edward Ludwig аргумент в пользу свободного передвижения ра-
Gleaser) «Борьба с бедностью вСША и Европе», до- бочей силы. Миграция может иметь позитивный
казывающая, что повышение этнокультурной ге- эффект, если в стране назначения создан гибкий
терогенности в результате иммиграции подрыва- и мобильный рынок труда25. Однако ограничения,
ет социальную солидарность государства всеоб- существующие в государствах континентальной
щего благосостояния21. Анализируя макропока- Европы, в том числе ФРГ, сильно снижают этот по-
затели 54 стран, авторы установили отрицатель- ложительный эффект: во-первых, рынки труда не-
ную корреляцию между степенью расслоения по достаточно мобильные и поэтому неспособны
этническому признаку и уровнем социальных рас- эффективно поглощать новых иммигрантов; во-
ходов. По словамАлесины, скоро «европейская сис- вторых, система перераспределения доходов,
тема соцобеспечения столкнется с давлением со существующая в государствах благосостояния, с
стороны политических партий, утверждающих, ее социальными льготами, финансируемыми за
что государство не может позволить выплачи- счет налоговых поступлений, может являться до-
вать социальные пособия иммигрантам, как это полнительным мотивом для иммиграции26.
уже происходит в США. Это вызовет споры о том, По словам директора ИФО, профессора Х. Зин-
каким образом можно исключить иммигрантов из на (Hans-Werner Sinn) решить данную проблему
системы социального обеспечения»22. можно, если «отложить включение иммигрантов»
Директор Института по исследованию насе- в социальную систему принимающей страны на не-
ления и социальной политики Университета г. Би- сколько лет для проведения реформ.Такое реше-
лефельд, профессор Х. Бирк (Herwig Birg) сравнил ние «частичного включения» ставит под сомнение
вклад иммигрантов в системы пенсионного, со- принципы ЕС по включению в социальные про-
циального, медицинского страхования, их на- граммы работников, однако, по мнению Зинна, «по-
логовые отчисления в бюджет Германии и объе- литика частичного включения дает возможность са-
мы социальных пособий и других трансфертов, монастройки и отбора потока иммигрантов, давая
которые получают иммигранты от государства, и лучшие результаты, чем даже самый благожела-
пришел к выводу, что перераспределение дохо- тельно настроенный бюрократ. Более того, такая
дов немцев происходит в пользу иммигрантов23. политика облегчит налоговое бремя на налого-
Бирк также ссылается в своей работе на ре- плательщиков принимающих стран, предотвращая
зультаты исследования Института экономиче- распад существующей в Западной Европе соци-
ских исследований (ИФО, Мюнхен), в котором альной системы, который может начаться с целью
были проанализированы возможные последствия предотвратить дорогостоящую иммиграцию»27.

8. Политология Большова Н. Н.
Таблица 1. Влияние миграции на финансово-бюджетную систему
«Прямые эффекты» миграции1 – Западная Германия 1997 г.
Иммигрант2
Срок пребывания (лет) В общем
0 – 10 10 – 25 25 +
Бюджетные доходы (DM)
Медицинское страхование 1.817 2.237 3.792 2.773
Пенсионное страхование 4.053 4.731 6.330 5.290
Страхование на случай необходимости постоянного ухода 252 311 470 368
Страхование по безработице 701 1.091 1.393 1.157
Налоги 6.044 6.046 9.687 7.576
Итого доходов 12.866 14.415 21.672 17.164
Бюджетные расходы (DM)
Медицинское страхование 3
2.970 2.321 3.696 3.018
Пенсионное страхование 1.362 1.590 2.128 1.778
Страхование на случай необходимости постоянного ухода3 67 83 126 98
Страхование по безработице 452 667 2.408 1.353
Социальные выплаты, финансируемые за счет налоговых 12.646 12.358 11.644 12.337
поступлений, и социальные льготы 4
Итого расходов 12.498 17.019 20.001 18.584
Баланс (DM)
Медицинское страхование -1.154 -84 96 -245
Пенсионное страхование 2.691 3.141 4.202 3.512
Страхование на случай необходимости постоянного ухода 185 228 344 269
Страхование по безработице 249 424 -1.015 -196
Социальные выплаты, финансируемые за счет налоговых -6.602 -6.312 -1.957 -4.760
поступлений, и социальные льготы
Общий баланс -4.631 -2.603 1.670 -1.419
1
Представленные числа отражают примерные позиции одного иммигранта, который жил в Западной Германии в 1997 г.
