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Quelques avancées, des reculs :
 la lutte contre la corruption n’est
      toujours pas une priorité
         politique en France
                   -
       Bilan du quinquennat en matière de
   transparence, d’intégrité et de lutte contre la
                    corruption




Transparence International France est la section française de Transparency International (TI), la principale
   organisation de la société civile qui se consacre à la transparence et à l’intégrité de la vie publique et
                                                 économique.
  A travers l’action de plus d’une centaine de sections affiliées réparties dans le monde, ainsi que de son
 secrétariat international basé à Berlin, en Allemagne, TI sensibilise l’opinion aux ravages de la corruption
    et travaille de concert avec les décideurs publics, le secteur privé et la société civile dans le but de la
                                                  combattre.
                                       www.transparence-france.org
Sommaire


I.    Pourquoi ce rapport ?

II.   Principales conclusions

III. Tableaux de synthèse

IV. Analyse détaillée
        1. Moyens de la justice pour lutter contre la corruption

        2. Secret défense

        3. Intégrité de la vie publique
           3.1     Marchés publics
           3.2     Financement des partis politiques
           3.3     Déclarations de patrimoine
           3.4     Mandats successifs et inéligibilité des élus condamnés pour corruption
           3.5     Prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique
           3.6     Encadrement du lobbying
           3.7     Indépendance de l’expertise
           3.8     Transparence des comptes de l’Elysée
           3.9     Nominations aux postes de haute responsabilité
           3.10 Ouverture des données publiques
           3.11 Rendre compte

        4. Loi du 13 novembre 2007 relative à la lutte contre la corruption (mise en œuvre des
        engagements internationaux de la France)

        5. Déclenchement d’alerte éthique (« whistleblowing »)

        6. Education civique

        7. Médias

        8. Convention des Nations Unies contre la corruption

        9. Lutte anti-blanchiment et paradis fiscaux

        10.Coopération judiciaire internationale

        11.Aide publique au développement et corruption

        12.Transparence des industries extractives

V. Annexe – Les recommandations de TI France aux candidats à la
Présidentielle 2012

                                                                                                           -2-
           Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption
                                            TI France - Février 2012
Sommaire




    I.      Pourquoi ce rapport ?

     Dans son discours d’Epinal de juillet 2007 consacré à la modernisation des institutions1, Nicolas
Sarkozy avait affirmé sa volonté de rendre la République française « irréprochable ». Il y avait
annoncé la création du comité Balladur2, dont certaines des propositions ont été mises en œuvre par
la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008.

     En amont de ce discours, le candidat Nicolas Sarkozy avait pris des engagements précis en
matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption, en réponse à des propositions
que Transparence International France (« TI France ») avait adressées à l’ensemble des candidats à
l’élection présidentielle de 2007.

    Le présent rapport analyse l’évolution de la lutte contre la corruption au cours du quinquennat
qui s’achève. Dans cette perspective, il s’intéresse non seulement à la mise en œuvre des
engagements de Nicolas Sarkozy mais aussi à des thématiques qui, si elles n’étaient pas couvertes
par notre questionnaire, ont fait l’objet de développements notables durant les cinq dernières
années. C’est le cas par exemple du débat sur les conflits d’intérêts.

    Notre bilan passe ainsi en revue l’ensemble des initiatives prises par le Président de la
République, le gouvernement et la majorité parlementaire qui ont eu, selon nous, une incidence
directe sur le cadre législatif et institutionnel de prévention et de lutte contre la corruption.

    Précisons qu’il n’appartient pas à TI France de s’exprimer sur le fond au sujet d’affaires sur
lesquelles la justice ne s’est pas encore prononcée de manière définitive. Notre analyse se limite ainsi
à mentionner, sans les commenter, les affaires dans lesquelles le nom du chef de l’Etat apparaît3. Les
seuls commentaires que nous nous autorisons concernent des faits clairement établis ou des
dysfonctionnements dans les procédures en cours.




1
  Discours d’Epinal du 12 juillet 2007
2                                                                                                      ème
  Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et rééquilibrage des institutions de la V
République
3
  Affaire dites de « Karachi », « Woerth-Bettencourt », des « fadettes ».
                                                                                                             -3-
             Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption
                                              TI France - Février 2012
Sommaire




    II. Principales conclusions

    Alors que le quinquennat s’achève, TI France considère que la lutte contre la corruption n’est
toujours pas une priorité politique en France. L’analyse des avancées et des reculs de ces cinq
dernières années montre que la volonté politique est globalement toujours insuffisante.

Une action internationale à saluer

    La présidence française du G20 a été marquée par les efforts français pour maintenir la lutte
contre les paradis fiscaux parmi les priorités de la communauté internationale. En l’absence d’accord
au niveau du G20, la France a tenté de donner l’exemple dans plusieurs domaines (listes d’Etats non
coopératifs et registre des trusts notamment). S’agissant des conventions internationales de lutte
contre la corruption, la France a soutenu et appliqué les recommandations de la société civile
relatives à l’évaluation des engagements des Etats. Conformément à son engagement, Nicolas
Sarkozy a enfin apporté son soutien au projet de directive relative à la transparence des entreprises
extractives (pétrole, gaz et mines).

Des progrès aussi sur le plan interne

    Examen des comptes de l’Elysée par la Cour des comptes, limitation à deux du nombre de
mandats présidentiels, protection des lanceurs d’alerte dénonçant la corruption dans les entreprises,
renforcement de l’instruction civique, lancement du site data.gouv.fr facilitant l’accès à certaines
informations publiques : le bilan du quinquennat concernant le renforcement du dispositif français
de transparence et d’intégrité est loin d’être nul. La principale avancée à mettre au crédit de la
majorité présidentielle aura sûrement été, à la suite du scandale du Médiator, l’adoption d’un
dispositif convaincant de prévention des conflits d’intérêts dans de domaine de la santé. Si les
décrets d’application de la loi Bertrand devront bien sûr être suivis de près, le dispositif adopté nous
paraît de nature à renforcer nettement l’indépendance de l’expertise sanitaire.

Un bilan préoccupant sur les principales priorités de la lutte contre la corruption en France

     Les actions que nous jugeons prioritaires sont celles qui, selon nous, sont le plus à même de
garantir l’exemplarité des décideurs publics et ainsi de restaurer la confiance des citoyens dans nos
institutions. Pour garantir cette exemplarité, la justice financière, qui est en première ligne pour
traiter les affaires politico-financières et assurer l’égalité de tous devant la loi, doit être suffisamment
forte et indépendante. Il s’agit là d’une exigence fondamentale de la démocratie. Le mélange des
genres entre intérêts publics et privés doit être par ailleurs combattu. Parmi les comportements que
les Français jugent les moins acceptables chez les politiques, « la défense d’intérêts privés plutôt que
l’intérêt général » arrive en première position4.

    Nous dressons un bilan préoccupant des initiatives qui ont été prises au cours des cinq dernières
années concernant les moyens de la justice pour lutter contre la corruption. Rien ne sert en effet
d’améliorer le régime des incriminations et certaines procédures si, parallèlement, l’indépendance
de la justice n’est pas respectée et si les moyens nécessaires à sa mission continuent d’être réduits.
Contrairement à l’engagement pris par le Président de la République, la volonté politique dans ce
domaine ne s’est pas exercée dans le sens d’un renforcement de la justice financière, mais bel et

4
   Sondage sur l’éthique en politique réalisé par Ipsos et Logica Business Consulting pour "Le Monde" et
                                er
l’association Lire la société (1 février 2012)
                                                                                                             -4-
             Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption
                                              TI France - Février 2012
Sommaire




bien dans celui de son affaiblissement. Le projet, heureusement avorté, de suppression du juge
d’instruction sans réforme du statut du parquet, ainsi que la loi qui a renforcé le secret défense
opposable au juge anti-corruption, ont notamment illustré cette volonté. Les recours abusifs au
secret défense dans une affaire dans laquelle le nom du chef de l’Etat apparaît – l’affaire dite de
« Karachi » - ont aussi été particulièrement édifiants.

     Le second principal point noir du bilan du quinquennat en matière de transparence et d’intégrité
concerne l’action contre les conflits d’intérêts et l’écart entre les annonces et les actes. Dans le
contexte de l’affaire dite « Woerth-Bettencourt », l’exécutif français avait solennellement annoncé
une action résolue contre les conflits d’intérêts. Cependant, alors que la législature s’achève, le
projet de loi préparé par le gouvernement pour les ministres et les fonctionnaires n’a jamais été
porté à l’ordre du jour du Parlement. Concernant les conflits d’intérêts des parlementaires, les
initiatives de la majorité présidentielle sont loin d’avoir répondu à l’enjeu. En résumé, alors que le
contexte n’avait jamais été aussi favorable à de véritables avancées, les initiatives prises se sont
avérées décevantes et bien en deçà des attentes qu’elles avaient fait naître.

Autres reculs et déceptions

    L’affaire dite des « fadettes » a mis au jour des pratiques qui constituent une régression
inquiétante dans le domaine de la liberté de la presse. La Cour de cassation a déjà eu l’occasion
d’estimer que l’atteinte au secret des sources de journalistes enquêtant sur l’affaire « Woerth-
Bettencourt » - dans laquelle les noms du chef de l’Etat et d’un ancien ministre sont cités -, n’était
pas justifiée. Ces pratiques doivent être fermement condamnées.

     Au rang des déceptions, il faut citer l’absence de toute initiative pour mettre fin au
contournement de la loi sur le financement de la vie politique via les micro-partis. La création d’une
sanction en cas de fausse déclaration de patrimoine par un élu demeurera tout à fait inutile tant que
le législateur refusera de doter la Commission pour la transparence financière de la vie politique des
pouvoirs d’investigation et des moyens nécessaires à sa mission. Enfin, s’ils ont le mérite d’exister, les
premiers dispositifs d’encadrement du lobbying au Parlement sont très insuffisants.

Tous les candidats à présidentielle doivent maintenant s’engager

    En résumé, on ne peut certainement pas considérer qu’en matière de transparence, d’intégrité
et de lutte contre la corruption, la République soit devenue irréprochable durant la présidence de
Nicolas Sarkozy. La lutte contre la corruption n’est toujours pas devenue une priorité politique en
France.

    Ce constat rejoint la principale conclusion de notre rapport publié en décembre 2011 sur l’état
de la lutte contre la corruption en France. Il est urgent de réinscrire l’éthique au cœur de notre vie
publique. C’est notamment à ce prix que nous parviendrons à sortir par le haut de la crise de
confiance qui mine actuellement nos institutions.

    Transparence International France exhorte ainsi Nicolas Sarkozy, candidat à sa propre succession,
ainsi que tous les autres candidats à l’élection présidentielle de 2012 à s’engager publiquement en la
matière, comme l’on déjà fait dix d’entre eux.




                                                                                                             -5-
             Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption
                                              TI France - Février 2012
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          III. Tableaux de synthèse

      Tendance des Initiatives engagées Appréciation globale portée par TI France sur les initiatives
      engagées sur le thème concerné depuis la prise de fonction de Nicolas Sarkozy. Cette appréciation va
      au-delà des engagements pris par le Président de la République et s’applique à toute autre mesure
      pertinente initiée par le gouvernement et la majorité présidentielle.

             Avancée au regard de la lutte anti-corruption                     Régression au regard de la lutte
                                                                               anti-corruption

            Initiative engagée n’ayant pas d’impact significatif au regard de la lutte anti-corruption

            Engagement non tenu

      Explications :        Appréciation positive de TI France                     Appréciation négative de TI France




      Tableau 1. Engagements pris en 2007 par Nicolas Sarkozy en réponse aux
      propositions de TI France

                                                                       Tendance
                                                                           des
                           Engagements de Nicolas Sarkozy                                                Explications
                                                                       initiatives
                                                                       engagées
                                                                                       + : Action diplomatique en faveur d’un
Convention des Nations                                                                 mécanisme de suivi crédible
                        Promotion de la Convention des
   Unies contre la                                                                     + : Adoption par plusieurs grands pays
                       Nations Unies contre la corruption
     corruption                                                                        émergents des Conventions anti-
                                                                                       corruption
                                                                                       + : Pressions sur Andorre et Monaco
                           Pressions sur Andorre et Monaco                             + : Présidence française du G20
    Lutte contre le
                                                                                       + : Liste française des paradis fiscaux et
blanchiment et les abus
                             Promotion du sujet au niveau                              obligation de transparence pour les
  des paradis fiscaux
                               européen et international                               banques présentes dans ces territoires
                                                                                       + : Loi française sur les trusts
                                                                                       + : Protection dans le secteur privé
                                                                                       prévue par la Loi du 13 novembre 2007
    Protection des         Protection au sein de la fonction
                                                                                       et engagement du G20
 déclencheurs d'alerte       publique et du secteur privé
                                                                                       - : Pas de renforcement de la protection
                                                                                       dans le secteur public




                                                                                                                        -6-
                   Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption
                                                    TI France - Février 2012
Sommaire




                                 Publication obligatoire des
  Transparence des                paiements versés par les                               + : Projet de directive européenne
industries extractives               entreprises cotées


                               Renforcement de l'instruction                             + : Renforcement de l’instruction civique
                                        civique                                          dans l’enseignement primaire et
  Education civique                                                                      secondaire
                                Création d'un module sur la                              - : Pas de création de module sur la
                                        corruption                                       corruption
                                                                                         + : Simplification du code des marchés
                                                                                         publics
                                                                                         - : Suppression des commissions d’appels
  Transparence des          Recours au Pacte de transparence                             d’offres pour l’Etat et les hôpitaux,
   marchés publics             par les collectivités locales                             hausse du seuil applicable aux marchés
                                                                                         formels de travaux
                                                                                         - : Rapport de la Cour des comptes sur les
                                                                                         sondages de l’Elysée
                                                                                        - : Baisse des moyens des police et justice
 Moyens de la justice            Renforcement des moyens                                financières
 pour lutter contre la            d'action des juridictions                             - : Pressions politiques
     corruption                         spécialisées                                    + : Renforcement de plusieurs législations
                                                                                        pertinentes
Financement des partis
                                Renforcement de la CNCCFP                                N. A.
      politiques
                                                                                         + : Introduction d’une sanction pénale en
                               Extension de la déclaration de
    Déclaration de                                                                       cas de fausse déclaration
                                 patrimoine aux revenus et
     patrimoine                                                                          - : Affaiblissement de la portée du texte
                                avantages liés à la fonction
                                                                                         au cours du travail parlementaire


Engagement à rendre             Suivi des engagements anti-                              - : Pas de communication sur la mise en
    des comptes                          corruption                                      œuvre des engagements anti-corruption




Coopération judiciaire        Intégration de la Déclaration de
                                                                                         N. A.
   internationale             Paris à l'acquis communautaire




Transparence de l'aide
                       Conditionnement à des critères de
     publique au                                                                         N. A.
                              bonne gouvernance
   développement




                                                                                                                     -7-
                     Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption
                                                      TI France - Février 2012
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Tableau 2. Propositions de TI France sur lesquelles Nicolas Sarkozy ne s’était pas
engagé.

                                                                       Tendance
                                Propositions de TI France
                                                                       des
                               adressées aux candidats à la                                               Explications
                                                                       initiatives
                                  présidentielle de 2007
                                                                       engagées
                                                                                        + : Réforme limitant le mandat de
                           Limitation du nombre de mandats
 Mandats successifs                                                                     Président de la République à deux
                                   successifs des élus
                                                                                        quinquennats

                                                                                        - : Extension du secret défense opposable
 Réforme du secret          Conférer un pouvoir de décision à                           aux juges
      défense                           la CCSDN                                        - : Usage du secret défense dans l’affaire
                                                                                        dite de « Karachi »


                                                                                        + : Introduction d’une sanction pénale en
   Déclaration de                 Déclaration annuelle du                               cas de fausse déclaration
    patrimoine                     patrimoine des élus                                  - : Affaiblissement de la portée du texte
                                                                                        au cours du travail parlementaire



                                                                          Aucune
                              10 ans d’inéligibilité en cas de
    Inéligibilité                                                        initiative     N. A.
                             condamnation pour corruption
                                                                         engagée




                                                                                                                         -8-
                    Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption
                                                     TI France - Février 2012
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Tableau 3. Thèmes non couverts par les propositions de TI France mais ayant fait
l’objet de développements notables durant le quinquennat


                           Tendance des initiatives
                                                                                            Explications
                                 engagées

                                                             + : Renforcement de la législation anti-corruption (lois du 13
  Nouvelles lois en
                                                             novembre 2007 et du 17 mai 2011)
matière de lutte contre
                                                             - : Rejet de l’amendement sur l’action en justice des
    la corruption
                                                             associations

  Indépendance de                                            + : Nouvelle loi instaurant la transparence des liens d’intérêts
     l’expertise                                             dans le domaine de la santé

  Transparence des
                                                             + : Contrôle des comptes de l’Elysée par la Cour des comptes
 comptes de l’Elysée

Ouverture des données
                                                             + : Mise en ligne du portail interministériel « data.gouv.fr »
      publiques

                                                             + : Avis du Parlement pour certaines nominations du Président
   Nominations aux                                           de la République
   postes de haute                                           - : Caractère politique de certaines nominations à des postes
    responsabilité                                           de responsabilité (diplomatie, corps préfectoral, parquet,
                                                             police)
                                                             + : Création d’une commission chargée de proposer des règles
                                                             pour les ministres et les hauts fonctionnaires
Prévention des conflits
                                                             - : Projet de loi jamais mis à l’ordre du jour de l’Assemblée
      d’intérêts
                                                             - : Insuffisance des règles applicables aux députés
                                                             + : Adoption de règles par la nouvelle majorité au Sénat

                                                             + : Question enfin à l’ordre du jour du Parlement
   Encadrement du
                                                             - : Premiers dispositifs d’encadrement insuffisants à
      lobbying
                                                             l’Assemblée nationale et au Sénat


       Médias                                                - : Affaire des « fadettes »




                                                                                                                   -9-
                   Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption
                                                    TI France - Février 2012
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    IV. Analyse détaillée

             1.   Moyens de la justice pour lutter contre la corruption

     OUI      Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France

Durant sa campagne électorale, Nicolas Sarkozy s’est prononcé en faveur d’un renforcement des
moyens d’action du pôle financier parisien et des huit juridictions interrégionales spécialisées. Il a
souligné l’importance de la mise à disposition de moyens matériels suffisants ainsi que la nécessité
de formations adéquates pour les magistrats, les enquêteurs et les experts. Rappelons également
qu’à l’occasion de l’examen par l’Assemblée nationale de la loi du 13 novembre 2007 sur la lutte
contre la corruption, Rachida Dati a complété l’engagement présidentiel en annonçant que le pôle
financier de Paris allait être renforcé en « magistrats expérimentés » et « assistants spécialisés ».

