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Le fédéralisme fiscal et le système de péréquation au Canada : Des leçons pour d’autres pays fédéraux?
La présentation de David Péloquin examine le fédéralisme fiscal au Canada et le système de péréquation, soulignant l'autonomie des provinces et les disparités fiscales. Bien que le régime de péréquation réduise modestement les inégalités fiscales, il reste insuffisant face aux variations économiques dues aux ressources naturelles. Ces dynamiques fournissent des leçons pour d'autres pays fédéraux confrontés à des défis similaires.
Le fédéralisme fiscal et le système de péréquation au Canada : Des leçons pour d’autres pays fédéraux?
- 1. Le fédéralisme fiscalet le système de péréquation au Canada Des leçons pour d’autres pays fédéraux? Présentation par David Péloquin à la conférence « Desafíos institucionales y económicos en países federales: Los casos de Canadá y Argentina » Ambassade du Canada en Argentine et Fundación Dos Siglos, en coopération avec la Universidad Nacional del Litoral (FCE-DAP) et Instituciones Regionales Santa Fe (Argentine), les 29 au 31 mars 2016
- 2. Survol du Canada Provinceset territoires (date d’entrée dans la Confédération) et part (%) de population global estimée de 35.9 millions en 2015 Colombie- britannique (CB) (1871) 13.1% Territoires du Nord-ouest (1870) 0.1% Yukon (1898) 0.1% Nunavut (1999) 0.1% Saskatchewan (SK) (1905) 3.2% Nouveau-Brunswick (NB) (1867) 2.1% Nouvelle-Écosse (NE) (1867) 2.6% Île-du-Prínce- Édouard (ÎPE) (1873) 0.4% Québec (QC) (1867) 23.0% Terre-Neuve et Labrador (TN) (1949) 1.5% Alberta (AB) (1905) 11.7% Manitoba (MB) (1870) 3.6% Ontario (ON) (1867) 38.5%
- 3. Plan de laprésentation L’autonomie gouvernementale au Canada Disparités fiscales au Canada Le régime canadien de péréquation fiscale Leçons pour d’autres pays? 1 2 3 4
- 4. L’autonomie gouvernementale auCanada 1
- 5. Le textede la Loi constitutionnelle de 1867 (qui créa la fédération) avait prévu: des compétences fédérales et provinciales « étanches » (avec quelques exceptions) un gouvernement fédéral dominant (tant sur le plan législatif que fiscal) En pratique, le Canada a évolué vers: des compétences législatives/réglementaires et (surtout) un pouvoir de dépenser qui se chevauchent (ou s’enchevêtrent) souvent une occupation conjointe de tous les plus importants champs fiscaux directs et indirects un “partenariat d’égaux” de gouvernements fédéral et provinciaux (ou une “lutte verticale” entre compétiteurs de force égale?) Le Canada: une fédération en principe centralisée, mais non en pratique 5
- 6. Le Canada: unefédération où tous les gouvernements (“séniors”) exercent aussi une grande autonomie Un système politique dominé par un puissant exécutif, avec de faibles mécanismes de « freins et contrepoids » parlementaires … tant au niveau fédéral qu’au niveau provincial Une grande autonomie exercée par les gouvernements fédéral et provinciaux (mais non municipaux), davantage renforcée par: l’insistance sur une grande autonomie provinciale dans toutes les régions l‘acceptation de la légitimité de cette insistance partout au pays un large consensus sur la décentralisation tant de la prestation des services que du régime fiscal et du financement gouvernemental 6
- 7. Une longuehistoire ininterrompue d’autonomie gouvernementale depuis l’ère coloniale (décennie des 1840) jusqu’à nos jours: les provinces sont les unités politiques originales du Canada et comptent toujours sur une allégeance significative (et parfois dominante) de leurs résidents les provinces ont de très considérables capacités politiques et administratives des habitudes de gestion de la grande autonomie provinciale se sont développées au cours de bien des années: compromis / accommodements / coopération intergouvernementaux reddition de comptes à des électorats et médias informés et engagés dépenses (et dettes) provinciales étroitement liées à la fiscalité provinciale Les provinces ont une “masse critique politique” qui leur permet d’être particulièrement autonomes 7
