Etude et Capitalisation des dispositifs
d’appui aux Communes
BDL – UADEL - CAC
Antilahy Herimpitia Estelle Rolande
SYNOPSI...
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SOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALE .........................
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II – LA MISE EN OEUVRE DES CENTRES D’APPUI AUX COMMUN...
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AIM.....................................................
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Dans cette étude, reprenons les propos de Benjamin BA...
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la mise en œuvre soucieux des « causes » qu’ils ont é...
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0 – RAPPEL DE L’OBJET D’ETUDE
1. Cadrage institutionn...
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population et l’incapacité de l’administration publiq...
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Néanmoins, une forte volonté se fait jour de renforce...
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développement local, gère une subvention de l’Ambass...
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Des visites auprès de deux UADEL (Programme ACORDS, ...
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I – ANALYSE DES DISPOSITIFS D’APPUI AUX COMMUNES
Les...
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Les BDLs sont aussi devenus des acteurs incontournab...
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Le BDL de Tuléar a positionné la subvention qu’il a ...
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participation de la population des quartiers qui con...
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Dans le cas de Diego Suarez, le fonds d’investisseme...
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BDL / Ville Rubrique Montant (en MGA) TOTAL (en MGA)...
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- Dynamique Intercommunale
Un aspect commun aux troi...
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le plan triennal de l’entretien des voiries urbaines...
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Mais la mise en place d’un nouveau service tel que l...
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1.1.2 Les Unités d’Appui au Développement Local (UAD...
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d’organismes pouvant apporter un éclairage original,...
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Les organisations en charge des UADEL ont globalemen...
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 Appui à l’élaboration des Plans d’Investissements ...
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le système de gestion et d’entretien projeté ainsi q...
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quotidien au sein des communautés concernées pendant...
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 Comme conséquence du point précédent, faute d’une ...
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 Les réflexions et enseignements à tirer :
Les UADE...
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CONCLUSION PARTIELLE
Le dispositif « UADEL » est une...
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Des suggestions et recommandations pour la mise en œ...
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II – La mise en oeuvre des Centres d’Appui aux
Commu...
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2.2. L’état d’avancement de la mise en place des CAC...
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Localisation Partenaires
techniques et
financiers
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Localisation Partenaires
techniques et
financiers
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b. Les CAC en cours de mise en place :
Partenaires f...
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2.3. Les typologies des CAC
2.3.1. En termes de méca...
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 BANQUE MONDIALE / Fonds d’Intervention pour le Dév...
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 AMBASSADE DE FRANCE (SCAC) – Coopération Décentral...
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2.3.2- En termes de ressources humaines :
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Dans le cas où le personnel (en l’occurrence le paie...
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forestier, géographe, etc…). Ce dernier profil laiss...
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2.3.3- En termes de méthodologie d’intervention :
La...
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2.4 - La problématique d’opérationnalisation des CAC...
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2.4.2- Contraintes règlementaires et institutionnell...
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un « partenariat » avec la Région. Rappelons que dan...
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communes malgaches) a été quelque part « sous – esti...
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personne par rapport aux agents du CAC qui ont par a...
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2.6- Réflexions et enseignements à tirer
2.6.1- Posi...
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mise en œuvre de la politique des partenaires techni...
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- les techniques de formation des adultes,
b/- Pour ...
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Etude et capitalisation des dispositifs d'appui aux communes_HERA2

  1. 1. Etude et Capitalisation des dispositifs d’appui aux Communes BDL – UADEL - CAC Antilahy Herimpitia Estelle Rolande SYNOPSIS La Politique de Décentralisation à Madagascar a connu un appui sans précèdent depuis le début de l’année 2000. Faute d’un choix de dispositif clair de la part du Gouvernement, chaque partenaire technique et financier avait conçu et mis en œuvre « ses » propres dispositifs pour appuyer les Communes dans leur processus de développement. Cette diversité, qui a termes est tout aussi intéressante aux vues de la variété historique mais aussi les diverses opportunités qu’offre chaque région, nous permet aujourd’hui de dresser des scenarii pour appuyer les Communes d’une façon plus ou moins harmonieuse. Novembre 2007