              Initiatives engagées

TI France dresse un bilan préoccupant des initiatives qui ont été prises sous la présidence de Nicolas
Sarkozy et qui ont eu une incidence sur les moyens de la justice pour lutter contre la corruption. Rien
ne sert en effet d’améliorer le régime des incriminations et certaines procédures si, parallèlement à
cela, on ne respecte pas l’indépendance de la justice et on réduit encore d’avantage les moyens
nécessaires à sa mission. Sous son quinquennat, contrairement à l’engagement pris par Nicolas
Sarkozy, la volonté politique dans ce domaine ne s’est pas exercée dans le sens d’un renforcement
de la justice financière, mais bel et bien de son affaiblissement.

    Les moyens humains du pôle financier parisien ont baissé depuis 20075. La section financière du
pôle6, qui comptait 13 juges d’instruction et 12 parquetiers en 2007, ne compte aujourd’hui plus que
8 juges d’instruction et 7 parquetiers. En ce qui concerne les assistants spécialisés (qui assistent les
magistrats dans le déroulement de la procédure), ils ne sont que 4 au pôle financier parisien (hors
santé publique, instruction et parquet confondus), contre 7 en 2007. Lors d’une rencontre en juillet
dernier, le ministre de la Justice avait indiqué aux représentants de TI France que 50 postes
d’assistants spécialisés en matière financière allaient être créés et affectés pour la plupart aux
juridictions parisiennes. Or, seuls 3 nouveaux assistants spécialisés sont pour l’instant attendus au
pôle financier début 2012. Par ailleurs, 7 des 22 cabinets d’instruction du pôle financier de Paris ne
disposaient plus de greffier en octobre 20117.

Pour ce qui est du pôle économique et financier de Nanterre, le nombre de cabinets d'instruction en
charge de dossiers économiques et financiers est en baisse constante : 7 cabinets en 2007, 5 en 2009
et seulement 3 début 20128.




5
  Chiffres ci-après obtenus auprès de l’Association française des magistrats instructeurs (AFMI)
6
  Hors santé publique, hors délinquance astucieuse, hors contrefaçon
7
  Voir le communiqué de presse publié le 10 novembre 2011 par l’Association française des magistrats
instructeurs (AFMI)
8
  Pour l’Union syndicale des magistrats, cette situation est la conséquence de la politique du parquet de
Nanterre, qui privilégie les enquêtes préliminaires.
                                                                                                             - 10 -
             Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption
                                              TI France - Février 2012
Sommaire




En ce qui concerne les sept autres juridictions interrégionales spécialisées en criminalité organisée et
infractions financières9 (Paris mis à part), les moyens humains n’ont pas évolué de manière
significative depuis 2007.

    S’agissant de la police, la désaffection institutionnelle pour le traitement des grandes affaires
économiques et financières s’est poursuivie sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy. L’évolution de
l’organisation de la police financière au cours des dernières années démontre que la lutte contre la
grande corruption ne figure plus parmi les priorités : agents moins expérimentés, objectifs
quantitatifs inadaptés à la matière financière, autres priorités telles que la lutte contre la falsification
des moyens de paiement. Un manque, voire une baisse des moyens humains, est par ailleurs
constaté au niveau de la Brigade centrale de lutte contre la corruption et des services territoriaux de
la police10. Le rapport de politique pénale 2009, rédigé par la direction des affaires criminelles et des
grâces de la Chancellerie confirme ce constat en précisant que « la quasi-totalité des parquets
signalent le manque criant de services et unités d’enquête qualifiés pour diligenter les procédures
pénales en matière économique et financière ».

    Sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, les enquêtes financières autrefois conduites par des
juges d’instruction indépendants ont été peu à peu transférées aux procureurs soumis
hiérarchiquement au pouvoir exécutif. Or, plusieurs affaires récentes (« Woerth-Bettencourt »,
« biens mal acquis », « sondages de l’Elysée ») sont encore venues renforcer les soupçons
d’intervention du gouvernement dans les dossiers sensibles. La Cour européenne des droits de
l’Homme et la Cour de cassation française considèrent que le parquet ne peut pas être considéré
comme une autorité judiciaire du fait de sa dépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif11. Les pressions
politiques issues de la dépendance du parquet par rapport au pouvoir exécutif paraissent s’être
accrues sous la présidence de Nicolas Sarkozy. Pour le Président de l’Union syndicale des magistrats
(USM), « ce sont les instructions dans les dossiers particuliers qui posent question (…) celles-ci sont
actuellement dans la loi limitées aux instructions de poursuite écrites, jointes au dossier et depuis peu
motivées. Mais chacun sait que ces instructions transparentes sont rares, pour ne pas dire
inexistantes et que les vraies instructions, et pas seulement de poursuites, existent »12. Le 8 décembre
2011, 126 des 163 procureurs français ont fait part de leur exaspération concernant les interférences
du gouvernement dans leur travail. Ils ont rendu publique une résolution demandant au pouvoir
exécutif de rendre le parquet indépendant13.

    En ce qui concerne la question de la nomination des magistrats, depuis le vote d’une loi
organique entrée en vigueur le 23 janvier 201114, le Conseil supérieur de la magistrature n’est plus
présidé par le Président de la République mais par le premier président de la Cour de cassation pour
la formation de nomination des juges et par le procureur général près la Cour de cassation pour la
formation de nomination des procureurs. Il s’agit là d’une avancée qui permet de distendre le lien
avec le pouvoir exécutif.




9
  Nancy, Rennes, Bordeaux, Lyon, Marseille, Lille et Fort-de-France
10
    Pour plus d’informations, voir le rapport publié par TI France en juin 2011 « Etat de droit menacé :
l’indispensable réforme de la justice financière », p.13 et 14
11
   CEDH 5ème section, 10 juillet 2008, Requête N°3394/03 Affaire Medvedyev et autres c/ France ; CEDH, 23
novembre 2010, Requête n°37104/06, Affaire Moulin c/ France ; Arrêt de la Cour de cassation, chambre
criminelle, 15 décembre 2010
12
   Voir le discours de Christophe Regnard, le 14 octobre 2011
13
   Voir « Les procureurs français réclament leur indépendance », Le Nouvel Observateur, 8 décembre 2011
14
   Voir la loi organique du 22 juillet 2010
                                                                                                             - 11 -
             Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption
                                              TI France - Février 2012
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    La nouvelle loi dite « Warsmann-Geoffroy », votée le 10 juillet 201015, constitue une avancée en
matière de saisie et de confiscation en matière pénale. Elle devrait faciliter la saisie des produits de
la corruption tels que les avoirs publics détournés à l’étranger. En vertu de cette nouvelle loi, les
enquêteurs et les magistrats sont désormais en mesure de priver les délinquants du produit de leurs
infractions dès le début de l'enquête, sans attendre une éventuelle condamnation, ce qui devrait
permettre d'éviter l’évaporation des biens. Une Agence de gestion et de recouvrement des avoirs
saisis et confisqués (AGRASC) est désormais chargée d'assurer sur l'ensemble du territoire la gestion
de tous les biens saisis ou confisqués au cours d'une procédure pénale.

      Une loi du 13 décembre 201116 a étendu la procédure de reconnaissance préalable de
culpabilité (CRPC, communément appelée « plaider coupable »17) à la plupart des délits punis d’une
peine d’emprisonnement inférieure ou égale à 10 ans. Cela a eu pour effet d’étendre cette
procédure aux délits de corruption. Il s’agit d’une évolution que TI France avait recommandée sous
certaines conditions. Ce système peut en effet représenter une réponse pragmatique au problème
de la lenteur du dispositif répressif français actuel. Nous attendons cependant de connaître toutes
les modalités d’application de cette nouvelle procédure. S’agissant des entreprises, il est notamment
primordial que les futures transactions soient accompagnées de l’engagement du corrupteur à
mettre en place, au sein de l’entreprise, des actions visant à empêcher le renouvellement de la
corruption. Il faudra également que les peines prononcées en vertu de ce nouveau système soient
suffisamment dissuasives.

      Deux nouvelles lois ayant un impact sur la détection et l’incrimination des affaires de corruption
ont été votées. La loi du 13 novembre 2007 relative à la lutte contre la corruption, a renforcé les
moyens procéduraux mis à la disposition des juges anti-corruption. Ceux-ci se sont vu, en effet,
octroyer la possibilité de recourir à des techniques spéciales d'enquête jusque là réservées à la
grande criminalité (surveillance des biens et des personnes, sonorisation et captation d’images,
infiltration, interception de correspondances, saisie conservatoire des avoirs des personnes mises en
examen). La loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, votée le 17 mai 2011, a
supprimé l’exigence d’antériorité du « pacte de corruption » sur sa réalisation. Les apports de ces
nouvelles lois sont développés dans le point 4 de l’analyse détaillée.

    Deux annonces de réformes faites sous la présidence de Nicolas Sarkozy doivent enfin tout
particulièrement retenir l’attention de ceux qui souhaitent que la justice française ait la capacité
d’ouvrir et de mener à bien des enquêtes en matière de corruption, notamment lorsque celles-ci
sont susceptibles de mettre en cause des responsables politiques ou de grandes sociétés nationales.
La première de ces annonces de réforme, traitée dans le point 2 du présent rapport, concerne le
renforcement du secret défense opposable au juge anti-corruption.

     La seconde est l’annonce présidentielle de suppression du juge d’instruction18, prolongée par le
rapport d’étape de la commission Léger sur la phase préparatoire du procès pénal, remis au Garde
des Sceaux le 9 mars 2009. Ce rapport propose de supprimer le juge d’instruction pour confier toutes
les investigations pénales au procureur de la République, magistrat dépendant hiérarchiquement de


15
   Voir le dossier législatif sur le site du Sénat
16
   Voir la loi relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles
17
   Existant sous des formes différentes suivant les pays et les systèmes judiciaires, cette procédure a pour
objectif principal de permettre à un accusé de négocier avec l’accusation la fin des poursuites en reconnaissant
dans certains cas sa culpabilité, ce qui donne lieu généralement à des peines moins sévères que celles qui
seraient prononcées en l’absence de négociation.
18
   Voir l’annonce de Nicolas Sarkozy le 7 janvier 2009, à l’occasion de la rentrée solennelle de la Cour de
cassation
                                                                                                              - 12 -
              Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption
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l’exécutif. A la suite de la levée de boucliers qu’il a suscitée, ce projet semble finalement avoir été
abandonné.

            L’analyse de TI France : il faut rendre le parquet indépendant et couper le lien avec le
             pouvoir exécutif

Le traitement effectif par la justice des affaires de corruption et, plus généralement, de tout ce que
l’on a pris coutume de nommer la « délinquance en col blanc » est essentiel en démocratie. Si cet
impératif n’est pas assuré, un sentiment de justice à deux vitesses se développe inévitablement
parmi les citoyens. D’où la nécessité d’une justice financière suffisamment forte et indépendante
pour garantir l’égalité de tous devant la loi, égalité qui constitue le socle d’un Etat de droit.

La réforme de la procédure pénale française paraît aujourd’hui inévitable. Le projet de suppression
du juge d’instruction au profit d’un parquet soumis au pouvoir politique, proposé par le Président
Sarkozy en 2009, ne semble fort heureusement plus d’actualité. Une réforme globale doit cependant
être menée afin que l’institution judiciaire dispose de l’indépendance nécessaire pour lutter
efficacement contre la corruption. Pour TI France, la nomination à la tête du parquet, d’une haute
personnalité indépendante de l’exécutif permettrait de réduire les suspicions d’intervention du
pouvoir politique dans les affaires sensibles.

TI France propose la mise en place d’un « Procureur général de la Nation » (PGN) ou d’un collège de
magistrats de statut équivalent. Si la définition de la politique pénale resterait alors de la
compétence du ministre de la Justice, pour le suivi des affaires individuelles, les magistrats du
parquet rendraient uniquement compte au PGN, magistrat indépendant du pouvoir exécutif. Ce
magistrat – ou collège de magistrats - serait élu par le Parlement aux 3/5èmes pour une durée de 4
ans. Le PGN devrait rendre compte de son action devant le Parlement via un rapport annuel.

En ce qui concerne la nomination des magistrats du parquet, si la nouvelle loi de janvier 2011
constitue une avancée, elle n’est pas allée assez loin. Pour répondre à cette préoccupation, Nicolas
Sarkozy a récemment proposé que la nomination des magistrats du parquet soit soumise à un avis
conforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), et non plus un simple avis consultatif19. TI
France estime qu’il serait préférable de créer un « conseil du parquet » qui serait, pour les magistrats
du parquet, l’équivalent du CSM (compétent pour les nominations et la discipline). Le CSM resterait
compétent pour les magistrats du siège. Les membres du nouveau conseil du parquet seraient élus
par leurs pairs. Ce conseil se réunirait obligatoirement sous sa formation doctrinale (ensemble des
procureurs généraux) pour les affaires sensibles (lorsqu’un élu est poursuivi par exemple).




19
     Voir « Sarkozy fait une ouverture vers l’indépendance du parquet », Reuters, 13 janvier 2012
                                                                                                                - 13 -
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             2.   Secret défense

     NON      Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France

Le candidat Nicolas Sarkozy ne s’était pas prononcé en faveur de la proposition de TI France de
transformer la Commission Consultative du Secret de la Défense Nationale (CCSDN) en une instance
décisionnelle et de mieux distinguer les informations qui relèvent effectivement du secret défense de
celles qui n’en relèvent pas20. Le sens de cette proposition était de conférer plus d’autorité à la
procédure actuellement en vigueur et de corriger le soupçon du manque d’indépendance. Nicolas
Sarkozy avait expliqué sa réponse par le constat selon lequel le gouvernement suit toujours l’avis de
la CCSDN qui, en pratique, proposerait assez souvent le déclassement des documents.

               Initiatives engagées

    La loi de programmation militaire 2009-2014, votée le 16 juillet 2009, a fixé des règles relatives
d'une part, à l’accès aux informations classifiées au titre du secret de la défense nationale et, d'autre
part, aux lieux classifiés au titre de ce secret.

Sur cette seconde disposition, la loi prévoyait que certains lieux (la liste n’avait pas été rendue
publique) étaient désormais classés secret défense. Afin de pouvoir y mener une perquisition, le juge
devait au préalable requérir la déclassification du lieu en adressant une demande écrite au Président
de la CCSDN qui devait être présent lors de la perquisition. Se basant notamment sur la séparation
des pouvoirs, le conseil constitutionnel a considéré dans une décision du 10 novembre 201121, que
cette procédure était contraire à la constitution.

S’agissant de l’accès aux informations classifiées, la loi de 2009 a introduit l’obligation pour le juge
d'avertir le président de la CCSDN avant de procéder à une perquisition touchant une matière de
défense et de lui indiquer par écrit l'objet de sa recherche.

     L’affaire dite de « Karachi », dans laquelle le nom du Président de la République est cité, a donné
lieu à des abus dans l’utilisation du secret défense par le gouvernement. Depuis le début de cette
affaire, les actes du gouvernement ont été en contradiction avec ses déclarations et celles de Nicolas
Sarkozy. Les juges ont en effet fait face à des difficultés répétées pour accéder à des documents
classifiés nécessaires à leur enquête.

A la suite de la déclassification en octobre 2009 de 40 notes de la DGSE couvertes par le secret-
défense, Hervé Morin avait indiqué que « l'ensemble des documents relatifs à l'attentat» avaient été
transmis aux juges. Le 20 novembre 2010, Nicolas Sarkozy avait ensuite affirmé que « tous les
documents qui sont demandés » dans le cadre de cette affaire devraient être communiqués aux juges
« en temps et en heure », en précisant, qu’à sa connaissance, aucun document n’avait été refusé. Or,
deux jours plus tard, le juge Trevidic transmettait au nouveau ministre de la Défense, Alain Juppé,
une nouvelle demande de déclassification, à la suite d’une requête du 5 mai 2010 restée sans
réponse22.

Plus récemment, le 22 novembre 2011, le député Bernard Cazeneuve, qui fut rapporteur d'une
mission parlementaire sur l'attentat de Karachi, a demandé une nouvelle fois que le secret défense

20
   Voir le rapport et les recommandations de TI France visant à réformer la procédure du secret défense
21
   Voir la décision du Conseil constitutionnel le 10 novembre 2011
22
   Voir « Karachi : un juge d’instruction demande à Alain Juppé de nouveaux documents secret défense », Le
Post, 22 novembre 2010
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soit levé sur tous les documents portant sur l’affaire. D’après lui, « une partie des demandes de
transmission de documents formulées par les juges chargés de l'affaire, (…) n'a pas été satisfaite par
le gouvernement23 ». Le 28 novembre 2011, le Premier ministre François Fillon a autorisé une
nouvelle déclassification de documents demandés par les juges24.

