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Ensuite, je vais me concentrer sur une dimension de léquilibre de la responsabilité entre lesgouvernements et les parties ...
gouvernementales homologues. Les bénéficiaires de laide, à leur tour, ont mis au défiles bailleurs de fonds à identifier l...
Tous ces exemples devraient-ils compter également vers lobjectif daccroître lassistancedes bailleurs de fonds par le biais...
Pour résumer, dans des circonstances où un gouvernement bénéficiaire de laide choisit de sesoumettre de manière proactive ...
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Salaires    • Le contrôle devrait être exercé par les personnes désignées sur le nombre demployés, leur        échelle, le...
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Icgfm remarks miami_may_18_2011[1]_french

  1. 1. CAPACITÉ DE RESPONSABILITÉ REMARQUES À LA 25ème CONFÉRENCE ANNUELLE DICGFM 18 mai 2011 MIAMI Larry McDonald Sous-secrétaire adjoint pour la politique dassistance technique Département du Trésor américainCest un plaisir dêtre ici pour la 25ème conférence annuelle dICGFM et de renouer avec uncertain nombre damis de la famille ICGFM. La dernière fois que jétais ici, cétait en mai 2006pour le 20ème anniversaire de la conférence. Je suis heureux de voir quICGFM est encore forte, etselon toutes les apparences plus forte que jamais. Cest une reconnaissance de votre équipe dedirection, et témoigne de limportance des questions que vous traitez.Le thème que vous avez choisi pour la conférence de cette année : « Parvenir à lavéritable responsabilité » est un sujet important et opportun. Et, comme la seconde partie duthème du colloque lindique, lémergence de multiples parties prenantes a suscité à la foisopportunités et défis.Ce thème comprend plusieurs dimensions. Dautres présentations ont examiné, par exemple,limportance de la transparence budgétaire, la sensibilisation du public, et linteraction avec lesmédias. Dans mon allocution, je voudrais explorer la notion de « capacité de responsabilité »dans les finances publiques, que je pourrais définir comme la capacité de recevoir, de gérer, dedéployer, et de faire un rapport sur lutilisation des fonds avec des pertes minimales etconformément à un plan légitime et convenu.Le principe de base de mes observations est que la capacité est lun des facteurs qui détermine siun gouvernement réalise une véritable responsabilité dans le domaine des finances publiques.Bien sûr, il existe dautres éléments importants de la responsabilité, tels que laccès opportun etégal à linformation, un système de contrôles internes et externes, des pénalités pour la non-responsabilité, et létablissement dune culture institutionnelle professionnelle dans laquelle laresponsabilité devient la norme - presque une habitude. La capacité nest pas la seule chose, maiscest une chose importante.La capacité est importante non pas seulement pour les institutions financières publiques elles-mêmes. Elle influence également la qualité de linteraction entre un gouvernement et sesdifférentes parties prenantes - les citoyens, la société civile, les médias, les bailleurs de fonds -qui ont tous un intérêt légitime à la responsabilité des finances publiques. Rendre linformationdisponible au public sur les finances publiques est nécessaire mais ne suffit pas pour unevéritable responsabilité. Rencontre avec les différents groupes qui ont des actions dans lesfinances publiques est nécessaire mais ne suffit pour une véritable responsabilité. Les avantagesde linformation et de linteraction dépendent, en partie, de la capacité de toutes les partiesprenantes à bien utiliser linformation et linteraction.Dans mon allocution, je vais dabord faire quelques observations générales sur lenvironnementinternational actuel et comment il affecte les attentes sur la responsabilité des finances publiques.
