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La péréquation au Canada:
Évolution et analyse comparative
David Péloquin
Présentation à titre d’expert-invité dans le cadre du
cours intitulé « La politique provinciale comparée »
à l’Université d’Ottawa
le 2 mars 2015
Plan
1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ?
2. Taille des disparités fiscales au Canada
3. Historique du régime péréquatif au Canada
4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ?
2
Une définition (relativement) peu contentieuse pourrait
être la suivante :
« Les écarts qui peuvent exister entre les provinces en ce qui a trait
à leur capacité de fournir des services sensiblement comparables à
ceux fournis par d’autres provinces moyennant un niveau de
fiscalité sensiblement comparable lui aussi »
Que sont les « disparités fiscales » ?
3
Pourquoi la péréquation?
 Préserver l’unité nationale ?
 Assurer l’une ou l’autre forme d’équité ?
 c.-à-d., assurer au moins la possibilité (sinon la réalité) d’un traitement comparable
des citoyens par l’ensemble des administrations publiques?
 ou peut-être même contribuer à réduire les disparités socio-économiques (par ex.,
en permettant des investissements comparables en éducation, santé, etc.)
 Promouvoir l’efficience économique ?
 par ex., en minimisant la migration « fiscale » – c.-à-d. les incitations indues aux
flux de population des provinces moins nanties vers les plus nanties
 Une meilleure gouvernance ?
 assurer un terrain de jeu égal pour la concurrence horizontale entre les
« laboratoires du fédéralisme » que sont les provinces
 d’importantes disparités non aplanies peuvent entraver l’imputabilité (s’il manque
aux administrations provinciales les ressources dont elles ont besoin pour répondre
aux besoins de leurs résidants)
4
 Des disparités socio-économiques entre les provinces :
 plus leurs bases socio-économiques (taille de l’économie, besoins de la
population) sont inégales, plus les disparités fiscales tendent à être larges
 De la taille des administrations publiques :
 plus le secteur gouvernemental est large, plus les disparités fiscales
tendent à être larges elles-aussi
 Du degré de décentralisation fiscale :
 plus la part des recettes perçues par les provinces (et plus leur part des
dépenses) sont larges, plus les disparités fiscales le sont aussi
D’où viennent les disparités fiscales ?
5
Le Canada: des provinces économiquement
inégales (mais convergentes ?)
6
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
1961
1966
1971
1976
1981
1986
1991
1996
2001
2006
2011
MB
ÎPÉ
NÉ
NB
Les petites provinces peu nanties
en ressources naturelles ont plutôt
progressé depuis un demi-siècle…
PIB par habitant en pourcentage de la moyenne nationale, 1961-2012
… tandis que les 3 plus grandes ont
subi un déclin (relatif) prolongé
sur cette même période
1961
1966
1971
1976
1981
1986
1991
1996
2001
2006
2011
QC
ON
CB
Les provinces nanties en
ressources naturelles ont toutefois
vu d’importants gains
1961
1966
1971
1976
1981
1986
1991
1996
2001
2006
2011
AB
TNL
SK
Le Canada: un État décentralisé depuis toujours
dont la taille s’est accrue dans l’après-guerre
7
• Sauf en période de guerre, la norme du
fédéralisme canadien depuis ses débuts est
celle d’une décentralisation marquée
• La taille de l’État – fort modeste au 19e siècle et
au début du 20e – a cru énormément depuis la
Deuxième Guerre…
… et ce, presqu’exclusivement au niveau
provincial/local
• Quant aux transferts fédéraux aux provinces
(dont la péréquation ne constitue qu’une partie),
ceux-ci sont également le produit de l’après-
guerre…
… mais ont toujours constitué une
composante relativement modeste des
revenus d’ensemble provinciaux/locaux
0%
10%
20%
30%
40%
50%
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
1948
1946
1943
1939
Sources: Statistique Canada (tableaux CANSIM 380-0017, 380-0064, 384-0004, 384-0005,
3840026, 385-0032, 385-0038 et séries historiques publiées) et calculs de l’auteur
Depuis 1939
Provincial / local
(dépenses financées de revenus autonomes)
Fédéral
(excluant les transferts)
RPC/RRQ
Dépenses P/L
financées par
transferts fédéraux
Dépenses gouvernementales au Canada
(pourcentage du PNB/PIB)
0%
10%
20%
1870
1875
1880
1885
1890
1895
1900
1905
1910
1915
1920
1925
De 1870 à 1926
Fédéral
Provinces, municipalités et écoles publiques
1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ?
2. Taille des disparités fiscales au Canada
3. Historique du régime péréquatif au Canada
4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ?
8
1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ?
2. Taille des disparités fiscales au Canada
3. Historique du régime péréquatif au Canada
4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ?
Impact des disparités économiques
sur les disparités fiscales
À quelques exceptions près, les disparités
associées aux recettes qui ne proviennent pas
des ressources correspondent à la distribution
du PIB par habitant correspondant…
… tandis qu’il y a davantage de variation
en ce qui a trait aux recettes et au PIB
associés aux ressources
9
Disparités ($ par habitant) en PIB et en rendement fiscal en
excluant les portions tirées des ressources naturelles, 2012
-15 000
-10 000
-5 000
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
TNL ÎPÉ NÉ NB QC ON MB SK AB CB
$parhabitant
-3 000
-2 000
-1 000
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
PIB non ressources (échelle gauche)
Rendement fiscal connexe (droite)
Disparités ($ par habitant) en PIB et en rendement fiscal
associées aux ressources naturelles, 2012
-15 000
-10 000
-5 000
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
-3 000
-2 000
-1 000
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
$parhabitant
TNL ÎPÉ NÉ NB QC ON MB SK AB CB
Portion ressources du PIB (gauche)
Rendement fiscal des ressources (droite)
10
Ainsi : les disparités associées aux ressources
naturelles ont souvent été prépondérantes
Même si les recettes des ressources
naturelles sont partout (et typiquement très)
inférieures aux autres recettes…
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Disparités fiscales avec et sans ressources naturelles
(écart-type pondéré par la population, en pourcentage du PIB par habitant)
Disparités avec
ressources
Tendance
Disparités sans
ressources
Tendance
… elles contribuent de façon disproportionnée
aux disparités fiscales globales
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
QC
ON CB
AB
TNL
NB
NÉ
ÎPE
SK
MB
Ressources naturelles
Autres assiettes fiscales
Rendements standardisés ($ par habitant), recettes provenant
des ressources naturelles et d’autres assiettes fiscales, 2011-12
Écart de
≈ 8 000 $
par habitant
11
… même si leur contribution aux disparités
semble être à la baisse
… la capacité provinciale d’en extraire
des revenus semble diminuer
Malgré le fait que la part des ressources
dans le PIB tend à augmenter …
PIB des ressources (produits miniers / pétrole et gaz)
en pourcentage du PIB global
0%
2%
4%
6%
8%
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Tendance
Recettes provinciales tirées des ressources naturelles et
des autres assiettes fiscales en pourcentage des
parts ressources/non ressources du PIB
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
10%
15%
20%
25%
30%
35%
Non ressources
Tendance
Tendance
Ressources
1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ?
2. Taille des disparités fiscales au Canada
3. Historique du régime péréquatif au Canada
4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ?
1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ?
2. Taille des disparités fiscales au Canada
3. Historique du régime péréquatif au Canada
4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ?