Toujours selon Bernard Cazeneuve, les ministères de la Défense, des Affaires étrangères et des
Finances ont refusé de transmettre les documents demandés par la mission parlementaire,
prétextant qu'une enquête judiciaire était en cours. La ministre de l'Economie Christine Lagarde
aurait par ailleurs refusé que des fonctionnaires de son ministère, ayant travaillé sur le contrat de
vente de sous-marins au Pakistan, soient auditionnés par la mission d’information parlementaire, en
invoquant la protection pénale des données touchant la défense nationale. Le contrat étant classifié,
elle a jugé qu’« aucun élément relatif à ce contrat ne saurait être divulgué à des personnes non
habilitées. »

 L’analyse de TI France : un renforcement et une utilisation du secret défense préjudiciables à
  l’action des juges anti-corruption

Le conseil constitutionnel a donc validé le volet de la loi de programmation militaire de 2009 qui
prévoit que le juge est tenu d’avertir le Président de la CCSDN avant de procéder à une perquisition
touchant à une matière de défense et de lui indiquer par écrit l’objet de sa recherche.

En vertu de cette procédure, le juge se voit contraint de dévoiler, au moins en partie, l'état de ses
investigations et d'indiquer ce qu'il recherche alors qu'il n'en a pas nécessairement une idée précise.
Ces informations sont portées à la connaissance du ministre compétent auquel revient la décision de
lever ou non le secret. Celui-ci pourrait, en cas de partialité de sa part, décider de refuser la
déclassification afin d’empêcher le bon déroulement de la procédure judiciaire.

Afin de limiter les utilisations abusives de la procédure du secret défense, la demande de levée du
secret présentée par un juge devrait faire l’objet d’une véritable décision rendue par un organisme
indépendant de l’exécutif. TI France propose depuis 2007 de renforcer l’indépendance de la CCSDN
par rapport au pouvoir exécutif, en la dotant d’un pouvoir de décision et non plus seulement de la
capacité de rendre des avis. Cette évolution de la commission entraînerait la possibilité d’un recours
devant la justice, porté devant une juridiction de droit commun (Cour de cassation ou Conseil
d’État)25.




23
   Voir « Karachi : le secret défense pose problème », Le Figaro, 22 novembre 2011
24
   Voir « Affaire Karachi : François Fillon autorise la déclassification de documents secret défense », Le Monde,
28 octobre 2011
25
   Voir le rapport publié par TI France en 2007 et le détail des propositions
                                                                                                              - 15 -
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             3.   Intégrité de la vie publique

         3.1 Marchés publics

     OUI      Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France

Nicolas Sarkozy s’est prononcé en faveur du recours au pacte de transparence dans les collectivités
publiques. Le pacte de transparence, élaboré par TI France, associe la mise en place d'une charte
éthique de l'achat public à des engagements précis des dirigeants des entreprises soumissionnaires
et de l’acheteur public. Ainsi, en vertu du pacte, tous les candidats au marché doivent ainsi s'engager
à ne faire aucun versement de complaisance et à prendre des mesures précises pour assurer la
transparence de tous les règlements liés au contrat.

              Initiatives engagées

    Trois décrets de décembre 200826 ont introduit une nouvelle modification du code des marchés
publics avec l’objectif de simplifier les procédures d’achats. Les décrets instaurent en particulier une
augmentation du seuil en-dessous duquel les marchés publics peuvent être conclus sans publicité et
sans mise en concurrence préalable. La plupart de ces mesures gomment des spécificités françaises
et alignent notre droit sur les seuils du droit européen ainsi que sur les pratiques de nos voisins.

         L’analyse de TI France : une simplification louable mais génératrice de risques qu’il est
          nécessaire de prévenir

TI France salue cet effort de simplification rendu nécessaire par des procédures qui s’étaient révélées
à l’usage souvent trop longues et lourdes – notamment pour les PME – et dont le coût avoisinait
parfois le montant même de l’achat.

    En ce qui concerne les risques de corruption, deux mesures retiennent néanmoins notre
attention : la suppression des commissions d’appels d’offres pour l’Etat et les hôpitaux et le nouveau
seuil applicable aux marchés formels de travaux.

Concernant le premier des deux points, les commissions, de par leur caractère collégial, apportaient
une certaine garantie de transparence dans les choix opérés. Choisir seul, sans avis collégiaux, est
dangereux au regard des risques de favoritisme. TI France formule ainsi le vœu suivant : que se
constitue, à côté du décideur, un collège, que l’administration s’obligerait à consulter pour juger les
offres.

Un élu d’une collectivité de taille moyenne peut désormais passer pratiquement l’essentiel de ses
marchés de travaux sans recourir à l’appel d’offres formel. Par conséquent, il est essentiel que, en-
dessous des seuils communautaires, très élevés pour les travaux, les grands principes de la
commande publique s’appliquent et que la collectivité se donne un cadre qui la mette à l’abri de tout
soupçon. L’allégement des règles devrait par exemple avoir comme contrepartie l’adoption, libre, de
chartes de déontologie de l’achat ou du pacte de transparence de TI France, afin qu’il soit bien clair
aux yeux de tous, et notamment des contribuables, que simplification ne rime pas avec opacité.



26
  Décrets n° 2008-1334 du 17 décembre 2008, n° 2008-1355 du 19 décembre 2008 et n° 2008-1356 du 19
décembre 2008
                                                                                                             - 16 -
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      Un rapport de la Cour des comptes portant sur les services de la Présidence de la République est
à l’origine de l’affaire dite des « sondages de l’Elysée ». Cette affaire est relative à une convention
signée en juin 2007 entre l’Elysée et la société Publifact, dirigée par un conseiller du chef de l’Etat. En
juillet 2009, la Cour des comptes a révélé « qu’en dépit du dépassement du seuil au-delà duquel la
passation d’un marché est obligatoire, aucune des possibilités offertes par le code des marchés
publics pour respecter les règles de la mise en concurrence tout en tenant compte des spécificités de
ce type de prestations n’ont été appliquées » (rapport de gestion 2008). Dans les rapports de gestion
portant sur les exercices suivants, la Cour des comptes a relevé une régularisation des procédures
applicables à la commande de sondages.


         3.2 Financement des partis politiques


     OUI      Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France

La Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques (CNCCFP) est
une autorité administrative indépendante chargée du contrôle financier des partis et des comptes de
campagnes. Or, si elle vérifie les comptes de campagne, la loi ne lui reconnaît aucun moyen
d'investigation s'agissant des comptes des formations politiques. En faveur de l’ « amélioration de la
transparence financière de la vie politique », Nicolas Sarkozy s’était déclaré pour un renforcement du
rôle et des moyens de la CNCCFP. Il avait cependant précisé que, conformément à ce que prévoit la
loi, la commission procède déjà à des vérifications approfondies des comptes des partis et que
l’objectif de la commission n’est pas tant d’étendre ses pouvoirs de contrôle que de renforcer sa
coopération avec les commissaires aux comptes.

              Initiatives engagées

Malgré les débats ayant suivi les révélations de l’affaire Bettencourt concernant le contournement de
la loi via les micro-partis, aucune initiative significative n’a été, à la connaissance de TI France,
engagée depuis mai 2007.

         L’analyse de TI France : la loi doit conférer à la CNCCFP des moyens d’investigation
          s’agissant des comptes des formations politiques et prévoir un encadrement des micro-
          partis

TI France ne partage pas l’analyse du Président de la République selon laquelle il n’est pas nécessaire
de conférer à la CNCCFP la compétence et les moyens d’un contrôle effectif sur les comptes des
formations politiques. Notre association rejoint d’ailleurs en cela les conclusions formulées par le
GRECO dans un rapport sur l’évaluation de la France en matière de transparence du financement
des partis politiques27. Selon ce dernier, « le contrôle de la CNCCFP a […] un caractère essentiellement
formel et il ne lui permet de déceler que les violations flagrantes légales ».

La transparence du financement des partis politiques appelle également une clarification du rôle des
micro-partis, c’est-à-dire les formations politiques - le plus souvent sans adhérents - fondées dans le
seul but de financer l’action d’un homme ou d’un autre parti politique. La création de ces multiples
micro-formations permet de contourner les règles de plafonnement des dons des particuliers aux
organisations politiques. En effet, si le don d’une personne physique à un parti politique est plafonné

27
  Troisième cycle d’évaluation, Rapport d’évaluation de la France, Transparence du financement des partis
politiques, 19 février 2009, GRECO (Groupe d’Etats contre la corruption, Conseil de l’Europe), § 123
                                                                                                             - 17 -
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à 7 500 euros, rien n’empêche un donateur de multiplier les dons à plusieurs organisations, dans la
limite de ce plafond. D’après le rapport « Système national d’intégrité », publié par TI France en
décembre 2011, il existe un « net développement ces dernières années de micro-partis d’au moins 2
types : « les micro-partis satellites » qui reversent leurs fonds au parti central en permettant à un
même parti de percevoir indirectement de la même personne un montant supérieur à celui du plafond
autorisé ; les « micro-partis prétextes » ou « partis de poche » dont la vocation essentielle est de
recueillir des fonds pour en faire profiter un candidat aux élections, ou un élu dans ses activités
politiques28 ».

L’affaire dite « Woerth-Bettencourt » a mis en lumière l’usage fait de ces micro-formations qui
auraient permis à l’héritière de l’Oréal de financer des partis politiques pour un montant supérieur
au plafond légal : 4 600 euros pour l’Association de soutien à Valérie Pécresse, 7 500 euros versés
directement à la ministre (tête de liste UMP aux régionales), un chèque à l’association de
financement de l’UMP et, enfin, 7 500 euros à l’Association de soutien à l’action d’Eric Woerth29.

Un autre volet de cette affaire porte sur des soupçons de financement illégal de la campagne de
Nicolas Sarkozy en 200730. Le nom de Nicolas Sarkozy apparaîtrait également dans le volet financier
de l’ « affaire Karachi » dans lequel les juges soupçonnent un financement illégal de la campagne
présidentielle d’Edouard Balladur en 199531. Dans un communiqué paru le 22 septembre 2011,
l’Elysée a néanmoins affirmé que le chef de l’Etat était « totalement étranger » à cette affaire qui est
toujours en cours d’instruction.


        3.3 Déclarations de patrimoine


NON       OUI       Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France

Les déclarations de patrimoine des élus sont aujourd'hui seulement réalisées au début et à la fin des
mandats. Nicolas Sarkozy s’était prononcé contre l’instauration d’une obligation de déclaration
annuelle car une telle mesure renforcerait selon lui la suspicion à l’égard des élus. Il s’était en
revanche déclaré favorable à une extension de la déclaration aux revenus et aux avantages en nature
liés aux fonctions.

                  Initiatives engagées

       Deux lois adoptées le 14 avril 201132 réforment les règles sur les déclarations de patrimoine.
Cette réforme est à mettre au crédit de deux députés UMP, Jean-Luc Warsmann et Charles de La
Verpillière, qui ont déposé, le 31 mai 2010, une proposition de loi portant simplification de
dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique. Cette
proposition de loi avait pour objet d’introduire une sanction pénale en cas de déclaration de
patrimoine incomplète ou mensongère (2 ans de prison, 30 000€ d’amende et, le cas échéant, la
privation des droits civiques et l’interdiction d’exercer une fonction publique). Le texte prévoyait par

28
   Voir p. 170 et suivantes du rapport « système national d’intégrité »
29
   Voir « Bettencourt a signé un chèque à l’association de soutien à l’action de Woerth », le Nouvel Observateur,
30 juin 2010
30
   L’affaire Bettencourt/Woerth, AFP, 6 février 2012
31
   Affaire de Karachi – L’ombre de Sarkozy, Le Monde, 22 novembre 2011
32
   Loi organique n°2011-410 du 14 avril 2011 relative à l'élection des députés et sénateurs ; Loi n° 2011-412 du
14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de
la vie politique
                                                                                                              - 18 -
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ailleurs la transmission à la Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP) du
détail des revenus perçus pendant le mandat, des déclarations d’impôt sur le revenu et d’impôt sur
la fortune (ISF) ainsi que d’informations sur la situation patrimoniale du conjoint séparé ou du
partenaire de pacs. Elle prévoyait également de renforcer les pouvoirs de la Commission en lui
permettant de demander copie de ces déclarations à l’administration fiscale dans le cas où on ne les
lui aurait pas communiquées.

          Au cours du travail parlementaire, la portée du texte a cependant été largement affaiblie, à
la suite notamment de l’action de plusieurs députés de la majorité. L'article relatif à la transmission
d’informations sur les revenus a, par exemple, été supprimé. La disposition permettant à la CTFVP de
demander aux élus une information sur la situation patrimoniale de leur conjoint a été aussi
abandonnée. En outre, l'incrimination pénale en cas de déclaration mensongère a été assortie de
deux conditions. La justice devra prouver que l’élu a « sciemment » omis de déclarer « une part
substantielle » de son patrimoine ou qu’il en a fourni une évaluation mensongère. Surtout, la
nouvelle loi n’a toujours pas donné à la CTFVP les moyens d’investigation nécessaires à sa mission.
Dans ces conditions, la création de sanctions en cas de fausse déclaration nous parait relever
d’avantage de l’effet d’annonce que d’une réelle volonté de sanctionner les dérives.

         L’analyse de TI France : une loi insuffisante qui ne donne pas à la Commission pour la
          transparence financière de la vie politique les moyens de remplir efficacement sa mission

La CTFVP reçoit les déclarations dont elle assure la confidentialité33. Dans les cas où elle relève des
évolutions de patrimoine pour lesquelles elle ne dispose pas d’explications, elle doit saisir le parquet.
Cependant, depuis sa création, la Commission fait face à plusieurs difficultés majeures, reconnues
par son Président lui-même.

Alors qu’un enjeu de la nouvelle loi était de doter la Commission de réels moyens d’investigation et
de contrôle, voire de sanction, les dispositions finalement adoptées sont insuffisantes. Les deux
progrès notables sont l’accès aux données fiscales et l’introduction – enfin – d’une sanction des
fausses déclarations. Les conditions introduites pour l’incrimination pénale en limitent la portée. De
nombreuses infractions pourraient ne pas être sanctionnées si la preuve d’une volonté intentionnelle
ne peut être apportée ou si l’omission porte sur une part du patrimoine jugée peu significative.

Une autre des avancées contenues dans la proposition de loi était l’extension de la déclaration aux
revenus perçus au cours du mandat ou de la fonction34. Alors qu’elle aurait permis à la CTFVP de
mieux mesurer le caractère anormal ou non d’un enrichissement, cette disposition a été supprimée.
L’extension aux avantages en nature n’a, elle, même pas été évoquée. Ces deux propositions
recueillent pourtant l’assentiment de la large majorité des élus que nous avons interrogés à
l’occasion des élections municipales de 2008 et des élections régionales de 2010. Par ailleurs, les
déclarations ne sont toujours pas rendues publiques. Or, selon TI France, la publication de ces
déclarations sous une forme simplifiée rendrait possible un contrôle, par les citoyens, de l’évolution
du patrimoine de leurs représentants et réduirait les tentations de déclaration mensongère. Enfin, le


33
    A l’exception des déclarations de début et de fin de mandat du Président de la République qui sont, elles,
rendues publiques.
34
    Sont également assujettis à la déclaration de patrimoine les présidents et directeurs généraux des
entreprises nationales et des établissements publics à caractère industriel et commercial ainsi que de leurs
filiales dont le chiffre d’affaires est supérieur à 10 millions d’euros ainsi que de certains organismes publics
d'habitation à loyer modéré et sociétés d'économie mixte. La liste de ces personnes a été réduite par la loi
adoptée en 2011, une demande formulée par la CTFVP afin de réduire le nombre de déclarations qui lui sont
transmises.
                                                                                                              - 19 -
              Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption
                                               TI France - Février 2012
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fait que la Commission ne puisse toujours pas avoir accès aux informations sur le patrimoine et les
revenus des conjoints rend possible la mise en place de stratégies de contournement liées à un
régime patrimonial particulier.

Il est aujourd'hui nécessaire d’accroitre les pouvoirs et les moyens de la CTFVP afin de lui permettre
de remplir efficacement sa mission35. Une analyse que partage la Commission : dans son 15ème
rapport publié le 25 janvier 2012, elle juge insuffisante la réforme du 14 avril 2011 et recommande
l’adoption de trois nouvelles mesures. Outre l’accès aux revenus des élus et au patrimoine des
proches, elle demande l’instauration d’une sanction de 15 000 euros d’amende en cas de refus par
l’intéressé de transmettre ses déclarations fiscales.


         3.4 Mandats successifs et inéligibilité des élus condamnés pour corruption


NON       NSPP     Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France

Favorable à une limitation du mandat présidentiel à deux quinquennats, Nicolas Sarkozy s’était dit
opposé à l’extension de cette mesure à l’ensemble des élus. Selon lui, l’alternance et la transparence
sont deux questions distinctes. Quant à la question portant sur l’extension de la période d’inéligibilité
de 5 à 10 ans pour les élus condamnés pour faits de corruption, il n’avait pas exprimé d’avis
particulier.

                   Initiatives engagées

Comme il l’avait annoncé lors de son discours d’Epinal, Nicolas Sarkozy a mené la réforme limitant le
mandat de Président de la République à deux quinquennats. La révision constitutionnelle du 23 juillet
2008 a modifié l’article 6 de la Constitution36 qui prévoit désormais que « le Président de la
République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct » et que « Nul ne peut exercer plus de
deux mandats consécutifs ».

Concernant l’inéligibilité des élus condamnés pour corruption, aucune initiative significative n’a été,
à la connaissance de TI France, engagée depuis mai 2007.

         L’analyse de TI France : les élus interrogés sont majoritairement favorables à l’inéligibilité de
          leurs pairs condamnés pour corruption

Notre proposition initiale était de porter de 5 à 10 ans le plafond de la peine d’inéligibilité des élus
condamnés pour corruption. A la réflexion, il nous paraît souhaitable d’aller plus loin. Dix ans
d’inéligibilité devrait être un minimum et non pas un maximum. Les juges devraient, au cas par cas,
avoir la possibilité d’aller plus loin, jusqu’à pouvoir prononcer une inéligibilité à vie pour les
malversations les plus graves. Notre position initiale, plutôt minimaliste, était en partie motivée par
des doutes quant à la compatibilité de l’inéligibilité à vie avec la constitution et la Déclaration
européenne des Droits de l’Homme. Mais des recherches complémentaires nous ont permis de lever
ces interrogations. Il apparaît que seule l’automaticité de cette peine serait contraire aux droits
fondamentaux, au nom du principe fondamental de l’individualisation des peines. Toute peine


35
   Voir, à ce sujet, les recommandations du rapport de décembre 2010 de TI France « Prévenir les conflits
d’intérêts dans la vie publique »
36
   Voir l’article 6 de la Constitution
                                                                                                             - 20 -
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prononcée à vie doit toutefois pouvoir faire l’objet d’une procédure de réhabilitation ou de
modification.