  2. 2. Ensuite, je vais me concentrer sur une dimension de léquilibre de la responsabilité entre lesgouvernements et les parties prenantes - les relations entre les gouvernements et les bailleurs defonds. Enfin, je voudrais aborder brièvement les activités de lorganisation que je dirige en ce quiconcerne la capacité de renforcer la responsabilité.Observations généralesJe pense quil est juste de dire que la responsabilisation des finances publiques est toujours envogue. Y-a-t-il jamais eu un moment où le trésor public était si plein que les gens étaientindifférents à la responsabilité? Mais pour un certain nombre de raisons, les attentes concernantla responsabilité sont maintenant plus élevées que jamais. Pourquoi ?Tout dabord, la crise financière internationale a conduit à un resserrement du crédit (à la foispublic et privé), des budgets daide plus petits, un examen plus approfondi par les "watchdogs" («organisme de surveillance ») formels et informels, et un sentiment général que les gestionnairesdes finances publiques doivent faire que chaque dollar, dinar et peso compte - que largent ait étégénéré dans le pays ou se présente sous la forme dune aide de létranger.Deuxièmement, lappel aux bailleurs de fonds pour quils fournissent une plus grande aideextérieure à travers les systèmes des pays plutôt que de contourner les systèmes nationaux,comme prévu dans la Déclaration de Paris, a pris de lampleur. Il sagit dun développement trèspositif. Dans le même temps, ce développement a été accompagné par de plus grandes attentesde la part des bailleurs de fonds qui comptent voir les pays bénéficiaires de laide renforcer leurscapacités à bien gérer une telle assistance et de façon responsable. Je reviendrai sur ce sujet plustard.Troisièmement, lémergence de nouvelles parties prenantes équipées de nouvelles technologiesqui leur permettent dinteragir avec dautres réseaux dacteurs, même au niveau international, a, àcertains égards fondamentalement changé le paysage des attentes en termes de financespubliques et même de gouvernance. Il ne suffit plus de simplement publier le budget et davoirde temps à autres une réunion de sensibilisation avec un groupe ou un autre. Maintenant, lesparties prenantes sattendent à une interaction significative et régulière. Parfois, comme lesévénements récents dans certaines régions du monde ont montré, elles veulent même unchangement de gouvernement. Ces événements sont en rapport avec des questions qui vont au-delà de la question de la responsabilité des finances publiques, mais la responsabilité est unepartie de lhistoire.Léquilibre entre bailleur de fonds - bénéficiaire de laidePour les pays qui reçoivent de laide étrangère, lune des dimensions les plus importantes deléquilibre de la responsabilité est la relation entre le gouvernement et les bailleurs de fonds.Ces dernières années, les discussions sur lefficacité de laide ont consacré une plus grandeattention sur les avantages de fournir une assistance par le biais des institutionsgouvernementales des pays bénéficiaires. Ne pas passer par lÉtat peut affaiblir la capacité dugouvernement, lefficacité et la légitimité, et peut favoriser la dépendance à laide. Dans le mêmetemps, les bailleurs de fonds ont des doutes sur la responsabilité des institutions
  3. 3. gouvernementales homologues. Les bénéficiaires de laide, à leur tour, ont mis au défiles bailleurs de fonds à identifier les réformes spécifiques et lamélioration des systèmes queles bailleurs de fonds ont besoin de voir, afin dorienter davantage daide par les systèmes degouvernement. Parfois, cela devient un peu une danse avec un côté disant « dites-nous dire ceque vous devez voir » et lautre côté disant « nous le saurons quand nous le verrons ».Un pays dans lequel les bailleurs de fond et le gouvernement font un effort concerté pour dirigerdavantage daide par les systèmes de gouvernement est lAfghanistan. Lors de la Conférence deLondres en janvier 2010, les États-Unis et dautres participants à la conférence ont indiqué quilsallaient augmenter la proportion de laide au développement fournie par le gouvernement delAfghanistan jusquà 50% au cours des deux prochaines années. Toutefois, les bailleurs defonds ont indiqué que leur appui à lobjectif de 50% était à condition que le gouvernement afghanfasse des progrès dans le renforcement des systèmes publics de gestion financière, améliorelexécution du budget, et réduise la corruption.Dans un effort visant à accélérer ce processus, les autorités afghanes ont proposé la créationdune méthodologie normalisée pour évaluer et certifier la capacité de gestion financière desministères afghans. La proposition afghane prévoyait que les bailleurs de fonds et les Afghansévalueraient et de certifieraient conjointement les ministères. Les ministères certifiés par ceprocessus auraient à démontrer leur capacité à entreprendre une solide gestion financière etrespecter des normes de responsabilité. En vertu de la proposition afghane, là où les ministèresnont pas atteint les normes requises pour la certification, lassistance technique serait fourniepour renforcer