Planderegionalizacion

PRÓLOGO

El presente documento constituye el último de cuatro entregables del estudio
“Consultoría para la formulación de una propuesta orientada a la efectivización del Plan
Nacional de Regionalización” elaborado por el Consorcio Macroconsult S.A. //
Analistas Financieros Internacionales S.A. para la Secretaría de Descentralización de la
Presidencia del Consejo de Ministros.

El equipo de consultores involucrados en su elaboración estuvo compuesto por:

Mayen Ugarte Coordinador General

Martín Tanaka Especialista en políticas sociales y culturales

Carlos Giesecke Especialista en Descentralización y Organización
Territorial

Gonzalo Tamayo Especialista en proyectos infraestructurales

Eduardo Padilla Especialista en formulación y evaluación de proyectos
sociales y económicos

Elena Conterno Especialista en Gestión Pública

María Luisa Mori Especialista en Sistemas de Información Geográfica y
Estadística

Elmer Cuba Equipo Técnico Local

Alvaro Monge Equipo Técnico Local

José Antonio Herce Comité Consultivo Extranjero

César Cantalapiedra Comité Consultivo Extranjero

Asimismo, colaboraron en la elaboración del documento Cristina Gonzales, Rafaella
Pinasco, Víctor Robles, José Carlos Chávez, Virginia Rodríguez Nuño de la Rosa,
Rodrigo Barrenechea, Sofía Vera, Rosa María Pacheco, Rosmery Villa, José Barreda, y
Scarlett O’Phelan. El apoyo logístico y administrativo del proyecto estuvo a cargo de
Julia Carrillo.

Los autores desean agradecer los comentarios de Raúl Molina, Ricardo Vergara, Violeta
Bermúdez, Luis Vargas, Julio Díaz Palacios, Washington Zeballos, especialistas de la
Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros –en
particular a Raúl Lizárraga–, del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico y del
área de Ordenamiento Territorial del Ministerio del Ambiente, Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento,
Ministerio de Agricultura, y representantes de Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales, Acuerdo Nacional, Asociación de Municipalidades del Perú, Red de
Municipalidades Rurales del Perú, INTERNOR, CIAM, Mancomunidad San Martín-
Amazonas-La Libertad, Región Piloto Áncash-Huánuco-Ucayali. Los errores son de
exclusiva responsabilidad de los autores.

“Consultoría para la formulación de una propuesta orientada a la efectivización del Plan 2
Nacional de Regionalización”

TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO
INTRODUCCIÓN
TÍTULO I: DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DEL CONTEXTO DE LA
REGIONALIZACIÓN
Capítulo I:
Contexto Histórico de la Regionalización
Capítulo II:
Condicionantes Económicos y Sociales
Capítulo III:
Análisis Normativo, Político e Institucional
Capítulo IV:
Situación del Proceso de Inversión a Nivel Descentralizado
Capítulo V:
Análisis de Actores Relevantes del Proceso y sus Perspectivas sobre la
Regionalización
Capítulo VI:
Implicancias para la Regionalización
TÍTULO II: PROPUESTAS PARA EL REORDENAMIENTO Y ARTICULACIÓN
TERRITORIAL
Capítulo VII:
Propuesta de Estrategias para el Reordenamiento Económico y Social del
Territorio
Capítulo VIII:
Lineamientos Estratégicos para Impulsar un Programa de Inversiones
Descentralizado
Capítulo IX:
Propuestas de Escenarios de Articulación Territorial
Capítulo X:
Implicancias para la Regionalización de las propuestas de
Reordenamiento, Inversión Descentralizada y Articulación Territorial
TÍTULO III: BASES DEL PLAN NACIONAL DE REGIONALIZACIÓN
Capítulo XI:
Bases del Plan Nacional de Regionalización
BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS


ÍNDICE

PRÓLOGO.......................................................................................................................2
PRÓLOGO.......................................................................................................................2
ÍNDICE ............................................................................................................................4
ÍNDICE ............................................................................................................................4
RESUMEN EJECUTIVO..............................................................................................19
RESUMEN EJECUTIVO..............................................................................................19
........................................................................................................................................22
........................................................................................................................................24
........................................................................................................................................40
INTRODUCCIÓN..........................................................................................................77
INTRODUCCIÓN..........................................................................................................77
TÍTULO I.......................................................................................................................83
TÍTULO I.......................................................................................................................83
DESCRIPCIÓN DEL TÍTULO...............................................................................84
DESCRIPCIÓN DEL TÍTULO...............................................................................84
CAPÍTULO I: CONTEXTO HISTÓRICO DE LA REGIONALIZACIÓN...........86
CAPÍTULO I: CONTEXTO HISTÓRICO DE LA REGIONALIZACIÓN...........86
1.Antecedentes históricos....................................................................................86
2.Primer intento de Regionalización en la historia reciente: 1985-1992.............87
2.1Organización política y administrativa....................................................88
2.2Planificación de la Regionalización........................................................88
2.3Delimitación y competencias regionales.................................................89
Mapa No. I.1 Regiones conformadas entre 1988 y 1989...............................................90
2.4Explicaciones del fracaso del modelo.....................................................91
3.Segundo intento de Regionalización en la historia reciente: 2001 - 2005........92
Mapa No. I.2 Regiones presentadas a Referéndum en 2005..........................................93
3.1¿Cómo se llegaron a conformar estas iniciativas?...................................93
3.2Las razones del fracaso............................................................................94
3.3Los resultados de la consulta...................................................................96
Cuadro No. I.1 Resultados del Referéndum de Conformación de Regiones 2005........96
4.Avances de la actual administración.................................................................97
CAPÍTULO II: CONDICIONANTES ECONÓMICOS Y SOCIALES ...............99
CAPÍTULO II: CONDICIONANTES ECONÓMICOS Y SOCIALES ...............99
1.Niveles de vida de los departamentos...............................................................99
Cuadro No. II.1 Descripción de Indicadores Socio-Económicos utilizados..................99
Cuadro No. II.2 Clasificación de Departamentos de acuerdo a niveles de vida..........107
Mapa No. II.1 Clasificación de Departamentos de acuerdo a niveles de vida.............108
2.Evolución y tendencias del PBI per cápita departamental..............................109
Cuadro No. II.3 Descomposición de los índices de desigualdad.................................112
Cuadro No. II.4 Transiciones desde el estado inicial hacia el estado final de cuartiles de
nivel de vida..................................................................................................................116
Cuadro No. II.5 Clubes de Convergencia.....................................................................117


CAPÍTULO III: ANALISIS NORMATIVO, POLÍTICO E INSTITUCIONAL. 118
CAPÍTULO III: ANALISIS NORMATIVO, POLÍTICO E INSTITUCIONAL. 118
1.Antecedentes del proceso de Descentralización y Regionalización...............118
1.1La transición y el proceso de descentralización....................................119
1.2El Perú post-autoritario y la reforma descentralista..............................120
2.La Regulación del Proceso de Regionalización .............................................122
Cuadro No. III.1 Principios Generales de la Descentralización...................................123
Cuadro No. III.2 Etapas de Implementación del Proceso de Descentralización..........124
2.1Conformación de regiones a partir de la unión de departamentos........124
2.2Regiones y Macrorregiones...................................................................126
Cuadro No. III.3 Funciones de las JCI – Ley Nº 29379...............................................127
2.3Necesidad de redefinir reglas de representación y organización para
regiones................................................................................................127
2.4Incentivos especiales débiles.................................................................128
Cuadro No. III.4 Incentivos otorgados a las regiones conformadas según Ley 28274 129
2.5Procesos poco claros para la implementación de incentivos ................129
2.6Regiones Piloto y Mancomunidades Regionales sin sustento legal......130
2.7Transferencia de funciones aún en proceso...........................................131
3.Demarcación, Organización y Ordenamiento Territorial...............................132
3.1Falta de desarrollo de la organización territorial...................................133
Cuadro No. III. 5 Responsabilidades en materia de Demarcación Territorial.............133
3.2Avance lento del proceso de demarcación territorial............................134
Cuadro No. III. 6 Requisitos y criterios establecidos en la ley de Demarcación
Territorial para la formación de Distritos y Provincias.................................................134
Cuadro No. III. 7 Estado de los procesos de demarcación territorial con expedientes
culminados remitidos al Congreso de la República......................................................137
3.3Tendencia a la atomización y avances para promover la fusión de
distritos................................................................................................137
3.4Dificultad para solucionar controversias...............................................138
Cuadro No. III. 8 Procedimiento de Saneamiento y Organización Territorial.............139
3.5Duplicidad de esfuerzos.........................................................................140
3.6Confusa distribución de competencias que vinculan organización
territorial, desarrollo y medio ambiente..............................................141
3.7Falta de claridad e interconexión en demarcación, organización y
ordenamiento territorial.......................................................................143
4.Recursos fiscales ............................................................................................144
4.1Departamentalización del presupuesto .................................................145
Cuadro No. III. 9 Presupuesto Institucional Modificado según nivel de gobierno y
grupo de gasto................................................................................................................146
Cuadro No. III. 10 Macrorregión Tumbes, Piura y Lambayeque................................148
Cuadro No. III. 11 Macrorregión Huancavelica, Ayacucho e Ica................................148
4.2Déficit fiscales departamentales............................................................149
Cuadro No. III. 12 Resultados Fiscales Departamentales............................................151
Mapa No. III. 1 Departamentos superavitarios y deficitarios......................................151
(Resultado promedio 2007-2009)................................................................................151
......................................................................................................................................152


