Rapport - Objectif « zéro artificialisation nette » : quels leviers pour protéger les sols ?

RaPPoRT
Rapport au ministre de la Transition écologique et solidaire, au ministre
de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales
et au ministre chargé de la Ville et du logement
Juil.
2019
Objectif « Zéro
artiﬁcialisation nette» :
quels leviers
pour protéger les sols ?

JUILLET 2019
OBJECTIF « ZÉRO
ARTIFICIALISATION NETTE » :
QUELS LEVIERS POUR
PROTÉGER LES SOLS ?
Julien Fosse
avec la collaboration de
Julia Belaunde, Marie Dégremont et Alice Grémillet

FRANCE STRATÉGIE 3 JUILLET 2019
www.strategie.gouv.fr
SOMMAIRE
Synthèse .................................................................................................................... 5
Introduction ............................................................................................................... 7
Un objet mal caractérisé........................................................................................... 9
Une dynamique très hétérogène sur le territoire.................................................. 17
1. Une artificialisation supérieure à la moyenne européenne ................................. 17
2. Une artificialisation plus rapide que la croissance de la population................... 19
3. Une artificialisation inégalement répartie sur le territoire .................................... 22
4. Les infrastructures de transport et l’habitat individuel, premiers responsables.. 24
Une multitude d’acteurs concernés… en théorie................................................. 27
1. L’État et les collectivités multiplient les instruments fiscaux
et de planification ..................................................................................................... 27
2. Les entreprises, incitées à s’installer en périphérie des pôles urbains .......... 29
3. Des ménages qui évoluent et dont les demandes orientent les projets
des promoteurs......................................................................................................... 29
Deux déterminants à réguler.................................................................................. 31
1. Les différentiels de prix du foncier...................................................................... 31
2. La sous-exploitation du bâti existant................................................................... 31
La renaturation, un élément de « compensation » relative.................................. 33
Un net ralentissement de l’artificialisation est possible à brève échéance ....... 37
1. Modélisation de la surface construite totale et évaluation de la consommation
d’ENAF...................................................................................................................... 37
2. La nécessité de ralentir l’artificialisation ............................................................. 39
3. L’importance de la densification ......................................................................... 39
Principales conclusions et agenda d’actions publiques ..................................... 43
1. Améliorer la connaissance des dynamiques d’artificialisation ............................ 45
2. Améliorer la connaissance sur le potentiel et le coût de la renaturation,
notamment pour calibrer la baisse brute nécessaire pour atteindre le ZAN .............. 46
3. Pour favoriser la densification, la rénovation et le recyclage urbains, des outils
réglementaires ou fiscaux sont possibles.................................................................. 47
4. Combiner renaturation et artificialisation............................................................. 48

SYNTHÈSE
L’artificialisation des sols est une notion neuve dans le débat public. D’où un suivi
statistique insuffisant et un manque de prise en compte dans les politiques
d’urbanisme ou de soutien au logement neuf.
La définition conventionnelle retenue ici consiste à désigner comme artificialisés les
sols qui ne sont pas des espaces naturels, agricoles ou forestiers (ENAF). Cette
définition n’en reste pas moins imparfaite, car elle revient à comptabiliser
pareillement des processus d’artificialisation distincts dans leur nature comme dans
leurs impacts – processus qui vont de la transformation d’une terre agricole en parc
urbain à l’imperméabilisation totale de cette terre par la construction d’un parking
goudronné.
Trois sources sont disponibles pour mesurer l’artificialisation, chacune présentant des
défauts substantiels. L’enquête européenne CORINE Land Cover n’est disponible
que tous les six ans et sa mesure est imprécise. L’enquête Teruti-Lucas, gérée par le
ministère de l’Agriculture, est disponible depuis 1981, mais elle porte sur un
échantillon et sa mesure est également imprécise. Enfin, les fichiers fonciers
présentent l’inconvénient d’intégrer des terrains « à bâtir » et a contrario d’exclure les
infrastructures non bâties.
Ces trois sources offrent logiquement des images assez différentes, qu’il s’agisse du
taux d’artificialisation – de 5 % à 9 % – ou du rythme annuel d’artificialisation – de
16 000 à 60 000 hectares. Malgré ces divergences, quelques conclusions robustes
émergent.
• Quand on rapporte la surface artificialisée à la densité de population, la France
apparaît plus artificialisée que les principaux États membres de l’Union
européenne.

Objectif « zéro artificialisation nette »
• L’artificialisation des sols est, sur une longue période, nettement plus rapide que
la croissance de la population, et le ralentissement observé ces dernières années
semble largement expliqué par le cycle de la construction.
• Ce rythme élevé d’artificialisation s’explique par la faible densification des
nouvelles constructions, en particulier du logement individuel : à titre d’exemple,
en 2015, 46 millions de mètres carrés de surface de plancher – soit 4 600
hectares – ont entraîné l’artificialisation de 20 000 hectares de parcelles
cadastrales.
Les recommandations pour ralentir l’artificialisation et se rapprocher de l’objectif de
« zéro artificialisation nette » (ZAN) fixé par le plan biodiversité de 2018 se déduisent
logiquement de ces constats.
• Améliorer le suivi statistique, en partant des fichiers fonciers, et définir
l’artificialisation de sorte à pouvoir fonder une politique créatrice de droits et de
devoirs.
• Freiner l’artificialisation brute, en densifiant davantage les nouvelles constructions.
Parmi les mesures possibles, fixer des densités de construction minimales dans
les PLU (plans locaux d’urbanisme) semble la plus prometteuse. Les politiques de
soutien au logement neuf devraient par ailleurs être réservées aux constructions
sur des zones déjà artificialisées.
• L’artificialisation résiduelle devra s’accompagner d’opérations de renaturation
pour atteindre le ZAN. En théorie, il faudrait fixer une cible d’artificialisation brute,
pour laquelle le coût d’une réduction supplémentaire de l’artificialisation serait
équivalent au coût de renaturations supplémentaires. Cela suppose d’améliorer la
connaissance, aujourd’hui quasi nulle, sur les coûts et les gisements de
renaturation, via des appels à projet et le cas échéant par la mise en place d’un
marché de droits à artificialiser.

INTRODUCTION
Réuni à Paris du 29 avril au 4 mai derniers, l’Intergovernmental Science-Policy
Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (IPBES), le GIEC de la biodiversité,
a souligné l’importance et la rapidité de l’érosion de la biodiversité à l’échelle
mondiale. Parmi les déterminants de cette érosion, l’artificialisation des terres joue un
rôle essentiel. L’étalement urbain et le grignotage progressif des sols par des
constructions, des infrastructures routières ou des parkings sont en effet à l’origine de
la destruction d’habitats naturels et de continuités écologiques permettant à la faune
sauvage de circuler. C’est pourquoi le plan biodiversité présenté par le gouvernement
le 4 juillet 2018 prévoit d’atteindre à terme l’objectif de « zéro artificialisation nette »
(ZAN).
C’est dans ce contexte que le ministre d’État, ministre de la Transition écologique et
solidaire, la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les
collectivités territoriales et le ministre chargé de la Ville et du Logement ont demandé
à France Stratégie d’éclairer cet enjeu. Comment définir l’artificialisation des sols ?
Quelles sont les principales causes de ce phénomène ? Peut-on réduire la
consommation des espaces non artificialisés jusqu’à atteindre le ZAN et si oui, à
quelle échéance ?
Pour répondre à ces questions, il est d’abord essentiel de cerner précisément la
notion d’artificialisation. Sur la base d’une analyse de la littérature existante, nous en
proposons une définition et en analysons l’évolution en France métropolitaine. La
caractérisation des déterminants de l’artificialisation des sols nous permet d’identifier
les leviers pour influer sur le phénomène. Nous avons en outre recensé les
techniques nécessaires à la renaturation des sols artificialisés, afin de favoriser le
retour des sols transformés par l’homme à un état proche de leur état initial. Ce
processus laisse entrevoir les moyens de « réparer » l’artificialisation.
L’atteinte du ZAN requiert ainsi de combiner réduction de l’artificialisation et
renaturation des terres artificialisées. L’utilisation d’un modèle économétrique

développé par le Commissariat général au développement durable permet
d’esquisser plusieurs trajectoires d’évolution des stocks de terres artificialisées
cadastrées en fonction de la densification des logements existants et de l’importance
de la rénovation urbaine. Cet exercice de modélisation est essentiel pour évaluer le
rythme de réduction souhaitable du flux de terres artificialisées pour tendre vers le
ZAN et les efforts à fournir pour atteindre cet objectif en considérant la possibilité de
renaturer le reliquat de terres artificialisées.

UN OBJET MAL CARACTÉRISÉ
L’artificialisation des terres fait l’objet d’une médiatisation relativement récente et
reste un objet difficile à cerner. La littérature scientifique fournit de nombreuses
définitions, combinant approche quantitative (en termes de surfaces d’espaces
naturels, agricoles ou forestiers transformés en sols artificialisés) et qualitative (en
termes de nature de la transformation de ces sols, d’impacts de cette
transformation sur l’environnement ou encore de localisation des zones impactées
par cette transformation).
Il n’existe ainsi pas une artificialisation, mais plusieurs processus d’artificialisation
distincts par leur nature et leurs impacts, allant de la transformation d’une terre
agricole en un espace vert jusqu’à l’imperméabilisation totale de cette terre par la
construction d’un parking goudronné (voir tableau 1 page suivante).
Les écosystèmes naturels, agricoles et forestiers constituent des réservoirs majeurs
de biodiversité, et leur sol est le plus souvent perméable, c’est pourquoi la définition
conventionnelle, retenue dans ce rapport, consiste à définir comme artificialisés les
sols qui ne sont pas des espaces naturels, agricoles ou forestiers (ENAF).
Cette définition est naturellement imparfaite, puisqu’elle revient à comptabiliser
pareillement un parc urbain ou un parking goudronné. Mais les bases de données
disponibles ne permettent pas de distinction plus fine, pouvant par exemple
différencier l’artificialisation selon le degré d’imperméabilisation ou l’impact sur la
biodiversité. Le développement de l’intelligence artificielle et de son utilisation pour
l’interprétation de l’imagerie satellitaire pourrait améliorer à l’avenir cet état de fait.