Прямая экстраполяция на иммигрантов из восточно-европейских стран невозможна в силу существенных различий в
структуре иммиграций.
2
К мигрантам относятся жители Германии НЕнемецкой национальности; лица, которые родились не в Германии; лица, у
которых мать – не немка; а также лица, прошедшие натурализацию в Германии.
3
Оценка будущих социальных обязательств государства (имплицитный государственный долг – implicit public debt)
4
Выплаты частным хозяйствам и средние расходы обеспечения общественных благ
Источник: Sinn, H.-W. и др. авторы, EU-Erweiterung und Arbeitskräftemigration. Wege zu einer schrittweisen Annäherung
der Arbeitsmärkte, ifo Beiträge zur Wirtschaftsforschung, Nr. 2, München 2001, S. 227.
В то же время, по мнению Г. Менца (Georg и плодовитыми и тем самым расширяют базу по-
Menz), активные мигранты могут не только полу- тенциальных вкладчиков. В этом смысле миграция
чать социальные пособия, но и вносить вклад в сис- действительно может внести вклад в разрешение
темы социального обеспечения28. Будущее евро- грядущего кризиса пенсионного и социального
пейских государств всеобщего благосостояния обеспечения, хотя, безусловно, не является па-
находится под угрозой из-за ограничений на рас- нацеей. Однако, как указывает Менц, есть огра-
ходование государственных средств, резкого со- ничение, ослабляющее позитивный эффект ми-
кращения социальных расходов, вызванного гло- грации. Мигранты перенимают показатели рож-
бализацией и демографическими изменениями даемости принимающих обществ в течение одного
(старением населения). Однако число получателей поколения.
социальных пособий и пенсий постоянно растет в Зинн и Менц частично развеивают миф, окру-
Европе, а мигранты зачастую являются молодыми жающий миграцию, представления об иностран-

9. Вестник МГИМО-Университета № 5 ▪ 2009
цах как об исключительно дотационной социаль- правительству в виде собственных документов
ной группе, живущей за счет коренного населения. фракциямиХДС,СДПГ,СвДП и партией «Зеленых».
Интересно, что большинство эмпирических ис- Наиболее сложные споры в процессе разра-
следований, проводившихся в Великобритании, ботки проекта нового закона об иммиграции ка-
свидетельствуют в целом о положительном влия- сались регулирования трудовой миграции. Оп-
нии иммигрантов на систему социального обес- позиция – партии блока ХДС/ХCC, ссылаясь на рост
печения, социальные расходы на мигрантов не пре- безработицы в Германии, выступила категоричес-
вышают налоговых поступлений от них29. В отли- ки против отмены запрета на ввоз наемной ра-
чие от Великобритании, эмпирические исследо- бочей силы (действующий с начала 1970-х гг.), по-
вания в Германии фокусируются, в основном, на скольку, по их мнению, создание легальных ка-
«прямых эффектах» (direct fiscal effects) мигра- налов для въезда в страну трудовых иммигрантов
ции. Кроме этого, случай Германии отличается от приведет к замещению на рынке труда коренно-
Великобритании режимом социального обеспе- го населения иммигрантами.
чения. В Великобритании действует либеральная С самого начала все партии признали необхо-
модель государства благосостояния, основанная димость проведения квотирования – селективной
на предоставлении минимальных социальных по- иммиграционной политики. Инструментом дан-
собий и финансировании за счет налоговых сборов. ной политики могла стать «система пунктов»,
В Германии система социального обеспечения эффективно действующая во многих иммигра-
финансируется в основном за счет налогов, свя- ционных странах мира. Однако под давлением
занных с занятостью, а не за счет широкого нало- блока ХДС/ХСС была принята жесткая модель, ко-
гообложения. Резкий рост числа и доли имми- торая исключала иммиграцию малоквалифици-
грантов-получателей помощи означает рост ко- рованной силы и разрешала въезд и пребывание
горты тех, кто не вносит своего вклада в рост все- только тем высококвалифицированным специа-
общего благосостояния, но при этом пользуется его листам из государств, не входящих в ЕС, в которых
плодами. Поэтому вызов миграции государству все- Германия остро нуждается. В результате цент-
общего благосостояния особенно заметен в систе- ральная реформаторская идея «зеленых» так и не
мах социального обеспечения, зависимых от уров- вошла в проект нового закона об иммиграции.