4.3Segunda etapa de descentralización fiscal por precisar.........................152
Cuadro No. III. 13 Recursos señalados por el DL 955 para la segunda etapa de
conformación de regiones..............................................................................................153
4.4Necesidad de simplificar el sistema de asignación de recursos ............154
4.5Foniprel premia esfuerzos de integración..............................................154
Cuadro No. III. 14 Datos de FONIPREL para los años 2008 y 2009..........................156
4.6Desconexión de Fideicomisos con Regionalización.............................156
4.7Efectos no económicos de la departamentalización del presupuesto ...157
Cuadro No. III. 15 Cambios legislativos en la distribución del canon minero............159
5.El sistema político, representatividad y departamentalización de la política 160
5.1La fragmentación horizontal: dividiendo departamentos......................161
Cuadro No. III. 16 Barreras de entrada al sistema político previstas en la Ley de
Partidos Políticos ..........................................................................................................162
Cuadro No. III. 17. Partidos nacionales y elecciones nacionales, regionales y locales,
2006...............................................................................................................................163
Cuadro No. III. 18 Movimientos regionales y partidos: candidaturas presentadas y
ganadas en elecciones provinciales...............................................................................165
5.2La fragmentación vertical: dividiendo niveles de gobierno..................165
Cuadro No. III. 19 Votación por partidos en elecciones municipales provinciales
1980-1989......................................................................................................................167
(promedios más altos según zona del país)..................................................................167
Cuadro No. III. 20 Piura: Programa de inversiones 2007 según tamaño de proyectos y
ámbito............................................................................................................................172
6.Las actuales Juntas de Coordinación Interregionales y las Regiones Piloto . 173
Mapa No. III. 2 Iniciativas de integración vigentes.....................................................174
6.1Situación y Perspectivas de las Distintas Juntas y Regiones Piloto......174
Cuadro No. III.21 Situación y perspectivas de las Juntas Interregionales y Regiones
Pilotos entrevistadas......................................................................................................175
6.2De las Juntas y Regiones Piloto hacia la Integración............................180
7.Beneficios y Costos de la Regionalización.....................................................181
7.1Los argumentos del Marco Normativo a favor de la integración..........182
7.2Los argumentos de las iniciativas de integración regional en curso......183
Mapa No. III. 3 Mancomunidad Regional y Región Piloto.........................................183
Mapa No. III. 4 Juntas de Coordinación Interregional Activas....................................185
7.3Beneficios y Oportunidades de la Regionalización...............................185
7.4Costos y Riesgos de la Regionalización................................................188
CAPÍTULO IV: SITUACIÓN DEL PROCESO DE INVERSIÓN A NIVEL
DESCENTRALIZADO ...........................................................................................191
CAPÍTULO IV: SITUACIÓN DEL PROCESO DE INVERSIÓN A NIVEL
DESCENTRALIZADO ...........................................................................................191
1.Antecedentes geográficos y demográficos.....................................................191
1.1Extensión del país..................................................................................191
1.2Ciudades relativamente dispersas..........................................................191
1.3Geografía accidentada...........................................................................191
1.4Acceso al Océano Pacifico....................................................................192
1.5Concentración espacial de la población en áreas urbanas costeras.......193
1.6Clima templado......................................................................................193


2.Análisis de la infraestructura vial...................................................................193
2.1Descripción del funcionamiento de la Red Vial....................................193
Cuadro No. IV. 1 Sistema de redes viales....................................................................194
2.2Análisis de las condiciones de infraestructura vial................................195
Mapa No. IV. 1 Red vial existente y en proyecto........................................................196
Cuadro No. IV. 2 Longitud de la red vial nacional por condición (km.).....................197
Mapa No. IV. 2 Red vial existente y en proyecto........................................................198
Mapa No. IV. 3 Red vial y centros poblados...............................................................199
Mapa No. IV. 4 Red vial y sistema de ciudades...........................................................200
Cuadro No. IV. 3 Zona Sur: Distancia entre principales ciudades ..............................201
Cuadro No. IV. 4 Zona Centro: Distancia entre principales ciudades ........................201
Cuadro No. IV. 5 Zona Norte: Distancia entre principales ciudades ..........................202
2.3La red vial al interior de los departamentos..........................................202
3.La participación de capital privado en infraestructura...................................204
4.Marco jurídico y experiencias de promoción de inversión descentralizada...210
4.1Contenido jurídico de la competencia de promoción de la inversión
privada.................................................................................................210
4.2Competencias de los gobiernos regionales en materia de promoción de la
inversión privada en el marco del proceso de descentralización.........211
Cuadro No. IV. 7 Objetivos a nivel económico del proceso de descentralización......212
Cuadro No. IV. 8 Concordancia de la gestión y planificación regional con las políticas
nacionales......................................................................................................................214
4.3Promoción de la inversión descentralizada: interacción entre distintos
niveles de gobierno..............................................................................215
Cuadro No. IV. 9 Funciones de los niveles de gobierno para la promoción de la
inversión privada...........................................................................................................215
CAPÍTULO V: ANÁLISIS DE ACTORES RELEVANTES DEL PROCESO Y
SUS PERSPECTIVAS SOBRE LA REGIONALIZACIÓN...................................219
CAPÍTULO V: ANÁLISIS DE ACTORES RELEVANTES DEL PROCESO Y
SUS PERSPECTIVAS SOBRE LA REGIONALIZACIÓN...................................219
1.Percepciones de las poblaciones relevantes al proceso de Regionalización...219
2.Redes Institucionales públicas y privadas, involucradas en los procesos de
descentralización y Regionalización.............................................................222
3.Resultados del Trabajo de Campo..................................................................226
Cuadro No. V. 1 Relación de Entrevistas Realizadas en las Visitas de Campo...........226
3.1Dificultad para diferenciar Regionalización de Descentralización.......226
3.2Conformación de regiones es importante para el desarrollo
descentralizado ...................................................................................227
3.3Conformación de regiones no es tema de agenda..................................227
3.4Flujo comercial y migratorio como referente importante para opciones de
integración ..........................................................................................228
3.5Ciertas provincias se articulan mejor con otro departamento ...............228
3.6Proyectos de facilitación del comercio percibidos como prioritarios....229
3.7“Departamentalización” de recursos sesga decisiones de integración . 229
3.8Conflictos por límites y agua dificultan integración.............................229
3.9Autoridades regionales promueven ejecución de iniciativas conjuntas 230
3.10Iniciativas incipientes de creación de espacios supradepartamentales 231


3.11Experiencias previas conspiran contra el proceso ..............................231
3.12Transferencia de responsabilidades ha sido parcial.............................232
3.13Éxito en Regionalización requiere condiciones previas......................232
CAPÍTULO VI: IMPLICANCIAS SOBRE EL PROCESO DE
REGIONALIZACIÓN.............................................................................................234
CAPÍTULO VI: IMPLICANCIAS SOBRE EL PROCESO DE
REGIONALIZACIÓN.............................................................................................234
1.De las experiencias previas ............................................................................234
2.De los condicionantes socio-económicos ......................................................235
3.De los condicionantes normativos, políticos e institucionales ......................236
4.De la situación de la inversión descentralizada .............................................237
5.De las percepciones de actores relevantes .....................................................238
TÍTULO II....................................................................................................................240
TÍTULO II....................................................................................................................240
DESCRIPCIÓN DEL TÍTULO.............................................................................241
DESCRIPCIÓN DEL TÍTULO.............................................................................241
..............................................................................................................................241
..............................................................................................................................241
CAPÍTULO VII: PROPUESTA DE ESTRATEGIAS PARA EL
REORDENAMIENTO ECONÓMICO Y SOCIAL DEL TERRITORIO...............242
CAPÍTULO VII: PROPUESTA DE ESTRATEGIAS PARA EL
REORDENAMIENTO ECONÓMICO Y SOCIAL DEL TERRITORIO...............242
1.Definiciones iniciales sobre ordenamiento territorial.....................................242
1.1Cuencas hidrográficas............................................................................243
1.2Sistema de ciudades...............................................................................244
1.3Corredores económicos.........................................................................248
1.4Zonificación ecológica y económica.....................................................250
2.Análisis por cuencas hidrográficas ................................................................251
Cuadro No. VII. 1 Unidades Hidrográficas en el Perú por vertientes y por niveles....251
Cuadro No. VII. 2 Unidades Hidrográficas a utilizarse por nivel................................252
Mapa No. VII. 1 Unidades Hidrográficas a utilizarse por nivel...................................253
Mapa No. VII. 2 Unidades Hidrográficas y límites administrativos............................254
Mapa No. VII. 3 Altitudes, límites de vertientes y límites políticos............................255
3.Análisis por sistemas de ciudades...................................................................256
3.1Análisis demográfico a nivel departamental.........................................256
3.2Evolución del sistema territorial urbano................................................258
Mapa No. VII. 4 Evolución del sistema urbano peruano 1940-2007...........................259
Mapa No. VII. 5 Crecimiento de la población de principales ciudades y cuencas
identificadas ..................................................................................................................261
Cuadro No. VII. 3 Distribución de la población urbana y rural según censos.............261
Cuadro No. VII. 4 Población y número de ciudades por categorías ...........................262
3.3Análisis jerárquico del sistema de ciudades..........................................264
Cuadro No. VII. 5 Clasificación de principales ciudades por población y vertiente. . .264
Cuadro No. VII. 6 Categoría política por tipo de ciudades 2007.................................264
Mapa No. VII. 6 Clasificación de ciudades por cantidad de población, 2007.............266