Tableau 1 – Typologie des impacts sur l’environnement de l’artificialisation des sols
Type de sol artificialisé
ou anthroposol
Transformé
Reconstitué
ou
reconstruit
Ouvert Scellé ou imperméabilisé
Exemple
Jardins, terrains
d’agriculture
urbaine sur sols
reconstitués
Abords
végétalisés
d’installations
industrielles
ou de voiries,
carrières
réhabilitées
Friches urbaines
ou industrielles,
remblais
ferroviaires,
carrières
abandonnées
Surface bâties, voiries,
trottoirs, bâtiments
Impacts sur
l’environ-
nement, en
comparaison
d’un ENAF
Biodiversité
des sols
Préservation voire
amélioration de la
biodiversité
des sols
(microorganismes,
méso-, micro- et
macrofaune)
Impacts négatifs à très négatifs sur
la méso-, micro- et macrofaune,
notamment liés aux pollutions
diffuses
Destruction élevée de la
biodiversité microbienne
Impacts négatifs à très
négatifs sur la méso-,
micro- et macrofaune
Paysages,
habitats et
biodiversité
animale et
végétale
● Impacts
potentiels liés
à la plus ou moins
grande
fragmentation des
habitats
● Diminution de la
diversité des
espèces et
favorisation des
espèces
exotiques
● Contribution
potentielle au
maintien de
continuités
écologiques
● Effets
négatifs des
infrastructures
de transport
globalement
proportionnels
aux flux de
transport
● Contribution
potentielle au
maintien de
continuités
écologiques
● Effets positifs
potentiels des
friches sur la
macrofaune
Impacts très négatifs
Capacité de
séquestration
du carbone
Teneur en
carbone
organique élevée
Teneur en carbone variable en
fonction du niveau d’altération des
couches superficielles des sols
Très fort déstockage de
carbone lorsque
l’imperméabilisation
implique un décapage
superficiel des sols, riche
en matière organique
Pollutions
des sols
Pollution diffuse
potentielle liée à
l’accumulation
d’ETM et de
retombées de
particules
Risque de pollution concentrée sur les sols anthropisés ayant subi
des pollutions diffuses, notamment par des ETM ou des
substances toxiques (polluants organiques de type HAP,
pesticides, retardateurs de flammes, etc.).
Gestion des
eaux
pluviales et
impact sur
l’hydrologie
urbaine
Préservation variable des capacités d’absorption et
d’écoulement des eaux, en fonction du niveau
d’altération des sols
Aggravation des
phénomènes de
ruissellement à l’échelle
locale et au niveau de
bassins versants
Pollutions
des eaux
Pollutions
potentielles liées
à l’usage de
pesticides
Pollutions potentielles liées à la
présence de substances toxiques
et aux impacts négatifs des
transports
Risques de pollution accrus
par les rejets d’eaux
pluviales concentrés en
polluants
Microclimat
Capacité de limitation des hausses de température
proportionnée à la densité et au type de végétation
Impact sur le microclimat
urbain avec le risque
d’apparition d’ICU
Pollution de
l’air
Absorption superficielle des particules fines par certains
types de végétaux, notamment les arbres
Absorption quasi nulle des
particules polluantes
Pollutions
sonores
Capacité relative d’absorption des ondes sonores par les
sols, en fonction de la rugosité des sols
Forte réverbération des
sons
Source : France Stratégie, d’après Béchet B., Le Bissonnais Y. et Ruas A. (coord.) (2017), « Sols
artificialisés et processus d’artificialisation des sols : déterminants, impacts et leviers d’action », synthèse du
rapport d’expertise scientifique collective, INRA, Paris

Un objet mal caractérisé
Trois principales sources de données sont disponibles pour mesurer
l’artificialisation (voir encadré) :
• CORINE Land Cover (Coordination of Information on the Environment Land
Cover), base de données de l’Agence européenne de l’environnement
s’appuyant sur l’interprétation de données satellitaires pour évaluer
l’occupation biophysique des sols.
• Teruti-Lucas (Utilisation du territoire - Land Use/Cover Area frame statistical
Survey), base nationale fondée sur un échantillon de parcelles enquêtées
sur le terrain et alimentant les statistiques européennes d’Eurostat.
• Les fichiers fonciers, correspondant aux données fiscales cadastrées, qui
enregistrent les changements d’usage des sols, en particulier le passage
d’un espace naturel, agricole ou forestier en terrain à bâtir.
Les différentes méthodes de mesure de l’artificialisation
CORINE Land Cover
Le programme de recherche CORINE (Coordination of Information on the
Environment) a été lancé en 1985 sur proposition de la Commission
européenne afin de collecter et de mettre en cohérence les données sur
l’état de l’environnement et des ressources naturelles. Deux grands types
d’actions ont ainsi été entrepris pour atteindre les objectifs du programme :
i) élaborer des procédures de collecte, de normalisation et d’échange de
données sur l’environnement dans les États membres de la CE ; ii) créer
un système d’information géographique pour fournir l’information sur
l’environnement. Cette base de données a été initiée en 1985 et les
millésimes 1990, 2000, 2006, 2012 et 2018 ont été réalisés.
La base de données CORINE Land Cover repose sur l’interprétation
d’images de télédétection dont l’analyse est croisée avec les cartographies
et photographies aériennes existantes. Les données cartographiques de
l’IGN (BD-Carto) sont notamment utilisées pour cela. Chaque image
satellitaire est ainsi décomposée en unités dont la superficie minimale est
de 25 ha et la largeur minimale de 100 m. Une telle résolution spatiale
explique que les routes de moins de 100 m de largeur ne soient pas
comptabilisées par cette méthode. Elle est définie selon des critères

d’analyses harmonisés : elle correspond à une zone dont la couverture
peut être considérée comme homogène (herbe, eau, forêt, etc.) ou dont la
couverture est composée de zones élémentaires homogènes (tissu urbain,
zone portuaire, etc.) ; elle se distingue visuellement des unités
environnantes. Une nomenclature en 44 types de sols a ainsi été établie.
Teruti-Lucas
L’enquête Teruti-Lucas (Utilisation des terres – Land Use/Cover Area
frame statistical Survey) vise à connaître annuellement les différentes
catégories d’occupation et d’usage de l’ensemble du territoire (agricole,
naturel et urbanisé), au niveau national, régional et départemental, et à
quantifier les changements d’occupation et d’usage des sols et de la
structure des paysages au fil du temps. Elle est, historiquement, une
enquête statistique dédiée à l’agriculture. La première enquête sur
l’utilisation du territoire agricole remonte à l’année 1946 avec la mise en
place d’une enquête reposant sur des contrôles d’occupation du sol à
partir de plans cadastraux. En 1962, la photographie aérienne est
introduite pour actualiser les plans cadastraux. L’enquête Teruti repose
alors sur l’association de photographies aériennes constituant la base de
sondage et de relevés de terrain effectués par des enquêteurs sur un
échantillon de parcelles agricoles tirées au sort. À partir de 1982, cet
échantillon est étendu à l’ensemble du territoire, au-delà du territoire
agricole. En 2005, l’échantillonnage des points est modifié en s’appuyant
sur les données de géoréférencement et en se calant sur la méthode
d’échantillonnage de l’enquête européenne Lucas (Land Use/Cover Area
frame statistical Survey). L’enquête Teruti évolue donc vers une nouvelle
enquête Teruti-Lucas. Depuis 2005, celle-ci n’a pas connu de
modifications majeures, sauf l’utilisation depuis 2012 des déclarations de
surfaces des demandeurs d’aides PAC pour renseigner les points situés
en sols agricoles.
Teruti-Lucas est une enquête par sondage aréolaire1
à deux niveaux de
tirage (segments et points) : i) le segment est le premier niveau de tirage
correspondant à une portion de territoire de 1,5 km sur 1,5 km ; ii) le point
est le second niveau de tirage correspondant à un cercle de 3 m de
diamètre (fenêtre d’observation de base) dans le cas général ou 40 m de
diamètre (fenêtre d’observation étendue) dans le cas des occupations
1
Dans les méthodes d'échantillonnage, la méthode aréolaire consiste à quadriller un territoire ou une population
sur lesquels doit porter l'enquête, puis à tirer au sort les aires ainsi délimitées qui seront enquêtées.

hétérogènes ; iii) les points sont espacés de 300 m à l’intérieur d’un
segment.
Une grille systématique, régulière et carrée de maille 3 km sur 3 km sert de
base au tirage d’échantillon. Chaque intersection détermine un segment,
soit une portion de territoire carrée de 1,5 km de côté (225 ha). L’objectif de
l’enquête nationale annuelle est de visiter les points d’une partie des
segments de l’échantillon, tirés au sort. Après retraitement statistique, les
résultats observés sur les points d’un segment sont extrapolés pour estimer
l’occupation des sols à l’échelle du territoire. Un point Teruti-Lucas
représente ainsi approximativement 94 ha pour Paris, les Hauts-de-Seine,
la Seine-Saint-Denis, le Val-de-Marne et le Territoire-de-Belfort ; 178 ha
pour les autres départements métropolitains de 2006 à 2014 et 349 ha en
2005 ; 40 ha pour la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion.
Les fichiers fonciers
La Direction générale des finances publiques compile chaque année les
données de taxation, notamment de la taxe foncière. Le Centre d’études et
d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement
(Cerema) retraite annuellement ces données, disponibles depuis 2006.
Les fichiers fonciers contiennent des données au 1er
janvier de l’année. Ils
peuvent être utilisés pour observer les évolutions de la consommation
d’espaces. Cette source de données est annuelle et localisée à l’échelle
de la parcelle cadastrale. Le Cerema calcule la consommation d’espaces
naturels, agricoles et forestiers (ENAF) à partir des changements d’usage
des sols. Sont considérés comme ENAF les surfaces totales des
subdivisions fiscales enregistrées comme terres, prés, vergers, vignes,
bois, landes et eaux cadastrées pour le foncier non bâti. Sont considérées
comme espaces artificialisés cadastrés les parcelles correspondant à du
foncier bâti, auxquelles s’ajoutent pour le foncier non bâti les surfaces
totales des subdivisions fiscales enregistrées comme carrières, jardins,
terrains à bâtir, terrains d’agrément, chemin de fer.
Les fichiers fonciers sont une base fiscale, fondée sur les déclarations des
propriétaires. Les données restent donc majoritairement déclaratives et
peuvent présenter des limites dans leur mise à jour. Les fichiers fonciers
ne traitent que des données cadastrées, sans traiter le non cadastré
(routes, espaces publics, etc.) qui représente 4 % de la surface du
territoire national.