12
Premières décennies après la Confédération :
Aucune péréquation en tant que telle
• Lors de la Confédération, on n’anticipait aucun versement du fédéral
aux provinces
… à l’exception de certains versements aux provinces Maritimes
(à titre de compensation pour leur perte de revenus douaniers particulièrement
importants)
• Le rôle de l’État était alors vu comme étant fort limité (et surtout
orienté sur la réglementation plutôt que sur l’offre de services
publiques)
… laissant peu de place pour une conception de « solidarité fiscale »
pancanadienne
13
Les années 30 :
Une « péréquation » de crise
• Avec la grande crise des années 1930, plusieurs provinces se sont
enlisées dans un endettement alors inédit
… en grande partie en raison de leur responsabilité pour l’aide aux plus démunis
(et des chocs particulièrement sévères, surtout dans l’Ouest)
• Le fédéral a dû venir à la rescousse de certaines d’entre elles
• C’est alors que fut créée la Commission Rowell-Sirois
… qui fut la première à recommander, entre autres, la création d’un régime formel
de péréquation
14
La guerre de 1939-1945 :
Une « péréquation » de centralisation
• Très rapidement après le début de la guerre, le fédéral et les
provinces se sont entendus sur la nécessité d’une forte centralisation
fiscale pour la durée de la guerre :
– les provinces ont cédé (ou plutôt « prêté ») leur espace fiscal au fédéral – en
contrepartie de versements qui leur permettraient de financer leurs activités
dorénavant plus restreintes
– l’inégalité des forces fiscales des provinces et de leurs besoins en matière de
dépenses se trouvait alors beaucoup réduite
15
Retour à la décentralisation fiscale
L’après-guerre :
• Les ententes de « location fiscale » ont continué pendant quelque
temps après la fin de la guerre
– avec la diminution des dépenses militaires, le fédéral a augmenté les
versements aux provinces, sans toutefois les répartir selon leur provenance
mais plutôt de façon à aplanir l’accès des provinces aux revenus
• Certaines provinces (dont les plus avantagées sur le plan fiscal et les
plus jalouses de leur autonomie) ont toutefois réaffirmé leur droit de
prélever leurs propres impôts
• En revanche, les provinces moins nanties ont insisté sur des
mécanismes formels de péréquation, ce que le fédéral a consenti de
d’introduire
16
17
Retour à la décentralisation fiscale
L’après-guerre :
… tandis que (simultanément) les
provinces augmentèrent les leurs
le fisc fédéral diminua
ses taux d’impôt…
Le mécanisme de « (re-)décentralisation » fiscale a (au départ) pris la forme de
« transferts d’espace fiscale » (ou de « points d’impôt »), selon lesquels :
L’après-guerre :
Épanouissement de l’État-Providence
18
Recettes gouvernementales au Canada depuis 1939
(pourcentage du PNB/PIB)
0%
10%
20%
30%
40%
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
1948
1946
1943
1939
Sources: Statistique Canada (tableaux CANSIM 380-0017, 380-0064, 384-0004, 384-0005,
3840026, 385-0032, 385-0038 et séries historiques publiées) et calculs de l’auteur
Recettes fédérales
transférées au
provincial / local
RPC/RRQ
Fédéral
(recettes retenues pour objets fédéraux)
Provincial / local
(recettes autonomes)
• Établi en 1957, la péréquation a évolué
en parallèle avec la période de plus forte
croissance des recettes autonomes
provinciales-locales (c.-à-d. des années
1960 jusqu’au milieu des années 1990)
• Au départ, la péréquation ne tenait
compte que de quelques assiettes
fiscales provinciales (soit celles faisant
l’objet d’ententes de « location fiscale »
durant la guerre, mais avec le temps est
venue à englober la quasi-totalité des
recettes provinciales et localesPériode du plus grand
épanouissement de
l’État-Providence
(et du fisc provincial)
19
Exemple du calcul de la « capacité fiscale » et des droits de péréquation
associés à une des assiettes fiscales (la taxe de vente)
Assiette fiscale
« standardisée »
Assiette de la
province « A »
Droits de
péréquation
(province A)
—
Moyenne
nationale des
ventes au
détail par
habitant
Ventes au détail
par habitant
(province « A »)
Moyenne
nationale des
taux d’impôt
Population
(province « A »)= 
= 8 000 $
(exemple)
= 10 000 $
(exemple)
30MM $ ÷ 300MM $
= 10%
(exemple)
= 1 million
(exemple)
= 200M $
(exemple)
Ensemble des taxes de vente
provinciales divisé par les ventes au
détail dans l’ensemble des provinces
Aujourd’hui :
Comment fonctionne la péréquation ?
Même si les transferts de
péréquation (17,4 MM de $ en
2015-16) augmentent
un peu la capacité fiscale des
provinces moins nanties, les
provinces mieux nanties
maintiennent un avantage fiscal
(pour la plupart découlant des
ressources naturelles) parfois très
important – soit de l’ordre de
5000+ $ par habitant par année
Par ailleurs, même d’importantes
majorations des droits de
péréquation ne produiraient
qu’une faible diminution des
disparités qui persistent
20
Capacité fiscale et péréquation, 2015-2016
(en milliers de $ par habitant)
0
2
4
6
8
10
12
Sources: Finances Canada et calculs de l’auteur
Péréquation (17,4 MM de $)
Capacité
fiscale tirée des
ressources
Capacité fiscale excluant les ressources naturelles
ÎPÉ NÉ
NB
MB
SK
TNL
AB
QC
ON CB
Majoration pour atteindre
la « norme » de la moyenne
des dix provinces
(+ ≈11 MM de $ par année)
Aujourd’hui :
Comment fonctionne la péréquation ?
21
Les diverses formules de
péréquation en vigueur au fil des
années ne varient que peu dans
la taille de leur impact sur les
disparités après péréquation (qu’il
s’agisse de celles véritablement
en vigueur ou de celles qui auraient
pu l’être) ...
…avec de plus modestes
réductions lorsque les prix des
ressources naturelles étaient
élevées (comme ce fut le cas
jusqu’à récemment et au cours
des années 1970 et 1980)
Aujourd’hui :
Comment fonctionne la péréquation ?
Dans les faits, la contribution de la péréquation
à l’aplanissement des disparités a toujours été modeste…
… et l’aurait été, quelle que fût la formule en vigueur
Disparités fiscales avant et après péréquation selon diverses formules de rechange
(moyenne pondérée de la valeur absolue des déviations en pourcentage du PIB par habitant)
Avant péréquation
Sources: Finances Canada et calculs de l’auteur
0%
1%
2%
3%
4%
27%Péréquation en vigueur
Réduction
(moyenne)
33%« Norme des 10 »
27%« Norme des 5 »
23%Projection antérieure
(formule actuelle)
29%Péréquation fixée
à 1.12% du PIB
22
… même si une diminution relative de la taille des
droits de péréquation demeure contentieuse
Aujourd’hui :
Comment fonctionne la péréquation ?
Tandis que les droits de péréquation ont
fluctué autour de 1,1 % du PIB des années
1970 jusqu’aux années 1990, la formule
alors en vigueur a produit une importante
chute (relative) au début des années 2000.
On a par la suite effectué divers
ajustements ad hoc de la politique en
vigueur pour d’abord augmenter et ensuite
stabiliser la proportion du PIB consacrée
au programme.