Mapa No. VII. 7 Clasificación de ciudades, vías principales y proyectos viales IIRSA,
2007...............................................................................................................................267
Mapa No. VII. 8 Estructura Político-Administrativa de los Centros Poblados............268
4.Análisis por corredores económicos...............................................................269
4.1Estudios previos de Corredores Económicos en el Perú ......................269
Mapa No. VII. 9 Corredores Naturales del Perú..........................................................270
Mapa No. VII. 10 Corredores Económicos de Vergara (2001)....................................272
Mapa No. VII. 11 Corredores Económicos del sur (CND, 2006) y norte (Guerra, 2008)
.......................................................................................................................................274
Mapa No. VII. 12 Corredores Económicos de Sierra Exportadora .............................275
Mapa No. VII. 13 Corredores Económicos de USAID - PRA.....................................277
Mapa No. VII. 14 Corredores Económicos de PCM....................................................279
4.2Propuesta de corredores económicos.....................................................280
Cuadro No. VII. 7 Flujos vehiculares de carga............................................................283
Mapa No. VII. 15 Densidad del flujo de carga interdepartamental..............................284
(Articulación en el mercado de bienes)........................................................................284
Cuadro No. VII. 8 Flujos migratorios..........................................................................286
Mapa No. VII. 16 Articulaciones migratorias interdepartamentales............................287
Cuadro No. VII. 9 Indicador resumen de flujos de bienes y personas.........................293
(escala promedio = 1)...................................................................................................293
Mapa No. VII. 17 Corredores Económicos Identificados............................................294
5.Otros criterios de ordenamiento: provisión de servicios ...............................295
5.1Organización del Estado para la prestación de servicios.......................296
5.2Determinando los Alcances del Nivel Intermedio de Gobierno............297
Cuadro No. VII. 10 Población y superficie por departamentos...................................298
Cuadro No. VII. 11 Unidad intermedia de otros servicios...........................................299
Cuadro No. VII. 12 Cobertura de las UGEL................................................................299
Cuadro No. VII. 13 Cobertura de las DISA en Lima...................................................300
Mapa No. VII. 18 Ejemplos de accesibilidad a los servicios.......................................301
Cuadro No. VII. 14 Casos de población que accede a servicios en otra jurisdicción. .302
Mapa No. VII. 19 Delimitación de Distritos Judiciales del Poder Judicial..................303
Cuadro No. VII. 15 Casos de subdivisiones de las DISA............................................303
Mapa No. VII. 20 Unidades de Gestión del Agua........................................................304
6.Potencialidades Competitivas de las regiones del Perú..................................305
6.1Potencialidades competitivas regionales...............................................307
Mapa No. VII. 21 Mapa de Potencialidades.................................................................308
Cuadro No. VII. 16 Análisis competitivo por departamentos......................................309
6.2Potencial exportador e implicancias de los TLC...................................312
Cuadro No. VII. 17 Potencial exportador por departamentos......................................312
Cuadro No. VII. 18 Comercio exterior entre el Perú y EE.UU. ..................................313
6.3Impactos socio-ambientales por la explotación de recursos naturales. .318
CAPÍTULO VIII: LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS PARA IMPULSAR UN
PROGRAMA DE INVERSIONES DESCENTRALIZADO...................................322


CAPÍTULO VIII: LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS PARA IMPULSAR UN
PROGRAMA DE INVERSIONES DESCENTRALIZADO...................................322
1.Propuesta de lineamientos de un Plan de Inversiones Descentralizado.........322
1.1Eficiencia en el uso de recursos.............................................................323
1.2Conectividad y competitividad..............................................................323
1.3Interacción con centros urbanos............................................................324
1.4Aspectos sociales o ambientales ...........................................................324
1.5Orientación indicativa............................................................................324
1.6Carácter prospectivo..............................................................................324
2.Lista preliminar de proyectos.........................................................................325
2.1Carreteras...............................................................................................325
Mapa No. VIII. 1 Carretera IIRSA Centro...................................................................329
Mapa No. VIII. 2 Carretera Longitudinal de la Sierra.................................................330
Mapa No. VIII. 3 Carretera Ayacucho – Ocros- Andahuaylas – Abancay..................331
Mapa No. VIII. 4 Carretera Huancayo – Izcuchaca – Huanta – Ayacucho.................332
Mapa No. VIII. 5 Carretera Áncash-Huánuco-Ucayali................................................333
Mapa No. VIII. 6 Carretera Ayacucho – Quillabamba – Machu Picchu – Cusco.......334
Mapa No. VIII. 7 Carretera Lima – Canta – Unish – Cerro de Pasco..........................335
Mapa No. VIII. 8 Carretera Juanjuí – Salaverry..........................................................336
Mapa No. VIII. 9 Carretera Rodríguez de Mendoza – Soritor.....................................337
2.2Ferrocarriles...........................................................................................337
Mapa No. VIII. 10 Ampliación del Ferrocarril Central Andino...................................339
Mapa No. VIII. 11 Ferrocarril Norandino....................................................................340
Mapa No. VIII. 12 Ferrocarril Andahuaylas – Marcona..............................................342
Mapa No. VIII. 13 Ferrocarril Norte: Yurimaguas – Iquitos.......................................343
Mapa No. VIII. 14 Ferrocarril La Oroya – Iñapari.......................................................344
Mapa No. VIII. 15 Ferrocarril Transcontinental Perú - Brasil.....................................345
2.3Puertos...................................................................................................345
Mapa No. VIII. 16 Puerto de Vegueta..........................................................................348
Mapa No. VIII. 17 Puerto San Juan de Marcona.........................................................349
2.4Aeropuertos...........................................................................................349
Mapa No. VIII. 18 Segundo Grupo de Aeropuertos Regionales..................................351
Mapa No. VIII. 19 Construcción del nuevo Aeropuerto internacional del Cusco.......352
2.5Minería...................................................................................................352
Cuadro No. VIII. 1 Inversiones mineras recientes.......................................................352
Cuadro No. VIII. 2 Proyectos mineros y fecha esperada de operación........................353
Mapa No. VIII. 20 Proyectos mineros del Norte..........................................................353
Mapa No. VIII. 21 Proyectos mineros del Sur.............................................................353
2.6Petróleo, Gas y Energía.........................................................................354
Cuadro No. VIII. 3 Redes eléctricas del Perú..............................................................354
Mapa No. VIII. 22 Gaseoducto del Sur........................................................................356
2.7Irrigaciones e Hidroeléctricas................................................................356
Mapa No. VIII. 23 Megaproyecto Hidroenergético de Pampas Verdes.......................359
Mapa No. VIII. 24 Hidroeléctrica de Inambari............................................................360