les capacités.Quest-il advenu de cet effort? Globalement, la part de lassistance des bailleurs de fonds par lebiais des systèmes de gouvernement de lAfghanistan a augmenté, mais la proposition visant àévaluer et certifier conjointement les ministères, a fait face à un certain nombre de questions.Trois questions ressortent.Tout dabord, il ny a pas une compréhension commune de ce que lon entend par fournir uneassistance « par le gouvernement ». Les bailleurs de fonds et les homologues utilisent une sériede termes assez librement et de façon interchangeable, comme « lassistance par le biais desinstitutions gouvernementales », « laide reflétée dans le budget » et « lappui direct au budget ».Chacun de ces termes a des nuances différentes et des interprétations possibles. En outre, cestermes recouvrent un large éventail dinterventions daide qui peut entraîner soit peu ou beaucoupdinteraction avec les systèmes du gouvernement. À une extrémité du spectre, un bailleur defonds pourrait simplement rembourser un gouvernement homologue pour l’achat de biens par legouvernement pour un projet qui était conçu par un bailleur de fonds et mis en œuvre par uneONG. Ce scénario implique une interaction minimale avec les systèmes de gouvernement. Àlautre extrémité du spectre est un appui de trésorerie au budget devant être utilisé exclusivementcomme les autorités le jugent bon. Au milieu il y aurait, par exemple, 90 jours avant lefinancement dun projet élaborés en commun par le bailleur de fonds et son homologue, danslequel le gouvernement achète des biens et des services liés au projet en utilisant des systèmesdacquisition du gouvernement propre.
  4. 4. Tous ces exemples devraient-ils compter également vers lobjectif daccroître lassistancedes bailleurs de fonds par le biais du gouvernement?Deuxièmement, il ny a pas une compréhension commune sur les aspects de la gestionfinancière dun gouvernement et dun système responsabilité les plus pertinents pour fournirune assistance par le biais du gouvernement. Comme vous le savez, la gestion financière delÉtat couvre un large éventail de systèmes et de processus pour générer des revenus, aveclavantage dune aide extérieure (financière ou en nature), lélaboration et lexécution du budgetnational et des plans de dépenses du ministère, lacquisition de biens et de services, le suivi desrésultats et lefficacité des dépenses publiques, et ainsi de suite.Lensemble de ces systèmes et processus sont importants, mais sont-ils tout aussi importants pourgarantir aux bailleurs de fonds quils peuvent offrir leur aide en toute sécurité par le biais dunsystème de gouvernement? À mon avis, et sur la base de lexpérience du programme dassistancetechnique du Trésor, les aspects les plus importants du système de gestion financière dugouvernement pour parvenir à la responsabilité aux yeux de la communauté des bailleursde fonds sont ceux qui entrent sous la rubrique des contrôles internes. Ces contrôles consistent enun certain nombre de principes de gestion - par exemple, la séparation des tâches, des politiqueset procédures; autorisation et approbation, examen et surveillance - qui sont appliqués dans touteune série de zones de gestion financière, telles que le paiement des salaires et des achats.Pris ensemble, ces contrôles constituent le « centre de gravité » du système de responsabilitéfinancière dun gouvernement. Ils devraient faire lobjet dévaluations du ministère pourdéterminer les forces, faiblesses, degrés de risques (matériels ou immatériels) dans le système,informer les décisions des bailleurs de fonds quant à savoir si et de quelle manière fournir uneassistance « par le gouvernement ».Troisièmement, les notions d« évaluations conjointes des bailleurs de fonds/bénéficiaires » et« certification » sont de pleines de difficultés. Il sest avéré impossible de mettre en place deséquipes dévaluation composées dexperts de divers bailleurs de fonds bilatéraux du fait quechaque bailleur de fonds a son propre ensemble de parties prenantes dans son pays avec sespropres attentes et le niveau de confort sur laide directe. Inclure les fonctionnaires dugouvernement bénéficiaire de laide dans les équipes dévaluation pose des problèmes. De touteévidence, ils ont un intérêt direct dans le résultat.La notion de « certification » est également problématique. Elle implique une détermination «tout ou rien ». À mon avis, il serait plus utile dadopter une approche fondée sur les risques, telsque ceux utilisés par les auditeurs professionnels dont les résultats se concentrent surlidentification des forces et des faiblesses dans un système, et de faire une distinction entre lerisque acceptable et le matériel. Il y aura toujours un certain risque. Plutôt que de présenter unconstat de « certifié » ou « non certifié », les évaluations doivent informer le jugementdes bailleurs de fonds sur la façon de structurer leurs engagements avec un gouvernement ou unministère. En outre, les évaluations basées sur le risque seraient daider les bailleurs de fonds etles homologues à planifier et donner la priorité aux efforts de renforcement des capacités.