On peut toutefois s’attendre à ce que les
provinces récipiendaires persistent à
revendiquer un retour au niveau
« historique » de financement (ce qui
exigerait une augmentation de plus de
5 MM de $ par année)
= -$ 5,2 B
(en 2013)
Droits de péréquation en pourcentage du PIB
0,5%
1%
Source: Finances Canada et calculs de l’auteur
1972-73
1974-75
1976-77
1978-79
1980-81
1982-83
1984-85
1986-87
1988-89
1990-91
1992-93
1994-95
1996-97
1998-99
2000-01
2002-03
2004-05
2006-07
2008-09
2010-11
2012-13
Moyenne des droits
(1972-2000): 1,12%
Moyenne de 2000-2014:
0,83%
23
Conséquences d’une péréquation partielle sur
les situations fiscales et budgétaires
Les provinces mieux nanties
ne semblent pas offrir des
services plus dispendieux
« Effort de dépenses » (dépenses véritables
divisées par besoins standardisés pour quatre
postes de dépenses majeurs*), 2009
102
106
97
99
107
97
95
106
107
101
0 25 50 75 100
ÎPÉ
NB
NÉ
MB
QC
ON
CB
SK
TNL
AB
Indice (moyenne des 10 provinces = 100)
* Santé; éducation primaire et secondaire;
enseignement postsecondaire; et services sociaux
Sources: Centre Mowat (http://www.mowatcentre.ca/general/
Gusen_technical_ExpenditureNeed.pdf et calculs de l’auteur
… et sont plus en mesure d’éviter un
endettement qui pourrait exiger
de futures augmentations d’impôts
Dette nette provinciale
2013-2014
Sources:Finances Canada, Statistique Canada (Tableau
CANSIM 384-0037) et calculs de l’auteur
37%
36%
38%
28%
38%
17%
5%
25%
-3%
-10% 0% 10% 20% 30% 40% 50%
ÎPÉ
NB
NÉ
MB
QC
ON
CB
SK
TNL
AB
pourcentage du PIB
50%
… mais sont plutôt en mesure
de les financer avec un
effort fiscal inférieur
« Effort fiscal » (recettes véritables divisées
par capacité fiscale standardisée)
2012-2013
113
107
117
110
127
103
85
96
103
68
0 25 50 75 100 125
ÎPÉ
NB
NÉ
MB
QC
ON
CB
SK
TNL
AB
Sources:Finances Canada et calculs de l’auteur
Indice (moyenne des 10 provinces = 100)
Cohérence (?) avec les assises
constitutionnelles de la péréquation
24
Paragraphe 36(2) de la
Loi constitutionnelle, 1981
« Le Parlement et le gouvernement du
Canada prennent l’engagement de principe
de faire des paiements de péréquation
propres à donner aux gouvernements
provinciaux des revenus suffisants pour les
mettre en mesure d’assurer les services
publics à un niveau de qualité et de fiscalité
sensiblement comparables. »
On entend parfois dire que l’actuel régime
(de péréquation partielle fondée uniquement
sur la capacité fiscale) ne respecte pas
l’engagement constitutionnel :
• on insiste notamment que l’inégalité qui reste
(surtout dans l’effort fiscal des provinces) même
après la péréquation s’éloigne trop de ce qui
serait « sensiblement comparable »
• d’autres insistent que, selon le libellé de
l’engagement, la formule devrait également tenir
compte des écarts en matière de besoins sur le
plan des services publics (par ex., l’influence des
populations plus âgées, des variations dans les
coûts des salaires et autres intrants, etc.)
Toutefois, l’engagement constitutionnel fut adopté à l’époque même où
les disparités après péréquation étaient les plus importantes de l’histoire
Cohérence (?) avec les assises
constitutionnelles de la péréquation
25
• Ainsi, il pourrait être difficile de
faire valoir (notamment devant
les tribunaux) que l’actuel régime
en vigueur aujourd’hui va à
l’encontre de l’engagement...
… étant donné que les disparités
aujourd’hui sont inférieures à
celles de 1981
Disparités fiscales avant et après péréquation selon la formule en vigueur
(moyenne pondérée de la valeur absolue des déviations en pourcentage du PIB par habitant)
Sources: Finances Canada et calculs de l’auteur
0%
1%
2%
3%
4%
Avant péréquation
Après
péréquation
en vigueur
Adoptiondela
Loiconstitutionnelle,1981
1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ?
2. Taille des disparités fiscales au Canada
3. Historique du régime péréquatif au Canada
4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ?
1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ?
2. Taille des disparités fiscales au Canada
3. Historique du régime péréquatif au Canada
4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ?
26
Le Canada est de loin le pays le plus
décentralisé de l’OCDE sur le plan fiscal…
… de sorte qu’on peut s’attendre à ce que les disparités fiscales
qu’on y trouve soient particulièrement marquées
27
Recettes autonomes, selon l’ordre de gouvernement, divers pays de l’OCDE, 2005
(en pourcentage du PIB)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Canada(2008)
Suisse
É-U
Australie
Espagne
Allemagne
Belgique
Autriche
Mexique
Italie
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Canada(2008)
Suisse
É-U
Australie
Espagne
Allemagne
Belgique
Autriche
Mexique
Italie
(en % de l’ensemble des recettes)
Fédéral/Central
Provinces/États/Régions
Municipalités
Sources : OCDE et Statistique Canada
46.2%
25.1%
20.2%
27.9%
21.8% 21.4% 24.0%
8.9%
15.6%
11.3%
11.7%
15.6%
14.1% 8.7% 7.8%
9.6%
43.0%
59.3%
65.7% 69.2% 69.5% 70.8% 71.0%
81.5% 83.3% 86.5%
2.9%
2.2%
1.1%
5.0%
16.8%
10.7%
7.3% 7.9% 7.5% 8.6%
5.5%
4.3%
2.2%
4.6% 3.1% 2.7%
4.2%
15.7%
31.6%
17.3%
25.1% 24.7%
21.3%
18.0%
35.7%
43.6%
16.5%
3.9% 4.6% 3.1%
0.9%
3.9% 2.2%
0.2%
0
400
800
1,200
1,600
2,000
Suisse Canada Australie É-U Allemagne
Disparités fiscales avant et après péréquation
(écart-type pondéré par la population, en USD par habitant)
28
• Le Canada et la Suisse ont les plus
grandes disparités et visent des
réductions plutôt modestes de
celles-ci par leurs mécanismes
respectifs de péréquation…
• l’Australie et les É-U, avec des
disparités moindres (et de taille
similaire), choisissent des solutions
aux deux extrémités :
une pleine péréquation en Australie
mais aucune du tout aux É-U
… tandis que l’Allemagne vise une
péréquation partielle des ses
disparités (de taille modeste elles
aussi)
Les pays décentralisés avec d’importantes disparités
visent typiquement une péréquation partielle …
1,794
1,607
565 532 496
1,388
1,268
0
532
358
Après péréquation
Avant péréquation
Coût budgétaire d’une hypothétique pleine péréquation fiscale
par mécanismes verticaux (c.-à-d. par transferts fédéraux)
(% du PIB)
0%
4%
8%
12%
16%
Suisse Canada É-U Australie Allemagne
29
• En pratique, les sommes requises
pour atteindre une (hypothétique)
pleine péréquation dans des pays où
la capacité fiscale de certaines
unités constitutives se trouvent
nettement hors de la norme (par ex.,
l’Alberta au Canada) font en sorte
qu’elle soit impraticable par le
mécanisme des transferts fédéraux
• Seuls les pays (par ex., l’Australie)
avec un important écart fiscal vertical
en faveur de leur gouvernement
fédéral peuvent songer à atteindre
un important aplanissement de leurs
disparités avec leurs transferts aux
unités constitutives
… étant donné les coûts qu’entrainerait une pleine
péréquation « verticale » (par transferts fédéraux)
16.1%
10.4%
3.6% 3.6%
2.7%
1.0%
n.a. 0.4%
3.4%
0.4%
Effort péréquatif actuel
Pleine péréquation
Enjeux à l’ordre du jour
• Prochain renouvellement : pas avant 2020
• Questions en litige (depuis toujours) :
– taille de la péréquation (y compris relativement aux autres
transferts fédéraux pour la santé, l’infrastructure, etc.)
– traitement des ressources naturelles
– révisions techniques aux autres assiettes fiscales (par ex., impôts
fonciers)
• Nouveaux enjeux à l’horizon :
– incorporer les « besoins » au programme ?