ня занятости. Они сознательно предлагают более Социал-демократическая партия Германии
низкий уровень обеспечения, и в этом случае вы- (СДПГ) достаточно поздно включилась в обще-
сокие показатели на рынке труда не играют ре- национальные дебаты по проблеме иммиграции,
шающей роли. Этим в значительной степени и представив свою концепцию «Новая политика в
объясняется преобладание негативных оценок области иммиграции: управление, интеграция и
вклада иммигрантов в Германии. Однако следует внутренний мир»30 только в июле 2001 г. Внутри
также иметь в виду, Швеция располагает одной из фракции не было единого мнения по поводу
самых развитых систем социального обеспече- стратегии будущей иммиграционной политики.
ния в мире, и, несмотря на это, вклад мигрантов в Перед партийными лидерами стояла трудно-
шведский бюджет оценивается как позитивный. преодолимая дилемма: сохранить консервативную
часть своего электората, традиционно высту-
Партийная дискуссия вокруг нового Закона об пающую за ужесточение правил, регулирующих
иммиграции в ФРГ иммиграцию, и против «засилья иностранцев»,
Вопросы иммиграции уже давно вошли в по- или удовлетворить желания либеральных пред-
литическую повестку дня всех крупных партий в принимательских кругов, выступающих за от-
ФРГ. Во второй половине XX в. иммиграционная крытие границ для более широкой трудовой им-
политика стала полем столкновения различных миграции, но при этом потерять существенную
подходов в области регулирования иммиграции часть своего электората.
и интеграции иммигрантов. В то время как ос- Социал-демократы, позиционирующие себя,
новная часть населения и блок ХДС/ХСС неу- прежде всего, как «партия для всех», выбрали
клонно выступали за жесткий государственный очень осторожную позицию в отношении имми-
контроль иммиграции и ограничение числа ино- грации. На первое место партией ставилось ре-
странных рабочих на рынке труда, частные пред- шение проблемы внутренней безработицы в стра-
приниматели в условиях нехватки дешевой ра- не с помощью таких механизмов, как курсы по-
бочей силы, напротив, были заинтересованы в по- вышения квалификации, профориентация, до-
стоянном притоке трудовых мигрантов. полнительное профессиональное образование, по-
В области регулирования иммиграции в Германии вышение квалификации и сохранение офици-
существовало четыре концепции, представленные ального запрета на ввоз иностранной рабочей

10. Политология Большова Н. Н.
силы31. Основное внимание в концепции СДПГ уде- дестаге новый проект закона о регулировании
лялось проблемам защиты прав беженцев и ин- иммиграции (Regelung der Zuwanderung), однако,
теграции иммигрантов, длительное время живу- на этот раз его обсуждение было отложено самой
щих в Германии. Как объявлялось в программе, до фракцией в связи с началом работы специально соз-
2010 г. немецкая экономика не будет испытывать данной иммиграционной комиссии (Zuwanderun-
острой необходимости в масштабном привлече- gskommission). Было решено разработать более сов-
нии рабочей силы из-за рубежа. При этом также ременный и актуальный законопроект уже на ос-
подчеркивалось, что трудовая иммиграция долж- нове выводов итогового доклада Независимой
на ограничиваться потребностями германской иммиграционной комиссии и концепций имми-
экономики в конкретных специалистах, для отбора грационной политики от СДПГ и ХДС.
которых предусматривалась «система пунктов», Во время голосования в Бундестаге в мае 2003 г.