- 8. La grande décentralisationfiscale du Canada Revenus par niveau de gouvernement, exemples de pays de l’OCDE, 2005 (% de l’ensemble des revenus) 46.2% 25.1% 20.2% 27.9% 21.8% 21.4% 24.0% 8.9% 15.6% 11.3% 11.7% 15.6% 14.1% 8.7% 7.8% 9.6% 43.0% 59.3% 65.7% 69.2% 69.5% 70.8% 71.0% 81.5% 83.3% 86.5% 2.9% 2.2%1.1% 5.0% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Source: OCDE et Statistique Canada Revenus par niveau de gouvernement, exemples de pays de l’OCDE, 2005 (% du PIB) 16.8% 10.7% 7.3% 7.9% 7.5% 8.6% 5.5% 4.3% 2.2% 4.6% 3.1% 2.7% 4.2% 15.7% 31.6% 17.3% 25.1% 24.7% 21.3% 18.0% 35.7% 43.6% 16.5% 3.9% 4.6% 3.1% 0.9% 3.9% 2.2% 0.2% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Fédéral/Central Provinces/États/Régions Municipal Canada(2008) Suisse É-U Australie Espagne Allemagne Belgique Autriche Mexique Italie Canada(2008) Belgique Suisse Espagne Allemagne Australie É-U Autriche Italie Mexique 8 L’autonomie provinciale au Canada reflète aussi:
- 9. 9 La longue histoirede cette décentralisation fiscale et une faible dépendance sur les transferts fédéraux Source: Statistique Canada (Tableaux 380-0017, 380-0064, 384-0004, 384-0005, 384-0026, 385-0032, 385-0038 et séries historiques publiées) et calculs de l’auteur Poids fiscal et budgétaire des gouvernements au Canada (% du PIB) Recettes 0% 10% 20% 30% 40% 50% 2012 2010 2008 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 1968 1966 1964 1962 1960 1958 1956 1954 1952 1950 1948 1946 1943 1939 Dépenses 2012 2010 2008 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 1968 1966 1964 1962 1960 1958 1956 1954 1952 1950 1948 1946 1943 1939 Recettes fédérales transférées aux provinces et aux municipalités Dépenses provinciales et municipales financées par les transferts fédéraux Provinciales et municipales (recettes autonomes) Fédérales (recettes retenues pour objets fédéraux) Provinciales et municipales (dépenses financées par recettes autonomies) Fédérales (excluant les transferts) L’autonomie provinciale au Canada reflète aussi:
- 10. 10 Un control quasitotal sur les taux et les assiettes de leurs revenus autonomes … et leur accès ample et diversifié à toutes les principales assiettes fiscales Autres recettes Frais d’usagers Ressources naturelles et placements Impôts sur les transactions Impôts sur la propriété Impôts sur vente et consommation Impôts sur les entreprises Impôts sur le revenu Taxes sur la masse salariale Recettes autonomes des provinces/états, pays de l’OCDE (USD par habitant selon la parité de pouvoir d’achat) ** Recettes partagées (sur la masse salariale, le revenu, les entreprises et la valeur ajoutée) traitées comme recettes autonomes Notas: * Recettes partagées (sur le revenu et sur la valeur ajoutée) traitées comme recettes autonomes. Source: Données nationales publiées et calculs de l’auteur 0 2,000 4,000 6,000 8,000 Canada Belgique* Suisse É-U Australie Allemagne** Source: OCDE Recettes autonomes des provinces/états selon le niveau d’autonomie fiscale, pays de l’OCDE, 2005 (% de l’ensemble des recettes autonomes des provinces/états) 0% 20% 40% 60% 80% 100% 98.4% 60.1% 53.2% 20.7% 13.8% 38.1% 81.4% 25.2% 100%100% 7.2% 1.6% 52.8% 23.5% 58.7% 16.1%9.4% 89.8% 86.2% 46.8% É-U Suisse Canada Espagne Australie Belgique Mexique Autriche Allemagne Italie Contrôle limité des provinces/états sur les taux et/ou assiettes Pleine autonomie sur les taux et assiettes fiscales Partage de recettes avec répartition établie avec le consentement des provinces/états Taux/assiette/répartition établis par le centre L’autonomie provinciale se manifeste aussi dans:
- 11. L’autonomie gouvernementale auCanada 1 Disparités fiscales au Canada 2