  2. 2. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 2 SOMMAIRE INTRODUCTION GENERALE ..........................................................................................................................4 0 – RAPPEL DE L’OBJET D’ETUDE ................................................................................................................7 1.CADRAGE INSTITUTIONNEL ET RÈGLEMENTAIRE...............................................................................................7 2.OBJET DE L’ÉTUDE.............................................................................................................................................9 3.LA DÉMARCHE ET LES INTERVENANTS............................................................................................................10 I – ANALYSE DES DISPOSITIFS D’APPUI AUX COMMUNES.................................................................12 LES TYPOLOGIES DE DISPOSITIFS D’APPUI AUX COMMUNES...............................................................................12 1.1.1- Les Bureaux de Développement Local (BDLs) :.................................................................................12 CONCLUSION PARTIELLE ...........................................................................................................................19 1.1.2Les Unités d’Appui au Développement Local (UADEL) :....................................................................21 CONCLUSION PARTIELLE ...........................................................................................................................29 LE DISPOSITIF « UADEL » EST UNE UNITÉ INDÉPENDANTE QUI EST, STRICTO SENSU, UN ACCOMPAGNATEUR DES COMMUNES. L’UADEL EFFECTUE DES ACTIVITÉS PROCHES DE CELLES DE BDL À L’EXCEPTION DE LA POSSIBILITÉ DE REPRÉSENTER LA(ES) COMMUNE(S). SANS RATTACHEMENT DIRECT AVEC LES COMMUNES, CE QUI EST SOMME TOUTE LOGIQUE, CE DISPOSITIF RÉPOND PLUS À UNE LOGIQUE DE MOYENS QU’UNE OBLIGATION DE RÉSULTATS OU D’IMPACTS DE LEURS ACTIONS AUPRÈS DES COMMUNES. AVEC LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME ACORDS ET DE TOUTES LES STRUCTURES QUI EN SONT DÉRIVÉES, UN CONSTAT EST CERTAIN : LES COMMUNES ONT BESOIN DE VALORISER LEURS RESSOURCES HUMAINES ET D’ÉTABLIR UN SYSTÈME ORGANISATIONNEL COHÉRENT AVEC LEUR MISSION. IL NOUS ARRIVE AINSI DE SE DEMANDER SI CELA NE DEVRAIT PAS CONSTITUER LE CRITÈRE RÉFÉRENTIEL DES PARTENAIRES TECHNIQUES ET FINANCIER QUI SOUHAITENT ACCOMPAGNER LES COMMUNES ET ESPÉRER, À TERME, UNE ASSIMILATION DE LEUR MÉTHODOLOGIE DE TRAVAIL AU SEIN DES COMMUNES. .........................................................................................................29 COMPARATIVEMENT AUX BDLS, L’UADEL RESTE PEU CONFRONTÉE AUX VÉRITABLES PROBLÉMATIQUES DE GESTION COMMUNALE : COMMUNICATION INTERNE ET INFORMATION ; EFFECTIF, NIVEAU DE COMPÉTENCE ET QUALIFICATION DES RESSOURCES HUMAINES ; GESTION DES BASES DE DONNÉES ; ETC. LES UADEL ONT UN CADRE DE TRAVAIL CONTRACTUEL, EN CONSÉQUENCES, LEURS ACTIVITÉS SONT DÉTERMINÉES SELON UN DÉLAI ET AVEC UN CADRE FINANCIER PRÉCIS. CETTE INDÉPENDANCE POURRAIT CONSTITUER UN AVANTAGE À PLUS D’UN ÉGARD CAR ELLE PERMET, THÉORIQUEMENT, AUX ACCOMPAGNATEURS D’AVOIR LE RECUL NÉCESSAIRE POUR CONSEILLER LES COMMUNES À SURMONTER LEURS PROBLÈMES. DANS LA PRATIQUE, LA TENTATION DE RÉSOUDRE LE PROBLÈME AU LIEU ET PLACE DES CONCERNÉS L’EMPORTE SOUVENT..........................................................................................................29 LE TRAVAIL REMARQUABLE QUI A ÉTÉ RÉALISÉ PAR L’UGP AVEC LE CONCOURS DES UADEL DES NEUF RÉGIONS D’INTERVENTION EST LA CAPITALISATION DES OUTILS MÉTHODOLOGIQUES QUI SONT PARFAITEMENT APPLICABLES À TOUTES LES COMMUNES. UN IMPORTANT DISPOSITIF DE SUIVI – ÉVALUATION A ÉTÉ ÉGALEMENT DÉVELOPPÉ PAR L’UGP, DONT NE DISPOSE PAS LES BDLS, ET A PERMIS DE DÉTERMINER AVEC EFFICACITÉ LES POINTS SENSIBLES DANS LA CHAÎNE DE MAÎTRISE D’OUVRAGE COMMUNALE. LÀ ENCORE, L’UGP A JOUÉ UN RÔLE PRÉPONDÉRANT ET CONSTITUE UNE PIÈCE MAÎTRESSE DE CE PROGRAMME D’APPUI AUX COMMUNES. LES UADEL ONT, PAR AILLEURS, LA POSSIBILITÉ DE CONSTITUER UN RÉSEAU D’ACTEURS OEUVRANT DANS LE DOMAINE DE LA DÉCENTRALISATION ET DE L’APPUI AU DÉVELOPPEMENT LOCAL OÙ LES « SAVOIRS – FAIRE » S’ÉCHANGENT SANS TROP DE CONTRAINTES..............................................29 DES SUGGESTIONS ET RECOMMANDATIONS POUR LA MISE EN ŒUVRE DES CENTRES D’APPUI AUX COMMUNES ONT ÉTÉ EMPRUNTÉES À TRAVERS L’EXPÉRIENCE DE CES DEUX DISPOSITIFS D’APPUI AUX COMMUNES. .....................................................................................30
  3. 3. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 3 II – LA MISE EN OEUVRE DES CENTRES D’APPUI AUX COMMUNES (CAC):..................................31 2.1. RAPPEL DE L’OBJECTIF DE LA MISE EN ŒUVRE DES CAC ..........................................................................31 2.1.1.Objectifs de la mise en œuvre des CAC................................................................................................31 2.1.2.Les missions assignées aux CAC..........................................................................................................31 2.2.L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA MISE EN PLACE DES CAC...........................................................................32 2.3.LES TYPOLOGIES DES CAC...........................................................................................................................37 2.4 - LA PROBLÉMATIQUE D’OPÉRATIONNALISATION DES CAC.........................................................................44 2.5- LES INDICATEURS DE SUIVI ET DE RÉUSSITE DE LA MISE EN PLACE DES CAC :.........................................48 2.6- RÉFLEXIONS ET ENSEIGNEMENTS À TIRER...................................................................................................49 CONCLUSION PARTIELLE............................................................................................................................59 CONCLUSION GENERALE..............................................................................................................................60 A la lumière de cette étude, il apparaît clair que l’objectif premier dans la mise en œuvre des dispositifs d’appui aux communes est l’appui au développement local. Le renforcement du processus de décentralisation transparaît en filigrane au travers des démarches d’accompagnement de ces collectivités territoriales. Force est de constater qu’il reste difficile de trancher sur un schéma qui pourrait réellement faire ses preuves, nous devrions assurer cependant que ce n’est nullement le but poursuivi de la réalisation de cette étude. Loin de là, de nouveaux questionnements sont ouverts et recherchent des éléments de réponses. En somme, l’étude a démontré plusieurs points de vigilance lorsqu’il s’agit d’opérationnalisation de programme d’appui aux collectivités territoriales de base. Au-delà de tous les enseignements techniques qui peuvent en être tirer, cela constitue déjà une avancée non négligeable. ....60 Un des premiers points de vigilance qui mérite l’attention des acteurs de mise en œuvre est la maîtrise du cadre règlementaire en matière de décentralisation à Madagascar. Bon nombre de maîtres d’œuvres ont, en effet, appris la « décentralisation » au même titre que les communes qu’ils appuient. Nous sommes assurément tentés, dans ce cas, de reprendre un principe de l’accompagnement qui fait appel à l’apprentissage mutuel et l’échange. Néanmoins, l’apprentissage mutuel et l’échange nécessitent de niveau de connaissances complémentaires, et il n’en est rien. Dans la même optique, se référer – essentiellement et non exclusivement – au cadre règlementaire permet aux acteurs d’avoir une interprétation commune. Les