– impacts du vieillissement et autres aspects de l’enjeu du
« (dés)équilibre » fiscal vertical au Canada
30
Annexe 1
Évolution des paramètres-clé
de la formule de péréquation depuis 1957
31
Moyenne des
« 2 plus forts »
« Norme »
appliquée
Zone
« abordable »
Zone d’éventuelle
« insuffisance »
Zone
« inabordable »
Pleine inclusion des revenus
Inclusion partielle des revenus
Faible
« norme »
nominale
Forte
« norme »
nominale
32
Chambardement répété de ses grands paramètres (« inclusion » et « norme »)
Évolution de la formule de péréquation depuis 1957
de 1957
à 1962
(1) Début de la
péréquation (1957):
faible inclusion d’assiettes
fiscales, compensée
toutefois par une norme
élevée
Objectif des
récipiendaires
Les provinces admissibles
cherchent typiquement à
maximiser la gamme de
revenus pris en compte ainsi
que la norme
Les gouvernements fédéraux visent
surtout un juste équilibre entre un
régime à la fois suffisant et abordable
Zone
« abordable »
Zone d’éventuelle
« insuffisance »
Zone
« inabordable »
Pleine inclusion des revenus
Inclusion partielle des revenus
Faible
« norme »
nominale
Forte
« norme »
nominale
Objectif des
récipiendaires
33
Avec une inclusion progressivement à la hausse, la norme tendait à la baisse
de 1957
à 1962
1962
à 1964
1964
à 1967
(3) Avec l’arrivée d’un
nouveau gouvernement
en 1963, la norme des
« 2 plus forts » fut
rétablie pendant un
certain temps
(2) Avec l’ajout des ressources
naturelles à la formule en 1962, la
norme fut réduite à celle de la
« moyenne nationale »
(« norme des 10 »)
« Norme
des 10 »
Moyenne des
« 2 plus forts »
« Norme »
appliquée
Évolution de la formule de péréquation depuis 1957
Zone
« abordable »
Zone d’éventuelle
« insuffisance »
Zone
« inabordable »
Pleine inclusion des revenus
Inclusion partielle des revenus
Faible
« norme »
nominale
Forte
« norme »
nominale
de 1957
à 1962
1962
à 1964
1964
à 1967
« Norme
des 10 »
Moyenne des
« 2 plus forts »
« Norme »
appliquée
Objectif des
récipiendaires
34
1967
à 1973
(4) En arrivant à la pleine inclusion des
recettes provinciales (mais pas encore
celles des municipalités) en 1967,
la norme fut à nouveau réduite à celle
de la moyenne des 10 provinces
Avec une inclusion progressivement à la hausse, la norme tendait à la baisse
Évolution de la formule de péréquation depuis 1957
Zone
« abordable »
Zone
« inabordable »
« Norme
des 10 »
Moyenne des
« 2 plus forts »
« Norme »
appliquée
35
« Norme des 5
provinces »
Les chocs de prix des ressources des années 1970 et 1980
ont provoqué d’importantes modifications
1974
à 1982
Évolution de la formule de péréquation depuis 1957
after
1973
de 1957
à 1962
1962
à 1964
1964
à 1967
Objectif des
récipiendaires
1967
à 1973
après
1973
Zone
« inabordable »1982
à 2004
Pleine inclusion des revenus
Inclusion partielle des revenus
Faible
« norme »
nominale
Forte
« norme »
nominale
(6) Avec la prise en compte de
toutes les recettes
provinciales et municipales
dès 1982, on a davantage
réduit la norme à celle d’une
« moyenne de 5 provinces »
(5) Suite aux chocs du début des années 1970,
la crainte fédérale que le programme ne soit
plus abordable provoqua une série de
modifications qui ont, entre autres, réduit le
taux d’inclusion des ressources naturelles
Zone d’éventuelle
« insuffisance »
Zone
« abordable »
Zone
« inabordable »
1974
à 1982
after
1973
de 1957
à 1962
1962
à 1964
1964
à 1967
Objectif des
récipiendaires
1967
à 1973
après
1973
Zone
« inabordable »
« Norme
des 10 »
Moyenne des
« 2 plus forts »
« Norme »
appliquée
« Norme des 5
provinces »
Zone d’éventuelle
« insuffisance »
Zone d’éventuelle
« insuffisance »
1982
à 2004
« Cadre
nouveau »
Pleine inclusion des revenus
Inclusion partielle des revenus
Faible
« norme »
nominale
Forte
« norme »
nominale
(7) La formule ayant fait chuter la péréquation au
début des années 2000, l’insuffisance appréhendée
a entrainé des modifications ad hoc (un « fond
fixe » majoré et une répartition intérimaire)
Au début des années 2000, une diminution des transferts en fonction de la formule
a provoqué des inquiétudes quant à la suffisance du programme
Évolution de la formule de péréquation depuis 1957
« Fond
fixe »
36
Évolution de la formule de péréquation depuis 1957
Zone
« abordable »
Zone
« inabordable »
1974
à 1982
after
1973
de 1957
à 1962
1962
à 1964
1964
à 1967
Objectif des
récipiendaires
1967
à 1973
après
1973
Zone
« inabordable »
« Norme
des 10 »
Moyenne des
« 2 plus forts »
« Norme »
appliquée
« Norme des 5
provinces »
Zone d’éventuelle
« insuffisance »
Zone d’éventuelle
« insuffisance »
1982
à 2004
« Cadre
nouveau »
Pleine inclusion des revenus
Inclusion partielle des revenus
Faible
« norme »
nominale
Forte
« norme »
nominale
« Fond
fixe »
37
(8) Suite aux recommandations du
groupe d’experts O’Brien en 2006, on a
encore une fois restauré une « norme
des 10 » – avec toutefois une
diminution de l’inclusion des recettes
(notamment à l’égard des recettes des
ressources naturelles)
Formule
O’Brien
D’autres importants changements ont suivi le rapport d’un groupe d’experts en 2006
Zone
« abordable »
Zone
« inabordable »
Zone
« inabordable »
« Norme
des 10 »
Moyenne des
« 2 plus forts »
« Norme »
appliquée
« Norme des 5
provinces »
Zone d’éventuelle
« insuffisance »
« Fond
fixe »
« Fond
fixe »
Zone d’éventuelle
« insuffisance »
Faible
« norme »
nominale
Forte
« norme »
nominale
Évolution de la formule de péréquation depuis 1957
38
Formule
actuelle
Peu après, un autre choc de prix des ressources
provoqua encore une fois d’importantes modifications
1974
à 1982
de 1957
à 1962
1962
à 1964
1964
à 1967
Objectif des
récipiendaires
1967
à 1973
après
1973
1982
à 2004
« Cadre
nouveau »
Formule
O’Brien
Zone
« inabordable »1982
à 2004
« Cadre
nouveau »
Pleine inclusion des revenus
Inclusion partielle des revenus
(9) Plus récemment, une autre
flambée des droits de péréquation
reliée aux ressources a mené
à la restauration de fait d’un « fond
fixe » au niveau actuel
Annexe 2
Survol des points saillants des régimes de péréquation
dans divers pays de l’OCDE
Niveau de
décentralisation
fiscale
Autonomie
fiscale
Disparités
fiscales
Principale source
de disparités
Principale
direction de la
péréquation
« Effort »
péréquatif
(% du PIB)
Disparités
après
péréquation
Péréquation
des besoins
(% du PIB)
Canada Très élevé Très élevée Très larges Ressources naturelles,
revenus/richesse inégaux
Verticale
seulement
Élevé
(V: 1.0%)
Très larges Aucune
Suisse Élevé Très élevée Très larges Revenus/richesse
concentrés dans certains
petits cantons
Verticale (avec
composante
horizontale)
Moyen/élevé
(V:0.4%,
H: 0.3%)
Très larges Ad hoc
(V: 0.1%)
É-U Faible Très élevée Moyennes Ressources naturelles,
revenus/richesse inégaux
s/o Aucun Moyennes n/a
Allemagne Moyenne Très faible Moyennes Faibles revenus/richesse et
manque d’infrastructures
dans les Länder de l’Est
Horizontale
avec éléments
verticaux
Élevé
(V:0.4%
H: 0.7%)
Moyennes Ad hoc
(V:0.2%
H: 0.3%)
Belgique* Moyenne Faible Faibles Revenus/richesse inégaux Horizontale
seulement
Faible
(H: 0.3%)
Très faibles Ad hoc
Australie Faible Faible Moyennes Ressources naturelles,
revenus/richesse inégaux,
besoins plus marqués en
zones éloignées
Verticale
seulement
Très élevé
(V: 3.4%)
Aucune Très
développée
(0.4%)
Royaume-
Uni*
Aucune
(pour l’instant)
Presque
nulle (pour
l’instant)
Vraisembla-
blement
moyennes
Income/wealth inequalities
(and related health / social
program needs), natural
resources (if devolved)
À voir Vraisembla-
blement
moyen/élevé
Vraisembla-
blement
faibles
Présentement
sur une base
historique