- 12. Les provinces canadiennessont très inégales dans leur capacité de prélever des revenus En grande partie, ces disparités reflètent les importantes recettes que certaines provinces peuvent tirer de leurs dotations de ressources naturelles (et du pétrole en particulier) 0 2 4 6 8 10 12 Capacité fiscale (excluant les ressources naturelles) Capacité fiscale, 2015-2016 (milliers de CAD par habitant) Recettes de ressources naturelles Source: Finances Canada (estimés de péréquation) et calculs de l’auteur ÎPE AB QC ON CB NE NB MB SK TN 12
- 13. … tandis queles trois provinces plus peuplées ont poursuivi leur déclin économique relatif de longue date Les provinces riches en ressources naturelles ont vu une forte croissance de leur PIB ces dernières années … et le PIB des autres provinces s’est stabilisé (après plusieurs décennies de convergence) 13 Ces disparités traduisent des tendances en développement économique (et surtout en ressources naturelles) Source: Statistique Canada (Tableaux 051-0001, 380-0056, 384-0001, 384-0014 et 384-0037) et calculs de l’auteur PIB provincial par habitant en pourcentage du PIB national par habitant, 1961 à 2013
- 14. … une imageen grande partie reproduite pour l’ensemble des disparités fiscales (et pour celles attribuables aux ressources naturelles en particulier) Vues dans leur ensemble, les disparités économiques se sont rétrécies jusqu’aux années 1990, mais ont augmenté depuis Décomposition des tendances fiscales (moyenne de déviations absolues, pondérée par poids démographique, des capacités fiscales par habitant en % du PIB moyen par habitant) Source: Finances Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur Tendances de disparités économiques (moyenne de déviations absolues, pondérée par poids démographique, du PIB par habitant en % du PIB moyen par habitant) Source: Statistique Canada (Tableaux 051-0001, 380-0056, 384-0001, 384-0014 et 384-0037) et calculs de l’auteur 10% 11% 12% 13% 14% 15% 16% 17% 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 Tendance (1991 au présent) Ensemble de disparités économiques Tendance (1961-1991) 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 Disparités en recettes de ressources naturelles Ensemble de disparités fiscales Ces disparités traduisent des tendances en développement économique (et surtout en ressources naturelles) 14
- 15. Source: Calculs depéréquation des fédérations sélectionnées, OCDE (population, PIB, taux de change à la PPA), U.S. Census Bureau (2010 Survey of State and Local Government Finances) et calculs de l'auteur Disparités fiscales, avant péréquation, fédérations sélectionnées (écart-type, pondéré par poids démographique, en USD par habitant) 0 400 800 1,200 1,600 2,000 1,794 1,607 565 532 496 Suisse Canada Australie É-U Allemagne Ses grandes disparités traduisent tant ses dotations inégales de ressources naturelles que la forte proportion de dépenses publiques financées par les recettes autonomes provinciales Les disparités fiscales au Canada sont parmi les plus grandes des fédérations de l’OCDE 15
- 16. 2 Disparités fiscalesau Canada L’autonomie gouvernementale au Canada 1 Le régime canadien de péréquation fiscale 3
- 17. 0 2 4 6 8 10 12 Source: Finance Cnada(estimés de péréquation) et calculs de l’auteur Capacités fiscales y péréquation, 2015-2016 (milliers de CAD par habitant) Par ses transferts fédéraux de péréquation aux provinces, le Canada réduit (modestement) ses disparités fiscales Même après les transferts de péréquation, les provinces mieux nanties conservent d’importants avantages sur le plan des recettes (qui peuvent atteindre CAD 5000 par habitant par année) Péréquation actuelle ($17.4MM) 17 Recettes de ressources naturelles Capacités fiscales (excluant les recettes de ressources naturelles) IPE AB QC ON CB NE NB MB SK TN