Mapa No. VIII. 25 Central Hidroeléctrica Paquitzapango...........................................361
3.Infraestructura y ordenamiento territorial.......................................................361
4.Análisis de los proyectos dentro de un marco de corredores económicos.....363
4.1Carreteras...............................................................................................363
Mapa No. VIII. 26 Principales carreteras en proyecto y en ejecución.........................364
4.2Ferrocarriles...........................................................................................364
Mapa No. VIII. 27 Principales proyectos de infraestructura ferroviaria......................365
4.3Puertos y Aeropuertos...........................................................................366
Mapa No. VIII. 28 Principales proyectos portuarios y aeroportuarios.........................366
4.4Corredor del norte..................................................................................367
4.5Corredor del centro................................................................................367
4.6Corredor del sur.....................................................................................367
4.7Corredor costeño....................................................................................367
4.8Corredor del oriente...............................................................................368
Mapa No. VIII. 29 Principales proyectos de transporte...............................................369
CAPÍTULO IX: PROPUESTAS DE ESCENARIOS DE ARTICULACIÓN
TERRITORIAL........................................................................................................370
CAPÍTULO IX: PROPUESTAS DE ESCENARIOS DE ARTICULACIÓN
TERRITORIAL........................................................................................................370
1.Análisis de articulaciones territoriales............................................................370
2.Zonas económicas (el enfoque agregado).......................................................372
Mapa No. IX. 1 Zonas Económicas (enfoque agregado).............................................372
3.Zonas económicas (el enfoque desagregado).................................................373
Mapa No. IX. 2 Zonas Económicas (enfoque desagregado)........................................374
CAPÍTULO X: IMPLICANCIAS PARA LA REGIONALIZACIÓN ................379
CAPÍTULO X: IMPLICANCIAS PARA LA REGIONALIZACIÓN ................379
1.De la propuesta de Reordenamiento Territorial .............................................379
2.De la propuesta de lineamientos para la Inversión Descentralizada...............381
3.De la propuesta de Articulación Territorial ...................................................382
TÍTULO III...................................................................................................................383
TÍTULO III...................................................................................................................383
CAPÍTULO XI: BASES DEL PLAN NACIONAL DE REGIONALIZACIÓN 384
CAPÍTULO XI: BASES DEL PLAN NACIONAL DE REGIONALIZACIÓN 384
1.Principales conclusiones del estudio..............................................................384
Cuadro No. XI. 1 Proporción de la población según configuración territorial............388
2.Análisis Prospectivo del Proceso de Regionalización: Los escenarios..........389
3.Las estrategias de aceptabilidad......................................................................394
3.1.Acercar el Estado al ciudadano............................................................394
3.2.Eliminar las fuerzas fraccionadoras configuradas por la
departamentalización de la política y los recursos..............................395
3.3.Mostrar resultados tangibles que puedan ser atribuidos a los esfuerzos de
integración...........................................................................................397
3.4.Impulsar nodos de infraestructura que actúen como potenciadores de las
economías regionales del norte, del centro y del sur y establecer zonas
de tratamiento especial en la selva......................................................398
4.Lineamientos para la implementación de la reforma......................................401
4.1.Los elementos estratégicos...................................................................401


Cuadro No. XI. 2 Características de las políticas públicas y sus implicancias para la
implementación y sostenibilidad...................................................................................403
4.2.Los lineamientos...................................................................................405
Cuadro No. XI. 3 Recursos que afectarían la viabilidad de implementación del
componente de Articulación Territorial........................................................................408
componente Conformación de Regiones.......................................................................414
5.Reflexión final: El “mapa de la asociatividad”...............................................417
BIBLIOGRAFÍA..........................................................................................................418
BIBLIOGRAFÍA..........................................................................................................418
ANEXOS......................................................................................................................433
ANEXOS......................................................................................................................433
Externalidad, es la actividad de un individuo que afecta los beneficios o costos de otros
individuos de la sociedad. Grupo Técnico sobre Medidas de Incentivos Económicos
para la Conservación de la Diversidad Biológica, Resolución Presidencial N°
040-2001-CD/CONAM ................................................................................................482
Externalidad, es la actividad de un individuo que afecta los beneficios o costos de otros
individuos de la sociedad. Grupo Técnico sobre Medidas de Incentivos Económicos
para la Conservación de la Diversidad Biológica, Resolución Presidencial N°
040-2001-CD/CONAM ................................................................................................482

Índice de Mapas
.........................................................................................................................................22
.........................................................................................................................................24
Mapa No. I.1 Regiones conformadas entre 1988 y 1989................................................90
Mapa No. I.2 Regiones presentadas a Referéndum en 2005...........................................93
Mapa No. II.1 Clasificación de Departamentos de acuerdo a niveles de vida..............108
Mapa No. III. 1 Departamentos superavitarios y deficitarios.......................................151
Mapa No. III. 2 Iniciativas de integración vigentes......................................................174
Mapa No. III. 3 Mancomunidad Regional y Región Piloto..........................................183
Mapa No. III. 4 Juntas de Coordinación Interregional Activas.....................................185
Mapa No. IV. 1 Red vial existente y en proyecto.........................................................196
Mapa No. IV. 2 Red vial existente y en proyecto.........................................................198
Mapa No. IV. 3 Red vial y centros poblados................................................................199
Mapa No. IV. 4 Red vial y sistema de ciudades............................................................200
Mapa No. VII. 1 Unidades Hidrográficas a utilizarse por nivel....................................253
Mapa No. VII. 2 Unidades Hidrográficas y límites administrativos.............................254
Mapa No. VII. 3 Altitudes, límites de vertientes y límites políticos.............................255
Mapa No. VII. 4 Evolución del sistema urbano peruano 1940-2007............................259
Mapa No. VII. 5 Crecimiento de la población de principales ciudades y cuencas
identificadas ..................................................................................................................261
Mapa No. VII. 6 Clasificación de ciudades por cantidad de población, 2007..............266
Mapa No. VII. 7 Clasificación de ciudades, vías principales y proyectos viales IIRSA,
2007...............................................................................................................................267


Mapa No. VII. 8 Estructura Político-Administrativa de los Centros Poblados.............268
Mapa No. VII. 9 Corredores Naturales del Perú...........................................................270
Mapa No. VII. 10 Corredores Económicos de Vergara (2001).....................................272
Mapa No. VII. 11 Corredores Económicos del sur (CND, 2006) y norte (Guerra, 2008)
.......................................................................................................................................274
Mapa No. VII. 12 Corredores Económicos de Sierra Exportadora ..............................275
Mapa No. VII. 13 Corredores Económicos de USAID - PRA......................................277
Mapa No. VII. 14 Corredores Económicos de PCM.....................................................279
Mapa No. VII. 15 Densidad del flujo de carga interdepartamental...............................284
Mapa No. VII. 16 Articulaciones migratorias interdepartamentales.............................287
Mapa No. VII. 17 Corredores Económicos Identificados.............................................294
Mapa No. VII. 18 Ejemplos de accesibilidad a los servicios........................................301
Mapa No. VII. 19 Delimitación de Distritos Judiciales del Poder Judicial...................303
Mapa No. VII. 20 Unidades de Gestión del Agua.........................................................304
Mapa No. VII. 21 Mapa de Potencialidades..................................................................308
Mapa No. VIII. 1 Carretera IIRSA Centro....................................................................329
Mapa No. VIII. 2 Carretera Longitudinal de la Sierra..................................................330
Mapa No. VIII. 3 Carretera Ayacucho – Ocros- Andahuaylas – Abancay...................331
Mapa No. VIII. 4 Carretera Huancayo – Izcuchaca – Huanta – Ayacucho..................332
Mapa No. VIII. 5 Carretera Áncash-Huánuco-Ucayali.................................................333
Mapa No. VIII. 6 Carretera Ayacucho – Quillabamba – Machu Picchu – Cusco........334
Mapa No. VIII. 7 Carretera Lima – Canta – Unish – Cerro de Pasco...........................335
Mapa No. VIII. 8 Carretera Juanjuí – Salaverry...........................................................336
Mapa No. VIII. 9 Carretera Rodríguez de Mendoza – Soritor......................................337
Mapa No. VIII. 10 Ampliación del Ferrocarril Central Andino....................................339
Mapa No. VIII. 11 Ferrocarril Norandino.....................................................................340
Mapa No. VIII. 12 Ferrocarril Andahuaylas – Marcona...............................................342
Mapa No. VIII. 13 Ferrocarril Norte: Yurimaguas – Iquitos........................................343
Mapa No. VIII. 14 Ferrocarril La Oroya – Iñapari........................................................344
Mapa No. VIII. 15 Ferrocarril Transcontinental Perú - Brasil......................................345
Mapa No. VIII. 16 Puerto de Vegueta...........................................................................348
Mapa No. VIII. 17 Puerto San Juan de Marcona..........................................................349
Mapa No. VIII. 18 Segundo Grupo de Aeropuertos Regionales...................................351
Mapa No. VIII. 19 Construcción del nuevo Aeropuerto internacional del Cusco........352
Mapa No. VIII. 20 Proyectos mineros del Norte...........................................................353
Mapa No. VIII. 21 Proyectos mineros del Sur..............................................................353
Mapa No. VIII. 22 Gaseoducto del Sur.........................................................................356
Mapa No. VIII. 23 Megaproyecto Hidroenergético de Pampas Verdes........................359
Mapa No. VIII. 24 Hidroeléctrica de Inambari.............................................................360
Mapa No. VIII. 25 Central Hidroeléctrica Paquitzapango............................................361
Mapa No. VIII. 26 Principales carreteras en proyecto y en ejecución..........................364