* Pays en train d’effectuer d’importants virages dans leurs arrangements fiscaux intergouvernementaux
39

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La péréquation au Canada: Évolution et analyse comparative

  • 1. La péréquation au Canada: Évolution et analyse comparative David Péloquin Présentation à titre d’expert-invité dans le cadre du cours intitulé « La politique provinciale comparée » à l’Université d’Ottawa le 2 mars 2015
  • 2. Plan 1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ? 2. Taille des disparités fiscales au Canada 3. Historique du régime péréquatif au Canada 4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ? 2
  • 3. Une définition (relativement) peu contentieuse pourrait être la suivante : « Les écarts qui peuvent exister entre les provinces en ce qui a trait à leur capacité de fournir des services sensiblement comparables à ceux fournis par d’autres provinces moyennant un niveau de fiscalité sensiblement comparable lui aussi » Que sont les « disparités fiscales » ? 3
  • 4. Pourquoi la péréquation?  Préserver l’unité nationale ?  Assurer l’une ou l’autre forme d’équité ?  c.-à-d., assurer au moins la possibilité (sinon la réalité) d’un traitement comparable des citoyens par l’ensemble des administrations publiques?  ou peut-être même contribuer à réduire les disparités socio-économiques (par ex., en permettant des investissements comparables en éducation, santé, etc.)  Promouvoir l’efficience économique ?  par ex., en minimisant la migration « fiscale » – c.-à-d. les incitations indues aux flux de population des provinces moins nanties vers les plus nanties  Une meilleure gouvernance ?  assurer un terrain de jeu égal pour la concurrence horizontale entre les « laboratoires du fédéralisme » que sont les provinces  d’importantes disparités non aplanies peuvent entraver l’imputabilité (s’il manque aux administrations provinciales les ressources dont elles ont besoin pour répondre aux besoins de leurs résidants) 4
  • 5.  Des disparités socio-économiques entre les provinces :  plus leurs bases socio-économiques (taille de l’économie, besoins de la population) sont inégales, plus les disparités fiscales tendent à être larges  De la taille des administrations publiques :  plus le secteur gouvernemental est large, plus les disparités fiscales tendent à être larges elles-aussi  Du degré de décentralisation fiscale :  plus la part des recettes perçues par les provinces (et plus leur part des dépenses) sont larges, plus les disparités fiscales le sont aussi D’où viennent les disparités fiscales ? 5
  • 6. Le Canada: des provinces économiquement inégales (mais convergentes ?) 6 40% 60% 80% 100% 120% 140% 160% 1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2011 MB ÎPÉ NÉ NB Les petites provinces peu nanties en ressources naturelles ont plutôt progressé depuis un demi-siècle… PIB par habitant en pourcentage de la moyenne nationale, 1961-2012 … tandis que les 3 plus grandes ont subi un déclin (relatif) prolongé sur cette même période 1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2011 QC ON CB Les provinces nanties en ressources naturelles ont toutefois vu d’importants gains 1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2011 AB TNL SK
  • 7. Le Canada: un État décentralisé depuis toujours dont la taille s’est accrue dans l’après-guerre 7 • Sauf en période de guerre, la norme du fédéralisme canadien depuis ses débuts est celle d’une décentralisation marquée • La taille de l’État – fort modeste au 19e siècle et au début du 20e – a cru énormément depuis la Deuxième Guerre… … et ce, presqu’exclusivement au niveau provincial/local • Quant aux transferts fédéraux aux provinces (dont la péréquation ne constitue qu’une partie), ceux-ci sont également le produit de l’après- guerre… … mais ont toujours constitué une composante relativement modeste des revenus d’ensemble provinciaux/locaux 0% 10% 20% 30% 40% 50% 2012 2010 2008 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 1968 1966 1964 1962 1960 1958 1956 1954 1952 1950 1948 1946 1943 1939 Sources: Statistique Canada (tableaux CANSIM 380-0017, 380-0064, 384-0004, 384-0005, 3840026, 385-0032, 385-0038 et séries historiques publiées) et calculs de l’auteur Depuis 1939 Provincial / local (dépenses financées de revenus autonomes) Fédéral (excluant les transferts) RPC/RRQ Dépenses P/L financées par transferts fédéraux Dépenses gouvernementales au Canada (pourcentage du PNB/PIB) 0% 10% 20% 1870 1875 1880 1885 1890 1895 1900 1905 1910 1915 1920 1925 De 1870 à 1926 Fédéral Provinces, municipalités et écoles publiques
  • 8. 1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ? 2. Taille des disparités fiscales au Canada 3. Historique du régime péréquatif au Canada 4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ? 8 1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ? 2. Taille des disparités fiscales au Canada 3. Historique du régime péréquatif au Canada 4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ?
  • 9. Impact des disparités économiques sur les disparités fiscales À quelques exceptions près, les disparités associées aux recettes qui ne proviennent pas des ressources correspondent à la distribution du PIB par habitant correspondant… … tandis qu’il y a davantage de variation en ce qui a trait aux recettes et au PIB associés aux ressources 9 Disparités ($ par habitant) en PIB et en rendement fiscal en excluant les portions tirées des ressources naturelles, 2012 -15 000 -10 000 -5 000 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 TNL ÎPÉ NÉ NB QC ON MB SK AB CB $parhabitant -3 000 -2 000 -1 000 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 PIB non ressources (échelle gauche) Rendement fiscal connexe (droite) Disparités ($ par habitant) en PIB et en rendement fiscal associées aux ressources naturelles, 2012 -15 000 -10 000 -5 000 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 -3 000 -2 000 -1 000 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 $parhabitant TNL ÎPÉ NÉ NB QC ON MB SK AB CB Portion ressources du PIB (gauche) Rendement fiscal des ressources (droite)
  • 10. 10 Ainsi : les disparités associées aux ressources naturelles ont souvent été prépondérantes Même si les recettes des ressources naturelles sont partout (et typiquement très) inférieures aux autres recettes… 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Disparités fiscales avec et sans ressources naturelles (écart-type pondéré par la population, en pourcentage du PIB par habitant) Disparités avec ressources Tendance Disparités sans ressources Tendance … elles contribuent de façon disproportionnée aux disparités fiscales globales 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 QC ON CB AB TNL NB NÉ ÎPE SK MB Ressources naturelles Autres assiettes fiscales Rendements standardisés ($ par habitant), recettes provenant des ressources naturelles et d’autres assiettes fiscales, 2011-12 Écart de ≈ 8 000 $ par habitant
  • 11. 11 … même si leur contribution aux disparités semble être à la baisse … la capacité provinciale d’en extraire des revenus semble diminuer Malgré le fait que la part des ressources dans le PIB tend à augmenter … PIB des ressources (produits miniers / pétrole et gaz) en pourcentage du PIB global 0% 2% 4% 6% 8% 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Tendance Recettes provinciales tirées des ressources naturelles et des autres assiettes fiscales en pourcentage des parts ressources/non ressources du PIB 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 10% 15% 20% 25% 30% 35% Non ressources Tendance Tendance Ressources