используемая в Канаде. за Закон об иммиграции «За» проголосовали пар-
Из всех партий наиболее активным участником тии правительственной коалиции (СДПГ и «Зеле-
в дискуссии об иммиграции являлся блок «Сою- ные»), «Против» – блок ХДС/ХСС и Партия демо-
за 90/Зеленых». С 1980-х г. эта тема составляла кратического социализма (ПДС), фракция СвДП
важную часть политической повестки «Зеленых». воздержалась. Эксперт СвДП по вопросам внут-
Партия позиционировала себя как наиболее по- ренней политики Макс Штадлер (Max Stadtler)
следовательного сторонника идей толерантности призвал ХДС/ХСС и правительственную коали-
и мультикультурализма, и поэтому считала своей цию достичь соглашения по вопросу о принятии но-
главной целью изменить в позитивную сторону на- вого иммиграционного закона и в качестве ком-
строения в немецком обществе в отношении им- промиссного предложения представил проект
мигрантов и их вклада в развитие страны. В во- закона, разработанныйСвДП32. В своем третьем ва-
просах интеграции «Зеленые» требовали урав- рианте законопроекта фракция попыталась уре-
нивания иммигрантов в правах с немецкими гулировать спорные вопросы между правительст-
гражданами. В то время как большинство в СДПГ вом и оппозицией. В его основу была положена сле-
и консервативный блок ХДС/ХСС категорически дующая «триада»: выравнивание перекосов в им-
настаивали на обязательной интеграции имми- миграции (более строгая ориентация на интере-
грантов в сферу немецкого языка и культуру (De- сы Германии), неукоснительное соблюдение всех
utsche Leitkultur), партия «Зеленых» признавала принятых Германией правовых и гуманитарных
за иммигрантами право на сохранение своей обязательств, усиление интеграционных мер33.
культуры и самобытности. В своей концепции иммиграционной политики
Основные положения концепции иммигра- (2001 г.) СвДП подчеркивала, что, несмотря на рост
ционной политики «Союза 90/Зеленых» анало- безработицы в стране, дефицит рабочей силы не
гичны тем, которые содержатся в законодатель- уменьшается: «Иммиграция не обостряет проб-
ствах традиционных иммиграционных стран лему безработицы, а, наоборот, вносит вклад в ее
(США, Канады и Австралии). Так, предлагалось решение»34. Поскольку нехватку специалистов
ввести «систему пунктов», которая способствовала ощущают многие отрасли экономики, и на рынке
бы покрытию дефицита на рынке труда и улуч- труда существует потребность в работниках раз-
шению демографической ситуации. Это положе- ной квалификации, то иммиграция не должна
ние в дальнейшем стало ядром иммиграционной ограничиваться исключительно квалифициро-
программы правящей «красно-зеленой коали- ванными и высококвалифицированными специа-
ции», однако, оно получило отпор со стороны оп- листами или предпринимателями. По этой причине
позиционных ХДС и СвДП. СвДП сначала поддержала идею независимой
Свободная демократическая партия (СвДП) с иммиграционной комиссии о внедрении в имми-
1982 по 1998 гг. входила в правящую коалицию с грационное законодательство ФРГ «системы пунк-
ХДС/ХСС и поэтому инициативы по реформирова- тов». Однако впоследствии, видя непримиримую
нию закона «об иностранцах и беженцах» долгое позицию ХДС и ХСС, которую поддерживала боль-
время были трудно реализуемыми из-за консерва- шая часть электората, СвДП пришлось исклю-
тивной позиции по этому вопросу большинства чить «систему пунктов» из третьего компромисс-
представителей блока ХДС/ХСС. Сразу после сме- ного варианта законопроекта об иммиграции.
ны правительства, в ноябре 1998 г., демократы вы- Вопрос о правах беженцев СвДП всегда счита-
двинули свой первый проект закона об ограниче- ла центральным пунктов либеральной Конститу-
нии иммиграции (Zuwanderungsbegrenzung), ко- ции. СвДП еще во времена, когда была партнером
торый так и не получил поддержку других партий. блока ХДС/ХСС по правящей коалиции, пыталась
Затем 27 июня 2000 г. фракция представила в Бун- продвигать идею тесного сотрудничества евро-

11. Вестник МГИМО-Университета № 5 ▪ 2009
пейских государств в области создания единой за- В то же время, с постепенным осознанием
конодательной базы по правам беженцев и лиц, неотвратимости иммиграции в Германию, опре-
ищущих убежища (Flüchtlings- und Asylrecht) с деленная часть политиков ХДС/ХСС выразила го-
одинаковыми для всех стран обязательствами. В товность объединить усилия с представителями
то же время, с целью минимизировать приток не- других партий для выработки общей стратегии им-