Ne s’appuyant pas sur les mêmes méthodes d’analyse, notamment en termes de
résolution spatiale et de nomenclatures de terres comptabilisées, ces sources sont
à l’origine de chiffrages variés des processus d’artificialisation, avec des rythmes
compris entre 16 000 et 61 200 ha par an selon les sources et les périodes d’études
(voir tableau 2 page suivante).
Chacune de ces sources présente des défauts rédhibitoires pour une mesure
précise de l’artificialisation, définie par les terres non ENAF :
• CORINE Land Cover (CLC) couvre l’exhaustivité du territoire, mais les résultats
sont obtenus par extrapolation, et l’enquête n’est réalisée qu’une fois tous les six
ans.
• Teruti-Lucas est une enquête et les résultats sont également obtenus par
extrapolation à partir de points mesurés sur le territoire. Elle ne fournit donc pas
plus que CLC une mesure précise de l’artificialisation sur l’ensemble du
territoire.
• Par définition, les fichiers fonciers n’intègrent pas les sols absents du cadastre
(comme le domaine public, qui comprend notamment toutes les routes). A
contrario, dès qu’une parcelle est classée « à bâtir », elle est comptabilisée
comme artificialisée, alors qu’elle peut rester non construite durant des années
voire des décennies.
Les données des fichiers fonciers, enregistrées à l’échelle de la parcelle cadastrale,
présentent le niveau d’analyse le plus fin et permettent à ce titre de mesurer
précisément les dynamiques de changement d’occupation des sols. Nous
proposons donc de retenir de préférence ces données pour fonder les objectifs de
politique publique, en particulier l’atteinte du ZAN, même si elles présentent
l’inconvénient de ne pas tenir compte du foncier public non cadastré d’une part,
d’intégrer les terrains à bâtir (même s’ils ne sont pas encore construits) d’autre part.
Dans la suite du rapport, pour la partie descriptive, nous aurons tout de même
recours au cas par cas aux données issues des enquêtes CORINE Land Cover et
Teruti-Lucas, qui peuvent fournir un niveau de détail ou une profondeur temporelle
plus importants que les fichiers fonciers.

Tableau 2 – Principales sources de données d’évaluation
de l’artificialisation des terres en France
CORINE Land Cover Teruti-Lucas Fichiers fonciers
Méthodologie
Interprétation d’images
satellitaires, permettant de
mesurer les stocks et les
changements d’occupation
des sols tous les six ans
Enquêtes terrain ponctuelles
croisées avec les données
PAC sur un échantillon de
parcelles, permettant
d’estimer par extrapolation
les stocks et l’occupation des
sols chaque année
Traitement des données
cadastrales, permettant
d’évaluer les changements
d’occupation des sols chaque
année, les infrastructures
routières et les propriétés du
domaine public étant exclues
Niveau de
résolution
spatiale
Carré de 25 ha
Points échantillonnés, dont
les extrapolations donnent
des estimations pour des
carrés compris entre 40 et
178 ha1
Parcelle cadastrale
Nomenclature
des terres
artificialisées
comptabilisées
Distinction entre zones
urbanisées, industrielles ou
commerciales, infrastructures
de transport, mines,
décharges et chantiers,
espaces verts artificialisés
Nomenclature croisant le
type de sols (sols bâtis, sols
revêtus ou stabilisés, sols
nus ou enherbés
artificialisés) et leur utilisation
Nomenclature fondée sur la
déclaration d’usage des sols
Fréquence Tous les six ans depuis 1990 Annuel depuis 1982 Annuel
Surface totale
artificialisée
3 millions ha en 2012,
soit 5,5 % du territoire
métropolitain
5,1 millions ha en 2014,
soit 9,3 % du territoire
métropolitain
3,5 millions ha en 2016,
soit 7,1 % du territoire couvert
par le cadastre et 6,3 % du
territoire métropolitain
Augmentation
des surfaces
artificialisées
12 200 ha / an
de 1990 à 2000
33 000 ha / an
pour la période 2000 -2006
16 000 ha / an
pour 2006-2012
61 200 ha / an
entre 2006 et 2014
23 000 ha / an
entre 2006 et 2016
Source : France Stratégie
1
Voir Agreste (2009), Méthodologie Teruti-Lucas. L’utilisation du territoire en 2009, Agreste, Chiffres et données
agriculture, n° 213.

UNE DYNAMIQUE TRÈS HÉTÉROGÈNE
SUR LE TERRITOIRE
1. Une artificialisation supérieure à la moyenne européenne
Seules les données apportées par CORINE Land Cover permettent d’établir des
comparaisons avec les autres États européens. Ainsi, en 2012, 4 % de la surface
totale des 39 États européens étudiés étaient artificialisés1
. La France se situait
au-dessus de cette moyenne avec 5,5 % de la surface du territoire métropolitain
artificialisés, soit 3,1 millions d’hectares, essentiellement dans les grands pôles
urbains (voir figure 1 page suivante).
Quand on rapporte les surfaces artificialisées aux populations des principaux
États membres de l’Union européenne, la France apparaît proportionnellement
plus artificialisée que ses voisins (voir tableau 3).
À l’échelle métropolitaine, selon l’enquête Teruti-Lucas, 5,1 millions d’hectares
étaient artificialisés en 2014, soit 9,2 % de la surface du territoire. Parmi ces
surfaces artificialisées, 1 million d’hectares correspondaient à des sols bâtis
(soit 20 % du total artificialisé), 2,5 millions à des sols revêtus ou stabilisés (49 %)
et 1,7 million à des sols artificialisés non imperméabilisés (31 %).
1
L’édition 2018 est en cours de traitement statistique.

Figure 1 – Répartition des terres en France métropolitaine en 2012
selon la nomenclature CORINE Land Cover
Source : Agence européenne de l’environnement, 2017
Tableau 3 – Taux d’artificialisation moyens pondérés par la population
de quelques États membres de l’Union européenne
État
européen
Superficie
totale
en km
2
Taux
d’artificialisation
d’après
CORINE Land
Cover
Population
en millions
Eurostat
2018
Densité
moyenne
de population
habitants/km
2
Surface
artificialisée
moyenne
en km
2
pour
100 000 habitants
France
(métropole)
543 940 5,5 % 63,7 117 47
Allemagne 357 021 9,4 % 82,8 232 41
Royaume-Uni 242 900 8,3 % 66,3 272 30
Pays-Bas 37 354 13,4 % 17,1 459 29
Espagne 510 000 2,7 % 46,7 91 30
Italie 301 336 5,3 % 60,5 201 26
Source : France Stratégie, d’après les données de l’Agence européenne de l’environnement

Une dynamique très hétérogène sur le territoire
2. Une artificialisation plus rapide que la croissance
de la population
Seules les données Teruti-Lucas permettent une analyse sur longue période de
l’artificialisation. Depuis 1981, l’augmentation des terres artificialisées est en
moyenne de l’ordre de 60 000 hectares par an – soit un peu plus d’un millième du
territoire –, sans tendance identifiée. Les terres artificialisées seraient ainsi
passées de 3 millions d’hectares à 5,1 millions, ce qui représente une croissance
de 70 %, nettement supérieure à celle de la population (+19 %) sur la période.
D’après les fichiers fonciers, disponibles depuis 2006, l’augmentation des terres
artificialisées serait nettement plus faible, de l’ordre de 23 000 hectares en
moyenne sur 2006-2016. Mais cette croissance serait aussi plus élevée que celle
de la population (+7,1 % contre +5,4 % sur la période).
Sur leur période de recoupement (2006-2014), les deux sources sont cohérentes
pour identifier une forte accélération de l’artificialisation juste avant la crise de
2008, avant un retour à une valeur inférieure à la moyenne de longue période (voir
figure 2).
Figure 2 – Variation annuelle de la consommation d’ENAF
et évolution de la surface de plancher à construire de 1985 à 2018
Note : il s’agit des surfaces à construire enregistrées sur les permis de construire.
Source : France Stratégie, d’après les données Teruti-Lucas, Sitadel et des fichiers fonciers