  • 12. 1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ? 2. Taille des disparités fiscales au Canada 3. Historique du régime péréquatif au Canada 4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ? 1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ? 2. Taille des disparités fiscales au Canada 3. Historique du régime péréquatif au Canada 4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ? 12
  • 13. Premières décennies après la Confédération : Aucune péréquation en tant que telle • Lors de la Confédération, on n’anticipait aucun versement du fédéral aux provinces … à l’exception de certains versements aux provinces Maritimes (à titre de compensation pour leur perte de revenus douaniers particulièrement importants) • Le rôle de l’État était alors vu comme étant fort limité (et surtout orienté sur la réglementation plutôt que sur l’offre de services publiques) … laissant peu de place pour une conception de « solidarité fiscale » pancanadienne 13
  • 14. Les années 30 : Une « péréquation » de crise • Avec la grande crise des années 1930, plusieurs provinces se sont enlisées dans un endettement alors inédit … en grande partie en raison de leur responsabilité pour l’aide aux plus démunis (et des chocs particulièrement sévères, surtout dans l’Ouest) • Le fédéral a dû venir à la rescousse de certaines d’entre elles • C’est alors que fut créée la Commission Rowell-Sirois … qui fut la première à recommander, entre autres, la création d’un régime formel de péréquation 14
  • 15. La guerre de 1939-1945 : Une « péréquation » de centralisation • Très rapidement après le début de la guerre, le fédéral et les provinces se sont entendus sur la nécessité d’une forte centralisation fiscale pour la durée de la guerre : – les provinces ont cédé (ou plutôt « prêté ») leur espace fiscal au fédéral – en contrepartie de versements qui leur permettraient de financer leurs activités dorénavant plus restreintes – l’inégalité des forces fiscales des provinces et de leurs besoins en matière de dépenses se trouvait alors beaucoup réduite 15
  • 16. Retour à la décentralisation fiscale L’après-guerre : • Les ententes de « location fiscale » ont continué pendant quelque temps après la fin de la guerre – avec la diminution des dépenses militaires, le fédéral a augmenté les versements aux provinces, sans toutefois les répartir selon leur provenance mais plutôt de façon à aplanir l’accès des provinces aux revenus • Certaines provinces (dont les plus avantagées sur le plan fiscal et les plus jalouses de leur autonomie) ont toutefois réaffirmé leur droit de prélever leurs propres impôts • En revanche, les provinces moins nanties ont insisté sur des mécanismes formels de péréquation, ce que le fédéral a consenti de d’introduire 16
  • 17. 17 Retour à la décentralisation fiscale L’après-guerre : … tandis que (simultanément) les provinces augmentèrent les leurs le fisc fédéral diminua ses taux d’impôt… Le mécanisme de « (re-)décentralisation » fiscale a (au départ) pris la forme de « transferts d’espace fiscale » (ou de « points d’impôt »), selon lesquels :
  • 18. L’après-guerre : Épanouissement de l’État-Providence 18 Recettes gouvernementales au Canada depuis 1939 (pourcentage du PNB/PIB) 0% 10% 20% 30% 40% 2012 2010 2008 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 1968 1966 1964 1962 1960 1958 1956 1954 1952 1950 1948 1946 1943 1939 Sources: Statistique Canada (tableaux CANSIM 380-0017, 380-0064, 384-0004, 384-0005, 3840026, 385-0032, 385-0038 et séries historiques publiées) et calculs de l’auteur Recettes fédérales transférées au provincial / local RPC/RRQ Fédéral (recettes retenues pour objets fédéraux) Provincial / local (recettes autonomes) • Établi en 1957, la péréquation a évolué en parallèle avec la période de plus forte croissance des recettes autonomes provinciales-locales (c.-à-d. des années 1960 jusqu’au milieu des années 1990) • Au départ, la péréquation ne tenait compte que de quelques assiettes fiscales provinciales (soit celles faisant l’objet d’ententes de « location fiscale » durant la guerre, mais avec le temps est venue à englober la quasi-totalité des recettes provinciales et localesPériode du plus grand épanouissement de l’État-Providence (et du fisc provincial)
  • 19. 19 Exemple du calcul de la « capacité fiscale » et des droits de péréquation associés à une des assiettes fiscales (la taxe de vente) Assiette fiscale « standardisée » Assiette de la province « A » Droits de péréquation (province A) — Moyenne nationale des ventes au détail par habitant Ventes au détail par habitant (province « A ») Moyenne nationale des taux d’impôt Population (province « A »)=  = 8 000 $ (exemple) = 10 000 $ (exemple) 30MM $ ÷ 300MM $ = 10% (exemple) = 1 million (exemple) = 200M $ (exemple) Ensemble des taxes de vente provinciales divisé par les ventes au détail dans l’ensemble des provinces Aujourd’hui : Comment fonctionne la péréquation ?
  • 20. Même si les transferts de péréquation (17,4 MM de $ en 2015-16) augmentent un peu la capacité fiscale des provinces moins nanties, les provinces mieux nanties maintiennent un avantage fiscal (pour la plupart découlant des ressources naturelles) parfois très important – soit de l’ordre de 5000+ $ par habitant par année Par ailleurs, même d’importantes majorations des droits de péréquation ne produiraient qu’une faible diminution des disparités qui persistent 20 Capacité fiscale et péréquation, 2015-2016 (en milliers de $ par habitant) 0 2 4 6 8 10 12 Sources: Finances Canada et calculs de l’auteur Péréquation (17,4 MM de $) Capacité fiscale tirée des ressources Capacité fiscale excluant les ressources naturelles ÎPÉ NÉ NB MB SK TNL AB QC ON CB Majoration pour atteindre la « norme » de la moyenne des dix provinces (+ ≈11 MM de $ par année) Aujourd’hui : Comment fonctionne la péréquation ?
  • 21. 21 Les diverses formules de péréquation en vigueur au fil des années ne varient que peu dans la taille de leur impact sur les disparités après péréquation (qu’il s’agisse de celles véritablement en vigueur ou de celles qui auraient pu l’être) ... …avec de plus modestes réductions lorsque les prix des ressources naturelles étaient élevées (comme ce fut le cas jusqu’à récemment et au cours des années 1970 et 1980) Aujourd’hui : Comment fonctionne la péréquation ? Dans les faits, la contribution de la péréquation à l’aplanissement des disparités a toujours été modeste… … et l’aurait été, quelle que fût la formule en vigueur Disparités fiscales avant et après péréquation selon diverses formules de rechange (moyenne pondérée de la valeur absolue des déviations en pourcentage du PIB par habitant) Avant péréquation Sources: Finances Canada et calculs de l’auteur 0% 1% 2% 3% 4% 27%Péréquation en vigueur Réduction (moyenne) 33%« Norme des 10 » 27%« Norme des 5 » 23%Projection antérieure (formule actuelle) 29%Péréquation fixée à 1.12% du PIB
  • 22. 22 … même si une diminution relative de la taille des droits de péréquation demeure contentieuse Aujourd’hui : Comment fonctionne la péréquation ? Tandis que les droits de péréquation ont fluctué autour de 1,1 % du PIB des années 1970 jusqu’aux années 1990, la formule alors en vigueur a produit une importante chute (relative) au début des années 2000. On a par la suite effectué divers ajustements ad hoc de la politique en vigueur pour d’abord augmenter et ensuite stabiliser la proportion du PIB consacrée au programme. On peut toutefois s’attendre à ce que les provinces récipiendaires persistent à revendiquer un retour au niveau « historique » de financement (ce qui exigerait une augmentation de plus de 5 MM de $ par année) = -$ 5,2 B (en 2013) Droits de péréquation en pourcentage du PIB 0,5% 1% Source: Finances Canada et calculs de l’auteur 1972-73 1974-75 1976-77 1978-79 1980-81 1982-83 1984-85 1986-87 1988-89 1990-91 1992-93 1994-95 1996-97 1998-99 2000-01 2002-03 2004-05 2006-07 2008-09 2010-11 2012-13 Moyenne des droits (1972-2000): 1,12% Moyenne de 2000-2014: 0,83%