Mapa No. VIII. 27 Principales proyectos de infraestructura ferroviaria.......................365
Mapa No. VIII. 28 Principales proyectos portuarios y aeroportuarios..........................366
Mapa No. VIII. 29 Principales proyectos de transporte................................................369
Mapa No. IX. 1 Zonas Económicas (enfoque agregado)..............................................372
Mapa No. IX. 2 Zonas Económicas (enfoque desagregado).........................................374

Índice de Cuadros
Cuadro No. I.1 Resultados del Referéndum de Conformación de Regiones 2005.........96
Cuadro No. II.1 Descripción de Indicadores Socio-Económicos utilizados...................99
Cuadro No. II.2 Clasificación de Departamentos de acuerdo a niveles de vida...........107
Cuadro No. II.3 Descomposición de los índices de desigualdad..................................112
Cuadro No. II.4 Transiciones desde el estado inicial hacia el estado final de cuartiles de
nivel de vida..................................................................................................................116
Cuadro No. II.5 Clubes de Convergencia......................................................................117
Cuadro No. III.1 Principios Generales de la Descentralización....................................123
Cuadro No. III.2 Etapas de Implementación del Proceso de Descentralización...........124
Cuadro No. III.3 Funciones de las JCI – Ley Nº 29379................................................127
Cuadro No. III.4 Incentivos otorgados a las regiones conformadas según Ley 28274. 129
Cuadro No. III. 5 Responsabilidades en materia de Demarcación Territorial..............133
Cuadro No. III. 6 Requisitos y criterios establecidos en la ley de Demarcación
Territorial para la formación de Distritos y Provincias.................................................134
Cuadro No. III. 7 Estado de los procesos de demarcación territorial con expedientes
culminados remitidos al Congreso de la República......................................................137
Cuadro No. III. 8 Procedimiento de Saneamiento y Organización Territorial..............139
Cuadro No. III. 9 Presupuesto Institucional Modificado según nivel de gobierno y grupo
de gasto..........................................................................................................................146
Cuadro No. III. 10 Macrorregión Tumbes, Piura y Lambayeque.................................148
Cuadro No. III. 11 Macrorregión Huancavelica, Ayacucho e Ica.................................148
Cuadro No. III. 12 Resultados Fiscales Departamentales.............................................151
Cuadro No. III. 13 Recursos señalados por el DL 955 para la segunda etapa de
conformación de regiones..............................................................................................153
Cuadro No. III. 14 Datos de FONIPREL para los años 2008 y 2009...........................156
Cuadro No. III. 15 Cambios legislativos en la distribución del canon minero.............159
Cuadro No. III. 16 Barreras de entrada al sistema político previstas en la Ley de
Partidos Políticos ..........................................................................................................162
Cuadro No. III. 17. Partidos nacionales y elecciones nacionales, regionales y locales,
2006...............................................................................................................................163
Cuadro No. III. 18 Movimientos regionales y partidos: candidaturas presentadas y
ganadas en elecciones provinciales...............................................................................165
Cuadro No. III. 19 Votación por partidos en elecciones municipales provinciales
1980-1989......................................................................................................................167
(promedios más altos según zona del país)...................................................................167


Cuadro No. III. 20 Piura: Programa de inversiones 2007 según tamaño de proyectos y
ámbito............................................................................................................................172
Cuadro No. III.21 Situación y perspectivas de las Juntas Interregionales y Regiones
Pilotos entrevistadas......................................................................................................175
Cuadro No. IV. 1 Sistema de redes viales.....................................................................194
Cuadro No. IV. 2 Longitud de la red vial nacional por condición (km.)......................197
Cuadro No. IV. 3 Zona Sur: Distancia entre principales ciudades ...............................201
Cuadro No. IV. 4 Zona Centro: Distancia entre principales ciudades .........................201
Cuadro No. IV. 5 Zona Norte: Distancia entre principales ciudades ...........................202
Cuadro No. IV. 7 Objetivos a nivel económico del proceso de descentralización.......212
Cuadro No. IV. 8 Concordancia de la gestión y planificación regional con las políticas
nacionales......................................................................................................................214
Cuadro No. IV. 9 Funciones de los niveles de gobierno para la promoción de la
inversión privada...........................................................................................................215
Cuadro No. V. 1 Relación de Entrevistas Realizadas en las Visitas de Campo............226
Cuadro No. VII. 1 Unidades Hidrográficas en el Perú por vertientes y por niveles.....251
Cuadro No. VII. 2 Unidades Hidrográficas a utilizarse por nivel.................................252
Cuadro No. VII. 3 Distribución de la población urbana y rural según censos..............261
Cuadro No. VII. 4 Población y número de ciudades por categorías ............................262
Cuadro No. VII. 5 Clasificación de principales ciudades por población y vertiente....264
Cuadro No. VII. 6 Categoría política por tipo de ciudades 2007..................................264
Cuadro No. VII. 7 Flujos vehiculares de carga.............................................................283
Cuadro No. VII. 8 Flujos migratorios...........................................................................286
Cuadro No. VII. 9 Indicador resumen de flujos de bienes y personas..........................293
Cuadro No. VII. 10 Población y superficie por departamentos....................................298
Cuadro No. VII. 11 Unidad intermedia de otros servicios............................................299
Cuadro No. VII. 12 Cobertura de las UGEL.................................................................299
Cuadro No. VII. 13 Cobertura de las DISA en Lima....................................................300
Cuadro No. VII. 14 Casos de población que accede a servicios en otra jurisdicción...302
Cuadro No. VII. 15 Casos de subdivisiones de las DISA.............................................303
Cuadro No. VII. 16 Análisis competitivo por departamentos.......................................309
Cuadro No. VII. 17 Potencial exportador por departamentos.......................................312
Cuadro No. VII. 18 Comercio exterior entre el Perú y EE.UU. ...................................313
Cuadro No. VIII. 1 Inversiones mineras recientes........................................................352
Cuadro No. VIII. 2 Proyectos mineros y fecha esperada de operación.........................353
Cuadro No. VIII. 3 Redes eléctricas del Perú...............................................................354
Cuadro No. XI. 1 Proporción de la población según configuración territorial.............388
Cuadro No. XI. 2 Características de las políticas públicas y sus implicancias para la
implementación y sostenibilidad...................................................................................403
componente de Articulación Territorial........................................................................408


componente Conformación de Regiones.......................................................................414

Índice de Gráficos
Gráfico No. II.1 Dispersión del indicador de Producto Bruto Interno per cápita.........100
Gráfico No. II.2 Dispersión del indicador de Ingreso Familiar per cápita....................101
Gráfico No. II.3 Dispersión de los indicadores de Desnutrición Infantil......................102
Gráfico No. II.4 Dispersión de los indicadores de Analfabetismo................................103
Gráfico No. II.5 Dispersión de los indicadores de Pobreza Extrema............................103
Gráfico No. II.6 Dispersión de los indicadores del Índice de Desarrollo Humano.......104
Gráfico No. II. 7 Dispersión de los indicadores del Índice de Carencias de Foncodes.104
Gráfico No. II.8 Dispersión de los indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas 105
Gráfico No. II.9 Distribuciones del Indicador de PBI per-cápita relativo.....................109
Gráfico No. II.10 Indicador de dispersión interdepartamental del PBI per cápita........111
Gráfico No. II.11 Tasas de crecimiento promedio de PBI per cápita por décadas........112
Gráfico No. II.12 Tasas de crecimiento promedio PBI per cápita por cuartiles...........113
Gráfico No. II.13 PBI per cápita por cuartiles...............................................................114
Gráfico No. II.14 Correlación: crecimiento medio (10 años) y logaritmo del PBI per
cápita inicial...................................................................................................................115
Gráfico No. III. 1 Pobreza, gasto corriente y de inversión per cápita del sector público
por departamentos, 2007...............................................................................................147
Gráfico No. III. 4 Contribución departamental a la recaudación anual 2008: montos
efectivos y observados ..................................................................................................149
Gráfico No. III. 5 Gastos departamentales ejecutados, 2009........................................150
.......................................................................................................................................150
Gráfico No. III. 6 Resultados fiscales departamentales ...............................................151
Gráfico No. III.7 Evolución del número de protestas ..................................................158
Gráfico No. III.8 Evolución del número de conflictos .................................................158
Gráfico No. III. 9 Votos por partidos tradicionales en elecciones municipales
provinciales, 1980-2006................................................................................................167
Gráfico No. IV. 1 Corte transversal del territorio peruano............................................191
Gráfico No. IV. 2 Corte transversal de tramo del gasoducto de camisea......................192
Gráfico No. IV. 3 Corte transversal de tramo de la Carretera Interoceánica Sur..........192
Gráfico No. IV. 4 Perú 2006: Proporción de la red vial asfaltada y densidad poblacional
por departamento...........................................................................................................203
Gráfico No. IV. 5 Perú: Cobertura de la población por la red vial................................203
Gráfico No. V. 1 ¿A qué grupo se siente más orgulloso de pertenecer?.......................220
Gráfico No. V. 2 Población con suficiente o bastante confianza en la institución, según
nivel de gobierno...........................................................................................................221


