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Urba 348-F.Rouxel
- 1. Le slogan faitlong feu : concevoir un “développement durable” pour les générations futures, certes, mais encore ? Penser global, agir local, facile à dire, mais comment faire ? Entreprendre un agenda 21, une charte de développement durable, ou plus pragmatiquement s’engager dans la réalisation d’éco-quartiers,favoriser les transports collectifs et la participation des habitants,est-ce efficace ? Certains s’irritent de ce concept vide,de cette fausse/bonne idée, à la mode et commode. De fait, le droit comme la politique ont intégré le terme dans leur voca- bulaire,le militant et l’ingénieur y ont aussi recours,l’entreprise l’a vendu au marché...De quelles ambiguïtés relève cette expression ? Analyse critique de Françoise Rouxel, urbaniste. Le développement durable pour renouveler l’action publique La multiplicité des initiatives qu’inspire le développe- ment durable n’a assurément pas dissipé l’ambiguïté de sesorigines.Sonlieuet sadatedenaissance,d’abord,res- tent imprécis,même si l’on cite volontiers le rapport du Club de Rome, le rapport Brundtland et le Sommet de Rio.Il n’y a pas de référentiel du développement durable pouvant faireofficede tabledelaLoi.Safiliation,ensuite, relève plutôt du cousinage,que ce soit du côté du déve- loppement local, de l’éco-développement, de l’écologie urbaine ou de la démocratie participative... Il est cependant possible de lever quelques doutes : le développement durable,c’est d’abordledéveloppement, soit une dynamique,un processus conscient de change- ment ; il bouscule la permanence des traditions en vue d’améliorer les conditions de vie antérieures.Le dévelop- pement durable, par sa critique de l’idéologie actuelle d’un progrès utilitaire et tourné vers le profit, et insou- tenable dans la longue durée,propose une évolution de la société fondée sur l’être plutôt que sur l’avoir et le paraître. Comme la démocratie ou la paix, cet idéal est vulnérable et toujours à reconquérir. Puisque l’objectif est de refonder le développement sur un paradigme nouveau,il est évident que le développe- ment durable ne peut ni ne doit se laisser enfermer dans des déclinaisons qui seraient l’apanage d’un groupe ou d’une école de pensée,d’un champ d’intervention ou de compétence. L’action environnementale n’est pas le développement durable, pas plus que ne le sont l’économie solidaire ou bien la prise en compte du long terme. Ces préoccupa- tions sont logiquement liées au développement durable, mais elles ne sauraient prétendre en être les moteurs,ni même garantir qu’elles abondent dans son sens. Le recours à la transversalité des approches sectorielles, si macro soient-elles, provient de l’obsolescence de la penséemécanisteenmatièrededéveloppement durable. Maisrienn’est dit,oupresque,desanatureet desesfina- lités. Sur le terrain, réduire la consommation d’eau potable,favoriser la création d’entreprises dans les quar- tiers marginalisés ou économiser le foncier peuvent rele- ver d’objectifs de rentabilité comme de solidarité. Pré- server des espaces naturels, favoriser les transports collectifs,mobiliser les habitants peuvent s’inscrire dans deux directions,l’une privilégiant des valeurs d’échange, l’autre des valeurs d’usage.Ces orientations stratégiques n’expriment pas en elles-mêmes des choix de société et d’existence collective et individuelle. Mais elles ne sau- raient non plus s’en affranchir,au risque de tomber dans l’action pour l’action. Ilmanquedoncunniveauessentielconstituédesenjeux, des valeurs, du “pour quoi faire ?” qui lui serait intrin- sèque. L’expression de ce référentiel ouvert ne saurait advenir dans le carcan d’un modèle,ni s’accommoder du plus petit dénominateur commun à des pratiques mul- tiples. Orienter l’action publique ? En1997,leministèredel’Environnement et,indépendam- ment, les services décentralisés du ministère de l’Équipement se sont informés auprès de la Fédération nationale des agences d’urbanisme,d’une part des avan- cées en France du développement durable dans le cadre de la production des documents d’urbanisme, d’autre part de la prise en compte du développement durable dans les diagnostics territoriaux.L’équipe que j’animais a cherché en vain un référentiel de développement durablestructurépouvant servirdefiltreàl’analyse.Cette volonté d’établir unréférentielterritoriald’objectifs et de moyens de développement durable nous a incités,dans un deuxième temps, à inventer une méthodologie de dossier mai-juin 2006- N°348 / URBANISME / 39