        3.5 Prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique


     N.A.       Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France

La prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique n’était pas un thème couvert par le
questionnaire adressé par TI France aux candidats à l’élection présidentielle de 2007. Cependant, ce
sujet a pris une place importante dans le débat public depuis juin 2010, point de départ de l’affaire
« Woerth-Bettencourt ». Dans ce contexte, Nicolas Sarkozy avait annoncé en juillet 2010 vouloir
« éviter dans l'avenir toute forme de conflit d'intérêts ». Il avait ajouté que cela ne concernerait « pas
que les ministres, mais aussi les parlementaires, et pourquoi pas telle ou telle personne qui exerce
une responsabilité37 ».

               Initiatives engagées

     La Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique,
présidée par le vice-président du Conseil d’Etat Jean-Marc Sauvé (appelée également Commission
Sauvé) a été créée le 10 septembre 2010 par un décret du Président de la République. Le 26 janvier
2011, elle a rendu public un rapport favorable à la mise en place d’un dispositif d’ensemble solide et
cohérent de prévention des conflits d’intérêts, applicable aux membres du gouvernement et aux
hauts fonctionnaires, ainsi qu’aux membres des cabinets ministériels et aux conseillers du Président
de la République38.

     A la suite de ce rapport, un projet de loi relatif à la déontologie et à la prévention des conflits
d’intérêts dans la vie publique a été présenté en conseil des ministres le 27 juillet 2011. Ce texte, qui
exclut les élus de son champ d’intervention, prévoyait l’instauration d’une déclaration d’intérêts
assortie d’une obligation d’abstention en cas d’intérêt personnel lié à la question abordée. Il
prévoyait également la création d’une Autorité de la déontologie de la vie publique. Le projet de loi
n’a cependant jamais été mis à l’ordre du jour du Parlement.

     Concernant les élus, le Président de la République indiquait, dans sa lettre de mission adressée à
la Commission Sauvé, que les assemblées parlementaires seraient chargées d’élaborer leur propre
réflexion « selon la méthode et le calendrier qu’elles décideront ». A l’Assemblée nationale, une
« décision relative au respect du code de déontologie des députés » a été adoptée en avril 2011 pour
mettre en place un dispositif de prévention des conflits d’intérêts. Celui-ci comprend un code de
déontologie très général, l’instauration de déclarations d’intérêts ainsi que l’institution d’un
déontologue. L’analyse développée ci-après explique en quoi ce dispositif échoue à répondre au
problème des conflits d’intérêts à l’Assemblée nationale.

     Au Sénat, le Bureau a présenté le 25 mai 2011, cinq axes relatifs à la prévention des conflits
d’intérêts. Outre une définition des conflits d’intérêts, ces cinq orientations prévoyaient
l’instauration de déclarations d’intérêts, la création d’une autorité de déontologie interne composée
de sénateurs, le renforcement du régime des incompatibilités et l’amélioration de l’encadrement des
relations entre sénateurs et organisations extra-parlementaires. Un dispositif jugé insuffisant par TI

37
   Voir « Nicolas Sarkozy annonce la création d'une commission pour éviter les conflits d'intérêts », Le Monde,
12 juillet 2010
38
   Voir le communiqué de presse publié par TI France le 26 janvier 2011
                                                                                                             - 21 -
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France. Après le changement de majorité, des règles concrètes de mise en œuvre de ces cinq
orientations ont été adoptées le 14 décembre 2011 par le Bureau du Sénat renouvelé.

           L’analyse de TI France : doutes quant à la volonté politique d’agir réellement contre les
            conflits d’intérêts

La résonnance de l’affaire Woerth-Bettencourt est révélatrice du fait que les citoyens tolèrent de
moins en moins certains avantages, privilèges et immunités dont bénéficient leurs représentants.
Cette défiance croissante est à mettre en perspective avec la mise au jour, durant le quinquennat, de
plusieurs cas de conflits d’intérêts, de connivence entre pouvoirs politique et économique ainsi que
de pantouflage. Parmi les cas les plus décriés, on trouve la nomination, en février 2009, de François
Pérol, alors secrétaire général adjoint de la Présidence de la République, à la tête du groupe Caisses
d'Epargne-Banques Populaires, la nomination chez France Télécom de Stéphane Richard, directeur
de cabinet de la ministre de l'Economie en mai 2009, l’exercice par de nombreux parlementaires
d’activités d’avocats d’affaire ou de conseils aux entreprises ou encore la tentative de nomination de
Jean Sarkozy à la tête de l’EPAD39.

Face à cette situation, les initiatives prises jusqu’ici par la majorité présidentielle se sont avérées très
décevantes et bien en deçà des attentes qu’elles avaient fait naitre. La prévention des conflits
d’intérêts restera donc un sujet important du prochain quinquennat.

Concernant les dispositions applicables aux membres du gouvernement et aux hauts fonctionnaires,
TI France a, dans un premier temps, salué la qualité du rapport de la Commission Sauvé, avec un
bémol lié au fait que les élus avaient été exclus de son champ de mission. On ne peut donc qu’être
déçu par le projet de loi qui, à l’arrivée, n’en a retenu que quelques mesures, plutôt que de
reprendre le dispositif complet proposé par la Commission Sauvé. Le texte ne donne ainsi aucune
définition du conflit d’intérêts. Les éléments à déclarer n’étant pas précisés, il revient à chaque
intéressé de déterminer si ses intérêts et/ou ceux de ses proches sont de nature à créer de potentiels
conflits. Cette déclaration, qui n’a pas vocation à être rendue publique – sauf pour les membres du
gouvernement –, est loin d’être exhaustive (le modèle ne reprend pas l’ensemble des rubriques
élaborées par la Commission Sauvé) et aucune information n’est demandée sur les revenus. La
question des sanctions en cas de manquement n’est nullement abordée. Par ailleurs, il est difficile de
voir quelle nouveauté apportera la future Autorité de la déontologie de la vie publique par rapport à
l’actuelle Commission de déontologie de la fonction publique. Elle n’aura pas vocation à contrôler le
pantouflage des membres du gouvernement – c'est-à-dire leur passage dans le secteur privé. Elle ne
disposera ni de moyens d'enquête ni de pouvoir de sanction – des moyens pourtant nécessaires à la
réalisation effective de sa mission. De même, la saisine par les citoyens n’est pas prévue. Enfin, le
projet de loi ne prévoit aucune mesure pour renforcer le régime des incompatibilités.

Concernant les parlementaires, les dispositions évoquées à ce jour ne vont pas plus loin que celles
annoncées par le gouvernement. Les députés n’ont pas prévu de rendre publiques leurs déclarations
d’intérêts. Aucune règle n’est envisagée pour instaurer un déport obligatoire, renforcer le régime des
incompatibilités parlementaires ou encore permettre aux citoyens de saisir le déontologue. De
même, le régime de sanction parait largement insuffisant. TI France a néanmoins salué la création,
par l’Assemblée nationale, du poste de déontologue, attribué à une personnalité indépendante (en
l’occurrence Jean Gicquel, professeur émérite de droit public). Cette proposition est en effet
défendue par notre association depuis plusieurs années.



39
     Etablissement Public pour l’Aménagement de la région de la Défense
                                                                                                                - 22 -
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Au Sénat, si les orientations définies par le Bureau en mai 2011 sous la majorité de droite allaient
plus loin que le dispositif adopté par l’Assemblée nationale, ces orientations demeuraient
insuffisantes concernant l’obligation d’abstention, les intérêts passés ainsi que ceux des proches, la
mise en place de sanctions et le plafonnement des rémunérations perçues au titre de fonctions
privées.

Les règles d’application adoptées en décembre dernier par le nouveau Bureau du Sénat vont plus loin
que ces orientations. Ces avancées sont à mettre au crédit de la nouvelle majorité sénatoriale. On
peut non seulement saluer le fait que la déclaration d’intérêts inclut désormais les intérêts détenus
par les proches (conjoint, ascendants et descendants), mais aussi et surtout, que ces déclarations ont
vocation à être rendues publiques sur le site Internet du Sénat – à l’exclusion des informations
relatives à leurs proches. Jusqu’ici, l’Assemblée nationale et le Sénat s’y refusaient totalement. Les
sénateurs seront également tenus de déclarer les invitations à des déplacements financés par des
organismes extérieurs au Sénat, ainsi que les cadeaux, dons et avantages en nature d’une valeur
supérieure à 150 euros. Entré en vigueur au premier trimestre 2012, ce nouveau dispositif,
notamment les formulaires de déclarations d’intérêts, n’a pas manqué de susciter des réactions
parmi les sénateurs. Il semblerait dès lors qu’un effort de pédagogie, voire de formation, auprès des
sénateurs doive être entrepris afin que l’enjeu de la réforme soit bien compris et accepté par tous.


           3.6 Encadrement du lobbying


       N.A.        Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France

Absent du questionnaire adressé aux candidats à l’élection présidentielle de 2007, l’encadrement du
lobbying est un sujet qui a émergé dans le débat public au cours du quinquennat. Des premières
règles ont été adoptées à l’Assemblée nationale ainsi qu’au Sénat.

                   Initiatives engagées

    Alors qu’elle était encore récemment totalement ignorée, la question de l’encadrement du
lobbying est désormais discutée au Parlement. Deux propositions de résolution ont été présentées
par les députés UMP Arlette Grosskost et Patrick Beaudouin en octobre 2006 et septembre 2007. Un
rapport d’information sur le lobbying, élaboré par Jean-Paul Charrié, député UMP, a été rendu public
en juillet 2008. A l’Assemblée nationale, une Délégation spéciale en charge des groupes d’intérêts a
été chargée en mars 2008 de réfléchir à la mise en place de règles pour réguler les groupes
d’intérêts.

   Le 2 juillet 2009, le bureau de l’Assemblée nationale a adopté des premières « règles de
transparence et d’éthique applicables à l’activité des représentants d’intérêts ». Ce premier dispositif,
très insuffisant, repose uniquement sur l’inscription volontaire des lobbyistes sur un registre public –
leur donnant accès à certaines salles de l’Assemblée40 – et sur l’engagement à respecter un code de
conduite.

   Au Sénat, « un premier ensemble de règles visant à mieux encadrer l'activité des groupes d'intérêt
au Sénat » a été adopté le 29 avril 2009. Instaurant par ailleurs un registre et un code de conduite, le
dispositif prévoit également un bilan annuel ainsi que la déclaration des invitations à des



40
     Accès à la grande rotonde, au salon de la paix et à la salle des quatre colonnes
                                                                                                                 - 23 -
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déplacements à l'étranger. Si, sur le papier, le Sénat va donc un peu plus loin que l’Assemblée
nationale, ce dispositif est lui aussi bien loin de répondre aux enjeux de l’encadrement du lobbying.

            L’analyse de TI France : des dispositifs de façade loin d’être à la hauteur de l’enjeu
             démocratique

L’encadrement des activités des groupes d’intérêts est au cœur de la question d’un meilleur
fonctionnement démocratique. Les deux principaux enjeux sont, d’une part, de recréer les conditions
de la confiance des citoyens dans leurs institutions et, d’autre part, de garantir une équité d’accès
aux décideurs publics entre les différents intérêts (économiques, sociaux, environnementaux et
culturels). Les citoyens doivent être ainsi assurés que, dans les décisions prises par leurs
représentants, l’intérêt général prime sur les intérêts particuliers. Au regard de ces enjeux, les règles
adoptées jusqu’ici sont loin d’être à la hauteur.

En premier lieu, il est important de souligner que la question de l’encadrement du lobbying a été
uniquement traitée au niveau du Parlement. Les autres lieux de la décision publique, qui pourtant
sont les premières cibles des lobbyistes, ne sont pas concernés par les initiatives prises jusqu’ici
(administrations, cabinets ministériels, conseillers de la Présidence de la République, lieux
d’expertises, think tanks…).

Pour ce qui est du Parlement, TI France porte un regard relativement critique tant sur les dispositions
adoptées que sur la manière dont elles ont été élaborées. Alors que le lobbying constitue un élément
important du processus législatif, la question n’a pas fait l’objet d’une véritable discussion publique.
A l’Assemblée nationale comme au Sénat, les mesures ont été instaurées par de simples Instructions
générales du Bureau et ne figurent pas dans le règlement des assemblées. Par ailleurs, les rapports
de la Délégation spéciale chargée des groupes d’intérêts et du groupe de travail du Sénat n’ont pas
été rendus publics, ni la liste des personnes rencontrées. TI France regrette également que les règles
n’aient pas été élaborées conjointement par l’Assemblée et le Sénat afin de mettre en place un
dispositif commun. Enfin, TI France déplore qu’aucune règle ne soit applicable aux parlementaires et
à leurs collaborateurs dans leurs relations avec les représentants d’intérêts. Les mesures sont
centrées exclusivement sur les lobbyistes.

Quant à l’efficacité des dispositifs, les résultats sont très décevants deux ans après leur entrée en
vigueur. Comme TI France l’a souligné dans ses bilans publiés en 2010 et 201141, ces dispositifs ne
permettent pas de répondre aux attentes en matière de transparence et d’accès à l’information des
institutions publiques. A l’Assemblée nationale, seulement 144 représentants d’intérêts ont fait la
démarche de s’inscrire sur le registre. Au Sénat, ils étaient moins de 100 inscrits au 1er octobre 2011
(une quarantaine en janvier 2012, l’accréditation devant être renouvelée chaque année). Ce faible
nombre d’inscrits s’explique par le fait qu’une telle démarche n’est pas obligatoire.

Au-delà des chiffres, les registres ne permettent pas d’avoir une idée précise des intérêts réellement
présents au Parlement, ni des moyens financiers et humains mis en œuvre par les acteurs du
lobbying. Rien n’est prévu pour rendre publiques les positions présentées par les groupes d’intérêts
aux parlementaires et presque aucun d’entre eux ne communique spontanément la liste des
organisations qu’il reçoit. Un rapport réalisé par TI France et Regards Citoyens révèle, par exemple,
que 62% des rapports produits par l’Assemblée nationale entre juillet 2007 et juillet 2011 ne
contiennent pas de liste des acteurs auditionnés42. Une autre étude réalisée par notre association en

41
     Voir les bilans de TI France
42
     Voir le rapport

                                                                                                                 - 24 -
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2011 montre également que très peu de parlementaires connaissent l’existence du registre. Encore
plus rares sont ceux qui le consultent pour voir si un acteur sollicitant une audition y est inscrit.


        3.7 Indépendance de l’expertise


     N.A.      Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France

La question de l’indépendance de l’expertise n’était pas incluse dans le questionnaire de TI France.
Mais, à l’instar de la prévention des conflits d’intérêts, elle s’est imposée dans l’agenda public à la
suite du scandale du Mediator. Ayant mis au jour les risques de collusion et de conflits d’intérêts
entre les acteurs économiques, scientifiques et politiques, ce scandale a rendu urgente l’adoption de
règles claires de prévention des conflits d’intérêts, applicables à l’ensemble des acteurs de la sécurité
sanitaire.

                Initiatives engagées

      Le Parlement a adopté le 19 décembre 2011 une loi relative au renforcement de la sécurité
sanitaire du médicament et des produits de santé. Certaines de ces dispositions sont relatives à la
transparence des liens d'intérêts entre les intervenants de la sécurité sanitaire, les professionnels de
santé et l’industrie pharmaceutique. Afin de garantir l’indépendance de l’expertise, la loi prévoit
notamment :
- la mise en place d’une déclaration publique d’intérêts pour l’ensemble des acteurs intervenant dans
le champ de la santé (experts publics ou privés, dirigeants et personnels des autorités sanitaires,
membres des cabinets des ministères concernés, associations de patients, professionnels de santé)
avec des sanctions en cas de manquement ;
‐ l’interdiction de prendre part aux délibérations et aux décisions en cas d’intérêt, direct ou indirect,
lié à la question examinée. Ces décisions doivent être déclarées illégales si l’interdiction n’a pas été
respectée ;
‐ la transparence des débats et des décisions des commissions ;
‐ la création d’une commission éthique au sein de chaque agence ;
‐ la publication des accords financiers passés entre, notamment, les entreprises pharmaceutiques et
les professionnels de santé, les associations de patients, les autres associations, les organes de
presse, les sociétés savantes (« Sunshine Act à la française »).

        L’analyse de TI France : un dispositif à saluer qui doit être étendu aux autres domaines de
         l’expertise scientifique et technique

TI France porte une appréciation très positive sur cette loi dont les dispositions portant sur la
prévention des conflits d’intérêts sont plus exigeantes que celles que le gouvernement propose
d’instaurer pour les membres du gouvernement et les hauts fonctionnaires. Ces règles ne devraient
pas se cantonner au secteur de la santé, mais être étendues à d’autres domaines clés de l’expertise
scientifique et technique (environnement, énergie/nucléaire, industrie chimique, technologies de
l’information, alimentation, finance, etc.).

Il importera toutefois de rester vigilant sur la mise en œuvre concrète de ces dispositions. En effet,
près de 30 décrets en Conseil d’État doivent en préciser les modalités d’application. Il est par
exemple essentiel de s’assurer que de réels moyens de contrôle et de sanction seront donnés aux
organes chargés de veiller à l’application de ces règles. Déjà, on peut s’inquiéter du fait que la
                                                                                                - 25 -
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création d’une structure ad hoc pour contrôler les déclarations d’intérêts n’ait pas été retenue, faute
de moyens. Ce rôle sera dévolu à chaque institution à travers sa commission éthique, mais sans
garantie, pour l’instant, que l’information soit centralisée et facilement accessible aux citoyens (par
exemple, via un portail Internet unique). La phase réglementaire doit dès lors être suivie
attentivement afin de s’assurer que la portée de la loi ne sera pas affaiblie.