- 18. 18 En outre, son« effort » de péréquation n’a pas compensé pour la volatilité des disparités provenant des ressources naturelles … puisque ces transferts ont été modifiés à plusieurs reprises pour empêcher d’importantes augmentations qui auraient pu menacer la situation financière du gouvernement fédéral Recettes de ressources naturelles et transferts de péréquation (% du PIB) Source: Finance Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur Las transferts de péréquation ont fluctué dans une fourchette étroite entre 1972 et aujourd’hui 0% 0.5% 1.0% 1.5% 2.0% 2.5% 3.0% 1972-73 1974-75 1976-77 1978-79 1980-81 1982-83 1984-85 1986-87 1988-89 1990-91 1992-93 1994-95 1996-97 1998-99 2000-01 2002-03 2004-05 2006-07 2008-09 2010-11 2012-13 Transferts de péréquation Recettes de ressources naturelles
- 19. 19 En pratique, laréduction des disparités fiscales par les transferts de péréquation a toujours été modeste … bien que cet « l’effort » de péréquation au Canada ait réduit les disparités davantage lorsque les prix (et les disparités) des ressources naturelles étaient bas (par ex. les années 1990) Source: Finance Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur Évolution des disparités fiscales avant et après péréquation (moyenne de déviations absolues, pondérée par poids démographique, en % du PIB moyen par habitant) 1972-73 1974-75 1976-77 1978-79 1980-81 1982-83 1984-85 1986-87 1988-89 1990-91 1992-93 1994-95 1996-97 1998-99 2000-01 2002-03 2004-05 2006-07 2008-09 2010-11 2012-13 0% 1% 2% 3% 4% 5% Avant péréquation Après péréquation
- 20. Source: Calculs depéréquation des fédérations sélectionnées, OCDE (population, PIB, taux de change à la PPA), U.S. Census Bureau (2010 Survey of State and Local Government Finances) et calculs de l'auteur Disparités fiscales, avant et après péréquation, fédérations sélectionnées (écart-type, pondéré par poids démographique, en USD par habitant) 0 400 800 1,200 1,600 2,000 Avant péréquation Après péréquation 1,794 1,607 565 532 496 1,388 1,268 0 532 358 Suisse Canada Australie É-U Allemagne 20 Étant donné ses grandes disparités, les transferts au Canada effectuent moins de péréquation qu’ailleurs En effet, une « pleine » péréquation parait être atteignable seulement chez les fédérations très centralisées (par ex., l’Australie), où le gouvernement fédéral est dominant sur le plan fiscal
- 21. Capacités fiscales etpéréquation, 2015-2016 (milliers de CAD par habitant) 0 2 4 6 8 10 12 Source: Finances Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur Augmentation pour atteindre la moyenne nationale ( ≈$11 MM par année) Effectuer plus de péréquation exigerait une centralisation fiscale marquée (c.-à-d. une très grande hausse des recettes fédérales) 21 Augmentation qu’exigerait une « pleine » péréquation ( > $125 milliards par année !) Recettes de ressources naturelles Péréquation actuelle ($17.4MM) Capacités fiscales (excluant les recettes de ressources naturelles) IPE QC ON CB NE NB MB SK TN AB
- 22. … même sielles peuvent en général les financer par un niveau d’impôts plus bas Source: Finances Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur « Effort fiscal » (en excluant les ressources naturelles et en ajustant pour la capacité fiscale standardisée), 2012-13 Indice (Canada = 100) 113 107 117 110 127 103 85 96 103 68 0 25 50 75 100 125 IPE NB NE MB QU ON CB SK TN AB En général, les provinces mieux nanties ne semblent pas effectuer des dépenses plus généreuses * Santé; éducation primaire et secondaire; éducation postsecondaire; et services sociaux Source: Mowat Centre et calculs de l'auteur « Effort de dépense » global (en ajustant pour les besoins en dépenses standardisées) sur quatre principaux postes de dépenses*, 2009 Indice (Canada = 100) 102 106 97 99 107 97 95 106 107 101 0 25 50 75 100 IPE NB NE MB QU ON CB SK TN AB … et parviennent mieux à éviter des niveaux d’endettement qui pourraient exiger de futures hausses d’impôts Source: Finances Canada (Tableaux de référence fiscale), Statistique Canada (Tableau 384-0037) et calculs de l'auteur Dette publique nette des provinces 2013-14 % du PIB 37% 36% 38% 28% 38% 17% 5% 25% -3% -10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% IPE NB NE MB QU ON CB SK TN AB 50% En vertu de leur situation après péréquation, les provinces doivent poursuivre des politiques fiscales et budgétaires différentes 22