Cette dynamique est à rapprocher du cycle de la construction : les permis de
construire sont passés de 30,1 millions de m2
en 2002 à 48,2 millions en 2006, avant
de retomber à 38,1 millions en 2008 puis 35,3 millions en moyenne sur 2011-2015
avant de remonter progressivement au-dessus de 36,3 millions en 2018 (base de
données Sitadel, SDES-MTES). Le lien entre artificialisation et surfaces construites
n’est toutefois pas direct, et ce pour deux raisons (voir encadré ci-dessous) :
• une partie des constructions peut se faire sur des terres déjà artificialisées, c’est
ce qu’on appelle le renouvellement urbain (R). D’après le SDES-CGDD1
, le taux
de renouvellement urbain sur la période 2006-2014 s’établit à 0,43 : autrement dit,
43 % des mètres carrés construits en France le sont sur des terres déjà
artificialisées ;
• lors d’une nouvelle construction, la partie artificialisée correspond à l’ensemble de
la parcelle, en général plus grande que la surface de plancher. Le ratio entre la
surface de plancher et la taille de la parcelle est appelé la densité (D). Un immeuble
de trois étages (R+3), avec une emprise au sol de 100 m2
, sur un terrain de
1 000 m2
, aura une densité de 0,4. Au niveau national, la densité des nouvelles
constructions est estimée par le Cerema à 0,16 sur la période 2007-2015.
Le lien entre la consommation d’espace (C) et la surface construite (S) peut ainsi
s’écrire :
En pratique, au niveau national, le taux de renouvellement urbain et la densité sont
relativement stables, ce qui explique la corrélation entre la dynamique de
l’artificialisation et celle des surfaces construites2
.
Illustration de l’évaluation de la consommation d’ENAF
par extension urbaine
Dans le cas d’une commune type comportant : en année n, trois parcelles
cadastrées (P1, P2, P3) comprenant chacune une maison (M1, M2, M3) ; en
année (n+1), la parcelle cadastrée P3 est divisée en deux (P3a et P3b), une
1
Albizatti C., Poulhes M. et Parraud J. S. (2017), « Caractérisation des espaces consommés par le bâti en France
métropolitaine entre 2005 et 2013 », Insee Références, décembre.
2
Vis-à-vis de l’artificialisation mesurée par les fichiers fonciers, un écart supplémentaire peut provenir du
décalage entre le classement d’un terrain à bâtir et la délivrance du permis de construire.

maison est construite sur la parcelle P3b (M3bis), une parcelle P4 est construite
(maison M4) par étalement urbain.
Le taux de construction en renouvellement urbain R correspond à la proportion
de surface construite sur des parcelles déjà artificialisées :
R =
Le taux de construction en renouvellement urbain moyen aujourd’hui observé en
France peut être estimé à 43 % sur la période 2005-2013 selon le CGDD1
, c’est-
à-dire que 43 % des surfaces construites sont situées dans des zones déjà
artificialisées, définies en croisant les données CORINE Land Cover et BD
CARTO. Augmenter ce taux implique de réduire la proportion de constructions sur
des terrains non bâtis, qu’il s’agisse de constructions isolées (mitage) ou
construites dans le prolongement de zones bâties (étalement urbain).
La densité de construction correspond au nombre de mètres carrés construits sur
la surface totale de la parcelle considérée non artificialisée :
D =
Cette densité moyenne estimée par le Cerema à partir des données des fichiers
fonciers et des données de surfaces de plancher construit pour la période 2007-
2015 est de 0,162
, ce qui équivaut à une maison de plain-pied de 160 m2
sur une
parcelle de 1 000 m2
ou une maison de deux étages de 80 m2
d’emprise au sol
sur un terrain de 1 000 m2
. Cette densité va fortement varier en fonction du type
d’aménagement urbain observé.
1
Albizatti C., Poulhes M. et Parraud J. S. (2017), op. cit.
2
Cette densité est proche de celle calculée par le Cerema pour le foncier existant en 2011, qui était de 0,15. Voir
Cerema (2014), Indicateurs de consommation d’espaces. Phase 2 : calcul d’indicateurs nationaux, mars.

3. Une artificialisation inégalement répartie sur le territoire
La dynamique de croissance de l’artificialisation est très inégalement répartie sur le
territoire, comme l’a montré le Cerema sur la base des fichiers fonciers disponibles
pour la période 2006-2015, dont la résolution fine (parcelle cadastrale) permet de
mesurer l’évolution à l’échelle communale. Une augmentation du taux de
consommation des ENAF est ainsi observée sur la quasi-totalité des métropoles et
sur les zones côtières (voir figure 3 page suivante). Les régions de montagne et le
Grand Est apparaissent moins densément artificialisées sur cette même période.
Certaines communes présentent des gains d’ENAF sur la période1
– entre 1 800 et
4 800 hectares par an au total – qui correspondent à un changement d’affectation
des parcelles : des parcelles déclarées comme terrain à construire, donc
comptabilisées comme artificialisées, peuvent par exemple être enregistrées comme
des parcelles de jardins.
À l’échelle des communes, une corrélation est observée entre densité de population
et taux d’artificialisation : les communes les plus densément peuplées sont aussi les
plus artificialisées.
À l’échelle des départements, on observe des dynamiques d’artificialisation
contrastées, les départements les moins densément peuplés connaissant des
processus d’artificialisation dans les communes isolées, alors que les départements
très denses s’artificialisent essentiellement dans les grands pôles urbains et leurs
couronnes. Ces différences traduisent la poursuite de l’étalement urbain au sein des
métropoles et des phénomènes d’artificialisation plus diffus au niveau des communes
rurales. CORINE Land Cover estime à 4 500 hectares par an sur 15 000 hectares la
surface de terres artificialisées spécifiquement due à l’étalement des villes2
.
1
Environ 2 500 communes sont concernées chaque année.
2
Agence européenne de l’environnement (2017), France Land cover 2012, Country Fact Sheet, septembre.

Figure 32 – Variation entre 2006 et 2015 du taux de consommation d’ENAF
Note : une « consommation d’espace NAF de 0,6 % » correspond à une progression de 0,6 % des surfaces
artificialisées de la commune entre 2006 et 2015.
Source : d’après les fichiers fonciers de la DGFip (Cerema, 2017)

4. Les infrastructures de transport et l’habitat individuel,
premiers responsables
L’enquête Teruti-Lucas apporte des éléments de quantification de l’artificialisation
croisés avec l’utilisation des terres artificialisées. Elle constitue à ce titre une
référence d’intérêt pour évaluer la nature de l’occupation des sols. En 2014, les
volumes construits représentaient 1,7 % de la surface totale de la France
métropolitaine, auxquels s’ajoutaient 7,7 % d’autres types de sols artificialisés (sols
revêtus, stabilisés, nus ou enherbés).
En termes d’utilisation, l’habitat (volumes construits et sols artificialisés associés)
représente environ 42 % des surfaces artificialisées estimées, devant les
infrastructures de transport (28 %), le foncier de services (16 %), qui inclut
notamment les surfaces commerciales et économiques (14 %) (voir tableau 4).
Concernant l’artificialisation liée au foncier bâti, une étude conduite par l’Insee en
20171
et croisant les données de télédétection CORINE Land Cover, les données
cartographiques de l’IGN et les données relatives aux constructions nouvelles permet
d’appréhender les dynamiques de construction au niveau national. Portant sur 88 %
des permis de construire délivrés entre 2005 et 2013, cette étude montre que 42 %
des 1,2 million de constructions réalisées entre 2005 et 2013 l’ont été sur des
zones déjà bâties, 26 % en continuité du bâti existant, 24 % par mitage et 8 %
par artificialisation de masse, dans le cadre de grands programmes de
construction collective.
Cette artificialisation dite « de masse » est notamment observée en zone littorale,
alors que le mitage est davantage constaté dans les zones peu densément peuplées.
Quelle que soit l’origine de la consommation d’espace pour du foncier bâti, la
construction de logements neufs en constitue le principal déterminant (64 % pour la
continuité de bâti ; 57 % pour le mitage ; 53 % pour l’artificialisation de masse). Pour
les constructions d’artificialisation de masse, l’industrie est le second responsable
avec 11 % des surfaces concernées. Pour les constructions en continuité de bâti
existant, les locaux de services publics (gymnases, stades) représentent 10 % des
constructions. Enfin, pour le mitage, le deuxième déterminant après le logement
individuel est la construction de bâtiments agricoles, qui représente 23 % des
constructions en mitage.
1
Albizatti C., Poulhes M. et Parraud J. S. (2017), op. cit.

Tableau 4 – Répartition des surfaces artificialisées en 2014
selon le type d’occupation des sols
Total des
surfaces
artificialisées
(en ha)
Part du secteur
dans le total
des surfaces
artificialisées
Volumes
construits
(en ha)
Sols
revêtus ou
stabilisés
(en ha)
Sols
enherbés
ou nus
artificialisés
(en ha)
Foncier
économique
Infrastructures
agricoles
423 560 8,3 %
13,7 %
111 731 306 733 5 096
Infrastructures
sylvicoles
61 513 1,2 % 537 60 976 0
Infrastructures
industrielles
212 455 4,2 % 63 970 82 274 66 211
Infrastructures
de transport
Réseaux
routiers
1 219 671 23,9 %
27,8 %
3 327 1 100 812 115 532
Autres
infrastructures
de transports
198 982 3,9 % 23 006 126 842 49 134
Infrastructures
de services
et loisirs
Services publics 235 157 4,6 %
16,2 %
44 887 107 861 82 409
Autres services 241 457 4,7 % 85 121 106 586 49 750
Sports et loisirs 340 684 6,7 % 19 265 110 595 210 824
Espaces verts 7 280 0,1 % 0 7 280 0
Habitat 2 136 326 41,9 % 561 432 428 667 1 146 227
Autres usages 27 187 0,5 % 9 710 17 477 0
Ensemble 5 104 272 100 % 922 986 2 456 103 1 725 183
Source : données issues des extractions de l’enquête Teruti-Lucas portant sur un échantillon
de 309 080 points et croisant occupation et utilisation des sols