- 2. Ledéveloppementdurablepourrenouvelerl’actionpublique 40 / URBANISME/ mai-juin 2006-N°348 projet pouvant accueillircenouveauréférentielenamont de toutedémarchedediagnostic territorial,puisde toute politique publique,de sa conception à la réalisation et à l’évaluation de ses effets. Les expérimentations menées avec des collectivités locales,desservicesdel’État et desétablissementspublics ont révélélacapacitédeladémarcheàintroduirelechan- gement, ainsi que le niveau d’exigence qu’elle requiert pour s’affranchir du formatage culturel dans lequel s’ins- crit d’ordinaire l’action publique. En effet, l’apposition d’une nouvelle approche concep- tuelle et méthodologique sur des logiques de penser et de faire si familières qu’elles n’étaient plus à valider pro- voqueleurré-explicitationet lareprisedeconsciencedes fondements qui structurent la compréhension des phé- nomènes, la conduite des politiques publiques, la ges- tion des territoires.Elle démontre que la fragmentation de la connaissance en champs thématiques,le totalita- risme de l’argumentaire réduit à la statistique, la pré- gnance de l’action négligeant l’expression des problé- matiques, s’inscrivent dans un paradigme qui n’est ni universel ni intemporel,donc relatif. Mais le fonctionnalisme associé au rationalisme qui imprègne la société française depuis un demi-siècle de modernisation n’est pas désarmé.On le constate dans le simple resserrement des services de l’État dans le cadre de la décentralisation ou dans la répartition sectorielle des délégations d’élus au sein des collectivités locales. Paressence,unsystèmecomplexeévolueenpermanence, et,s’il n’a plus de finalité,il se décompose jusqu’à dispa- raître.Les témoignages des responsables territoriaux sur les dysfonctionnements croissants de l’action publique, les tentatives de régulation par le management territo- rial, les difficultés à projeter un devenir pour les terri- toires, les embarras de la démocratie locale traduisent souvent un profond désarroi face au délitement de l’ac- tion publique locale.Ils laissent pressentir que le renou- vellement desoutilsnepermettrait aumieuxquedepro- longer artificiellement l’existence du système, et les attentes sont immenses – même réfrénées et ambiva- lentes – en matière de reconquête du sens. Redécouvrir le territoire Le regard n’est jamais neutre. Il est empreint pour cha- cun d’un référentiel propre,forgé à partir d’une histoire spécifique, d’une culture, d’intentions à l’égard de l’ob- jet ou du sujet observé et avec lequel s’établit une rela- tion.La compréhension du territoire et de son évolution dépend du prisme à travers lequel s’effectuent l’état des lieux,la clarification des enjeux,le choix des orientations et desactions,l’évaluationdespolitiquesmisesenœuvre. Introduire le développement durable dans l’action publique suppose la mobilisation d’un référentiel d’ob- jectifs et de moyens auquel il devrait être associé tout au long du processus,notamment lors du diagnostic de territoire. Ce diagnostic n’est pas la simple description d’une situa- tion circonscrite à un périmètre donné. Il est la projec- tion d’une grille de lecture, en l’occurrence thématique (habitat, transport, environnement, économie...), sur le territoire,lui-même divisé en zones,de l’analyse duquel ne ressort qu’une image propre à reproduire les logiques précédentes. Reconnaître la subjectivité du diagnostic de territoire – qu’il serait plus adéquat de qualifier d’évaluation ter- ritoriale – n’est pas une faiblesse mais une force,à condi- tionquesonélaborationpuissesereporterexplicitement aux visées qui la structurent.Introduire ici le référentiel dedéveloppement durablepourévaluerlasituationd’un territoire met en évidence la marge de progression de l’actionpubliqueencesens.Lerapprochement entrel’éva- luation territorialeet l’évaluationdespolitiquespubliques à travers le référentiel de développement durable est la clé de voûte de la démarche.Et il rappelle utilement que l’action publique ne vaut que par ses effets concrets sur le terrain. lFrançoise Rouxel DIAGNOSTIC Descriptif TERRITORIAL DÉBAT Diagnostic partagé Débat sur LES ENJEUX Urgences Opportunités ÉVALUATION faible voire inexistante pas de cahier des charges COMMANDE POLITIQUE F RÉFÉRENTIEL IMPLICITE PAR APPROCHE FONCTIONNELLE ET THÉMATIQUE ORIENTATIONS ACTIONS Liste Urgences Opportunités Débat Débat Hiérarchisation des priorités ACTIONS Estimation financière ORIENTATIONS en Fonction des moyens Enjeux issus du Débat politique ENJEUX issus du territoire Stratégique DIAGNOSTIC TERRITORIAL Cahier des charges Commande Politique F RÉFÉRENTIEL TRANSVERSAL DÉVELOPPEMENT DURABLE CONCEPTION de L’ÉVALUATION SUIVI et ÉVALUATION 1 Tableau de bord 2 Cohérence actions/stratégie 3 Impacts sur le territoire D Source : Françoise Rouxel, Traversières, 2002 www.rouxel.traversieres.fr Démarche classique de projet Démarche de projet renouvelée