La Revue de l\'Avocat Conseil d\'Entreprises - juin 2009 - n°108 "Aspects européens de la libéralisation du marché des jeux d\'argent: le récent rapport d\'initiative Schaldemose préconise le principe de subsidiarité et se prononce contre un marché unique des jeux d\'argent" (the European aspects of the opening of the gambling market: the recent own-initiative report of Schaldemose recommends the application of the principle of subsidiarity and argues against the adoption of a single gambling market)

1. DOSSIER : DROIT DES JEUX
ASPECTS EUROPÉENS DE LA LIBÉRALISATION DU MARCHÉ DES JEUX D’ARGENT :
LE RÉCENT RAPPORT D’INITIATIVE SCHALDEMOSE PRÉCONISE LE PRINCIPE
DE SUBSIDIARITÉ ET SE PRONONCE CONTRE UN MARCHÉ UNIQUE
DES JEUX D’ARGENT
raux particulièrement applicables au cas Ainsi, la position initiale européenne était de
Christine LESNÉ, d’espèce : la liberté de prestation de servi- laisser aux Etats membres le soin de réglemen-
Avocat à la Cour, ces et la liberté d’établissement tels que ter ce secteur considéré comme spécifique,
Collaboratrice Senior, figurant dans ses articles 43 et 49, reproduits l’idée d’une réglementation unique au niveau
Berwin Leighton ci-après. européen ayant été alors rejetée.
Paisner LLP, Toutefois, la Cour de Justice des Commu-
Bureau de Paris, Article 43 - Principe de liberté nautés Européennes (« CJCE ») dans ses arrêts
christine.lesne@ d’établissement Gambelli (en 2003) puis Placanica (en 2007)
blplaw.com « Dans le cadre des dispositions visées ci- n’a pas tenu compte, comme l’avaient fait ces
après, les restrictions à la liberté d’établisse- deux Directives, de la spécificité du secteur
INTRODUCTION ment des ressortissants d’un Etat membre des jeux.
Les jeux d’argent en ligne, comme le souligne dans le territoire d’un autre Etat membre sont
le récent rapport Schaldemose sur l’intégrité des interdites. Cette interdiction s’étend égale- II. POSITION DE RUPTURE DE LA CJCE
jeux d’argent en ligne présenté par la députée ment aux restrictions à la création d’agences, ET DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
européenne sociale démocrate Danoise Christel de succursales ou de filiales, par les ressort- Nous examinerons tout d’abord la position de
Schaldemose, et adopté par le Parlement Euro- issants d’un Etat membre établis sur le terri- la CJCE avant d’aborder celle de la Commis-
péen le 10 mars dernier, représentent aujour- toire d’un Etat membre. sion Européenne.
d’hui près de 5 % de l’ensemble des jeux d’ar- La liberté d’établissement comporte l’accès aux
gent dans l’Union Européenne1, et cette part activités non salariées et leur exercice, ainsi que Position initiale de la CJCE et revirement
de marché des jeux d’argent en ligne est, selon la constitution et la gestion d’entreprises, et jurisprudentiel avec les arrêts Gambelli
toute vraisemblance, amenée à croître fortement notamment de sociétés au sein de l’article 48, et Placanica
dans les prochaines années. D’où les enjeux ma- deuxième alinéa, dans les conditions définies Il convient de rappeler que la CJCE, dans
jeurs, financiers et légaux, impliqués par le déve- par la législation du pays d’établissement pour les années 1990, avait admis que les Etats
loppement croissant des jeux d’argent en ligne. ses propres ressortissants, sous réserve des membres puissent restreindre les libertés
Après avoir rappelé les principes généraux du dispositions du chapitre relatif aux capitaux.» concernant les jeux d’argent sur le fondement
droit communautaire s’y rapportant, nous exa- de raisons impérieuses d’intérêt général.