             3.8 Transparence des comptes de l’Elysée

         N.A.       Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France

La question de la transparence des comptes de l’Elysée n’était pas incluse dans le questionnaire de TI
France. Cependant, une initiative de Nicolas Sarkozy nous conduit à aborder ce sujet.



                 Initiative engagées

    Dans une lettre du 14 mai 2008, Nicolas Sarkozy a demandé à la Cour des comptes de procéder,
pour la première fois de son histoire, au contrôle des comptes et de la gestion des services de la
Présidence de la République.

             L’analyse de TI France : une initiative à saluer et à étendre à l’Assemblée nationale et au
              Sénat

Nous saluons la décision prise par le Président Sarkozy d’avoir demandé à la Cour des comptes de
procéder au contrôle des comptes et de la gestion des services de la Présidence de la République.
Ainsi, la Cour a pu établir trois rapports consécutifs sur ce thème entre 2008 et 201143. Comme
l’indique son Président Didier Migaud en 2010, la Cour a noté « un progrès dans l’évolution des
comptes de la Présidence, qui font clairement ressortir une diminution des dépenses globales des
services, due à une meilleure maîtrise et à une plus grande rigueur dans la gestion ». La Cour des
comptes regrette toutefois un manque de transparence dans certains postes de dépenses de
l’Elysée.

TI France encourage l’Assemblée nationale et le Sénat à suivre l’exemple de l’Elysée. En effet, leurs
comptes ne font pour l’instant l’objet que d’un contrôle externe minimal. Il s’agit d’une exception
française par rapport aux autres grandes démocraties qu’il est temps de corriger. Le nouveau
Président du Sénat vient justement de donner son accord pour avancer dans cette direction44.


             3.9 Nominations aux postes de haute responsabilité


      N.A.       Engagement de Nicolas Sarkozy

Ce sujet n’était pas inscrit dans le questionnaire de TI France. Cependant, dans son discours d’Epinal,
le 12 juillet 2007, Nicolas Sarkozy avait déclaré : « Je souhaite que le pouvoir de nomination soit
encadré pour les postes de haute responsabilité [...] parce qu'il est nécessaire de sortir de la
République des connivences pour entrer dans celle des compétences. »
43
     Voir le dernier rapport de la Cour des comptes sur ce sujet
44
     Emission du 10 février 2012 sur France Inter
                                                                                                                 - 26 -
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Transparence International France - bilan du quinquennat en matière de lutte contre la corruption