Gráfico No. V. 3 ¿Qué ha significado el proceso de descentralización?......................222
Gráfico No. VII. 1 Componentes del sistema territorial...............................................242
Gráfico No. VII. 2 Evolución de la población urbana ..................................................257
Gráfico No. VII. 3 Proporción de población urbana por departamentos.......................257
Gráfico No. VII. 4 Evolución de la población rural y urbana 1940 – 2007..................262
Gráfico No. VII. 5 Distribución de la población rural, urbana y de Lima....................262
Gráfico No. VII. 6 Población por categoría de ciudades, según censos........................263
Gráfico No. VII. 7 Número de ciudades por categorías, según censos.........................263
Gráfico No. VII. 8 Diamante de la competitividad.......................................................306

Índice de Fichas Técnicas
Ficha Técnica No. VIII. 1 Eje Multimodal del Amazonas............................................326
Ficha Técnica No. VIII. 2 Eje interoceánico central: Perú – Brasil – Bolivia..............327
Ficha Técnica No. VIII. 3 Carretera IIRSA Centro.......................................................328
Ficha Técnica No. VIII. 4 Carretera Longitudinal de la Sierra.....................................330
Ficha Técnica No. VIII. 5 Carretera Ayacucho – Ocros – Andahuaylas – Abancay....331
Ficha Técnica No. VIII. 6 Carretera Huancayo – Izcuchaca – Huanta – Ayacucho.....332
Ficha Técnica No. VIII. 7 Corredor vial interoceánico Ancash-Huánuco-Ucayali......333
Ficha Técnica No. VIII. 8 Ayacucho – Quillabamba – Machu Picchu – Cusco...........334
Ficha Técnica No. VIII. 9 Lima – Canta – Unish – Cerro de Pasco.............................335
Ficha Técnica No. VIII. 10 Juanjuí – Salaverry............................................................335
Ficha Técnica No. VIII. 11 Rodríguez de Mendoza – Soritor......................................336
Ficha Técnica No. VIII. 12 Ferrocarril Huancayo - Huancavelica...............................337
Ficha Técnica No. VIII. 13 Ampliación del Ferrocarril Central Andino......................338
Ficha Técnica No. VIII. 14 Ferrocarril Norandino........................................................340
Ficha Técnica No. VIII. 15 Ferrocarril Norte: Yurimaguas – Iquitos...........................341
Ficha Técnica No. VIII. 16 Ferrocarril Norte: Yurimaguas – Iquitos...........................342
Ficha Técnica No. VIII. 17 Ferrocarril La Oroya – Iñapari..........................................343
Ficha Técnica No. VIII. 18 Ferrocarril Transcontinental Perú - Brasil.........................344
Ficha Técnica No. VIII. 19 Puerto de Paita...................................................................346
Ficha Técnica No. VIII. 20 Muelle Sur y Muelle de minerales del Puerto del Callao..346
Ficha Técnica No. VIII. 21 Terminal Portuario de Matarani........................................347
Ficha Técnica No. VIII. 22 Puerto de Vegueta.............................................................347
Ficha Técnica No. VIII. 23 Puerto San Juan de Marcona.............................................348
Ficha Técnica No. VIII. 24 Primer paquete de aeropuertos regionales.........................349
Ficha Técnica No. VIII. 25 Segundo grupo de Aeropuertos Regionales......................350
Ficha Técnica No. VIII. 26 Aeropuerto internacional del Cusco..................................351
Ficha Técnica No. VIII. 27 Gaseoducto del Sur...........................................................355
Ficha Técnica No. VIII. 28 Proyecto Especial Olmos Tinajones..................................356
Ficha Técnica No. VIII. 29 Proyecto Especial Chinecas..............................................357
Ficha Técnica No. VIII. 30 Proyecto Especial Chavimochic........................................358


Ficha Técnica No. VIII. 31 Megaproyecto Hidroenergético de Pampas Verdes..........358
Ficha Técnica No. VIII. 32 Hidroeléctrica de Inambari................................................359
Ficha Técnica No. VIII. 33 Central Hidroeléctrica Paquitzapango...............................360

Índice de Anexos
Anexo No. I.1 Cuadro comparativo del escenario del nivel de gobierno regional.......434
Anexo No. II.1 Información estadística departamental.................................................453
Anexo No. II.2 Clasificación de niveles de vida a escala provincial............................454
Anexo No. II.3 Análisis de convergencia condicional..................................................457
Anexo No. III.1 Situación de la Mancomunidad Municipal.........................................459
Anexo No. III.2 Principales disposiciones sobre Demarcación, Organización y
Ordenamiento Territorial...............................................................................................461
Anexo No. III.3 Incentivos a la Integración de Departamentos, según la etapa del
proceso...........................................................................................................................470
Anexo No. III.4 Forma de distribución del Foniprel.....................................................474
Anexo No. III.5 Tipología de Transferencias Fiscales a Gobiernos Regionales...........476
Anexo No. IV.1 Lista de pasos para el desarrollo de un proceso de concesión............479
Anexo No. V. 1 Lista de entrevistados en el trabajo de campo.....................................480
Anexo No. VII.1 Lineamientos de política y acciones para el Ordenamiento Territorial
.......................................................................................................................................482
Anexo No. VII.2 Delimitación de las Unidades Hidrográficas.....................................492
Anexo No. VII.3 Detalle de las Unidades Hidrográficas a utilizarse por vertientes
principales......................................................................................................................505
Anexo No. VII.4 Composición porcentual de los departamentos por vertientes
principales......................................................................................................................507
Anexo No. VII.5 Crecimiento poblacional intercensal por ciudades...........................509
Anexo No. VII.6 Evolución de la población por ciudades............................................511
Anexo No. VII. 7 Mapas departamentales de interdependencia...................................512
Anexo No. VII.8 Delimitaciones jurisdiccionales por sector........................................515
Anexo No. VII.9 Potencialidades de cada una de las regiones.....................................517


RESUMEN EJECUTIVO


El objetivo final de la Regionalización es contribuir al desarrollo nacional, a partir de
una organización del territorio que sea funcional a la provisión de servicios y a la
competitividad, en un nivel intermedio de gobierno. En este sentido, el presente estudio
tiene por objeto formular una propuesta de Bases del Plan Nacional de Regionalización,
sustentado en una estrategia de reordenamiento territorial e inversiones descentralizadas
que permita construir progresivamente espacios de escala regional que sean económica,
política y socialmente viables.

El objetivo de este estudio es relevar los elementos críticos que deben abordarse para
avanzar hacia la Regionalización. En esa medida, aunque ésta es una reforma que fue
originalmente concebida como una etapa del proceso de Descentralización, la realidad
política que llevó al país a avanzar primero en la transferencia de funciones sin esperar a
la constitución de Regiones, terminó por independizar ambos procesos. Regionalizar no
es equivalente a descentralizar. Si bien ambos procesos son paralelos y
complementarios; el primero está asociado a la organización del territorio. Es decir, en
el caso peruano, a la búsqueda de los niveles de gobiernos sub-nacionales y supra-
departamentales que permitan mejores posibilidades de desarrollo. El segundo, está
asociado más bien a la transferencia de responsabilidades de gestión pública desde un
poder central a uno regional o local de modo que se haga efectivo el aprovechamiento
de las mejores posibilidades de desarrollo comentadas.

La Regionalización es una política pública extremadamente compleja ya que no es
posible aislarla de otras acciones del Estado de la que es tributaria, a la vez que las
condiciona. Es una política que no tiene un cuerpo y contenido propio, sino que se
desarrolla a través de otras políticas públicas. Este estudio se enfoca estrictamente en la
Regionalización, aunque no se desconoce los efectos que en ella tendrá el desarrollo de
la Descentralización en curso, así como el desarrollo de otras políticas públicas
paralelas como la modernización del Estado, las reformas sectoriales y la
descentralización fiscal. De esta manera, el enfoque analítico de la presente consultoría
es abordar el tema de la Regionalización y discutir únicamente aquellos aspectos de la
descentralización que sean útiles para este fin, sin que sea necesariamente un interés
particular del documento1. Asimismo, el estudio aborda el tema de la Regionalización
desde su dimensión más relevante en términos de desarrollo económico: búsqueda,
promoción y consolidación de articulaciones territoriales. El siguiente paso,
demarcación político-administrativa de territorios, se entiende como una etapa posterior,
por lo que este documento se limita a proponer ciertos lineamientos que permiten
encaminar el proceso en esta dirección.