  5. 5. Pour résumer, dans des circonstances où un gouvernement bénéficiaire de laide choisit de sesoumettre de manière proactive à un processus dévaluation de la capacité de ses systèmes degestion financière afin dencourager les bailleurs de fonds à diriger davantage daide par le biaisdu gouvernement, les considérations suivantes simposent :(1) des évaluations du ministère devraient prendre la forme daudits portés sur les contrôlesinternes;(2) les audits devraient être effectuées par un tiers digne de confiance spécialisé dans les audits,par exemple une entreprise privée, une organisation internationale, ou un groupe professionnelpar les pairs, et(3) les audits ne devrait pas produire des « certifications », mais plutôt des analyses basée sur lerisque des systèmes du ministère qui éclaireraient les décisions des bailleurs de fonds quant àsavoir si et comment fournir une assistance par le biais du gouvernement.Un exemple de modèle théorique de base qui pourrait être utilisé pour un audit des contrôlesinternes est joint à mes remarques.Renforcer la capacité de responsabilitéLe renforcement des capacités pour atteindre une véritable responsabilité dans la gestion desfinances publiques est un défi, même si laccent est mis entièrement sur les gouvernements. Ledéfi est plus grand lorsque leffort est élargi pour inclure de multiples parties prenantes.Le programme du département du Trésor américain que je supervise fournit une assistancetechnique aux institutions financières publiques dans les pays en développement et en transitionà travers le monde. Nos principaux partenaires sont les ministères des finances et les banquescentrales. Nous fournissons une assistance dans un certain nombre de domaines directement liésà la gestion des finances publiques, telles que lélaboration et lexécution du budget,ladministration fiscale, gestion de la dette, gestion de la trésorerie, contrôles internes et auditinterne. Dans nos engagements nous essayons daller au-delà des transferts de connaissances etdes mises à niveau des systèmes. Une partie de notre objectif est daider nos homologues àdévelopper une culture institutionnelle professionnelle, dans laquelle la responsabilité est lanorme. Nous le faisons à travers des engagements pluriannuels dans lesquels nous travaillonscôte à côte avec nos homologues.Nous sommes très conscients de limportance des autres parties prenantes dans les financespubliques saines - parlements, citoyens, groupes de la société civile, médias, universités - etdencourager une interaction significative entre eux et le gouvernement. Il nest pas rare que nousfournissions une assistance technique aux comités parlementaires qui sont responsables debudget et des finances. Nous croyons fermement quune interaction bien informé entre lesbranches exécutives et législatives du gouvernement est dans lintérêt de tous. Nous soutenonsdes projets visant à rendre le budget plus transparent et plus compréhensible pour le public. Dansnotre travail avec les banques centrales et des institutions spécialisées telles que les unités de
  6. 6. renseignement financier nous appuyons des projets qui renforcent la capacité des institutionsfinancières privées à jouer leur rôle dans le renforcement du secteur financier.Dans mes voyages, en plus de rencontres avec le ministère des Finances du Département duTrésor et des collaborateurs de la banque centrale, je rencontre généralement des groupes dusecteur privé, think-tanks, médias, le parlement et le milieu universitaire. Il est instructif etparfois très révélateur dentendre les points de vue différents sur la façon dont les financespubliques sont gérées. Le thème le plus commun, peu importe à quel groupe je parle, est « Ils necomprennent pas ». La description du ministère des Finances des commissions compétentes duparlement est « Ils ne comprennent pas ». La description du secteur public par le secteur privé : «Ils ne comprennent pas ». La perspective que les groupes de la société civile ont à la fois dessecteurs public et privé : « Ils ne comprennent pas.»Parfois, la phrase « Ils ne comprennent pas» signifie vraiment « Ils ne sont pas daccord avec moi». Dans une certaine mesure, ce qui est normal quand vous avez affaire à des questions difficileset complexes sur lesquelles les gens peuvent raisonnablement être en désaccord. Mais je croisaussi que le potentiel de désaccord non motivé est plus grand lorsque la capacité entre lesdifférents acteurs est très différente. Comme notre matériel de conférence a dit : « Lesgouvernements