UNE MULTITUDE D’ACTEURS
CONCERNÉS… EN THÉORIE
1. L’État et les collectivités multiplient les instruments
fiscaux et de planification
Les communes et intercommunalités définissent la politique locale d’urbanisation
en s’appuyant sur de nombreux instruments de planification, notamment les plans
locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi), les programmes locaux de l’habitat
(PLH), les plans de déplacements urbains (PDU). Les schémas de cohérence
territoriale (SCOT) visent à coordonner ces instruments à l’échelle d’un large
bassin de vie ou d’une aire urbaine, dans le cadre d’un projet d’aménagement et
de développement durables (PADD). Les communes ont globalement intérêt à
soutenir l’installation de ménages et d’entreprises sur leur territoire, pour en
maintenir le dynamisme. L’État assure pour sa part un contrôle de légalité sur les
documents d’urbanisme et accompagne les collectivités locales pour les élaborer.
Les pouvoirs publics mobilisent également un cadre fiscal particulièrement touffu,
près d’une trentaine de taxes s’appliquant aux terrains urbanisables. Ces taxes
constituent des sources importantes de financement des collectivités locales, la
taxe foncière représentant en 2017 un montant global de 41 milliards d’euros,
contre 22,5 milliards pour la taxe d’habitation et 945 millions pour la taxe sur les
surfaces commerciales. Il apparaît néanmoins très difficile de mesurer les effets
propres de chacun de ces outils sur les dynamiques locales d’artificialisation. Ces
dispositifs fiscaux n’ont pas été conçus pour traiter l’enjeu de réduction de
l’artificialisation des sols.
À ces instruments fiscaux s’ajoutent des politiques de soutien au logement (prêt à
taux zéro, par exemple) visant à soutenir l’activité du secteur immobilier,
l’accession à la propriété et le renouvellement urbain. Ces politiques jouent un
rôle déterminant dans les dynamiques de construction – donc dans certains cas

d’artificialisation –, en ciblant un type de logement, une zone particulière, un
groupe de ménages spécifique. Ces instruments n’ont pas non plus été conçus
pour l’enjeu de réduction de l’artificialisation des sols. Ainsi, à titre d’exemple, le
dispositif Pinel concerne pareillement, sur l’ensemble de leur territoire, les
communes en zones tendues, alors même que ces agglomérations ont en
moyenne 70 % de leur territoire en zone non artificialisée (voir encadré).
Les effets des dispositifs de soutien à la construction
sur l’artificialisation
Définies par la loi ALUR (pour l’accès au logement et un urbanisme rénové)
de 2014, les « zones tendues » sont des zones d’urbanisation continue de
plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la
demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au
logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant. Lorsqu’une commune est
classée en zone tendue, on lui applique un dispositif qui vise à fluidifier le
marché.
Au total, 1 149 communes de 28 agglomérations1
sont répertoriées en zone
tendue (4,7 millions de logements en France). Une commune est
intégralement déclarée en zone tendue. Ces zones sont soumises à la taxe
sur les logements vacants (d’au moins un an). Elles sont également éligibles
aux dispositifs Pinel et au prêt à taux zéro (pour le neuf uniquement). La taxe
d’habitation peut être également majorée pour les résidences secondaires
meublées. Afin de lutter contre la rétention foncière et les comportements
spéculatifs, les propriétaires de terrains non bâtis et constructibles situés en
zones tendues se voient appliquer une majoration forfaitaire correspondant à
3 euros par mètre carré.
En moyenne, dans ces agglomérations en zone tendue, le taux
d’artificialisation est de 31,6 % de la surface totale communale, contre 6,4 %
pour l’ensemble des communes recensées dans les fichiers fonciers en 2016.
Cela suggère qu’environ 70 % des surfaces de ces communes sont
susceptibles en théorie de faire l’objet d’une artificialisation accrue. Le
recentrage du dispositif Pinel en 2018 sur des zones de tension immobilière
vise à freiner la construction de logements là où il n’y a pas de demandes
1
Ajaccio, Annecy, Arles, Bastia, Bayonne, Beauvais, Bordeaux, Draguignan, Fréjus, Genève/Annemasse,
Grenoble, La Rochelle, La Teste-de-Buch/Arcachon, Lille, Lyon, Marseille/Aix-en-Provence, Meaux,
Menton/Monaco, Montpellier, Nantes, Nice, Paris, Saint-Nazaire, Sète, Strasbourg, Thonon-les-Bains, Toulon et
Toulouse.

Une multitude d’acteurs concernés… en théorie
fortes. L’inscription d’une commune en zone tendue peut potentiellement
accroître l’artificialisation, les prêts à taux zéro dans les zones tendues étant
uniquement orientés vers le neuf et le dispositif Pinel favorisant
l’investissement locatif dans les logements neufs1
, sans distinction sur la
localisation de la construction (renouvellement urbain ou étalement urbain).
2. Les entreprises, incitées à s’installer en périphérie
des pôles urbains
Les entreprises, par leur localisation et par les dynamiques d’emploi qu’elles
induisent, jouent un rôle essentiel dans l’aménagement des territoires. La
dynamique des marchés fonciers à l’intérieur d’une ville peut conduire les
entreprises à s’installer en périphérie immédiate pour bénéficier d’un foncier
moins cher. L’existence d’une infrastructure routière facilitant l’éloignement du
centre peut les inciter à se localiser en bordure de cet axe, notamment pour leurs
entrepôts et leurs plateformes logistiques. Les écarts d’imposition locale entre la
ville-centre d’une agglomération et ses communes environnantes, ainsi que les
orientations définies par les documents d’urbanisme en matière d’éparpillement
urbain, favorisent l’implantation de grands ensembles commerciaux en périphérie.
3. Des ménages qui évoluent et dont les demandes orientent
les projets des promoteurs
Le choix pour les aménageurs et promoteurs de construire en milieu périurbain est
étroitement lié aux comportements des ménages. Ceux-ci choisissent en effet la
localisation de leur logement en combinant coût, accessibilité, confort et surface.
L’installation en bordure de villes s’explique par un coût d’acquisition réduit et par
le confort du logement. Dans les grandes métropoles, les ménages sont
globalement incités à accéder à la propriété en périphérie car les prix du foncier et
de l’immobilier sont globalement décroissants avec l’éloignement des centres. Ce
faible prix contrebalance partiellement les dépenses en transport plus élevées
pour les localisations plus éloignées des zones d’emploi ou des lieux de
convivialité. Cet état de fait est néanmoins remis en cause lors d’une
1
L’investissement dans le logement ancien grâce au dispositif Pinel est contraignant : le logement doit répondre à
des critères de non-décence, être réhabilité et répondre une fois les travaux terminés à des critères et labels de
performance énergétique (HPE rénovation 2009 et BBC rénovation 2009). Un expert indépendant doit par ailleurs
constater l’état du logement avant et après travaux.

augmentation du prix des transports, notamment liée à la hausse du carburant.
Au-delà de la croissance démographique, la modification de la structure des
ménages explique une part des dynamiques d’artificialisation. La hausse des
niveaux de vie permet d’augmenter la surface habitable moyenne par personne.
La diminution de la taille moyenne des ménages liée au vieillissement de la
population, à la baisse de la fécondité et aux séparations plus fréquentes amplifie
également cette augmentation : selon l’Insee, de 2010 à 2015, la variation
annuelle moyenne du nombre de logements due à la croissance
démographique est en moyenne de 139 600 unités, contre 105 000 unités
pour celle due à la réduction de la taille des ménages. Enfin, la préférence des
Français pour l’habitat individuel constitue une tendance de fond assez lourde.
L’étalement urbain est soutenu par l’évolution des demandes et besoins des
ménages. La périurbanisation ne doit plus être lue uniquement comme un choix
« par défaut » pour des ménages ne pouvant accéder à la centralité urbaine pour
des raisons économiques. C’est aussi un choix positif, reposant sur la recherche
d’un habitat individuel plus récent et d’un contact accru avec la nature. La
réduction tendancielle du coût des navettes domicile-travail ou domicile-école
contribue à l’accélération de l’étalement urbain. La diffusion de la voiture
individuelle contribue également au desserrement des villes. Ce desserrement
peut accélérer le mitage des territoires, qui résulte de la multiplication des projets
de petite taille, notamment d’habitations construites diffusément par les
particuliers.

DEUX DÉTERMINANTS À RÉGULER
1. Les différentiels de prix du foncier
L’artificialisation des terres et les dynamiques de construction s’appuient pour
l’essentiel sur les différentiels de prix des terres entre : i) les terres agricoles ou
forestières et les terrains constructibles ; ii) le foncier bâti et non bâti ; iii) la périphérie
et le centre-ville… le développement d’une ville se traduisant par une croissance
différenciée, notamment guidée ou incitée par les dispositifs fiscaux et les
instruments de planification mis en œuvre localement.
Les propriétaires d’espaces agricoles et forestiers occupent une place essentielle
puisqu’ils peuvent ou non vendre leurs parcelles pour des usages non agricoles. La
différence de prix entre les terres agricoles et les terres urbanisables constituent la
principale incitation. En effet, la valeur de l’hectare agricole en France est parmi les
plus basses d’Europe occidentale, ce qui s’explique notamment par l’encadrement
réglementaire du prix du fermage. Le prix d’un hectare de terres agricoles en France
est d’environ 6 000 euros aujourd’hui, alors qu’il se situe entre 10 000 et 20 000
euros en Italie, en Angleterre, au Danemark et en Allemagne, et qu’il atteint 50 000
euros aux Pays-Bas.
2. La sous-exploitation du bâti existant
La sous-exploitation des logements privés ou tertiaires contribue à la demande de
logements neufs, donc indirectement à l’artificialisation. En 2015 en France,
2,8 millions de logements étaient vacants, soit 8 % du parc de logements selon
l’Insee1
. Cette part n’a cessé de progresser depuis la fin des années 1990 (6,9 % en
1999 et 7,2 % en 2010). Le développement des résidences secondaires occupées
1
Insee (2018), « 374 000 logements supplémentaires chaque année entre 2010 et 2015. La vacance résidentielle
s’accentue », Insee Première, n° 1700, juin.

par intermittence dans l’année – qui explique notamment l’artificialisation des terres
observée sur certaines zones littorales exposées à de vastes programmes de
construction – pourrait constituer un élément aggravant.
La vacance des locaux tertiaires est pour sa part liée à l’inadéquation entre l’offre et
la demande. Elle s’explique également de manière structurelle, du fait de la rotation
du parc immobilier et de l’influence du marché, notamment pour ce qui relève de la
spéculation appliquée aux bureaux. Le prix de l’immobilier commercial connaît en
effet une hausse constante en France, quel que soit le secteur concerné, depuis
vingt ans.