  • 1. Quelques avancées, des reculs : la lutte contre la corruption n’est toujours pas une priorité politique en France - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption Transparence International France est la section française de Transparency International (TI), la principale organisation de la société civile qui se consacre à la transparence et à l’intégrité de la vie publique et économique. A travers l’action de plus d’une centaine de sections affiliées réparties dans le monde, ainsi que de son secrétariat international basé à Berlin, en Allemagne, TI sensibilise l’opinion aux ravages de la corruption et travaille de concert avec les décideurs publics, le secteur privé et la société civile dans le but de la combattre. www.transparence-france.org
  • 2. Sommaire I. Pourquoi ce rapport ? II. Principales conclusions III. Tableaux de synthèse IV. Analyse détaillée 1. Moyens de la justice pour lutter contre la corruption 2. Secret défense 3. Intégrité de la vie publique 3.1 Marchés publics 3.2 Financement des partis politiques 3.3 Déclarations de patrimoine 3.4 Mandats successifs et inéligibilité des élus condamnés pour corruption 3.5 Prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique 3.6 Encadrement du lobbying 3.7 Indépendance de l’expertise 3.8 Transparence des comptes de l’Elysée 3.9 Nominations aux postes de haute responsabilité 3.10 Ouverture des données publiques 3.11 Rendre compte 4. Loi du 13 novembre 2007 relative à la lutte contre la corruption (mise en œuvre des engagements internationaux de la France) 5. Déclenchement d’alerte éthique (« whistleblowing ») 6. Education civique 7. Médias 8. Convention des Nations Unies contre la corruption 9. Lutte anti-blanchiment et paradis fiscaux 10.Coopération judiciaire internationale 11.Aide publique au développement et corruption 12.Transparence des industries extractives V. Annexe – Les recommandations de TI France aux candidats à la Présidentielle 2012 -2- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 3. Sommaire I. Pourquoi ce rapport ? Dans son discours d’Epinal de juillet 2007 consacré à la modernisation des institutions1, Nicolas Sarkozy avait affirmé sa volonté de rendre la République française « irréprochable ». Il y avait annoncé la création du comité Balladur2, dont certaines des propositions ont été mises en œuvre par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. En amont de ce discours, le candidat Nicolas Sarkozy avait pris des engagements précis en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption, en réponse à des propositions que Transparence International France (« TI France ») avait adressées à l’ensemble des candidats à l’élection présidentielle de 2007. Le présent rapport analyse l’évolution de la lutte contre la corruption au cours du quinquennat qui s’achève. Dans cette perspective, il s’intéresse non seulement à la mise en œuvre des engagements de Nicolas Sarkozy mais aussi à des thématiques qui, si elles n’étaient pas couvertes par notre questionnaire, ont fait l’objet de développements notables durant les cinq dernières années. C’est le cas par exemple du débat sur les conflits d’intérêts. Notre bilan passe ainsi en revue l’ensemble des initiatives prises par le Président de la République, le gouvernement et la majorité parlementaire qui ont eu, selon nous, une incidence directe sur le cadre législatif et institutionnel de prévention et de lutte contre la corruption. Précisons qu’il n’appartient pas à TI France de s’exprimer sur le fond au sujet d’affaires sur lesquelles la justice ne s’est pas encore prononcée de manière définitive. Notre analyse se limite ainsi à mentionner, sans les commenter, les affaires dans lesquelles le nom du chef de l’Etat apparaît3. Les seuls commentaires que nous nous autorisons concernent des faits clairement établis ou des dysfonctionnements dans les procédures en cours. 1 Discours d’Epinal du 12 juillet 2007 2 ème Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et rééquilibrage des institutions de la V République 3 Affaire dites de « Karachi », « Woerth-Bettencourt », des « fadettes ». -3- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 4. Sommaire II. Principales conclusions Alors que le quinquennat s’achève, TI France considère que la lutte contre la corruption n’est toujours pas une priorité politique en France. L’analyse des avancées et des reculs de ces cinq dernières années montre que la volonté politique est globalement toujours insuffisante. Une action internationale à saluer La présidence française du G20 a été marquée par les efforts français pour maintenir la lutte contre les paradis fiscaux parmi les priorités de la communauté internationale. En l’absence d’accord au niveau du G20, la France a tenté de donner l’exemple dans plusieurs domaines (listes d’Etats non coopératifs et registre des trusts notamment). S’agissant des conventions internationales de lutte contre la corruption, la France a soutenu et appliqué les recommandations de la société civile relatives à l’évaluation des engagements des Etats. Conformément à son engagement, Nicolas Sarkozy a enfin apporté son soutien au projet de directive relative à la transparence des entreprises extractives (pétrole, gaz et mines). Des progrès aussi sur le plan interne Examen des comptes de l’Elysée par la Cour des comptes, limitation à deux du nombre de mandats présidentiels, protection des lanceurs d’alerte dénonçant la corruption dans les entreprises, renforcement de l’instruction civique, lancement du site data.gouv.fr facilitant l’accès à certaines informations publiques : le bilan du quinquennat concernant le renforcement du dispositif français de transparence et d’intégrité est loin d’être nul. La principale avancée à mettre au crédit de la majorité présidentielle aura sûrement été, à la suite du scandale du Médiator, l’adoption d’un dispositif convaincant de prévention des conflits d’intérêts dans de domaine de la santé. Si les décrets d’application de la loi Bertrand devront bien sûr être suivis de près, le dispositif adopté nous paraît de nature à renforcer nettement l’indépendance de l’expertise sanitaire. Un bilan préoccupant sur les principales priorités de la lutte contre la corruption en France Les actions que nous jugeons prioritaires sont celles qui, selon nous, sont le plus à même de garantir l’exemplarité des décideurs publics et ainsi de restaurer la confiance des citoyens dans nos institutions. Pour garantir cette exemplarité, la justice financière, qui est en première ligne pour traiter les affaires politico-financières et assurer l’égalité de tous devant la loi, doit être suffisamment forte et indépendante. Il s’agit là d’une exigence fondamentale de la démocratie. Le mélange des genres entre intérêts publics et privés doit être par ailleurs combattu. Parmi les comportements que les Français jugent les moins acceptables chez les politiques, « la défense d’intérêts privés plutôt que l’intérêt général » arrive en première position4. Nous dressons un bilan préoccupant des initiatives qui ont été prises au cours des cinq dernières années concernant les moyens de la justice pour lutter contre la corruption. Rien ne sert en effet d’améliorer le régime des incriminations et certaines procédures si, parallèlement, l’indépendance de la justice n’est pas respectée et si les moyens nécessaires à sa mission continuent d’être réduits. Contrairement à l’engagement pris par le Président de la République, la volonté politique dans ce domaine ne s’est pas exercée dans le sens d’un renforcement de la justice financière, mais bel et 4 Sondage sur l’éthique en politique réalisé par Ipsos et Logica Business Consulting pour "Le Monde" et er l’association Lire la société (1 février 2012) -4- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 5. Sommaire bien dans celui de son affaiblissement. Le projet, heureusement avorté, de suppression du juge d’instruction sans réforme du statut du parquet, ainsi que la loi qui a renforcé le secret défense opposable au juge anti-corruption, ont notamment illustré cette volonté. Les recours abusifs au secret défense dans une affaire dans laquelle le nom du chef de l’Etat apparaît – l’affaire dite de « Karachi » - ont aussi été particulièrement édifiants. Le second principal point noir du bilan du quinquennat en matière de transparence et d’intégrité concerne l’action contre les conflits d’intérêts et l’écart entre les annonces et les actes. Dans le contexte de l’affaire dite « Woerth-Bettencourt », l’exécutif français avait solennellement annoncé une action résolue contre les conflits d’intérêts. Cependant, alors que la législature s’achève, le projet de loi préparé par le gouvernement pour les ministres et les fonctionnaires n’a jamais été porté à l’ordre du jour du Parlement. Concernant les conflits d’intérêts des parlementaires, les initiatives de la majorité présidentielle sont loin d’avoir répondu à l’enjeu. En résumé, alors que le contexte n’avait jamais été aussi favorable à de véritables avancées, les initiatives prises se sont avérées décevantes et bien en deçà des attentes qu’elles avaient fait naître. Autres reculs et déceptions L’affaire dite des « fadettes » a mis au jour des pratiques qui constituent une régression inquiétante dans le domaine de la liberté de la presse. La Cour de cassation a déjà eu l’occasion d’estimer que l’atteinte au secret des sources de journalistes enquêtant sur l’affaire « Woerth- Bettencourt » - dans laquelle les noms du chef de l’Etat et d’un ancien ministre sont cités -, n’était pas justifiée. Ces pratiques doivent être fermement condamnées. Au rang des déceptions, il faut citer l’absence de toute initiative pour mettre fin au contournement de la loi sur le financement de la vie politique via les micro-partis. La création d’une sanction en cas de fausse déclaration de patrimoine par un élu demeurera tout à fait inutile tant que le législateur refusera de doter la Commission pour la transparence financière de la vie politique des pouvoirs d’investigation et des moyens nécessaires à sa mission. Enfin, s’ils ont le mérite d’exister, les premiers dispositifs d’encadrement du lobbying au Parlement sont très insuffisants. Tous les candidats à présidentielle doivent maintenant s’engager En résumé, on ne peut certainement pas considérer qu’en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption, la République soit devenue irréprochable durant la présidence de Nicolas Sarkozy. La lutte contre la corruption n’est toujours pas devenue une priorité politique en France. Ce constat rejoint la principale conclusion de notre rapport publié en décembre 2011 sur l’état de la lutte contre la corruption en France. Il est urgent de réinscrire l’éthique au cœur de notre vie publique. C’est notamment à ce prix que nous parviendrons à sortir par le haut de la crise de confiance qui mine actuellement nos institutions. Transparence International France exhorte ainsi Nicolas Sarkozy, candidat à sa propre succession, ainsi que tous les autres candidats à l’élection présidentielle de 2012 à s’engager publiquement en la matière, comme l’on déjà fait dix d’entre eux. -5- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 6. Sommaire III. Tableaux de synthèse Tendance des Initiatives engagées Appréciation globale portée par TI France sur les initiatives engagées sur le thème concerné depuis la prise de fonction de Nicolas Sarkozy. Cette appréciation va au-delà des engagements pris par le Président de la République et s’applique à toute autre mesure pertinente initiée par le gouvernement et la majorité présidentielle. Avancée au regard de la lutte anti-corruption Régression au regard de la lutte anti-corruption Initiative engagée n’ayant pas d’impact significatif au regard de la lutte anti-corruption Engagement non tenu Explications : Appréciation positive de TI France Appréciation négative de TI France Tableau 1. Engagements pris en 2007 par Nicolas Sarkozy en réponse aux propositions de TI France Tendance des Engagements de Nicolas Sarkozy Explications initiatives engagées + : Action diplomatique en faveur d’un Convention des Nations mécanisme de suivi crédible Promotion de la Convention des Unies contre la + : Adoption par plusieurs grands pays Nations Unies contre la corruption corruption émergents des Conventions anti- corruption + : Pressions sur Andorre et Monaco Pressions sur Andorre et Monaco + : Présidence française du G20 Lutte contre le + : Liste française des paradis fiscaux et blanchiment et les abus Promotion du sujet au niveau obligation de transparence pour les des paradis fiscaux européen et international banques présentes dans ces territoires + : Loi française sur les trusts + : Protection dans le secteur privé prévue par la Loi du 13 novembre 2007 Protection des Protection au sein de la fonction et engagement du G20 déclencheurs d'alerte publique et du secteur privé - : Pas de renforcement de la protection dans le secteur public -6- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 7. Sommaire Publication obligatoire des Transparence des paiements versés par les + : Projet de directive européenne industries extractives entreprises cotées Renforcement de l'instruction + : Renforcement de l’instruction civique civique dans l’enseignement primaire et Education civique secondaire Création d'un module sur la - : Pas de création de module sur la corruption corruption + : Simplification du code des marchés publics - : Suppression des commissions d’appels Transparence des Recours au Pacte de transparence d’offres pour l’Etat et les hôpitaux, marchés publics par les collectivités locales hausse du seuil applicable aux marchés formels de travaux - : Rapport de la Cour des comptes sur les sondages de l’Elysée - : Baisse des moyens des police et justice Moyens de la justice Renforcement des moyens financières pour lutter contre la d'action des juridictions - : Pressions politiques corruption spécialisées + : Renforcement de plusieurs législations pertinentes Financement des partis Renforcement de la CNCCFP N. A. politiques + : Introduction d’une sanction pénale en Extension de la déclaration de Déclaration de cas de fausse déclaration patrimoine aux revenus et patrimoine - : Affaiblissement de la portée du texte avantages liés à la fonction au cours du travail parlementaire Engagement à rendre Suivi des engagements anti- - : Pas de communication sur la mise en des comptes corruption œuvre des engagements anti-corruption Coopération judiciaire Intégration de la Déclaration de N. A. internationale Paris à l'acquis communautaire Transparence de l'aide Conditionnement à des critères de publique au N. A. bonne gouvernance développement -7- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 8. Sommaire Tableau 2. Propositions de TI France sur lesquelles Nicolas Sarkozy ne s’était pas engagé. Tendance Propositions de TI France des adressées aux candidats à la Explications initiatives présidentielle de 2007 engagées + : Réforme limitant le mandat de Limitation du nombre de mandats Mandats successifs Président de la République à deux successifs des élus quinquennats - : Extension du secret défense opposable Réforme du secret Conférer un pouvoir de décision à aux juges défense la CCSDN - : Usage du secret défense dans l’affaire dite de « Karachi » + : Introduction d’une sanction pénale en Déclaration de Déclaration annuelle du cas de fausse déclaration patrimoine patrimoine des élus - : Affaiblissement de la portée du texte au cours du travail parlementaire Aucune 10 ans d’inéligibilité en cas de Inéligibilité initiative N. A. condamnation pour corruption engagée -8- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 9. Sommaire Tableau 3. Thèmes non couverts par les propositions de TI France mais ayant fait l’objet de développements notables durant le quinquennat Tendance des initiatives Explications engagées + : Renforcement de la législation anti-corruption (lois du 13 Nouvelles lois en novembre 2007 et du 17 mai 2011) matière de lutte contre - : Rejet de l’amendement sur l’action en justice des la corruption associations Indépendance de + : Nouvelle loi instaurant la transparence des liens d’intérêts l’expertise dans le domaine de la santé Transparence des + : Contrôle des comptes de l’Elysée par la Cour des comptes comptes de l’Elysée Ouverture des données + : Mise en ligne du portail interministériel « data.gouv.fr » publiques + : Avis du Parlement pour certaines nominations du Président Nominations aux de la République postes de haute - : Caractère politique de certaines nominations à des postes responsabilité de responsabilité (diplomatie, corps préfectoral, parquet, police) + : Création d’une commission chargée de proposer des règles pour les ministres et les hauts fonctionnaires Prévention des conflits - : Projet de loi jamais mis à l’ordre du jour de l’Assemblée d’intérêts - : Insuffisance des règles applicables aux députés + : Adoption de règles par la nouvelle majorité au Sénat + : Question enfin à l’ordre du jour du Parlement Encadrement du - : Premiers dispositifs d’encadrement insuffisants à lobbying l’Assemblée nationale et au Sénat Médias - : Affaire des « fadettes » -9- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 10. Sommaire IV. Analyse détaillée 1. Moyens de la justice pour lutter contre la corruption OUI Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France Durant sa campagne électorale, Nicolas Sarkozy s’est prononcé en faveur d’un renforcement des moyens d’action du pôle financier parisien et des huit juridictions interrégionales spécialisées. Il a souligné l’importance de la mise à disposition de moyens matériels suffisants ainsi que la nécessité de formations adéquates pour les magistrats, les enquêteurs et les experts. Rappelons également qu’à l’occasion de l’examen par l’Assemblée nationale de la loi du 13 novembre 2007 sur la lutte contre la corruption, Rachida Dati a complété l’engagement présidentiel en annonçant que le pôle financier de Paris allait être renforcé en « magistrats expérimentés » et « assistants spécialisés ». Initiatives engagées TI France dresse un bilan préoccupant des initiatives qui ont été prises sous la présidence de Nicolas Sarkozy et qui ont eu une incidence sur les moyens de la justice pour lutter contre la corruption. Rien ne sert en effet d’améliorer le régime des incriminations et certaines procédures si, parallèlement à cela, on ne respecte pas l’indépendance de la justice et on réduit encore d’avantage les moyens nécessaires à sa mission. Sous son quinquennat, contrairement à l’engagement pris par Nicolas Sarkozy, la volonté politique dans ce domaine ne s’est pas exercée dans le sens d’un renforcement de la justice financière, mais bel et bien de son affaiblissement. Les moyens humains du pôle financier parisien ont baissé depuis 20075. La section financière du pôle6, qui comptait 13 juges d’instruction et 12 parquetiers en 2007, ne compte aujourd’hui plus que 8 juges d’instruction et 7 parquetiers. En ce qui concerne les assistants spécialisés (qui assistent les magistrats dans le déroulement de la procédure), ils ne sont que 4 au pôle financier parisien (hors santé publique, instruction et parquet confondus), contre 7 en 2007. Lors d’une rencontre en juillet dernier, le ministre de la Justice avait indiqué aux représentants de TI France que 50 postes d’assistants spécialisés en matière financière allaient être créés et affectés pour la plupart aux juridictions parisiennes. Or, seuls 3 nouveaux assistants spécialisés sont pour l’instant attendus au pôle financier début 2012. Par ailleurs, 7 des 22 cabinets d’instruction du pôle financier de Paris ne disposaient plus de greffier en octobre 20117. Pour ce qui est du pôle économique et financier de Nanterre, le nombre de cabinets d'instruction en charge de dossiers économiques et financiers est en baisse constante : 7 cabinets en 2007, 5 en 2009 et seulement 3 début 20128. 5 Chiffres ci-après obtenus auprès de l’Association française des magistrats instructeurs (AFMI) 6 Hors santé publique, hors délinquance astucieuse, hors contrefaçon 7 Voir le communiqué de presse publié le 10 novembre 2011 par l’Association française des magistrats instructeurs (AFMI) 8 Pour l’Union syndicale des magistrats, cette situation est la conséquence de la politique du parquet de Nanterre, qui privilégie les enquêtes préliminaires. - 10 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 11. Sommaire En ce qui concerne les sept autres juridictions interrégionales spécialisées en criminalité organisée et infractions financières9 (Paris mis à part), les moyens humains n’ont pas évolué de manière significative depuis 2007. S’agissant de la police, la désaffection institutionnelle pour le traitement des grandes affaires économiques et financières s’est poursuivie sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy. L’évolution de l’organisation de la police financière au cours des dernières années démontre que la lutte contre la grande corruption ne figure plus parmi les priorités : agents moins expérimentés, objectifs quantitatifs inadaptés à la matière financière, autres priorités telles que la lutte contre la falsification des moyens de paiement. Un manque, voire une baisse des moyens humains, est par ailleurs constaté au niveau de la Brigade centrale de lutte contre la corruption et des services territoriaux de la police10. Le rapport de politique pénale 2009, rédigé par la direction des affaires criminelles et des grâces de la Chancellerie confirme ce constat en précisant que « la quasi-totalité des parquets signalent le manque criant de services et unités d’enquête qualifiés pour diligenter les procédures pénales en matière économique et financière ». Sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, les enquêtes financières autrefois conduites par des juges d’instruction indépendants ont été peu à peu transférées aux procureurs soumis hiérarchiquement au pouvoir exécutif. Or, plusieurs affaires récentes (« Woerth-Bettencourt », « biens mal acquis », « sondages de l’Elysée ») sont encore venues renforcer les soupçons d’intervention du gouvernement dans les dossiers sensibles. La Cour européenne des droits de l’Homme et la Cour de cassation française considèrent que le parquet ne peut pas être considéré comme une autorité judiciaire du fait de sa dépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif11. Les pressions politiques issues de la dépendance du parquet par rapport au pouvoir exécutif paraissent s’être accrues sous la présidence de Nicolas Sarkozy. Pour le Président de l’Union syndicale des magistrats (USM), « ce sont les instructions dans les dossiers particuliers qui posent question (…) celles-ci sont actuellement dans la loi limitées aux instructions de poursuite écrites, jointes au dossier et depuis peu motivées. Mais chacun sait que ces instructions transparentes sont rares, pour ne pas dire inexistantes et que les vraies instructions, et pas seulement de poursuites, existent »12. Le 8 décembre 2011, 126 des 163 procureurs français ont fait part de leur exaspération concernant les interférences du gouvernement dans leur travail. Ils ont rendu publique une résolution demandant au pouvoir exécutif de rendre le parquet indépendant13. En ce qui concerne la question de la nomination des magistrats, depuis le vote d’une loi organique entrée en vigueur le 23 janvier 201114, le Conseil supérieur de la magistrature n’est plus présidé par le Président de la République mais par le premier président de la Cour de cassation pour la formation de nomination des juges et par le procureur général près la Cour de cassation pour la formation de nomination des procureurs. Il s’agit là d’une avancée qui permet de distendre le lien avec le pouvoir exécutif. 