- 23. Les provinces nantiesen ressources naturelles ont un endettement qui tend à fluctuer en raison de la volatilité de leurs prix… … tandis que le fardeau de la dette des autres provinces semble converger vers environ 40% de leur PIB • c.-à-d., un niveau qui (en tenant compte d’autres actifs et dettes publiques) reste modeste par rapport aux normes internationales 23 … bien qu’il y ait peu d’indications parmi les provinces d’un « stress d’endettement » à la hausse Source: Finances Canada (Comptes publics provinciaux) Évolution de la dette nette (base des comptes publics), 1999-2000 à 2017-18 (% du PIB)
- 24. Le régime canadiende péréquation fiscale 3 2 Disparités fiscales au Canada Leçons pour d’autres pays? 4 L’autonomie gouvernementale au Canada 1
- 25. 25 Quels sont (oupeuvent être) les objectifs visés par les mécanismes de péréquation? On peut viser à améliorer l’équité fiscale dite « horizontale », c.-à-d.: la capacité des provinces à « assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité (sensiblement) comparables » Ainsi, on peut aussi viser à améliorer l’équité « verticale »… …dans la mesure où les services et impôts plus égaux (entre provinces) améliore la distribution des revenus (entre citoyens) ou répond aux besoins des plus démunis
- 26. 26 Quels sont (oupeuvent être) les objectifs visés par les mécanismes de péréquation? En principe, on peut aussi viser à améliorer l’efficience économique… dans la mesure où ils assurent que la mobilité des ressources reflète les différences réelles dans leur productivité (en plus des coûts et avantages réels de cette mobilité)… … plutôt que l’existence de politiques fiscales ou budgétaires plus (ou moins) favorables qui sont attribuables à des accidents de l’histoire ou de la géographie
- 27. 27 Quels sont (oupeuvent être) les objectifs visés par les mécanismes de péréquation? On peut aussi viser à renforcer l’autonomie provinciale, puisque: une véritable autonomie exige que les décisions quant au niveau des dépenses et des impôts provinciaux soient celles des provinces sans péréquation, de grandes disparités fiscales limitent la véritable gamme d’options dont elles disposent On peut aussi améliorer les résultats de l’inévitable concurrence horizontale entre les provinces sur le plan fiscal et budgétaire … c.-à-d., en assurant un terrain de jeu plus égal qui minimise les cas d’endettement ou de fiscalité excessive parmi les provinces
- 28. 28 Les mécanismes depéréquation d’une fédération reflètent: La valeur qu’attribue la société a « l’équité fiscale » et à la solidarité c.-à-d., la possibilité d’assurer « les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité (sensiblement) comparables » dans toutes ses provinces Le niveau de centralisation fiscale de la fédération et l’envergure des disparités fiscales entre ses provinces, car: plus les provinces livrent des services publics qu’elles doivent elles-mêmes financer, plus les disparités fiscales peuvent être grandes plus les disparités sont grandes, plus c’est difficile d’atteindre un niveau élevé de péréquation Des principes “dévoilés” de la péréquation?
- 29. 29 Les mécanismes depéréquation d’une fédération reflètent: Le degré de « déséquilibre fiscal » vertical entre le fédéral et les provinces: plus le fédéral dispose de ressources fiscales qu’il peut partager avec les province, plus il est possible d’atteindre un niveau élevé de péréquation par le mécanisme des transferts fédéraux La valeur que place la société sur l’autonomie de ses gouvernements provinciaux: plus les provinces dépendent de transferts fédéraux, moins elles peuvent être réellement autonomes Des principes “dévoilés” de la péréquation?