LA RENATURATION, UN ÉLÉMENT
DE « COMPENSATION » RELATIVE
Une renaturation des sols visant à les désartificialiser, c’est-à-dire à les ramener à
leur état initial, pourrait théoriquement permettre de « compenser » l’artificialisation
de certains espaces. Ainsi, réduire l’artificialisation brute et renaturer une partie des
terres artificialisées, sous réserve du respect d’un principe d’équivalence écologique,
permettrait d’atteindre en théorie le ZAN.
Quantifier le stock de terres « renaturables » est difficile. Les fichiers fonciers
recensent bien des surfaces d’ENAF gagnées, mais il s’agit de changements dans la
déclaration d’occupation des sols d’une année sur l’autre. Ces changements
d’affectation correspondent notamment à des reclassements de terrains à bâtir en
espaces naturels ou agricoles et ne permettent donc pas d’estimer le flux de terres
renaturées. Ils représentent entre 1 800 et 4 800 hectares par an.
L’artificialisation peut causer une perte irréversible de matière – par érosion ou par
excavation – mais également une perte des propriétés des sols, notamment une
perte de fertilité indispensable au support de la végétation. Les sols artificialisés
peuvent aussi être soumis à diverses contaminations, c’est-à-dire à la présence
anormale de produits potentiellement dangereux dans le milieu. Les polluants les
plus souvent observés sont les hydrocarbures, les métaux et les hydrocarbures
volatils non chlorés.
La renaturation peut être définie comme l’ensemble des processus permettant de
ramener un sol dénaturé, c’est-à-dire ayant subi des perturbations, à un état proche
de son état naturel initial. C’est un processus qui peut être très long. Une renaturation
complète corrige l’ensemble des dégradations subies. Elle implique de déterminer au
préalable le degré d’imperméabilisation, le degré de perturbation et la position du sol

artificialisé (dans la trame urbaine, écologique, dans le bassin hydrologique ou dans
le paysage rural).
Renaturer un sol artificialisé nécessite, chronologiquement : une déconstruction ; une
dépollution ; une désimperméabilisation ; la construction de technosols
indispensables à la végétalisation ; enfin, une reconnexion fonctionnelle aux
écosystèmes naturels environnants. Une renaturation partielle des milieux urbains
peut permettre de réduire certains impacts négatifs de l’artificialisation, comme les
îlots de chaleur. Les coûts des différentes étapes sont difficiles à évaluer, notamment
parce qu’ils dépendent de l’importance de la transformation initiale des sols. Très peu
de projets de renaturation ont été identifiés à ce jour. La quantification des gisements
de terres renaturables et des coûts des différents processus de renaturation sont de
ce fait délicats.
Quelques données d’évaluation des coûts sont néanmoins disponibles (voir
tableau 5). Ces éléments montrent que la renaturation d’un sol artificialisé après
dépollution, désimperméabilisation et construction d’un technosol coûte de 95 à 390
euros le m2
, sans compter le coût de déconstruction. Ces chiffres méritent d’être
précisés et affinés ; le recensement et l’analyse des projets récents de renaturation
devraient permettre d’améliorer la connaissance de ces coûts. Néanmoins,
rapportés au prix moyen des terrains constructibles – 130 euros/m2
en juin 2019,
oscillant entre 10 euros/m2
dans certaines communes rurales à 610 euros/m2
en
région parisienne –, ils suggèrent qu’à ce stade la renaturation peut être un outil
économiquement viable pour les projets ne nécessitant ni dépollution ni
désimperméabilisation (friches non polluées et carrières, par exemple).
Le recensement des terrains renaturables est également un enjeu important.
Aujourd’hui, il n’existe pas de données centralisées sur le nombre et la surface totale
des friches1
urbaines et industrielles. Seuls les anciens sites industriels pollués font
l’objet d’un recensement. Ainsi, l’inventaire BASOL recense 6 798 sites pollués en
2018 « appelant à une action des pouvoirs publics » et en 2018, l’inventaire BASIAS2
recense 300 000 sites « susceptibles d’engendrer des pollutions, en activité ou
abandonnés ».
1
Berthelin J. (coord.) (2018), « La requalification des friches industrielles et urbaines pour préserver les sols
agricoles », La Revue de l’Académie d’agriculture, vol. 16, p. 29-56.
2
L’inventaire est disponible sur le site Géorisques.

Un net ralentissement de l’artificialisation
est possible à brève échéance
Tableau 1 – Éléments de chiffrage des coûts de renaturation
Étape du processus Coût moyen
Déconstruction
65 €/m² dont 35 €/m² de coûts de démolition
et 30 €/m² de traitement des déchets*
Dépollution 2 à 65 €/m2
pour les processus de phytoremédiation
Désimperméabilisation 60 à 270 €/m2
Construction de technosols 33 à 55 €/m² **
* Ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi (2010), Guide relatif à la prise en compte du coût
global dans les marchés publics de maîtrise d’œuvre et de travaux, mai.
** Il faut 3,34 à 3,42 tonnes d’anthroposol pour construire un mètre carré de sol. À partir des coûts pour une
tonne d’anthroposol, nous estimons ensuite les coûts par unité de surface. Nous estimons un coût de 33 à
57 €/m² en fonction de la ville considérée et de l’hypothèse retenue.

UN NET RALENTISSEMENT
DE L’ARTIFICIALISATION EST
POSSIBLE À BRÈVE ÉCHÉANCE
1. Modélisation de la surface construite totale et évaluation
de la consommation d’ENAF
En nous appuyant sur un modèle économétrique développé par le Commissariat
général au développement durable (CGDD), nous avons pu esquisser les grandes
trajectoires de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers en
fonction de l’évolution du prix du foncier, d’une densification plus ou moins forte de
l’habitat et d’une augmentation du taux de renouvellement urbain, entendu comme la
proportion des surfaces de logements rénovés ou reconstruits.
Tout d’abord, la surface construite commencée totale (SCtot)1
moyenne par
commune sur la période 2007-2015 a été modélisée par régression log-linéaire, les
variables explicatives statistiquement significatives étant :
• en termes de démographie :
– la population de la commune (stock),
– la variation de la population de la commune,
– la taille moyenne des ménages ;
• en termes géographiques et d’aménagement du territoire :
– l’inscription dans un parc naturel régional,
– l’appartenance à une commune Loi littoral,
1
Mesurée par les surfaces ayant fait l’objet d’un permis de construire (logements, bureaux, locaux industriels,
locaux agricoles, locaux d’hébergement hôtelier, locaux de service public, etc.).

– l’appartenance à une zone de montagne,
– la taille de l’unité urbaine (0-100 000 habitants ; 100 000-500 000 habitants ;
500 000-1 million d’habitants ; 1 million-3 millions d’habitants ; plus),
– la part de la surface communale artificialisée cadastrée sur la surface totale ;
• en termes d’activité économique :
– le niveau de vie (médiane du revenu fiscal par unité de consommation),
– la variation du niveau de vie,
– les emplois au lieu de travail dans la commune (stock),
– la variation des emplois au lieu de travail dans la commune (flux),
– la part des emplois au lieu de travail dans le secteur agricole,
– le nombre d’hébergements d’accueil touristiques,
– le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) par habitant,
– le prix des terres et prés libres de plus de 70 hectares ;
• en termes d’accessibilité et de mobilité :
– le temps d’accès au pôle le plus proche,
– la présence d’une gare sur la commune.
Le modèle présente un coefficient de corrélation R² = 0,885. Il permet d’estimer pour
la période 2007-2015 une surface construite totale de 65,35 millions de mètres carrés
pour l’ensemble des 36 877 communes françaises, alors que les données
enregistrées dans les fichiers fonciers recensent sur la période une surface construite
totale de 60,04 millions de mètres carrés. Ce modèle permet de reproduire
correctement l’hétérogénéité entre communes, et la tendance temporelle, mais se
révèle impuissant à capter les cycles (en particulier celui observé depuis le milieu des
années 2000).
Nous utilisons ensuite cette modélisation pour projeter la surface totale de plancher
commencée au niveau national à horizon 2030 et 2050. L’évaluation s’appuie sur les
projections de croissance démographique de l’Insee1
pour ce qui concerne la
population totale et la taille des ménages. Pour les variables niveau de vie, niveau
d’emploi, part de l’emploi agricole, nombre d’hébergements touristiques, tourisme, la
1
Brutel C. et Omalek L. (2002), « Projections démographiques pour la France, ses régions et ses départements à
l’horizon 2030 », in Données sociales : La société française, Insee Références, édition 2002-2003, novembre.

tendance observée sur la période 2007-2016 est prolongée. Enfin, les variables DGF
(dotation globale de fonctionnement) par habitant et prix des terres sont maintenues
constantes aux valeurs observées en 2015. Cette évaluation conduit à estimer la
surface commencée à 56,3 millions de mètres carrés en 2030 et 63,9 millions de
mètres carrés en 2050.
2. La nécessité de ralentir l’artificialisation
Le scénario tendanciel correspond à la projection : i) de la surface moyenne de
plancher construit en tenant compte des projections démographiques, les autres
variables explicatives restant inchangées ; ii) du taux de renouvellement urbain et de
la densité moyenne observée sur la période 2007-2015, c’est-à-dire 0,16 et 0,43
respectivement. En l’absence de toute mesure, l’artificialisation continuerait sur le
rythme actuel, en légère augmentation, autour de 20 000 hectares par an (soit
environ 50 millions de mètres carrés de surfaces construites annuelles). En cumulé,
cela conduirait à artificialiser d’ici 2030 environ 288 000 hectares de plus qu’en
2016, au titre du seul bâti.
3. L’importance de la densification
L’augmentation de la densité et du taux de renouvellement urbain pourraient
néanmoins réduire drastiquement la consommation d’ENAF. Dans le scénario
« densification modérée », le taux de renouvellement urbain augmente de 0,42 à 0,5
et la densité de 0,16 à 0,3 en 2030, de manière linéaire, ce qui représente une
économie d’environ 11 000 hectares de terres non artificialisées sur une année en
2030 (voir tableau 6). Le scénario « densification forte » propose de durcir encore
davantage les conditions de construction avec un taux de renouvellement de 0,6 et
une densité de 0,4. Cet effort permettrait de réduire de 75 % le rythme
d’artificialisation en 2030 en comparaison au scénario tendanciel. Ce résultat met en
lumière la part non négligeable qu’une politique d’urbanisme favorisant la
densification de l’habitat et limitant l’étalement urbain pourrait jouer dans la lutte
contre l’artificialisation.
Ces différents éléments de modélisation ne permettent pas d’évaluer l’artificialisation
des parcelles non cadastrées, notamment liée aux infrastructures de transport. Ce
chiffrage constitue donc une sous-estimation de la consommation totale d’ENAF et
devra être affiné.