  • 23. 23 Conséquences d’une péréquation partielle sur les situations fiscales et budgétaires Les provinces mieux nanties ne semblent pas offrir des services plus dispendieux « Effort de dépenses » (dépenses véritables divisées par besoins standardisés pour quatre postes de dépenses majeurs*), 2009 102 106 97 99 107 97 95 106 107 101 0 25 50 75 100 ÎPÉ NB NÉ MB QC ON CB SK TNL AB Indice (moyenne des 10 provinces = 100) * Santé; éducation primaire et secondaire; enseignement postsecondaire; et services sociaux Sources: Centre Mowat (http://www.mowatcentre.ca/general/ Gusen_technical_ExpenditureNeed.pdf et calculs de l’auteur … et sont plus en mesure d’éviter un endettement qui pourrait exiger de futures augmentations d’impôts Dette nette provinciale 2013-2014 Sources:Finances Canada, Statistique Canada (Tableau CANSIM 384-0037) et calculs de l’auteur 37% 36% 38% 28% 38% 17% 5% 25% -3% -10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% ÎPÉ NB NÉ MB QC ON CB SK TNL AB pourcentage du PIB 50% … mais sont plutôt en mesure de les financer avec un effort fiscal inférieur « Effort fiscal » (recettes véritables divisées par capacité fiscale standardisée) 2012-2013 113 107 117 110 127 103 85 96 103 68 0 25 50 75 100 125 ÎPÉ NB NÉ MB QC ON CB SK TNL AB Sources:Finances Canada et calculs de l’auteur Indice (moyenne des 10 provinces = 100)
  • 24. Cohérence (?) avec les assises constitutionnelles de la péréquation 24 Paragraphe 36(2) de la Loi constitutionnelle, 1981 « Le Parlement et le gouvernement du Canada prennent l’engagement de principe de faire des paiements de péréquation propres à donner aux gouvernements provinciaux des revenus suffisants pour les mettre en mesure d’assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables. » On entend parfois dire que l’actuel régime (de péréquation partielle fondée uniquement sur la capacité fiscale) ne respecte pas l’engagement constitutionnel : • on insiste notamment que l’inégalité qui reste (surtout dans l’effort fiscal des provinces) même après la péréquation s’éloigne trop de ce qui serait « sensiblement comparable » • d’autres insistent que, selon le libellé de l’engagement, la formule devrait également tenir compte des écarts en matière de besoins sur le plan des services publics (par ex., l’influence des populations plus âgées, des variations dans les coûts des salaires et autres intrants, etc.)
  • 25. Toutefois, l’engagement constitutionnel fut adopté à l’époque même où les disparités après péréquation étaient les plus importantes de l’histoire Cohérence (?) avec les assises constitutionnelles de la péréquation 25 • Ainsi, il pourrait être difficile de faire valoir (notamment devant les tribunaux) que l’actuel régime en vigueur aujourd’hui va à l’encontre de l’engagement... … étant donné que les disparités aujourd’hui sont inférieures à celles de 1981 Disparités fiscales avant et après péréquation selon la formule en vigueur (moyenne pondérée de la valeur absolue des déviations en pourcentage du PIB par habitant) Sources: Finances Canada et calculs de l’auteur 0% 1% 2% 3% 4% Avant péréquation Après péréquation en vigueur Adoptiondela Loiconstitutionnelle,1981
  • 26. 1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ? 2. Taille des disparités fiscales au Canada 3. Historique du régime péréquatif au Canada 4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ? 1. Pourquoi la péréquation (face aux disparités fiscales) ? 2. Taille des disparités fiscales au Canada 3. Historique du régime péréquatif au Canada 4. Comment se compare-t-on aux autres pays fédéraux ? 26
  • 27. Le Canada est de loin le pays le plus décentralisé de l’OCDE sur le plan fiscal… … de sorte qu’on peut s’attendre à ce que les disparités fiscales qu’on y trouve soient particulièrement marquées 27 Recettes autonomes, selon l’ordre de gouvernement, divers pays de l’OCDE, 2005 (en pourcentage du PIB) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Canada(2008) Suisse É-U Australie Espagne Allemagne Belgique Autriche Mexique Italie 0% 20% 40% 60% 80% 100% Canada(2008) Suisse É-U Australie Espagne Allemagne Belgique Autriche Mexique Italie (en % de l’ensemble des recettes) Fédéral/Central Provinces/États/Régions Municipalités Sources : OCDE et Statistique Canada 46.2% 25.1% 20.2% 27.9% 21.8% 21.4% 24.0% 8.9% 15.6% 11.3% 11.7% 15.6% 14.1% 8.7% 7.8% 9.6% 43.0% 59.3% 65.7% 69.2% 69.5% 70.8% 71.0% 81.5% 83.3% 86.5% 2.9% 2.2% 1.1% 5.0% 16.8% 10.7% 7.3% 7.9% 7.5% 8.6% 5.5% 4.3% 2.2% 4.6% 3.1% 2.7% 4.2% 15.7% 31.6% 17.3% 25.1% 24.7% 21.3% 18.0% 35.7% 43.6% 16.5% 3.9% 4.6% 3.1% 0.9% 3.9% 2.2% 0.2%
  • 28. 0 400 800 1,200 1,600 2,000 Suisse Canada Australie É-U Allemagne Disparités fiscales avant et après péréquation (écart-type pondéré par la population, en USD par habitant) 28 • Le Canada et la Suisse ont les plus grandes disparités et visent des réductions plutôt modestes de celles-ci par leurs mécanismes respectifs de péréquation… • l’Australie et les É-U, avec des disparités moindres (et de taille similaire), choisissent des solutions aux deux extrémités : une pleine péréquation en Australie mais aucune du tout aux É-U … tandis que l’Allemagne vise une péréquation partielle des ses disparités (de taille modeste elles aussi) Les pays décentralisés avec d’importantes disparités visent typiquement une péréquation partielle … 1,794 1,607 565 532 496 1,388 1,268 0 532 358 Après péréquation Avant péréquation
  • 29. Coût budgétaire d’une hypothétique pleine péréquation fiscale par mécanismes verticaux (c.-à-d. par transferts fédéraux) (% du PIB) 0% 4% 8% 12% 16% Suisse Canada É-U Australie Allemagne 29 • En pratique, les sommes requises pour atteindre une (hypothétique) pleine péréquation dans des pays où la capacité fiscale de certaines unités constitutives se trouvent nettement hors de la norme (par ex., l’Alberta au Canada) font en sorte qu’elle soit impraticable par le mécanisme des transferts fédéraux • Seuls les pays (par ex., l’Australie) avec un important écart fiscal vertical en faveur de leur gouvernement fédéral peuvent songer à atteindre un important aplanissement de leurs disparités avec leurs transferts aux unités constitutives … étant donné les coûts qu’entrainerait une pleine péréquation « verticale » (par transferts fédéraux) 16.1% 10.4% 3.6% 3.6% 2.7% 1.0% n.a. 0.4% 3.4% 0.4% Effort péréquatif actuel Pleine péréquation
  • 30. Enjeux à l’ordre du jour • Prochain renouvellement : pas avant 2020 • Questions en litige (depuis toujours) : – taille de la péréquation (y compris relativement aux autres transferts fédéraux pour la santé, l’infrastructure, etc.) – traitement des ressources naturelles – révisions techniques aux autres assiettes fiscales (par ex., impôts fonciers) • Nouveaux enjeux à l’horizon : – incorporer les « besoins » au programme ? – impacts du vieillissement et autres aspects de l’enjeu du « (dés)équilibre » fiscal vertical au Canada 30
  • 31. Annexe 1 Évolution des paramètres-clé de la formule de péréquation depuis 1957 31