minerons l’évolution dans le temps de la posi- Article 49 - Principe de liberté de Ce n’est qu’ultérieurement, avec l’arrêt Gam-
tion européenne au sujet de la réglementation prestation de services belli rendu en 2003, et confirmé en 2007
du marché des jeux d’argent en ligne au tra- « Dans le cadre des dispositions visées ci- avec l’arrêt Placanica, qu’a été opéré le revi-
vers des arrêts Gambelli et Placanica et des pro- après, les restrictions à la libre prestation des rement jurisprudentiel de la CJCE (la CJCE
cédures ouvertes par la Commission Européenne services à l’intérieur de la Communauté sont ayant été saisie dans ces affaires sur renvoi
contre certains Etats membres (y compris la interdites à l’égard des ressortissants des des juridictions italiennes) et l’adoption
France), avant de détailler le contenu et les Etats membres établis dans un pays de la d’une nouvelle position au niveau européen,
implications du rapport Schaldemose adopté en Communauté autre que celui du destinataire selon laquelle les paris sportifs pouvaient
mars dernier. de la prestation. (…) » être considérés comme un service et ne
Il convient de rappeler que les jeux d’argent pouvaient faire l’objet de restrictions dans
I. RAPPEL DES PRINCIPES GÉNÉRAUX et les paris avaient été exclus du champ d’ap- le cadre de la législation de chaque Etat
DU DROIT COMMUNAUTAIRE : plication lors des négociations des Directives membre, que sous réserve que ces restrictions
LA LIBERTÉ DE PRESTATION DE SERVICES sur le commerce électronique adoptée en 2000 soient proportionnées, non discriminatoires,
ET LA LIBERTÉ D’ÉTABLISSEMENT (Directive 2000/31/CE) et sur les services et les et répondent à un intérêt général.
Le texte du traité instituant la Communauté marchés intérieurs adoptée en 2006 (Directive La CJCE avait cependant laissé le soin aux
européenne énonce deux principes géné- 2006/123/CE). juridictions italiennes de déterminer si les
1. D’après l’étude sur les jeux de hasard dans le marché intérieur de l’Union Européenne, en date du 14 juin 2006, réalisée au nom de la Commission Européenne
par l’Institut suisse de droit comparé (ISDC).
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2. DOSSIER : DROIT DES JEUX
principes ci-dessus énoncés étaient respec- en ligne est abandonnée par le Parlement personnel ou des données de cartes de
tés, et avait seulement considéré que la européen. Les députés estiment en effet crédit » ; et
sanction pénale prévue par la législation qu’« une approche purement axée sur le • adoption d’un code de conduite qui pour-
italienne était disproportionnée au regard de marché intérieur ne convient pas dans un rait être « un instrument complémentaire
l’objectif poursuivi de protection de l’intérêt domaine aussi sensible »2. Ce rapport Schalde- utile pour atteindre certains objectifs publics
général. mose est le fruit d’un lobbying intense au (et privés) et pour prendre en considéra-
Il convient de noter que la Cour de Cassation niveau européen et d’une prise de conscience tion les progrès technologiques, l’évolution des
française, par un arrêt Zeturf du 10 juillet 2007, des enjeux et dangers de la libéralisation du préférences des consommateurs ou celle
s’est alignée sur la position de la CJCE. monde des jeux. des structures du marché ». Ce code relève
Le Parlement européen a adopté par 544 voix d’une démarche d’autoréglementation et ne
Position de la Commission Européenne pour, 36 voix contre et 66 absentions une ferait que compléter la législation.
Dans le prolongement de la position énoncée résolution non-contraignante sur l’intégrité Ainsi, le Parlement européen, par l’adoption
par la CJCE, la Commission Européenne a ouvert des jeux d’argent en ligne qui reprend les du rapport Schaldemose, redéfinit quelque
depuis avril 2006 des procédures d’infraction conclusions de ce rapport. peu la position européenne prise jusqu’alors,
concernant 10 Etats membres, afin d’exami- Un groupe de députés3, dont le leader était telle qu’illustrée par les arrêts de la CJCE
ner si les législations nationales sont compa- le britannique Malcolm Harbour, qui étaient précités et par les procédures d’infraction
tibles avec le droit communautaire concernant en désaccord avec les conclusions du rapport engagées par la Commission Européenne
les restrictions posées par les Etats membres Schaldemose, ont présenté un texte alternatif afin de vérifier si les mesures nationales
à la prestation transfrontalière de services de qui a été rejeté. En soulignant que « ce prises pour limiter la prestation transfronta-
jeux d’argent en ligne. rapport porte atteinte à quelques-uns des lière de services de jeux d’argent en ligne,
Pour rappel, l’état des procédures d’infraction principes du marché intérieur (…) », ce texte étaient compatibles avec le droit commu-
engagées par la Commission Européenne est alternatif pronaît que les jeux d’argent en ligne nautaire.