9 Nancy, Rennes, Bordeaux, Lyon, Marseille, Lille et Fort-de-France 10 Pour plus d’informations, voir le rapport publié par TI France en juin 2011 « Etat de droit menacé : l’indispensable réforme de la justice financière », p.13 et 14 11 CEDH 5ème section, 10 juillet 2008, Requête N°3394/03 Affaire Medvedyev et autres c/ France ; CEDH, 23 novembre 2010, Requête n°37104/06, Affaire Moulin c/ France ; Arrêt de la Cour de cassation, chambre criminelle, 15 décembre 2010 12 Voir le discours de Christophe Regnard, le 14 octobre 2011 13 Voir « Les procureurs français réclament leur indépendance », Le Nouvel Observateur, 8 décembre 2011 14 Voir la loi organique du 22 juillet 2010 - 11 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 12. Sommaire La nouvelle loi dite « Warsmann-Geoffroy », votée le 10 juillet 201015, constitue une avancée en matière de saisie et de confiscation en matière pénale. Elle devrait faciliter la saisie des produits de la corruption tels que les avoirs publics détournés à l’étranger. En vertu de cette nouvelle loi, les enquêteurs et les magistrats sont désormais en mesure de priver les délinquants du produit de leurs infractions dès le début de l'enquête, sans attendre une éventuelle condamnation, ce qui devrait permettre d'éviter l’évaporation des biens. Une Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) est désormais chargée d'assurer sur l'ensemble du territoire la gestion de tous les biens saisis ou confisqués au cours d'une procédure pénale. Une loi du 13 décembre 201116 a étendu la procédure de reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC, communément appelée « plaider coupable »17) à la plupart des délits punis d’une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à 10 ans. Cela a eu pour effet d’étendre cette procédure aux délits de corruption. Il s’agit d’une évolution que TI France avait recommandée sous certaines conditions. Ce système peut en effet représenter une réponse pragmatique au problème de la lenteur du dispositif répressif français actuel. Nous attendons cependant de connaître toutes les modalités d’application de cette nouvelle procédure. S’agissant des entreprises, il est notamment primordial que les futures transactions soient accompagnées de l’engagement du corrupteur à mettre en place, au sein de l’entreprise, des actions visant à empêcher le renouvellement de la corruption. Il faudra également que les peines prononcées en vertu de ce nouveau système soient suffisamment dissuasives. Deux nouvelles lois ayant un impact sur la détection et l’incrimination des affaires de corruption ont été votées. La loi du 13 novembre 2007 relative à la lutte contre la corruption, a renforcé les moyens procéduraux mis à la disposition des juges anti-corruption. Ceux-ci se sont vu, en effet, octroyer la possibilité de recourir à des techniques spéciales d'enquête jusque là réservées à la grande criminalité (surveillance des biens et des personnes, sonorisation et captation d’images, infiltration, interception de correspondances, saisie conservatoire des avoirs des personnes mises en examen). La loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, votée le 17 mai 2011, a supprimé l’exigence d’antériorité du « pacte de corruption » sur sa réalisation. Les apports de ces nouvelles lois sont développés dans le point 4 de l’analyse détaillée. Deux annonces de réformes faites sous la présidence de Nicolas Sarkozy doivent enfin tout particulièrement retenir l’attention de ceux qui souhaitent que la justice française ait la capacité d’ouvrir et de mener à bien des enquêtes en matière de corruption, notamment lorsque celles-ci sont susceptibles de mettre en cause des responsables politiques ou de grandes sociétés nationales. La première de ces annonces de réforme, traitée dans le point 2 du présent rapport, concerne le renforcement du secret défense opposable au juge anti-corruption. La seconde est l’annonce présidentielle de suppression du juge d’instruction18, prolongée par le rapport d’étape de la commission Léger sur la phase préparatoire du procès pénal, remis au Garde des Sceaux le 9 mars 2009. Ce rapport propose de supprimer le juge d’instruction pour confier toutes les investigations pénales au procureur de la République, magistrat dépendant hiérarchiquement de 15 Voir le dossier législatif sur le site du Sénat 16 Voir la loi relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles 17 Existant sous des formes différentes suivant les pays et les systèmes judiciaires, cette procédure a pour objectif principal de permettre à un accusé de négocier avec l’accusation la fin des poursuites en reconnaissant dans certains cas sa culpabilité, ce qui donne lieu généralement à des peines moins sévères que celles qui seraient prononcées en l’absence de négociation. 18 Voir l’annonce de Nicolas Sarkozy le 7 janvier 2009, à l’occasion de la rentrée solennelle de la Cour de cassation - 12 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 13. Sommaire l’exécutif. A la suite de la levée de boucliers qu’il a suscitée, ce projet semble finalement avoir été abandonné.  L’analyse de TI France : il faut rendre le parquet indépendant et couper le lien avec le pouvoir exécutif Le traitement effectif par la justice des affaires de corruption et, plus généralement, de tout ce que l’on a pris coutume de nommer la « délinquance en col blanc » est essentiel en démocratie. Si cet impératif n’est pas assuré, un sentiment de justice à deux vitesses se développe inévitablement parmi les citoyens. D’où la nécessité d’une justice financière suffisamment forte et indépendante pour garantir l’égalité de tous devant la loi, égalité qui constitue le socle d’un Etat de droit. La réforme de la procédure pénale française paraît aujourd’hui inévitable. Le projet de suppression du juge d’instruction au profit d’un parquet soumis au pouvoir politique, proposé par le Président Sarkozy en 2009, ne semble fort heureusement plus d’actualité. Une réforme globale doit cependant être menée afin que l’institution judiciaire dispose de l’indépendance nécessaire pour lutter efficacement contre la corruption. Pour TI France, la nomination à la tête du parquet, d’une haute personnalité indépendante de l’exécutif permettrait de réduire les suspicions d’intervention du pouvoir politique dans les affaires sensibles. TI France propose la mise en place d’un « Procureur général de la Nation » (PGN) ou d’un collège de magistrats de statut équivalent. Si la définition de la politique pénale resterait alors de la compétence du ministre de la Justice, pour le suivi des affaires individuelles, les magistrats du parquet rendraient uniquement compte au PGN, magistrat indépendant du pouvoir exécutif. Ce magistrat – ou collège de magistrats - serait élu par le Parlement aux 3/5èmes pour une durée de 4 ans. Le PGN devrait rendre compte de son action devant le Parlement via un rapport annuel. En ce qui concerne la nomination des magistrats du parquet, si la nouvelle loi de janvier 2011 constitue une avancée, elle n’est pas allée assez loin. Pour répondre à cette préoccupation, Nicolas Sarkozy a récemment proposé que la nomination des magistrats du parquet soit soumise à un avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), et non plus un simple avis consultatif19. TI France estime qu’il serait préférable de créer un « conseil du parquet » qui serait, pour les magistrats du parquet, l’équivalent du CSM (compétent pour les nominations et la discipline). Le CSM resterait compétent pour les magistrats du siège. Les membres du nouveau conseil du parquet seraient élus par leurs pairs. Ce conseil se réunirait obligatoirement sous sa formation doctrinale (ensemble des procureurs généraux) pour les affaires sensibles (lorsqu’un élu est poursuivi par exemple). 19 Voir « Sarkozy fait une ouverture vers l’indépendance du parquet », Reuters, 13 janvier 2012 - 13 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 14. Sommaire 2. Secret défense NON Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France Le candidat Nicolas Sarkozy ne s’était pas prononcé en faveur de la proposition de TI France de transformer la Commission Consultative du Secret de la Défense Nationale (CCSDN) en une instance décisionnelle et de mieux distinguer les informations qui relèvent effectivement du secret défense de celles qui n’en relèvent pas20. Le sens de cette proposition était de conférer plus d’autorité à la procédure actuellement en vigueur et de corriger le soupçon du manque d’indépendance. Nicolas Sarkozy avait expliqué sa réponse par le constat selon lequel le gouvernement suit toujours l’avis de la CCSDN qui, en pratique, proposerait assez souvent le déclassement des documents. Initiatives engagées La loi de programmation militaire 2009-2014, votée le 16 juillet 2009, a fixé des règles relatives d'une part, à l’accès aux informations classifiées au titre du secret de la défense nationale et, d'autre part, aux lieux classifiés au titre de ce secret. Sur cette seconde disposition, la loi prévoyait que certains lieux (la liste n’avait pas été rendue publique) étaient désormais classés secret défense. Afin de pouvoir y mener une perquisition, le juge devait au préalable requérir la déclassification du lieu en adressant une demande écrite au Président de la CCSDN qui devait être présent lors de la perquisition. Se basant notamment sur la séparation des pouvoirs, le conseil constitutionnel a considéré dans une décision du 10 novembre 201121, que cette procédure était contraire à la constitution. S’agissant de l’accès aux informations classifiées, la loi de 2009 a introduit l’obligation pour le juge d'avertir le président de la CCSDN avant de procéder à une perquisition touchant une matière de défense et de lui indiquer par écrit l'objet de sa recherche. L’affaire dite de « Karachi », dans laquelle le nom du Président de la République est cité, a donné lieu à des abus dans l’utilisation du secret défense par le gouvernement. Depuis le début de cette affaire, les actes du gouvernement ont été en contradiction avec ses déclarations et celles de Nicolas Sarkozy. Les juges ont en effet fait face à des difficultés répétées pour accéder à des documents classifiés nécessaires à leur enquête. A la suite de la déclassification en octobre 2009 de 40 notes de la DGSE couvertes par le secret- défense, Hervé Morin avait indiqué que « l'ensemble des documents relatifs à l'attentat» avaient été transmis aux juges. Le 20 novembre 2010, Nicolas Sarkozy avait ensuite affirmé que « tous les documents qui sont demandés » dans le cadre de cette affaire devraient être communiqués aux juges « en temps et en heure », en précisant, qu’à sa connaissance, aucun document n’avait été refusé. Or, deux jours plus tard, le juge Trevidic transmettait au nouveau ministre de la Défense, Alain Juppé, une nouvelle demande de déclassification, à la suite d’une requête du 5 mai 2010 restée sans réponse22. Plus récemment, le 22 novembre 2011, le député Bernard Cazeneuve, qui fut rapporteur d'une mission parlementaire sur l'attentat de Karachi, a demandé une nouvelle fois que le secret défense 20 Voir le rapport et les recommandations de TI France visant à réformer la procédure du secret défense 21 Voir la décision du Conseil constitutionnel le 10 novembre 2011 22 Voir « Karachi : un juge d’instruction demande à Alain Juppé de nouveaux documents secret défense », Le Post, 22 novembre 2010 - 14 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 15. Sommaire soit levé sur tous les documents portant sur l’affaire. D’après lui, « une partie des demandes de transmission de documents formulées par les juges chargés de l'affaire, (…) n'a pas été satisfaite par le gouvernement23 ». Le 28 novembre 2011, le Premier ministre François Fillon a autorisé une nouvelle déclassification de documents demandés par les juges24. Toujours selon Bernard Cazeneuve, les ministères de la Défense, des Affaires étrangères et des Finances ont refusé de transmettre les documents demandés par la mission parlementaire, prétextant qu'une enquête judiciaire était en cours. La ministre de l'Economie Christine Lagarde aurait par ailleurs refusé que des fonctionnaires de son ministère, ayant travaillé sur le contrat de vente de sous-marins au Pakistan, soient auditionnés par la mission d’information parlementaire, en invoquant la protection pénale des données touchant la défense nationale. Le contrat étant classifié, elle a jugé qu’« aucun élément relatif à ce contrat ne saurait être divulgué à des personnes non habilitées. »  L’analyse de TI France : un renforcement et une utilisation du secret défense préjudiciables à l’action des juges anti-corruption Le conseil constitutionnel a donc validé le volet de la loi de programmation militaire de 2009 qui prévoit que le juge est tenu d’avertir le Président de la CCSDN avant de procéder à une perquisition touchant à une matière de défense et de lui indiquer par écrit l’objet de sa recherche. En vertu de cette procédure, le juge se voit contraint de dévoiler, au moins en partie, l'état de ses investigations et d'indiquer ce qu'il recherche alors qu'il n'en a pas nécessairement une idée précise. Ces informations sont portées à la connaissance du ministre compétent auquel revient la décision de lever ou non le secret. Celui-ci pourrait, en cas de partialité de sa part, décider de refuser la déclassification afin d’empêcher le bon déroulement de la procédure judiciaire. Afin de limiter les utilisations abusives de la procédure du secret défense, la demande de levée du secret présentée par un juge devrait faire l’objet d’une véritable décision rendue par un organisme indépendant de l’exécutif. TI France propose depuis 2007 de renforcer l’indépendance de la CCSDN par rapport au pouvoir exécutif, en la dotant d’un pouvoir de décision et non plus seulement de la capacité de rendre des avis. Cette évolution de la commission entraînerait la possibilité d’un recours devant la justice, porté devant une juridiction de droit commun (Cour de cassation ou Conseil d’État)25. 23 Voir « Karachi : le secret défense pose problème », Le Figaro, 22 novembre 2011 24 Voir « Affaire Karachi : François Fillon autorise la déclassification de documents secret défense », Le Monde, 28 octobre 2011 25 Voir le rapport publié par TI France en 2007 et le détail des propositions - 15 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 16. Sommaire 3. Intégrité de la vie publique 3.1 Marchés publics OUI Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France Nicolas Sarkozy s’est prononcé en faveur du recours au pacte de transparence dans les collectivités publiques. Le pacte de transparence, élaboré par TI France, associe la mise en place d'une charte éthique de l'achat public à des engagements précis des dirigeants des entreprises soumissionnaires et de l’acheteur public. Ainsi, en vertu du pacte, tous les candidats au marché doivent ainsi s'engager à ne faire aucun versement de complaisance et à prendre des mesures précises pour assurer la transparence de tous les règlements liés au contrat. Initiatives engagées Trois décrets de décembre 200826 ont introduit une nouvelle modification du code des marchés publics avec l’objectif de simplifier les procédures d’achats. Les décrets instaurent en particulier une augmentation du seuil en-dessous duquel les marchés publics peuvent être conclus sans publicité et sans mise en concurrence préalable. La plupart de ces mesures gomment des spécificités françaises et alignent notre droit sur les seuils du droit européen ainsi que sur les pratiques de nos voisins.  L’analyse de TI France : une simplification louable mais génératrice de risques qu’il est nécessaire de prévenir TI France salue cet effort de simplification rendu nécessaire par des procédures qui s’étaient révélées à l’usage souvent trop longues et lourdes – notamment pour les PME – et dont le coût avoisinait parfois le montant même de l’achat. En ce qui concerne les risques de corruption, deux mesures retiennent néanmoins notre attention : la suppression des commissions d’appels d’offres pour l’Etat et les hôpitaux et le nouveau seuil applicable aux marchés formels de travaux. Concernant le premier des deux points, les commissions, de par leur caractère collégial, apportaient une certaine garantie de transparence dans les choix opérés. Choisir seul, sans avis collégiaux, est dangereux au regard des risques de favoritisme. TI France formule ainsi le vœu suivant : que se constitue, à côté du décideur, un collège, que l’administration s’obligerait à consulter pour juger les offres. Un élu d’une collectivité de taille moyenne peut désormais passer pratiquement l’essentiel de ses marchés de travaux sans recourir à l’appel d’offres formel. Par conséquent, il est essentiel que, en- dessous des seuils communautaires, très élevés pour les travaux, les grands principes de la commande publique s’appliquent et que la collectivité se donne un cadre qui la mette à l’abri de tout soupçon. L’allégement des règles devrait par exemple avoir comme contrepartie l’adoption, libre, de chartes de déontologie de l’achat ou du pacte de transparence de TI France, afin qu’il soit bien clair aux yeux de tous, et notamment des contribuables, que simplification ne rime pas avec opacité. 26 Décrets n° 2008-1334 du 17 décembre 2008, n° 2008-1355 du 19 décembre 2008 et n° 2008-1356 du 19 décembre 2008 - 16 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 17. Sommaire Un rapport de la Cour des comptes portant sur les services de la Présidence de la République est à l’origine de l’affaire dite des « sondages de l’Elysée ». Cette affaire est relative à une convention signée en juin 2007 entre l’Elysée et la société Publifact, dirigée par un conseiller du chef de l’Etat. En juillet 2009, la Cour des comptes a révélé « qu’en dépit du dépassement du seuil au-delà duquel la passation d’un marché est obligatoire, aucune des possibilités offertes par le code des marchés publics pour respecter les règles de la mise en concurrence tout en tenant compte des spécificités de ce type de prestations n’ont été appliquées » (rapport de gestion 2008). Dans les rapports de gestion portant sur les exercices suivants, la Cour des comptes a relevé une régularisation des procédures applicables à la commande de sondages. 3.2 Financement des partis politiques OUI Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France La Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques (CNCCFP) est une autorité administrative indépendante chargée du contrôle financier des partis et des comptes de campagnes. Or, si elle vérifie les comptes de campagne, la loi ne lui reconnaît aucun moyen d'investigation s'agissant des comptes des formations politiques. En faveur de l’ « amélioration de la transparence financière de la vie politique », Nicolas Sarkozy s’était déclaré pour un renforcement du rôle et des moyens de la CNCCFP. Il avait cependant précisé que, conformément à ce que prévoit la loi, la commission procède déjà à des vérifications approfondies des comptes des partis et que l’objectif de la commission n’est pas tant d’étendre ses pouvoirs de contrôle que de renforcer sa coopération avec les commissaires aux comptes. Initiatives engagées Malgré les débats ayant suivi les révélations de l’affaire Bettencourt concernant le contournement de la loi via les micro-partis, aucune initiative significative n’a été, à la connaissance de TI France, engagée depuis mai 2007.  L’analyse de TI France : la loi doit conférer à la CNCCFP des moyens d’investigation s’agissant des comptes des formations politiques et prévoir un encadrement des micro- partis TI France ne partage pas l’analyse du Président de la République selon laquelle il n’est pas nécessaire de conférer à la CNCCFP la compétence et les moyens d’un contrôle effectif sur les comptes des formations politiques. Notre association rejoint d’ailleurs en cela les conclusions formulées par le GRECO dans un rapport sur l’évaluation de la France en matière de transparence du financement des partis politiques27. Selon ce dernier, « le contrôle de la CNCCFP a […] un caractère essentiellement formel et il ne lui permet de déceler que les violations flagrantes légales ». La transparence du financement des partis politiques appelle également une clarification du rôle des micro-partis, c’est-à-dire les formations politiques - le plus souvent sans adhérents - fondées dans le seul but de financer l’action d’un homme ou d’un autre parti politique. La création de ces multiples micro-formations permet de contourner les règles de plafonnement des dons des particuliers aux organisations politiques. En effet, si le don d’une personne physique à un parti politique est plafonné 27 Troisième cycle d’évaluation, Rapport d’évaluation de la France, Transparence du financement des partis politiques, 19 février 2009, GRECO (Groupe d’Etats contre la corruption, Conseil de l’Europe), § 123 - 17 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 18. Sommaire à 7 500 euros, rien n’empêche un donateur de multiplier les dons à plusieurs organisations, dans la limite de ce plafond. D’après le rapport « Système national d’intégrité », publié par TI France en décembre 2011, il existe un « net développement ces dernières années de micro-partis d’au moins 2 types : « les micro-partis satellites » qui reversent leurs fonds au parti central en permettant à un même parti de percevoir indirectement de la même personne un montant supérieur à celui du plafond autorisé ; les « micro-partis prétextes » ou « partis de poche » dont la vocation essentielle est de recueillir des fonds pour en faire profiter un candidat aux élections, ou un élu dans ses activités politiques28 ». L’affaire dite « Woerth-Bettencourt » a mis en lumière l’usage fait de ces micro-formations qui auraient permis à l’héritière de l’Oréal de financer des partis politiques pour un montant supérieur au plafond légal : 4 600 euros pour l’Association de soutien à Valérie Pécresse, 7 500 euros versés directement à la ministre (tête de liste UMP aux régionales), un chèque à l’association de financement de l’UMP et, enfin, 7 500 euros à l’Association de soutien à l’action d’Eric Woerth29. Un autre volet de cette affaire porte sur des soupçons de financement illégal de la campagne de Nicolas Sarkozy en 200730. Le nom de Nicolas Sarkozy apparaîtrait également dans le volet financier de l’ « affaire Karachi » dans lequel les juges soupçonnent un financement illégal de la campagne présidentielle d’Edouard Balladur en 199531. Dans un communiqué paru le 22 septembre 2011, l’Elysée a néanmoins affirmé que le chef de l’Etat était « totalement étranger » à cette affaire qui est toujours en cours d’instruction. 3.3 Déclarations de patrimoine NON OUI Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France Les déclarations de patrimoine des élus sont aujourd'hui seulement réalisées au début et à la fin des mandats. Nicolas Sarkozy s’était prononcé contre l’instauration d’une obligation de déclaration annuelle car une telle mesure renforcerait selon lui la suspicion à l’égard des élus. Il s’était en revanche déclaré favorable à une extension de la déclaration aux revenus et aux avantages en nature liés aux fonctions. Initiatives engagées Deux lois adoptées le 14 avril 201132 réforment les règles sur les déclarations de patrimoine. Cette réforme est à mettre au crédit de deux députés UMP, Jean-Luc Warsmann et Charles de La Verpillière, qui ont déposé, le 31 mai 2010, une proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique. Cette proposition de loi avait pour objet d’introduire une sanction pénale en cas de déclaration de patrimoine incomplète ou mensongère (2 ans de prison, 30 000€ d’amende et, le cas échéant, la privation des droits civiques et l’interdiction d’exercer une fonction publique). Le texte prévoyait par 28 Voir p. 170 et suivantes du rapport « système national d’intégrité » 29 Voir « Bettencourt a signé un chèque à l’association de soutien à l’action de Woerth », le Nouvel Observateur, 30 juin 2010 30 L’affaire Bettencourt/Woerth, AFP, 6 février 2012 31 Affaire de Karachi – L’ombre de Sarkozy, Le Monde, 22 novembre 2011 32 Loi organique n°2011-410 du 14 avril 2011 relative à l'élection des députés et sénateurs ; Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique - 18 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 19. Sommaire ailleurs la transmission à la Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP) du détail des revenus perçus pendant le mandat, des déclarations d’impôt sur le revenu et d’impôt sur la fortune (ISF) ainsi que d’informations sur la situation patrimoniale du conjoint séparé ou du partenaire de pacs. Elle prévoyait également de renforcer les pouvoirs de la Commission en lui permettant de demander copie de ces déclarations à l’administration fiscale dans le cas où on ne les lui aurait pas communiquées. Au cours du travail parlementaire, la portée du texte a cependant été largement affaiblie, à la suite notamment de l’action de plusieurs députés de la majorité. L'article relatif à la transmission d’informations sur les revenus a, par exemple, été supprimé. La disposition permettant à la CTFVP de demander aux élus une information sur la situation patrimoniale de leur conjoint a été aussi abandonnée. En outre, l'incrimination pénale en cas de déclaration mensongère a été assortie de deux conditions. La justice devra prouver que l’élu a « sciemment » omis de déclarer « une part substantielle » de son patrimoine ou qu’il en a fourni une évaluation mensongère. Surtout, la nouvelle loi n’a toujours pas donné à la CTFVP les moyens d’investigation nécessaires à sa mission. Dans ces conditions, la création de sanctions en cas de fausse déclaration nous parait relever d’avantage de l’effet d’annonce que d’une réelle volonté de sanctionner les dérives.  L’analyse de TI France : une loi insuffisante qui ne donne pas à la Commission pour la transparence financière de la vie politique les moyens de remplir efficacement sa mission La CTFVP reçoit les déclarations dont elle assure la confidentialité33. Dans les cas où elle relève des évolutions de patrimoine pour lesquelles elle ne dispose pas d’explications, elle doit saisir le parquet. Cependant, depuis sa création, la Commission fait face à plusieurs difficultés majeures, reconnues par son Président lui-même. Alors qu’un enjeu de la nouvelle loi était de doter la Commission de réels moyens d’investigation et de contrôle, voire de sanction, les dispositions finalement adoptées sont insuffisantes. Les deux progrès notables sont l’accès aux données fiscales et l’introduction – enfin – d’une sanction des fausses déclarations. Les conditions introduites pour l’incrimination pénale en limitent la portée. De nombreuses infractions pourraient ne pas être sanctionnées si la preuve d’une volonté intentionnelle ne peut être apportée ou si l’omission porte sur une part du patrimoine jugée peu significative. Une autre des avancées contenues dans la proposition de loi était l’extension de la déclaration aux revenus perçus au cours du mandat ou de la fonction34. Alors qu’elle aurait permis à la CTFVP de mieux mesurer le caractère anormal ou non d’un enrichissement, cette disposition a été supprimée. L’extension aux avantages en nature n’a, elle, même pas été évoquée. Ces deux propositions recueillent pourtant l’assentiment de la large majorité des élus que nous avons interrogés à l’occasion des élections municipales de 2008 et des élections régionales de 2010. Par ailleurs, les déclarations ne sont toujours pas rendues publiques. Or, selon TI France, la publication de ces déclarations sous une forme simplifiée rendrait possible un contrôle, par les citoyens, de l’évolution du patrimoine de leurs représentants et réduirait les tentations de déclaration mensongère. Enfin, le 33 A l’exception des déclarations de début et de fin de mandat du Président de la République qui sont, elles, rendues publiques. 