  • 32. Moyenne des « 2 plus forts » « Norme » appliquée Zone « abordable » Zone d’éventuelle « insuffisance » Zone « inabordable » Pleine inclusion des revenus Inclusion partielle des revenus Faible « norme » nominale Forte « norme » nominale 32 Chambardement répété de ses grands paramètres (« inclusion » et « norme ») Évolution de la formule de péréquation depuis 1957 de 1957 à 1962 (1) Début de la péréquation (1957): faible inclusion d’assiettes fiscales, compensée toutefois par une norme élevée Objectif des récipiendaires Les provinces admissibles cherchent typiquement à maximiser la gamme de revenus pris en compte ainsi que la norme Les gouvernements fédéraux visent surtout un juste équilibre entre un régime à la fois suffisant et abordable
  • 33. Zone « abordable » Zone d’éventuelle « insuffisance » Zone « inabordable » Pleine inclusion des revenus Inclusion partielle des revenus Faible « norme » nominale Forte « norme » nominale Objectif des récipiendaires 33 Avec une inclusion progressivement à la hausse, la norme tendait à la baisse de 1957 à 1962 1962 à 1964 1964 à 1967 (3) Avec l’arrivée d’un nouveau gouvernement en 1963, la norme des « 2 plus forts » fut rétablie pendant un certain temps (2) Avec l’ajout des ressources naturelles à la formule en 1962, la norme fut réduite à celle de la « moyenne nationale » (« norme des 10 ») « Norme des 10 » Moyenne des « 2 plus forts » « Norme » appliquée Évolution de la formule de péréquation depuis 1957
  • 34. Zone « abordable » Zone d’éventuelle « insuffisance » Zone « inabordable » Pleine inclusion des revenus Inclusion partielle des revenus Faible « norme » nominale Forte « norme » nominale de 1957 à 1962 1962 à 1964 1964 à 1967 « Norme des 10 » Moyenne des « 2 plus forts » « Norme » appliquée Objectif des récipiendaires 34 1967 à 1973 (4) En arrivant à la pleine inclusion des recettes provinciales (mais pas encore celles des municipalités) en 1967, la norme fut à nouveau réduite à celle de la moyenne des 10 provinces Avec une inclusion progressivement à la hausse, la norme tendait à la baisse Évolution de la formule de péréquation depuis 1957
  • 35. Zone « abordable » Zone « inabordable » « Norme des 10 » Moyenne des « 2 plus forts » « Norme » appliquée 35 « Norme des 5 provinces » Les chocs de prix des ressources des années 1970 et 1980 ont provoqué d’importantes modifications 1974 à 1982 Évolution de la formule de péréquation depuis 1957 after 1973 de 1957 à 1962 1962 à 1964 1964 à 1967 Objectif des récipiendaires 1967 à 1973 après 1973 Zone « inabordable »1982 à 2004 Pleine inclusion des revenus Inclusion partielle des revenus Faible « norme » nominale Forte « norme » nominale (6) Avec la prise en compte de toutes les recettes provinciales et municipales dès 1982, on a davantage réduit la norme à celle d’une « moyenne de 5 provinces » (5) Suite aux chocs du début des années 1970, la crainte fédérale que le programme ne soit plus abordable provoqua une série de modifications qui ont, entre autres, réduit le taux d’inclusion des ressources naturelles Zone d’éventuelle « insuffisance »
  • 36. Zone « abordable » Zone « inabordable » 1974 à 1982 after 1973 de 1957 à 1962 1962 à 1964 1964 à 1967 Objectif des récipiendaires 1967 à 1973 après 1973 Zone « inabordable » « Norme des 10 » Moyenne des « 2 plus forts » « Norme » appliquée « Norme des 5 provinces » Zone d’éventuelle « insuffisance » Zone d’éventuelle « insuffisance » 1982 à 2004 « Cadre nouveau » Pleine inclusion des revenus Inclusion partielle des revenus Faible « norme » nominale Forte « norme » nominale (7) La formule ayant fait chuter la péréquation au début des années 2000, l’insuffisance appréhendée a entrainé des modifications ad hoc (un « fond fixe » majoré et une répartition intérimaire) Au début des années 2000, une diminution des transferts en fonction de la formule a provoqué des inquiétudes quant à la suffisance du programme Évolution de la formule de péréquation depuis 1957 « Fond fixe » 36
  • 37. Évolution de la formule de péréquation depuis 1957 Zone « abordable » Zone « inabordable » 1974 à 1982 after 1973 de 1957 à 1962 1962 à 1964 1964 à 1967 Objectif des récipiendaires 1967 à 1973 après 1973 Zone « inabordable » « Norme des 10 » Moyenne des « 2 plus forts » « Norme » appliquée « Norme des 5 provinces » Zone d’éventuelle « insuffisance » Zone d’éventuelle « insuffisance » 1982 à 2004 « Cadre nouveau » Pleine inclusion des revenus Inclusion partielle des revenus Faible « norme » nominale Forte « norme » nominale « Fond fixe » 37 (8) Suite aux recommandations du groupe d’experts O’Brien en 2006, on a encore une fois restauré une « norme des 10 » – avec toutefois une diminution de l’inclusion des recettes (notamment à l’égard des recettes des ressources naturelles) Formule O’Brien D’autres importants changements ont suivi le rapport d’un groupe d’experts en 2006
  • 38. Zone « abordable » Zone « inabordable » Zone « inabordable » « Norme des 10 » Moyenne des « 2 plus forts » « Norme » appliquée « Norme des 5 provinces » Zone d’éventuelle « insuffisance » « Fond fixe » « Fond fixe » Zone d’éventuelle « insuffisance » Faible « norme » nominale Forte « norme » nominale Évolution de la formule de péréquation depuis 1957 38 Formule actuelle Peu après, un autre choc de prix des ressources provoqua encore une fois d’importantes modifications 1974 à 1982 de 1957 à 1962 1962 à 1964 1964 à 1967 Objectif des récipiendaires 1967 à 1973 après 1973 1982 à 2004 « Cadre nouveau » Formule O’Brien Zone « inabordable »1982 à 2004 « Cadre nouveau » Pleine inclusion des revenus Inclusion partielle des revenus (9) Plus récemment, une autre flambée des droits de péréquation reliée aux ressources a mené à la restauration de fait d’un « fond fixe » au niveau actuel
  • 39. Annexe 2 Survol des points saillants des régimes de péréquation dans divers pays de l’OCDE Niveau de décentralisation fiscale Autonomie fiscale Disparités fiscales Principale source de disparités Principale direction de la péréquation « Effort » péréquatif (% du PIB) Disparités après péréquation Péréquation des besoins (% du PIB) Canada Très élevé Très élevée Très larges Ressources naturelles, revenus/richesse inégaux Verticale seulement Élevé (V: 1.0%) Très larges Aucune Suisse Élevé Très élevée Très larges Revenus/richesse concentrés dans certains petits cantons Verticale (avec composante horizontale) Moyen/élevé (V:0.4%, H: 0.3%) Très larges Ad hoc (V: 0.1%) É-U Faible Très élevée Moyennes Ressources naturelles, revenus/richesse inégaux s/o Aucun Moyennes n/a Allemagne Moyenne Très faible Moyennes Faibles revenus/richesse et manque d’infrastructures dans les Länder de l’Est Horizontale avec éléments verticaux Élevé (V:0.4% H: 0.7%) Moyennes Ad hoc (V:0.2% H: 0.3%) Belgique* Moyenne Faible Faibles Revenus/richesse inégaux Horizontale seulement Faible (H: 0.3%) Très faibles Ad hoc Australie Faible Faible Moyennes Ressources naturelles, revenus/richesse inégaux, besoins plus marqués en zones éloignées Verticale seulement Très élevé (V: 3.4%) Aucune Très développée (0.4%) Royaume- Uni* Aucune (pour l’instant) Presque nulle (pour l’instant) Vraisembla- blement moyennes Income/wealth inequalities (and related health / social program needs), natural resources (if devolved) À voir Vraisembla- blement moyen/élevé Vraisembla- blement faibles Présentement sur une base historique * Pays en train d’effectuer d’importants virages dans leurs arrangements fiscaux intergouvernementaux 39