Tableau 2 – Synthèse des sorties de la modélisation
Scénarios
Cible de taux de
renouvellement
urbain en 2030
Cible de
densité de
construction
en 2030
Taux de
vacance des
logements à
l’échelle
nationale
Multiplication
du prix des
terres libres
par rapport à
2016
Consommation
ENAF 2025
(hors pertes
liées aux
infrastructures)*
(en ha)
Consommation
ENAF 2030
(hors pertes
liées aux
infrastructures)*
(en ha)
Tendanciel 0,43 0,16 8 % Inchangé 19 400 20 000
Densification
modérée
0,5 0,3 8 % Inchangé 11 600 9 200
Densification forte 0,6 0,4 8 % Inchangé 8 200 5 500
Densification forte /
renchérissement
des terres libres
0,6 0,4 8 % x3 7 400 4 700
Densification forte /
renchérissement
des terres libres /
réduction de la
vacance
0,6 0,4 6 % x5 6 200 3 700
* Selon Teruti-Lucas, les infrastructures représentent 30 % des terres artificialisées (en stock).
Concrètement, augmenter la densité des constructions de 0,16 à 0,3 revient par
exemple à rehausser d’un étage les nouvelles constructions de plain-pied afin de
doubler la surface de plancher. L’effet d’une augmentation du taux de renouvellement
urbain sur la densité de construction des zones déjà artificialisées est relativement
faible. Ainsi, l’augmentation progressive de ce taux de 0,43 à 0,60 en 2030 n’aurait
pas d’effet sur la densité moyenne de construction sur les zones déjà artificialisées
par rapport au scénario tendanciel à horizon 2030. À horizon 2050, le maintien d’un
taux de renouvellement urbain à 0,6 entraînerait une hausse de 0,1 point de la
densité de construction sur les zones déjà artificialisées (à 0,18 contre 0,17 dans le
scénario tendanciel).
Aujourd’hui, la densité de construction pour le bâti existant varie en moyenne en
France entre 0,08 et 0,17 pour l’habitat individuel et entre 0,48 et 1,18 pour l’habitat
collectif en fonction des régions étudiées selon le Cerema. En Île-de-France, elle est
de 0,41
. Cette moyenne cache cependant une très grande diversité de densités,
comme l’a montré en 2005 l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Île-
de-France2
, allant de 0,28 pour des lotissements d’habitat pavillonnaire à Saint-Nom-
1
Cerema (2014), Indicateurs de consommation d’espaces. Phase 2 : calcul d’indicateurs nationaux, mars.
2
Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Île-de-France (2005), « Appréhender la densité. 3) Formes
urbaines et densité », Note rapide sur l’occupation du sol, n° 384, juin.

la-Bretèche (Yvelines) à 0,75 pour des ensembles d’habitats collectifs à La
Courneuve (Seine-Saint-Denis) jusqu’à 4 pour des immeubles haussmaniens du
cœur de Paris.
En termes de formes urbaines, un taux de densité de 0,3 ou 0,4 correspond à celui
observé pour un habitat individuel au sein de bourgs ou de villages (voir figure 4).
Néanmoins, le passage d’un taux de densité moyen à l’échelle nationale de 0,16 à
0,3 impliquerait de tenir compte de la forte variabilité des taux de densité observés
aujourd’hui entre communes mais également au sein des communes, en fonction du
type de construction1
. Ainsi, des exemples de logements collectifs correspondant à
des taux de densité faibles, de l’ordre de 0,4, peuvent être observés dans certaines
collectivités locales.
De tels objectifs sont accessibles avec un renforcement strict des règles d’élaboration
des PLU, par exemple l’imposition d’un coefficient d’occupation des sols (COS)
minimal aux nouvelles constructions et l’obligation d’avoir atteint un niveau
minimal de renouvellement urbain avant de délivrer des permis de construire
sur des zones non artificialisées.
Des hypothèses complémentaires ont été testées dans cet exercice de modélisation.
Un renchérissement du prix des terres libres pour aligner le prix des terres agricoles
françaises sur celui de pays comme le Royaume-Uni ou l’Allemagne induit des
réductions de consommation d’ENAF supplémentaires d’environ 1 400 hectares en
2030 par rapport au scénario de densification de la construction. Une diminution du
taux de vacance des logements de 2 % conduit pour sa part à une réduction de
consommation d’ENAF de 1 200 hectares par rapport au scénario tendanciel. La
mise en œuvre concrète de ces deux hypothèses paraît cependant difficile, pour un
effet limité en termes de réduction de la consommation d’ENAF. Il serait préférable
de privilégier les mesures de densification des constructions.
1
Des exemples de logements collectifs correspondant à des taux de densité faibles, de l’ordre de 0,4, peuvent
être observés dans certaines collectivités locales. Voir Roustan H. et al. (2009), ID de villes. Densité & Formes
urbaines, étude, AGAM (Agence d’urbanisme de l’agglomération marseillaise), juillet.

Figure 4 – Typologie des formes urbaines en fonction du taux de densité observé
Source : Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Île-de-France (2005), « Appréhender la
densité. 3) Formes urbaines et densité », op. cit.
Cet exercice de modélisation constitue une première approche imparfaite, à
approfondir. Il montre néanmoins qu’en jouant sur la densification de l’habitat, il
semble possible de réduire la consommation d’ENAF jusqu’à atteindre un niveau
minimal de surfaces artificialisées inférieur à 1 200 hectares par an en 2050. Ce
niveau résiduel d’artificialisation pourrait être « compensé » par la renaturation de
terres anthropisées, sous réserve du développement d’un modèle économique
adapté. La mise en œuvre combinée d’autres leviers – renchérissement du foncier
non bâti, limitation de la sous-occupation du parc immobilier actuel – permettrait en
théorie d’atteindre cet objectif plus rapidement, c’est-à-dire de tendre vers le zéro
artificialisation nette à partir de 2030. Pour respecter cette trajectoire, plusieurs
recommandations devraient cependant être mises en œuvre.

PRINCIPALES CONCLUSIONS ET
AGENDA D’ACTIONS PUBLIQUES
La définition de l’artificialisation, telle que proposée par la communauté scientifique,
est exigeante. Un parc construit sur une terre agricole est comptabilisé comme une
terre artificialisée alors que les effets de cette artificialisation sur l’environnement
peuvent être limités. La désartificialisation est pour sa part très difficile à atteindre et
la renaturation conduit, dans la majorité des cas, à ne restaurer que partiellement
l’écosystème d’origine. Notre modèle suggère néanmoins qu’il serait possible
d’atteindre le zéro artificialisation nette en mettant en œuvre des mesures
ambitieuses en termes d’urbanisme, le niveau d’artificialisation résiduelle pouvant
être compensé par de la renaturation si un modèle économique adapté permettait
d’en rendre le coût raisonnable.
Nos propositions visent donc à mettre en œuvre les moyens les plus efficaces pour
freiner l’artificialisation, ainsi que les dispositifs incitant au mieux à la renaturation.
Ces propositions d’actions devront faire l’objet d’une large consultation des parties
prenantes afin d’affiner le diagnostic posé et d’évaluer la recevabilité des
recommandations. Il serait alors possible, d’ici à trois ans, de fixer un horizon précis
pour l’atteinte du ZAN.
Une comparaison avec les pays européens souligne la disparité des cadres de lutte
contre l’artificialisation des terres. La Suisse a notamment engagé une politique
ambitieuse reposant sur un encadrement réglementaire strict de la construction (voir
encadré). En Allemagne, certains Länder comme le Baden-Württemberg et le Hesse
modulent l’équivalent de la redevance assainissement en fonction de la surface
imperméabilisée de la parcelle concernée, afin de distinguer les coûts liés à la
collecte des eaux usées de ceux associés au ruissellement des eaux de pluie, lié à
l’imperméabilisation des sols. Certaines communes allemandes mettent également
en place des incitations à l’installation de revêtements perméables en diminuant le
montant de cette redevance.

Lutte contre l’artificialisation : l’exemple suisse1
Au niveau confédéral
Un plan sectoriel est mis en œuvre depuis 1992 pour identifier et sanctuariser les
sols considérés comme de bonne qualité agronomique, afin de sécuriser
l’approvisionnement alimentaire du pays. Un objectif fédéral de limitation à
400 mètres carrés de la surface d’habitat et d’infrastructure par habitant est
également défini. Le Conseil fédéral a la possibilité d’interdire des
aménagements sur certaines surfaces particulièrement sensibles pour les
protéger.
Au niveau cantonal
Chaque canton doit maintenir les surfaces dites d’assolement, c’est-à-dire une
fraction de la surface de terre cultivable déterminée à l’échelle nationale. Pour
faire respecter ces dispositions, l’administration fédérale dispose de pouvoirs
coercitifs.
Les cantons doivent intégrer dans leurs plans directeurs la surface ouverte à
l’urbanisation, en cohérence avec les directives établies au niveau de la
Confédération. Ces plans doivent mentionner la manière dont ces surfaces sont
réparties et coordonnées à l’échelle régionale et justifier précisément leur
existence. Ils doivent également définir une stratégie de limitation de l’extension
du tissu urbain. Ces plans doivent être approuvés par le Conseil fédéral. Si tel
n’est pas le cas, les cantons ne pourront plus établir de nouvelles zones
constructibles, à moins d’en assurer la compensation intégrale et immédiate. Ces
plans directeurs cantonaux doivent respecter les plans sectoriels établis à
l’échelle nationale. Ils s’imposent aux plans élaborés par les communes.
Les cantons doivent mettre en place un système de compensation des mesures
d’aménagement du territoire, incluant une taxe d’au moins 20 % sur les bénéfices
liés au classement en terrain à bâtir, portant a minima sur les plus-values
réalisées, et des indemnisations. Le produit de cette taxe doit être employé au
financement de mesures de préservation des surfaces agricoles.
Au niveau communal
Les communes élaborent des plans d’affectation du sol, approuvés par les
cantons. Ces plans doivent respecter les plans sectoriels établis à l’échelle
nationale. Les constructions décidées par les communes sont soumises à
l’approbation des cantons. Ces derniers peuvent imposer des critères de densité
1
Direction générale du Trésor (2016), Développement urbain et gestion économe des espaces agricoles, naturels
et forestiers. Analyse comparative dans 8 pays, février.