El estudio consiste, en primer lugar, en el análisis actual y prospectivo de cada uno de
los principales factores que afectan el proceso de Regionalización. Es decir, se repasan
1
En concreto, un aspecto de interés para la Regionalización es el hecho de que una organización del
territorio adecuada es importante para el proceso de Descentralización toda vez que favorecerá una
gestión eficiente, eficaz y democrática que redunde en mejores servicios para la ciudadanía y las
empresas y favorecerá la competitividad de los espacios territoriales. Lamentablemente, diagnósticos
previos sobre la situación del proceso de descentralización (Prodes) revelan que la actual demarcación del
territorio no estaría cumpliendo con estos objetivos. Más aún, los informes revelan que la actual lógica
administrativa basada en las tradicionales jurisdicciones departamentales, provinciales y distritales
muestra serias limitaciones para la prestación de los servicios básicos del Estado. Al respecto, Molina
(2006) recomienda que “es necesario coordinar el mapa legal de organización del Estado con el mapa real
de organización de las interrelaciones sociales y económicas que se desarrollan en este”.


los procesos históricos, sociales, económicos, geográficos, normativos, políticos e
institucionales. Así también se elabora un diagnóstico de la situación de la
infraestructura descentralizada y las percepciones con respecto al proceso de
Regionalización de las poblaciones y actores clave a nivel descentralizado.
Paralelamente, se analizan las iniciativas de coordinación regional vigentes y se detallan
los beneficios y costos de la Regionalización.

La segunda parte del estudio se enfoca en la realización de una propuesta de
reordenamiento económico y social del territorio. Ello se complementa con una
propuesta de lineamientos para la inversión descentralizada en infraestructura
económica y productiva. Además, se identifican las opciones de inversión
descentralizada que sustentarían procesos de articulación territorial. Para finalizar con
las propuestas de articulación a partir de las conclusiones preliminares.

En la tercera parte del estudio se recogen las implicancias sobre el proceso de todos los
factores analizados, para así formular un conjunto de escenarios posibles que sustenten,
de manera progresiva, y en función de articulaciones reales, las Bases para el Plan
Nacional Regionalización. Se elaboran además las estrategias para lograr la
aceptabilidad del mismo por etapas, así como los lineamientos que deben regir su
implementación. Un resumen de las principales conclusiones del estudio se presenta a
continuación.

TÍTULO I: DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DEL CONTEXTO DE LA
REGIONALIZACIÓN

Contexto Histórico de la Regionalización

Resulta relevante estudiar los dos intentos de Regionalización en la historia reciente y
las razones de su fracaso. El primer intento de Regionalización en la historia reciente se
dio entre 1985 y 1992, sin embargo, sus orígenes se remontan a la Constitución de
1979. El capítulo XII sobre la Descentralización, Gobiernos Locales y Regionales
definirá un modelo de Estado descentralizado con tres niveles de gobierno: nacional,
regional y local. En este mismo capítulo XII, el art. 259 precisó que “la
descentralización se efectúa de acuerdo con el Plan Nacional de Regionalización que
se aprueba por ley”. El art. 260 dispuso que “las regiones (...) se crean por ley a
iniciativa del Poder Ejecutivo, a pedido de las corporaciones departamentales de
desarrollo...”.

El Plan Nacional de Regionalización mencionado se aprueba finalmente en 1984,
mediante Ley 23878, y a partir de éste, se establecen acciones sucesivas, tales como la
formulación y aprobación de la Ley de Bases de Regionalización en 1987; las diferentes
leyes orgánicas de creación de regiones; la formulación y aprobación de la Ley
Elecciones Regionales y la designación de representantes funcionales (Saz Friz Burga,
2004).

Finalmente, la delimitación seleccionada sería de doce regiones más un área
metropolitana de Lima y Callao. Todas las regiones se crearon por iniciativa del Poder
Ejecutivo. Las circunscripciones regionales coincidieron casi siempre con la
circunscripción departamental, aunque éstas se constituyeron en base a la integración de
las provincias y no de los departamentos (Saz Friz Burga, 2004) –ver Mapa 1-.


Las primeras cuatro regiones se promulgaron en 19882 y otras siete en 19893, quedando
la región Lima y el área Metropolitana de Lima y Callao sin promulgar pues las Leyes
de creación que fueron enviadas por el ejecutivo nunca fueron debatidas en el
Parlamento. La Ley de Bases de Regionalización recogió la forma de gobierno de
asamblea regional de la Constitución Política de 1979.

Mapa 1 Regiones conformadas entre 1988 y 1989

Amazonas
Nor-Oriental del Marañón

Grau

Andrés Avelino Cáceres

Víctor Raúl Haya de la Torre
Ucayali
Chavín
Inka
Lima

Área Metropolitana de Lima y Callao

Los Libertadores - Wari José Carlos Mariátegui

Arequipa

Fuente: Saz Friz Burga (2004). Elaboración: Macroconsult S.A.

En cuanto a las competencias asignadas a las regiones, a pesar de ser importantes, sólo
podían ser ejercidas por delegación estatal expresa. Por lo tanto, era clara la
contradicción de que, si bien por un lado, se había entregado a las regiones autonomía
administrativa, por otro, por sus competencias delegadas, las regiones se convertían en
una suerte de organismos administrativos desconcentrados.

En materia legislativa, las leyes regionales eran dictadas por el Poder Legislativo
nacional y el Poder Ejecutivo podía inclusive vetarlas. Finalmente, la ley regional se
limitó a aprobar el presupuesto, el plan regional de desarrollo, la cuenta regional, y
aquellos asuntos derivados del ejercicio de sus funciones (Saz Friz Burga, 2004).

2
Región Grau (Piura y Tumbes), Región Amazonas (Loreto), Región Nor-Oriental del Marañón
(Amazonas, Cajamarca y Lambayeque), Región Ucayali.
3
Región Inka (Apurímac –provincias de Abancay, Antabamba, Aymares, Cotambambas y Grau–, Cusco
y Madre de Dios), Región Víctor Raúl Haya de la Torre (La Libertad y San Martín), Región Los
Libertadores – Wari (Apurímac –provincias de Andahuaylas y Chincheros–, Ayacucho, Huancavelica e
Ica), Región Andrés Avelino Cáceres (Huánuco –todas sus provincias con excepción de Marañón–, Junín
y Pasco), Región Chavín (Áncash y provincia de Marañón de Huánuco), Región Arequipa, Región José
Carlos Mariátegui (Moquegua, Tacna, Puno).


En cuanto al conflicto de competencias, se determinó que la Corte Suprema resolviese
las controversias entre un gobierno regional y un local, entre gobiernos regionales y
entre el gobierno central y el regional. No se contempló en la Constitución de 1979 que
el Tribunal Constitucional resolviese los conflictos de competencia entre los entes
autónomos y el Estado. Todo ello denota una fuerte subordinación de las regiones al
gobierno central, manifestando su debilidad como nivel intermedio de gobierno (Saz
Friz Burga, 2004).

El proceso de traspaso de transferencias se realizó muy rápidamente, sin esperar a la
consolidación institucional de los gobiernos regionales. La velocidad de este proceso
que fue por razones políticas, fue una de las causas de la debilidad de la actuación de los
gobiernos regionales (Saz Friz Burga, 2001). Como resultado, hubo poca evidencia de
que la creación de estos gobiernos subnacionales redujera las disparidades regionales o
la pobreza (Ahmad, 2006).

El periodo de vida de estas regiones fue muy breve, ya que apenas transcurrieron más
de dos años entre la elaboración de las Asambleas Regionales, y su supresión en abril de
1992 con el golpe de estado del nuevo presidente Alberto Fujimori4, quien instalaría en
su lugar los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR). Debe
mencionarse que la crisis económica también tiene responsabilidad de dicho fracaso.

En el intento de Regionalización entre 1985 y 1992, algunas de las razones del fracaso
giran en torno al hecho de que los órganos de los gobiernos regionales tuvieron una
mayoría de miembros no elegidos directamente, competencias delegadas y no propias y
un proceso de transferencia problemático que nunca concluyó, dotando a las regiones de
una mínima autonomía financiera. Además, fueron determinantes importantes la falta de
experiencia de los dirigentes políticos regionales; la ausencia de equipos técnicamente
calificados; la debilidad de las alianzas entre los grupos políticos regionales; la réplica
de un esquema centralista de administración en el nivel regional; la mínima
incorporación de los gobiernos locales en el proceso de Regionalización; la ausencia de
una instancia institucional eficaz para la coordinación entre regiones y para la
resolución de los conflictos de competencia, la crisis fiscal 1989-1991; entre otros.

Por otro lado, el segundo intento de Regionalización reciente ocurrió entre 2001 y 2005
y se dio dentro del marco legal que regulaba el proceso de descentralización, según el
cual las regiones debían conformarse sobre la base de propuestas técnicas presentadas al
gobierno central para su aprobación y posterior ratificación a través de referéndum. Esta
idea buscaba escapar del modelo establecido en 1989, por el cual las regiones fueron
demarcadas “de arriba hacia abajo” por el gobierno central. Sin embargo, la
normatividad entonces vigente impuso una condición que jugó un papel importante en
el resultado de la consulta: estableció como límite temporal para la realización de la
consulta de integración de regiones el mes de octubre de 2005.