желательных иммигрантов, так называемых псев- миграционной политики Германии. В ходе меж-
добеженцев (экономических беженцев – Wirtsc- партийной дискуссии родился новый совмест-
haftsflüchtlinge), фракция предложила «модель ный проект. Была создана «Независимая комис-
двух дверей» (Zwei-Türen-Modell), согласно кото- сия по миграции» под руководством Р. Зюсмут,
рой, например, те иммигранты, кто получили от- представительницы левого крыла партии хри-
каз в предоставлении статуса беженца, больше не стианских демократов. Она подготовила отчет, в
имеют право повторно претендовать на получе- котором был провозглашен принцип новой им-
ние статуса беженца. Таким образом, потенци- миграционной политики ФРГ: «Помогать ино-
альные иммигранты должны предварительно ре- странцам, но и требовать от них», или «Имми-
шить, в какую «дверь» им «стучаться». грация вместе с интеграцией»37. Название отчета
Консервативный блок ХДС/ХСС изначально за- и принципы отражают суть изменений, происхо-
нималнаиболеежесткуюпозицию вдискуссии. Впе- дящих в иммиграционной политике современной
риод правления Христианско-демократического Германии, а именно, совершенствование меха-
союза проблемам интеграции иммигрантов в прин- низмов отбора иммигрантов и содействие их ин-
ципе уделяли мало внимания. Действенной инте- теграции. Основные рекомендации независимой
грационнойпрограммыинемоглобытьвгосударстве, иммиграционной комиссии легли в дальнейшем
в котором иммигрантов де-юре не существовало. в основу проекта иммиграционного закона, раз-
В январе 1999 г. ХДС представила доклад «Ин- работанного Министерством внутренних дел ФРГ
теграция и толерантность»35 на комиссии, посвя- во главе с О. Шили (СДПГ). Однако с момента вне-
щенной проблемам интеграции, иммиграции и во- сения данного законопроекта на обсуждение в
просам гражданства, которая проходила под Бундестаг до вступления в силу нового закона об
председательством известного политика Ю. Рют- иммиграции в ФРГ политические партии провели
герса (ХДС). В 2000 г., перед выборами в ландтаг, около пяти лет в напряженных политических де-
именно Ю. Рютгерс выдвинул лозунг: «Kinder батах, пока, наконец, не договорились о том, как
statt Inder» – «Дети вместо индийцев». Имелись «помогать интеграции и что и в какой мере тре-
в виду индийские программисты, которых канцлер бовать от иностранцев». Министр внутренних
Шредер задумал пригласить на работу в Герма- дел О. Шили, бывший одним из инициаторов за-
нию. Рютгерс хотел сказать: лучше подготовить конопроекта, отметил: «С принятием Закона в Гер-
своих, немецких программистов, чем звать на мании наконец признали, что иммиграция – ре-
помощь иностранцев. Этот лозунг в виде одно- альность, что она имеет положительный эффект,
стишия стоил ему кресла премьер-министра зем- что ею надо управлять».
ли Северный Рейн-Вестфалия. Весной 2002 г. на фоне серьезных разногласий
Основные принципы регулирования иммигра- между конкурирующими партиями относительно
ции, сформулированные в докладе, вошли в даль- будущей иммиграционной политики ФРГ был
нейшем в концепцию иммиграционной политики принят новый федеральный Закон об иммиграции,
ХДС/ХСС «Управлять и ограничивать иммигра- ориентированный на либерализацию государст-
цию»36, принятуюСоюзом в июне 2001 г. Разработка венного регулирования иммиграции, активное
концепции иммиграционной и интеграционной привлечение в страну квалифицированных ми-
политики была поручена иммиграционной ко- грантов и интеграцию иммигрантов в основной со-
миссии ХДС, организованной под руководством циум. Однако, даже одобренный федеральным
премьер-министра землиСаар П. Мюллера.ХДС вы- президентом Й. Рау, он так и не вступил в закон-
ступал против отмены запрета на ввоз иностранной ную силу. В декабре 2002 г. Конституционный суд
рабочей силы в Германию, мотивируя это тем, что Германии признал его недействительным, по-
для Германии, относительно небольшого госу- скольку закон был утвержден с процедурными на-
дарства (по сравнению с США,Австралией или Ка- рушениями при голосовании в Бундесрате.
надой) с высокой плотностью населения, большим После этого, в 2003 г. федеральное правительство
уровнем безработицы и развитой системой соци- представило его вновь на голосование в парламент.
ального обеспечения, переход в статус страны, офи- И как уже говорилось выше, 9 мая 2003 г. Бундестаг
циально принимающей мигрантов, будет озна- принял во втором и третьем чтениях Закон об им-
чать настоящую социальную катастрофу. миграции. Далее закон был передан для голосо-