Principales conclusions
et agenda d’actions publiques
minimale ou refuser certaines constructions en zone agricole s’ils ne les
considèrent pas nécessaires.
Depuis le 1er
janvier 2016, il est interdit de construire des résidences secondaires
dans les communes où elles représentent plus de 20 % des logements
(disposition de rang constitutionnel).
Des mesures spécifiques à l’immobilier professionnel vacant existent : dans les
zones concernées, les cantons peuvent refuser d’accorder des permis de
construire de nouveaux bureaux et mettre en place des incitations à vendre ou
convertir en logements ces surfaces.
La France apparaît cependant pionnière dans la définition d’un objectif de zéro
artificialisation nette. Les principales tendances se dégageant de ces exemples
européens sont l’importance de la concertation, de la coordination et de la
conciliation des différents intérêts (privés, publics, sectoriels), la mise en œuvre de
réglementations encadrant l’usage des sols sur l’ensemble des territoires et un effort
de production de données et de mise à disposition du public (services d’information
géographique, cartographies détaillées).
1. Améliorer la connaissance des dynamiques
d’artificialisation
Il est indispensable d’assurer un suivi précis de l’artificialisation au niveau local et de
compiler au niveau national ces données. Il faut également disposer d’un suivi annuel
du taux de renouvellement urbain et de la densité (mesurés tous deux à partir des
fichiers fonciers). Plusieurs sources existent aujourd’hui pour mesurer
l’artificialisation, mais aucune ne permet en l’état de fonder une politique publique
assortie de droits et de devoirs. Dans cette optique, un enrichissement du cadastre
semble la piste la plus prometteuse. Il faudra par ailleurs assurer l’accès de tous les
acteurs aux connaissances nécessaires à la construction de projets de territoires et
aux solutions disponibles pour maîtriser l’artificialisation. Cela passe en particulier par
l’information et la sensibilisation de l’ensemble des acteurs – administrations,
collectivités, porteurs de projets et ménages – aux coûts engendrés par
l’artificialisation, en particulier les élus et les ménages.
La mise en place d’un observatoire de l’artificialisation des sols en vue d’aller vers le
zéro artificialisation, annoncée lors du Conseil de défense écologique du 23 mai
2019, peut contribuer à ces objectifs. Cet observatoire pourra analyser dans quelle

mesure le cadastre peut être utilisé pour fonder une politique de lutte contre
l’artificialisation. Il pourra également identifier les moyens d’estimer à terme
l’artificialisation liée au foncier non cadastré.
CHEF DE FILE PRESSENTI Observatoire de l’artificialisation des sols
CALENDRIER PRÉVISIONNEL • Mise en place de l’observatoire : été 2019
• État des lieux et plan d’action pour établir
une mesure de l’artificialisation
susceptible de fonder une politique
créatrice de droits et de devoirs : été 2020
2. Améliorer la connaissance sur le potentiel et le coût de la
renaturation, notamment pour calibrer la baisse brute
nécessaire pour atteindre le ZAN
Il est indispensable d’accroître et de diffuser des informations précises sur les
gisements d’espaces artificialisés réutilisables ou compatibles avec la renaturation.
L’organisation d’un appel à projets pour le cofinancement de projets de renaturation
permettrait d’identifier les acteurs clés du secteur et les bonnes pratiques déjà
appliquées ainsi que de constituer une base de coûts de mise en œuvre. Cette base
de données permettrait également de hiérarchiser les terres renaturables en fonction
de leurs coûts de renaturation. En parallèle, un travail de recensement des terrains
renaturables conduirait à identifier précisément les espaces à renaturer en priorité
(carrières, voies désaffectées, etc.).
CHEF DE FILE PRESSENTI Ministère de la Transition écologique
et solidaire
CALENDRIER PRÉVISIONNEL • Lancement d’appels à projets à l’automne
2019 et à l’automne 2020
• Premier recensement des terres
renaturables par catégorie : été 2020

3. Pour favoriser la densification, la rénovation et le recyclage
urbains, des outils réglementaires ou fiscaux sont possibles
Afin de réduire l’impact des nouvelles constructions sur l’artificialisation, les outils
réglementaires sont les plus susceptibles d’avoir un effet de grande ampleur. Un
ajustement des outils fiscaux pour éviter les incitations à l’artificialisation pourrait
utilement les compléter. Plusieurs mesures sont possibles :
• imposer une obligation de densification par l’instauration dans les PLU i) d’un
plancher de densité, c’est-à-dire d’un coefficient d’occupation des sols minimal ; ii)
d’un taux plancher de renouvellement urbain dans chaque commune pour les
constructions nouvelles. Ce plancher serait vérifié annuellement, via le suivi des
permis de construire, et des sanctions administratives pourraient être envisagées
a posteriori ;
• exclure de l’éligibilité au dispositif Pinel et au prêt à taux zéro les constructions sur
des terres non artificialisées ;
• exonérer totalement de taxe d’aménagement les projets qui ne changent pas
l’emprise au sol du bâti (surélévation, rénovation, reconstruction).
CHEF DE FILE PRESSENTI Ministère de la Transition écologique et
solidaire pour les mesures règlementaires,
ministère des Comptes publics pour les
mesures fiscales
CALENDRIER PRÉVISIONNEL • Calibrage de la mesure en 2019
• Inscription au projet de loi de finances
2021
3.1. Mais une gouvernance dédiée est nécessaire
La mise en cohérence des instruments de planification implique de disposer d’une
gouvernance adaptée, effective aux échelles territoriales pertinentes. En pratique,
trois types d’instances peuvent être envisagés :
• à l’échelle des intercommunalités, responsables des PLUi, définir des cibles
d’ENAF susceptibles d’être artificialisées ainsi que des surfaces à renaturer ;
• à l’échelle départementale, fusion des missions et compétences de la
Commission départementale d’aménagement commercial et de la Commission

départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers afin
de créer un conseil départemental de lutte contre l’artificialisation des terres,
ouvert à l’ensemble des parties prenantes concernées et chargé de la délivrance
a priori des autorisations d’artificialisation des ENAF ;
• à l’échelle nationale, mise en place d’un conseil national de lutte contre
l’artificialisation des terres, chargé du suivi transversal de l’ensemble des mesures
mises en place, auquel serait rattaché l’observatoire de l’artificialisation des sols.
CHEF DE FILE PRESSENTI Ministères de la Transition écologique et
solidaire et de la Cohésion des territoires
CALENDRIER PRÉVISIONNEL Mise en place progressive de ces instances
de concertation à partir de 2020
4. Combiner renaturation et artificialisation
Afin d’atteindre le ZAN, il pourrait être pertinent de conditionner l’artificialisation à une
renaturation équivalente. Compenser l’artificialisation d’espaces naturels artificialisés
dans le cadre de projets d’infrastructures ou d’aménagement dont la surface au
plancher est supérieure à 40 000 mètres carrés est d’ores et déjà prévu dans le
cadre de la séquence Éviter-Réduire-Compenser (ERC)1
. L’évaluation de
l’application de cette « doctrine ERC » est en cours et reposera notamment sur une
géolocalisation précise des zones de compensation, jusqu’à présent non réalisée2
.
Dans la séquence ERC, la compensation repose sur un principe d’équivalence
écologique. Dans le cadre d’un conditionnement de l’artificialisation à de la
renaturation, un tel principe serait sans doute difficile à concevoir, les processus
d’artificialisation ayant des effets très divers sur l’environnement en fonction de leur
nature. Deux dispositifs seraient néanmoins envisageables :
• mettre en place un marché de droits à artificialiser contre renaturation, cette
renaturation devant être labellisée, sur la base de critères transparents, par une
autorité garantissant la qualité environnementale de la renaturation. Un tel
1
Dispositif réglementaire prévu par la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature,
complétée par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement et
l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016.
2
Ministère de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer (2017), « La séquence “éviter, réduire et
compenser”, un dispositif consolidé », coll. Théma, mars.

dispositif présenterait l’avantage de décentraliser les connaissances des coûts de
renaturation. Sa mise en place rencontre deux obstacles. En l’état, le coût de la
renaturation est a priori trop élevé pour que l’offre puisse rencontrer la demande
sur ce marché. Contrairement par exemple aux émissions de CO2,
l’artificialisation n’est pas un processus binaire, et il ne serait pas forcément
judicieux de mettre le même prix pour tout type d’artificialisation (parking ou parc),
et pour n’importe quel territoire ;
• à défaut, financer la renaturation en ajoutant une composante « artificialisation » à
la taxe d’aménagement et en en reversant les recettes pour financer les
opérations de renaturation des sols et de densification du foncier bâti existant. Ce
système serait mis en œuvre à une échelle nationale afin que les montants des
composantes « artificialisation » et « aménagement » soient relativement stables
dans le temps, et puissent être bien intégrés par les agents dans leurs choix
d’aménagements.
CHEF DE FILE PRESSENTI Ministère des Comptes publics
CALENDRIER PRÉVISIONNEL • Calibrage de la mesure d’ici début 2020
• Concertation en 2020
• Inscription au projet de loi de finances
en 2021 ou 2022

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