34 Sont également assujettis à la déclaration de patrimoine les présidents et directeurs généraux des entreprises nationales et des établissements publics à caractère industriel et commercial ainsi que de leurs filiales dont le chiffre d’affaires est supérieur à 10 millions d’euros ainsi que de certains organismes publics d'habitation à loyer modéré et sociétés d'économie mixte. La liste de ces personnes a été réduite par la loi adoptée en 2011, une demande formulée par la CTFVP afin de réduire le nombre de déclarations qui lui sont transmises. - 19 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 20. Sommaire fait que la Commission ne puisse toujours pas avoir accès aux informations sur le patrimoine et les revenus des conjoints rend possible la mise en place de stratégies de contournement liées à un régime patrimonial particulier. Il est aujourd'hui nécessaire d’accroitre les pouvoirs et les moyens de la CTFVP afin de lui permettre de remplir efficacement sa mission35. Une analyse que partage la Commission : dans son 15ème rapport publié le 25 janvier 2012, elle juge insuffisante la réforme du 14 avril 2011 et recommande l’adoption de trois nouvelles mesures. Outre l’accès aux revenus des élus et au patrimoine des proches, elle demande l’instauration d’une sanction de 15 000 euros d’amende en cas de refus par l’intéressé de transmettre ses déclarations fiscales. 3.4 Mandats successifs et inéligibilité des élus condamnés pour corruption NON NSPP Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France Favorable à une limitation du mandat présidentiel à deux quinquennats, Nicolas Sarkozy s’était dit opposé à l’extension de cette mesure à l’ensemble des élus. Selon lui, l’alternance et la transparence sont deux questions distinctes. Quant à la question portant sur l’extension de la période d’inéligibilité de 5 à 10 ans pour les élus condamnés pour faits de corruption, il n’avait pas exprimé d’avis particulier. Initiatives engagées Comme il l’avait annoncé lors de son discours d’Epinal, Nicolas Sarkozy a mené la réforme limitant le mandat de Président de la République à deux quinquennats. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a modifié l’article 6 de la Constitution36 qui prévoit désormais que « le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct » et que « Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs ». Concernant l’inéligibilité des élus condamnés pour corruption, aucune initiative significative n’a été, à la connaissance de TI France, engagée depuis mai 2007.  L’analyse de TI France : les élus interrogés sont majoritairement favorables à l’inéligibilité de leurs pairs condamnés pour corruption Notre proposition initiale était de porter de 5 à 10 ans le plafond de la peine d’inéligibilité des élus condamnés pour corruption. A la réflexion, il nous paraît souhaitable d’aller plus loin. Dix ans d’inéligibilité devrait être un minimum et non pas un maximum. Les juges devraient, au cas par cas, avoir la possibilité d’aller plus loin, jusqu’à pouvoir prononcer une inéligibilité à vie pour les malversations les plus graves. Notre position initiale, plutôt minimaliste, était en partie motivée par des doutes quant à la compatibilité de l’inéligibilité à vie avec la constitution et la Déclaration européenne des Droits de l’Homme. Mais des recherches complémentaires nous ont permis de lever ces interrogations. Il apparaît que seule l’automaticité de cette peine serait contraire aux droits fondamentaux, au nom du principe fondamental de l’individualisation des peines. Toute peine 35 Voir, à ce sujet, les recommandations du rapport de décembre 2010 de TI France « Prévenir les conflits d’intérêts dans la vie publique » 36 Voir l’article 6 de la Constitution - 20 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 21. Sommaire prononcée à vie doit toutefois pouvoir faire l’objet d’une procédure de réhabilitation ou de modification. 3.5 Prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique N.A. Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France La prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique n’était pas un thème couvert par le questionnaire adressé par TI France aux candidats à l’élection présidentielle de 2007. Cependant, ce sujet a pris une place importante dans le débat public depuis juin 2010, point de départ de l’affaire « Woerth-Bettencourt ». Dans ce contexte, Nicolas Sarkozy avait annoncé en juillet 2010 vouloir « éviter dans l'avenir toute forme de conflit d'intérêts ». Il avait ajouté que cela ne concernerait « pas que les ministres, mais aussi les parlementaires, et pourquoi pas telle ou telle personne qui exerce une responsabilité37 ». Initiatives engagées La Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, présidée par le vice-président du Conseil d’Etat Jean-Marc Sauvé (appelée également Commission Sauvé) a été créée le 10 septembre 2010 par un décret du Président de la République. Le 26 janvier 2011, elle a rendu public un rapport favorable à la mise en place d’un dispositif d’ensemble solide et cohérent de prévention des conflits d’intérêts, applicable aux membres du gouvernement et aux hauts fonctionnaires, ainsi qu’aux membres des cabinets ministériels et aux conseillers du Président de la République38. A la suite de ce rapport, un projet de loi relatif à la déontologie et à la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique a été présenté en conseil des ministres le 27 juillet 2011. Ce texte, qui exclut les élus de son champ d’intervention, prévoyait l’instauration d’une déclaration d’intérêts assortie d’une obligation d’abstention en cas d’intérêt personnel lié à la question abordée. Il prévoyait également la création d’une Autorité de la déontologie de la vie publique. Le projet de loi n’a cependant jamais été mis à l’ordre du jour du Parlement. Concernant les élus, le Président de la République indiquait, dans sa lettre de mission adressée à la Commission Sauvé, que les assemblées parlementaires seraient chargées d’élaborer leur propre réflexion « selon la méthode et le calendrier qu’elles décideront ». A l’Assemblée nationale, une « décision relative au respect du code de déontologie des députés » a été adoptée en avril 2011 pour mettre en place un dispositif de prévention des conflits d’intérêts. Celui-ci comprend un code de déontologie très général, l’instauration de déclarations d’intérêts ainsi que l’institution d’un déontologue. L’analyse développée ci-après explique en quoi ce dispositif échoue à répondre au problème des conflits d’intérêts à l’Assemblée nationale. Au Sénat, le Bureau a présenté le 25 mai 2011, cinq axes relatifs à la prévention des conflits d’intérêts. Outre une définition des conflits d’intérêts, ces cinq orientations prévoyaient l’instauration de déclarations d’intérêts, la création d’une autorité de déontologie interne composée de sénateurs, le renforcement du régime des incompatibilités et l’amélioration de l’encadrement des relations entre sénateurs et organisations extra-parlementaires. Un dispositif jugé insuffisant par TI 37 Voir « Nicolas Sarkozy annonce la création d'une commission pour éviter les conflits d'intérêts », Le Monde, 12 juillet 2010 38 Voir le communiqué de presse publié par TI France le 26 janvier 2011 - 21 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 22. Sommaire France. Après le changement de majorité, des règles concrètes de mise en œuvre de ces cinq orientations ont été adoptées le 14 décembre 2011 par le Bureau du Sénat renouvelé.  L’analyse de TI France : doutes quant à la volonté politique d’agir réellement contre les conflits d’intérêts La résonnance de l’affaire Woerth-Bettencourt est révélatrice du fait que les citoyens tolèrent de moins en moins certains avantages, privilèges et immunités dont bénéficient leurs représentants. Cette défiance croissante est à mettre en perspective avec la mise au jour, durant le quinquennat, de plusieurs cas de conflits d’intérêts, de connivence entre pouvoirs politique et économique ainsi que de pantouflage. Parmi les cas les plus décriés, on trouve la nomination, en février 2009, de François Pérol, alors secrétaire général adjoint de la Présidence de la République, à la tête du groupe Caisses d'Epargne-Banques Populaires, la nomination chez France Télécom de Stéphane Richard, directeur de cabinet de la ministre de l'Economie en mai 2009, l’exercice par de nombreux parlementaires d’activités d’avocats d’affaire ou de conseils aux entreprises ou encore la tentative de nomination de Jean Sarkozy à la tête de l’EPAD39. Face à cette situation, les initiatives prises jusqu’ici par la majorité présidentielle se sont avérées très décevantes et bien en deçà des attentes qu’elles avaient fait naitre. La prévention des conflits d’intérêts restera donc un sujet important du prochain quinquennat. Concernant les dispositions applicables aux membres du gouvernement et aux hauts fonctionnaires, TI France a, dans un premier temps, salué la qualité du rapport de la Commission Sauvé, avec un bémol lié au fait que les élus avaient été exclus de son champ de mission. On ne peut donc qu’être déçu par le projet de loi qui, à l’arrivée, n’en a retenu que quelques mesures, plutôt que de reprendre le dispositif complet proposé par la Commission Sauvé. Le texte ne donne ainsi aucune définition du conflit d’intérêts. Les éléments à déclarer n’étant pas précisés, il revient à chaque intéressé de déterminer si ses intérêts et/ou ceux de ses proches sont de nature à créer de potentiels conflits. Cette déclaration, qui n’a pas vocation à être rendue publique – sauf pour les membres du gouvernement –, est loin d’être exhaustive (le modèle ne reprend pas l’ensemble des rubriques élaborées par la Commission Sauvé) et aucune information n’est demandée sur les revenus. La question des sanctions en cas de manquement n’est nullement abordée. Par ailleurs, il est difficile de voir quelle nouveauté apportera la future Autorité de la déontologie de la vie publique par rapport à l’actuelle Commission de déontologie de la fonction publique. Elle n’aura pas vocation à contrôler le pantouflage des membres du gouvernement – c'est-à-dire leur passage dans le secteur privé. Elle ne disposera ni de moyens d'enquête ni de pouvoir de sanction – des moyens pourtant nécessaires à la réalisation effective de sa mission. De même, la saisine par les citoyens n’est pas prévue. Enfin, le projet de loi ne prévoit aucune mesure pour renforcer le régime des incompatibilités. Concernant les parlementaires, les dispositions évoquées à ce jour ne vont pas plus loin que celles annoncées par le gouvernement. Les députés n’ont pas prévu de rendre publiques leurs déclarations d’intérêts. Aucune règle n’est envisagée pour instaurer un déport obligatoire, renforcer le régime des incompatibilités parlementaires ou encore permettre aux citoyens de saisir le déontologue. De même, le régime de sanction parait largement insuffisant. TI France a néanmoins salué la création, par l’Assemblée nationale, du poste de déontologue, attribué à une personnalité indépendante (en l’occurrence Jean Gicquel, professeur émérite de droit public). Cette proposition est en effet défendue par notre association depuis plusieurs années. 39 Etablissement Public pour l’Aménagement de la région de la Défense - 22 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 23. Sommaire Au Sénat, si les orientations définies par le Bureau en mai 2011 sous la majorité de droite allaient plus loin que le dispositif adopté par l’Assemblée nationale, ces orientations demeuraient insuffisantes concernant l’obligation d’abstention, les intérêts passés ainsi que ceux des proches, la mise en place de sanctions et le plafonnement des rémunérations perçues au titre de fonctions privées. Les règles d’application adoptées en décembre dernier par le nouveau Bureau du Sénat vont plus loin que ces orientations. Ces avancées sont à mettre au crédit de la nouvelle majorité sénatoriale. On peut non seulement saluer le fait que la déclaration d’intérêts inclut désormais les intérêts détenus par les proches (conjoint, ascendants et descendants), mais aussi et surtout, que ces déclarations ont vocation à être rendues publiques sur le site Internet du Sénat – à l’exclusion des informations relatives à leurs proches. Jusqu’ici, l’Assemblée nationale et le Sénat s’y refusaient totalement. Les sénateurs seront également tenus de déclarer les invitations à des déplacements financés par des organismes extérieurs au Sénat, ainsi que les cadeaux, dons et avantages en nature d’une valeur supérieure à 150 euros. Entré en vigueur au premier trimestre 2012, ce nouveau dispositif, notamment les formulaires de déclarations d’intérêts, n’a pas manqué de susciter des réactions parmi les sénateurs. Il semblerait dès lors qu’un effort de pédagogie, voire de formation, auprès des sénateurs doive être entrepris afin que l’enjeu de la réforme soit bien compris et accepté par tous. 3.6 Encadrement du lobbying N.A. Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France Absent du questionnaire adressé aux candidats à l’élection présidentielle de 2007, l’encadrement du lobbying est un sujet qui a émergé dans le débat public au cours du quinquennat. Des premières règles ont été adoptées à l’Assemblée nationale ainsi qu’au Sénat. Initiatives engagées Alors qu’elle était encore récemment totalement ignorée, la question de l’encadrement du lobbying est désormais discutée au Parlement. Deux propositions de résolution ont été présentées par les députés UMP Arlette Grosskost et Patrick Beaudouin en octobre 2006 et septembre 2007. Un rapport d’information sur le lobbying, élaboré par Jean-Paul Charrié, député UMP, a été rendu public en juillet 2008. A l’Assemblée nationale, une Délégation spéciale en charge des groupes d’intérêts a été chargée en mars 2008 de réfléchir à la mise en place de règles pour réguler les groupes d’intérêts. Le 2 juillet 2009, le bureau de l’Assemblée nationale a adopté des premières « règles de transparence et d’éthique applicables à l’activité des représentants d’intérêts ». Ce premier dispositif, très insuffisant, repose uniquement sur l’inscription volontaire des lobbyistes sur un registre public – leur donnant accès à certaines salles de l’Assemblée40 – et sur l’engagement à respecter un code de conduite. Au Sénat, « un premier ensemble de règles visant à mieux encadrer l'activité des groupes d'intérêt au Sénat » a été adopté le 29 avril 2009. Instaurant par ailleurs un registre et un code de conduite, le dispositif prévoit également un bilan annuel ainsi que la déclaration des invitations à des 40 Accès à la grande rotonde, au salon de la paix et à la salle des quatre colonnes - 23 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 24. Sommaire déplacements à l'étranger. Si, sur le papier, le Sénat va donc un peu plus loin que l’Assemblée nationale, ce dispositif est lui aussi bien loin de répondre aux enjeux de l’encadrement du lobbying.  L’analyse de TI France : des dispositifs de façade loin d’être à la hauteur de l’enjeu démocratique L’encadrement des activités des groupes d’intérêts est au cœur de la question d’un meilleur fonctionnement démocratique. Les deux principaux enjeux sont, d’une part, de recréer les conditions de la confiance des citoyens dans leurs institutions et, d’autre part, de garantir une équité d’accès aux décideurs publics entre les différents intérêts (économiques, sociaux, environnementaux et culturels). Les citoyens doivent être ainsi assurés que, dans les décisions prises par leurs représentants, l’intérêt général prime sur les intérêts particuliers. Au regard de ces enjeux, les règles adoptées jusqu’ici sont loin d’être à la hauteur. En premier lieu, il est important de souligner que la question de l’encadrement du lobbying a été uniquement traitée au niveau du Parlement. Les autres lieux de la décision publique, qui pourtant sont les premières cibles des lobbyistes, ne sont pas concernés par les initiatives prises jusqu’ici (administrations, cabinets ministériels, conseillers de la Présidence de la République, lieux d’expertises, think tanks…). Pour ce qui est du Parlement, TI France porte un regard relativement critique tant sur les dispositions adoptées que sur la manière dont elles ont été élaborées. Alors que le lobbying constitue un élément important du processus législatif, la question n’a pas fait l’objet d’une véritable discussion publique. A l’Assemblée nationale comme au Sénat, les mesures ont été instaurées par de simples Instructions générales du Bureau et ne figurent pas dans le règlement des assemblées. Par ailleurs, les rapports de la Délégation spéciale chargée des groupes d’intérêts et du groupe de travail du Sénat n’ont pas été rendus publics, ni la liste des personnes rencontrées. TI France regrette également que les règles n’aient pas été élaborées conjointement par l’Assemblée et le Sénat afin de mettre en place un dispositif commun. Enfin, TI France déplore qu’aucune règle ne soit applicable aux parlementaires et à leurs collaborateurs dans leurs relations avec les représentants d’intérêts. Les mesures sont centrées exclusivement sur les lobbyistes. Quant à l’efficacité des dispositifs, les résultats sont très décevants deux ans après leur entrée en vigueur. Comme TI France l’a souligné dans ses bilans publiés en 2010 et 201141, ces dispositifs ne permettent pas de répondre aux attentes en matière de transparence et d’accès à l’information des institutions publiques. A l’Assemblée nationale, seulement 144 représentants d’intérêts ont fait la démarche de s’inscrire sur le registre. Au Sénat, ils étaient moins de 100 inscrits au 1er octobre 2011 (une quarantaine en janvier 2012, l’accréditation devant être renouvelée chaque année). Ce faible nombre d’inscrits s’explique par le fait qu’une telle démarche n’est pas obligatoire. Au-delà des chiffres, les registres ne permettent pas d’avoir une idée précise des intérêts réellement présents au Parlement, ni des moyens financiers et humains mis en œuvre par les acteurs du lobbying. Rien n’est prévu pour rendre publiques les positions présentées par les groupes d’intérêts aux parlementaires et presque aucun d’entre eux ne communique spontanément la liste des organisations qu’il reçoit. Un rapport réalisé par TI France et Regards Citoyens révèle, par exemple, que 62% des rapports produits par l’Assemblée nationale entre juillet 2007 et juillet 2011 ne contiennent pas de liste des acteurs auditionnés42. Une autre étude réalisée par notre association en 41 Voir les bilans de TI France 42 Voir le rapport - 24 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 25. Sommaire 2011 montre également que très peu de parlementaires connaissent l’existence du registre. Encore plus rares sont ceux qui le consultent pour voir si un acteur sollicitant une audition y est inscrit. 3.7 Indépendance de l’expertise N.A. Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France La question de l’indépendance de l’expertise n’était pas incluse dans le questionnaire de TI France. Mais, à l’instar de la prévention des conflits d’intérêts, elle s’est imposée dans l’agenda public à la suite du scandale du Mediator. Ayant mis au jour les risques de collusion et de conflits d’intérêts entre les acteurs économiques, scientifiques et politiques, ce scandale a rendu urgente l’adoption de règles claires de prévention des conflits d’intérêts, applicables à l’ensemble des acteurs de la sécurité sanitaire. Initiatives engagées Le Parlement a adopté le 19 décembre 2011 une loi relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé. Certaines de ces dispositions sont relatives à la transparence des liens d'intérêts entre les intervenants de la sécurité sanitaire, les professionnels de santé et l’industrie pharmaceutique. Afin de garantir l’indépendance de l’expertise, la loi prévoit notamment : - la mise en place d’une déclaration publique d’intérêts pour l’ensemble des acteurs intervenant dans le champ de la santé (experts publics ou privés, dirigeants et personnels des autorités sanitaires, membres des cabinets des ministères concernés, associations de patients, professionnels de santé) avec des sanctions en cas de manquement ; ‐ l’interdiction de prendre part aux délibérations et aux décisions en cas d’intérêt, direct ou indirect, lié à la question examinée. Ces décisions doivent être déclarées illégales si l’interdiction n’a pas été respectée ; ‐ la transparence des débats et des décisions des commissions ; ‐ la création d’une commission éthique au sein de chaque agence ; ‐ la publication des accords financiers passés entre, notamment, les entreprises pharmaceutiques et les professionnels de santé, les associations de patients, les autres associations, les organes de presse, les sociétés savantes (« Sunshine Act à la française »).  L’analyse de TI France : un dispositif à saluer qui doit être étendu aux autres domaines de l’expertise scientifique et technique TI France porte une appréciation très positive sur cette loi dont les dispositions portant sur la prévention des conflits d’intérêts sont plus exigeantes que celles que le gouvernement propose d’instaurer pour les membres du gouvernement et les hauts fonctionnaires. Ces règles ne devraient pas se cantonner au secteur de la santé, mais être étendues à d’autres domaines clés de l’expertise scientifique et technique (environnement, énergie/nucléaire, industrie chimique, technologies de l’information, alimentation, finance, etc.). Il importera toutefois de rester vigilant sur la mise en œuvre concrète de ces dispositions. En effet, près de 30 décrets en Conseil d’État doivent en préciser les modalités d’application. Il est par exemple essentiel de s’assurer que de réels moyens de contrôle et de sanction seront donnés aux organes chargés de veiller à l’application de ces règles. Déjà, on peut s’inquiéter du fait que la - 25 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  • 26. Sommaire création d’une structure ad hoc pour contrôler les déclarations d’intérêts n’ait pas été retenue, faute de moyens. Ce rôle sera dévolu à chaque institution à travers sa commission éthique, mais sans garantie, pour l’instant, que l’information soit centralisée et facilement accessible aux citoyens (par exemple, via un portail Internet unique). La phase réglementaire doit dès lors être suivie attentivement afin de s’assurer que la portée de la loi ne sera pas affaiblie. 3.8 Transparence des comptes de l’Elysée N.A. Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI France La question de la transparence des comptes de l’Elysée n’était pas incluse dans le questionnaire de TI France. Cependant, une initiative de Nicolas Sarkozy nous conduit à aborder ce sujet. Initiative engagées Dans une lettre du 14 mai 2008, Nicolas Sarkozy a demandé à la Cour des comptes de procéder, pour la première fois de son histoire, au contrôle des comptes et de la gestion des services de la Présidence de la République.  L’analyse de TI France : une initiative à saluer et à étendre à l’Assemblée nationale et au Sénat Nous saluons la décision prise par le Président Sarkozy d’avoir demandé à la Cour des comptes de procéder au contrôle des comptes et de la gestion des services de la Présidence de la République. Ainsi, la Cour a pu établir trois rapports consécutifs sur ce thème entre 2008 et 201143. Comme l’indique son Président Didier Migaud en 2010, la Cour a noté « un progrès dans l’évolution des comptes de la Présidence, qui font clairement ressortir une diminution des dépenses globales des services, due à une meilleure maîtrise et à une plus grande rigueur dans la gestion ». La Cour des comptes regrette toutefois un manque de transparence dans certains postes de dépenses de l’Elysée. TI France encourage l’Assemblée nationale et le Sénat à suivre l’exemple de l’Elysée. En effet, leurs comptes ne font pour l’instant l’objet que d’un contrôle externe minimal. Il s’agit d’une exception française par rapport aux autres grandes démocraties qu’il est temps de corriger. Le nouveau Président du Sénat vient justement de donner son accord pour avancer dans cette direction44. 3.9 Nominations aux postes de haute responsabilité N.A. Engagement de Nicolas Sarkozy Ce sujet n’était pas inscrit dans le questionnaire de TI France. Cependant, dans son discours d’Epinal, le 12 juillet 2007, Nicolas Sarkozy avait déclaré : « Je souhaite que le pouvoir de nomination soit encadré pour les postes de haute responsabilité [...] parce qu'il est nécessaire de sortir de la République des connivences pour entrer dans celle des compétences. » 43 Voir le dernier rapport de la Cour des comptes sur ce sujet 44 Emission du 10 février 2012 sur France Inter - 26 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012