Como es conocido, la consulta fracasó. De un conjunto de 17 propuestas de región
recibidas por el Consejo Nacional de Descentralización (CND), cinco fueron los
proyectos cuyos expedientes técnicos fueron aprobados por esta entidad para pasar a
referéndum. Los proyectos finalmente sometidos a consulta fueron los detallados en el
Mapa 2. Con ello, 16 departamentos debían pasar por un referéndum de integración.
4
Mediante el DL 25432, Fujimori disolvió también las Asambleas y Consejos Regionales. Y suplantó sus
atribuciones con los CTAR, cuyos presidentes pasaron a ser designados por el gobierno” (Klauer, 2002).


Mapa 2 Regiones presentadas a referéndum en 2005

Tumbes, Piura,
Lambayeque

Áncash, Huánuco, Junín, Apurímac, Cusco
Lima Provincias, Pasco

Tacna, Arequipa, Puno
Ayacucho, Huancavelica, Ica

Fuente: ONPE. Elaboración: Macroconsult S.A.

En la conformación de estas regiones fue importante la presencia de algunos presidentes
regionales o personalidades en los departamentos con una gran convicción
descentralista, o lo que podría llamarse una posición “principista” respecto del tema.
Este sería el caso de Yehude Simon en el norte, por ejemplo, quien se convirtió en el
principal impulsor de la iniciativa, aun cuando más adelante los presidentes regionales
involucrados en su propuesta de región se mostraron contrarios a ella, dejándolo
aislado. En segundo lugar, el Perú emprendió su proceso de descentralización cuando
existía ya una amplia experiencia en otros países de la región sobre el tema, y cuando
este ya formaba parte de la agenda de importantes actores multilaterales, que ponían
recursos y conocimiento a disposición de los gobiernos y de entidades dedicadas a la
promoción de esta reforma. Estas entidades externas, a través de ONG y asesores
especializados, jugaron también un importante papel, y en buena cuenta su apoyo suplía
en muchos casos la falta de apoyo político y social de los proyectos.

En tercer lugar, como han señalado distintas evaluaciones del proceso, las propuestas
fueron resultado de la elaboración de una propuesta técnica. Se trató de un proceso
“tecnocrático”, basado en la elaboración de expedientes de integración, por lo que
resultó sencillo avanzar en las propuestas hasta que ellas fueran sujetas a verdadero
debate y evaluación. En tanto los promotores y personas especializadas mostraban un
consenso en torno a los expedientes, estos se abrieron paso en sus etapas iniciales.
Además, por las características de los expedientes utilizados para sustentar el proceso,
este estuvo centrado en los beneficios económicos de integrar espacios económicos y
sociales que ya contaban con nexos de facto. Es decir, se centraron en aquellos aspectos


que sumaban al desarrollo de los territorios comprendidos en sus departamentos,
mientras que las consideraciones políticas no habían sido evaluadas hasta el momento.

Para el segundo intento de Regionalización entre 2001 y 2005, el fracaso se vio
ilustrado en la victoria de la negativa a conformar regiones a partir de conjuntos de
departamentos en el Referéndum de 2005. Entre las razones de este resultado se
encuentra la baja aprobación de la gestión del gobierno de turno, que promovía el
proceso, razón por la cual inclusive los partidos y actores que inicialmente impulsaron
la Regionalización, terminaron por marcar distancia del mismo. En este contexto, y
considerando que Perú Posible no alcanzó a ocupar gobiernos regionales en las
elecciones de 2002, apoyar la iniciativa de descentralización significaba ofrecer
respaldo público a la propuesta de un gobierno sumamente impopular, y del que se
deseaba marcar distancia con el objetivo de no ver afectada su propia aprobación social.
Los presidentes regionales y parlamentarios apristas fueron retirando su apoyo a la
iniciativa señalando que el Poder Ejecutivo deseaba forzar el proceso de
Regionalización del país5.

Además, los proyectos de integración de regiones fueron elaborados “desde arriba”,
apresurados por los plazos legales establecidos, sin el apoyo de elites regionales
importantes. Asimismo, aunque en menor medida, dicho fracaso respondió a la
fragilidad de las organizaciones sociales representativas involucradas.

Adicionalmente, otras consideraciones de orden propiamente político emergieron, como
el establecimiento de la capital de la futura región, la forma en que se elegiría a los
nuevos presidentes y consejeros regionales, la obligación para algunos departamentos
de compartir valiosos recursos con otros más pobres (como el canon) o en general la
desventaja de hacerse menos “visible” para los criterios de distribución de recursos del
Estado; estas consideraciones jugaron en contra de la decisión de apoyar los proyectos
de integración. Se postula que si bien todo ello podría haberse compensado a partir de
los estímulos económicos ofrecidos por el gobierno central, ello no fue posible debido a
la reglamentación por parte del Ministerio de Economía y Finanzas pocos días antes del
referéndum acerca de la entrega de nuevos recursos fiscales para las regiones que se
conformen. Las especificaciones en el reglamento redujeron drásticamente el monto que
se creía hasta ese momento sería transferido. Así, la población optó por un criterio
conservador.

Por ello, para el actual proceso de Regionalización, la mayor implicancia de los intentos
anteriores de integración macrorregional se constituye en la importancia de mostrar de
manera tangible los beneficios potenciales que tiene este proceso, a través de
experiencias de integración como las Juntas de Coordinación Interregional y los
Acuerdos de conformar regiones piloto, así como trabajar en eliminar o aminorar los
riesgos y costos presentados, muchos de los cuales fueron a su vez las razones del
fracaso del referéndum del 2005. Para enfrentar los costos que subsistan –y el temor de
la población asociado a ellos-, será importante revisar los incentivos económicos que se
ofrecen a las regiones que se conformen.

Condicionantes Económicos y Sociales

5
Una conducta similar se registró respecto de la iniciativa de aprobación de una reforma integral de la
Constitución de 1993 por parte del Congreso.


El análisis de las condiciones económicas y sociales de los departamentos se realiza a
partir de una caracterización de los mismos en base a indicadores estadísticos. En
concreto, se analiza la situación actual de las diferencias inter-departamentales a partir
de una selección de indicadores altamente correlacionados con los niveles de vida de la
población. Este análisis se replica a nivel de provincial, pero utilizando una selección
más acotada de indicadores con la intención de revelar las diferencias de niveles de vida
que pudieran existir dentro de los departamentos. Luego se analiza cómo han cambiado
las condiciones de vida a lo largo de los últimos años a partir del PBI per cápita.

Entre las implicancias que se extraen de este análisis, en primer lugar, se tienen las
evidentes disparidades de los niveles de vida a nivel departamental. Existen muchas
localidades con niveles de vida bajos concentradas sobre todo en la sierra sur, mientras
que son pocos los departamentos con niveles de vida altos y se concentran en la costa
(sobre todo Lima Metropolitana y la zona sur).

Gráfico 1 Dispersión del indicador de Producto Bruto Interno per cápita
(ratios relativos al valor nacional. Valores más altos: mayor PBI per cápita)
2.5

Moquegua

2.0

Lima Metropolitana

1.5
Arequipa

Ica Lima Provincias Tacna
1.0 Pasco
Áncash Madre de Dios
La Libertad
Junín
Cusco Lambayeque Piura Ucayali
Cajamarca Loreto Tumbes
0.5
Ayacucho Huancavelica Puno San Martín
Amazonas
Apurímac Huánuco

0.0

Fuente: INEI. Elaboración y estimación: Macroconsult S.A.

Respecto a los indicadores de riqueza monetaria, en el Gráfico 1 se presenta el
comportamiento del PBI per cápita relativo de cada departamento. Como se aprecia en
el Gráfico 1, la mayoría de departamentos se aglomeran por debajo de 1.0, es decir, con
una brecha negativa con respecto al valor nacional6. La interpretación correcta de esta
información es que en el Perú, de acuerdo al indicador de PBI per cápita, predominan
los departamentos con niveles de vida bajos (que en promedio tienen una brecha de
poco más de 40%), y que existe solo un grupo reducido de departamentos con niveles
de vida elevados. Como se verá más adelante esta conclusión se mantiene para el resto
de indicadores analizados.

El grupo de departamentos con niveles de vida más elevados de acuerdo con este
indicador lo constituyen Moquegua, Arequipa y Lima Metropolitana, que junto a Ica,

6
Para este conjunto de 25 datos (24 departamentos más Lima Metropolitana separada de Lima
Provincias) se observa que la mediana (0.66) se ubica por debajo de la media (0.81), y que ambas se
encuentran por debajo del valor 1.0, es decir, se encuentran por debajo del promedio del total de la
población nacional.


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