doivent sefforcer découter les voix des différents acteurs des finances publiques,même lorsque les messages ne sont pas compatibles, et atteindre une véritable responsabilité estune question déquilibre entre les parties prenantes.» Réaliser cet équilibre est bien plus facilequand il existe des règles du jeu équitables quant à linformation et la compréhension entre lesgroupes de parties prenantes. Il y aura toujours des désaccords, mais ils seront plus sur lasubstance des problèmes réels et des compromis, et moins sur des hypothèses fausses oucompréhensions incomplètes.ConclusionEn conclusion, je voudrais poser quelques questions sur lesquelles je souhaite recevoir vos avis.Tout dabord, êtes-vous daccord pour dire que la capacité est une dimension importante de laresponsabilité? Y-a-t-il quelque chose lié à la notion de « capacité de responsabilité »?Deuxièmement, pensez-vous que le but de diriger davantage daide par les systèmes dugouvernement serait facilité par les gouvernements bénéficiaires de laide qui participent pro-activement aux évaluations de leurs systèmes de gestion financière par un tiers parti? Cesévaluations devraient-elles porter principalement sur les contrôles internes, comme je laisuggéré, ou sur dautres choses? Comment les résultats de ces évaluations peuvent être utilisés aumieux?Troisièmement, quel rôle pourrait jouer dans ICGFM un tel processus?
  7. 7. Modèle théorique pour laudit des contrôles internes Principes de contrôle Répartition des tâches physiquesMesures de sécurité approbationAutorisation et Examen et suivi contrôleSurveillance et Zones de gestion : Système de comptabilité Système de budget Immobilisations Magasins Salaires Acquisitions Caissiers et revenus Technologies de linformationPour chaque zone de gestion, il y a un certain nombre de principes que laudit prendrait en considération. 1Quelques exemples de ces principes sont les suivants :Systèmes budgétaire et de comptabilité • Le personnel de la comptabilité ne doit pas être impliqué dans dautres tâches opérationnelles liées au financement • Les procédures déquilibre et de rapprochement sont effectuées pour sassurer que les opérations sont correctement enregistrées et traitées, et quil y a un accord entre le grand livre général et les registres auxiliairesImmobilisations • Les registres dimmobilisations doivent contenir une description identifiant, un détenteur de budget responsable, une valeur, une date dachat et une durée de vie prévue. • Des contrôles physiques périodiques par rapport aux registres doivent être effectués.Magasins • Les pleins registres des magasins doivent être maintenus : commandes, recettes, émissions, renvois, et radiations. • Des contrôles périodiques des magasins physiques par rapport aux registres des magasins doivent être effectués par des personnes autres que le magasinier.1 Ces principes sont conformes aux directives daudit internationales établies par des organisations telles que leChartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) et lOrganisation internationale des institutionssupérieures de contrôle (INTOSAI),
  8. 8. Salaires • Le contrôle devrait être exercé par les personnes désignées sur le nombre demployés, leur échelle, leurs fonctions, les heures travaillées, etc. • Une vérification indépendante de l’existence des bénéficiaires doit être obtenue de temps en temps.Acquisition (commandes de biens et paiement des factures) • Seuls les agents autorisés peuvent commander des produits et les commandes de papeterie doivent être contrôlées. • Les modalités de paiement doivent prévoir des contrôles sur : les quantités livrées, la qualité, la prestation des services, les commandes de pièces, les paiements en double, et la prise en compte des remises.Caissiers et revenus • Deux personnes doivent être présents lorsque le poste est ouvert et largent reçu et enregistré. • Toutes les sommes versées doivent être autorisées par une personne autre que le caissier et doivent être approuvées par signature.Technologies de linformation (utilisation des ordinateurs dans la comptabilité et la budgétisation) • Les systèmes de sécurité physique devraient couvrir lhébergement sécurisé pour les ordinateurs, le stockage séparé des fichiers de sauvegarde, et la formation du personnel. • Les systèmes dopération doivent enregistrer toutes les transactions effectuées par lutilisateur et le terminal et empêcher la destruction malveillante ou accidentelle/utilisation abusive des données.

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