le suivant : doivent être considérés comme une simple En effet, le Parlement dissuade la Commis-
• 3 en sont au stade de la mise en demeure : activité économique soumise au principe de libre sion Européenne de s’orienter vers un marché
Allemagne, Italie et Autriche ; prestation de service et de circulation. commun des jeux d’argent, et cantonne la
• 7 en sont au stade de l’Avis Motivé : Dane- En adoptant le rapport Schaldemose, le Parle- Commission Européenne à un rôle de sur-
mark, Pays-Bas, Finlande, Hongrie, Suède, ment recommande une plus grande coopéra- veillance et de recherches, en l’invitant notam-
Grèce et France. tion entre les Etats membres dans le domaine ment à « entreprendre des recherches sur les
Ces procédures portent toutes sur le champ des des jeux d’argent, et propose en particulier les jeux d’argent en ligne et sur le risque de déve-
paris sportifs et/ou des paris hippiques, sauf axes de réflexion suivants : lopper une dépendance » et à « étudier, en
celles à l’encontre de l’Autriche (relative aux • « élaboration de normes sur les jeux d’argent étroite coopération avec les gouvernements
casinos), la Suède (sur le poker) et la Grèce en ligne, quant aux limites d’âge, à l’inter- nationaux, les effets économiques et non
(sur les jeux d’argent). diction du crédit et des systèmes de primes économiques de la prestation de services
afin de protéger les joueurs vulnérables, aux transfrontaliers de jeux d’argent en ligne eu
III. EVOLUTION DES MENTALITÉS informations sur les conséquences possibles égard à l’intégrité, à la responsabilité sociale,
ABOUTISSANT AU RAPPORT des jeux d’argent, aux informations sur les à la protection des consommateurs et à la
SCHALDEMOSE possibilités d’obtenir de l’aide en cas de dépen- fiscalité ».4
Le Parlement européen a adopté, à une très dance (…) » ; Par ailleurs, il convient de souligner que le
large majorité, le 10 mars dernier un rapport • nécessité d’instaurer une réglementation et récent projet de loi français sur l’ouverture
d’initiative présenté par la députée socialiste une coopération entre le secteur et les pou- à la concurrence du marché des jeux sur
danoise Christel Schaldemose sur l’intégrité voirs publics, dans la mesure où « l’auto- internet est en ligne avec les recommanda-
des jeux d’argent en ligne, qui rappelle que réglementation quant à la publicité, à la tions formulées dans le rapport Schaldemose,
selon le principe de subsidiarité, c’est aux promotion et à l’offre de jeux d’argent en et souligne l’actualité des enjeux relatifs à
Etats membres que revient la tâche de régle- ligne n’est pas suffisamment efficace » ; l’ouverture du marché des jeux d’argent dans
menter et de contrôler le marché des jeux • coopération étroite entre les Etats membres l’Union Européenne. On peut cependant
d’argent, et qui justifie cette position notam- « afin de résoudre les problèmes sociaux et s’interroger sur la cohérence d’ensemble au
ment par le fait qu’il faut prendre en compte relatifs à l’ordre public qu’occasionnent les regard du droit communautaire d’un projet
pour chaque Etat membre ses spécificités jeux d’argent transfrontaliers en ligne, com- de loi portant sur l’ouverture des paris sportifs
sociales, culturelles et historiques. Ainsi, me le phénomène de dépendance et l’exploi- et hippiques qui se limite aux paris en ligne
l’idée d’un marché commun pour les jeux tation abusive des données à caractère uniquement.
2. Extrait du rapport Schaldemose.
3. L’opinion minoritaire a été exprimée en vertu de l’article 48 paragraphe 3 du règlement de l’Union Européenne par seulement 12 députés européens.
4. Extrait du rapport Schaldemose.
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