stratégies politiques nationales en la matière, qui ont sans nulle doute le mérite d’une possibilité d’application et d’une traçabilité, restent sujettes à des interprétations différentes qui, la plupart du temps, ne servent que les maîtres d’œuvres eux – même. En même temps, les stratégies politiques nationales – et nous en sommes tous plus que jamais conscients – tombent aussi rapidement qu’elles ont été conçues dans la désuétude. .................................................................................................60 Liste des abréviations....................................................................................................................................62 AFD...............................................................................................................................................................62 Agence Française de Développement...........................................................................................................62 FID................................................................................................................................................................62 Fonds d’Intervention pour le Développement...............................................................................................62 SCAC.............................................................................................................................................................62 Service de Coopération et d’Action Culturelle.............................................................................................62 BDL...............................................................................................................................................................62 Bureau de Développement Local..................................................................................................................62 ACORDS........................................................................................................................................................62 Appui aux Communes et Organisations Rurales pour le Développement du Sud........................................62 UGP...............................................................................................................................................................62 Unité de Gestion de Programme...................................................................................................................62 UADEL..........................................................................................................................................................62 Unité d’Appui au Développement Local.......................................................................................................62 CAC...............................................................................................................................................................62 Centre d’Appui aux Communes.....................................................................................................................62 MPRDAT.......................................................................................................................................................62 Ministère auprès de la Présidence chargé de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire.......62 CG27.............................................................................................................................................................62 Conseil Général de l’Eure.............................................................................................................................62 CG29.............................................................................................................................................................62 Conseil Général du Finistère........................................................................................................................62 ERI.................................................................................................................................................................62 Eco Regional Initiative..................................................................................................................................62 AAA................................................................................................................................................................62 Agro Action Allemande.................................................................................................................................62
  4. 4. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 4 AIM................................................................................................................................................................62 Association Intercoopération Madagascar...................................................................................................62 AG..................................................................................................................................................................62 Assemblée Générale......................................................................................................................................62 PNUD............................................................................................................................................................62 Programme des Nations Unies pour le Développement...............................................................................62 FDL...............................................................................................................................................................62 Fonds de Développement Local....................................................................................................................62 OPCI..............................................................................................................................................................62 Organisme Public de Coopération Intercommunal......................................................................................62 CAP...............................................................................................................................................................62 Cellule d’Analyse et de Prospection.............................................................................................................62 CTD...............................................................................................................................................................62 Collectivité Territoriale Décentralisée.........................................................................................................62 STD................................................................................................................................................................62 Service Technique Déconcentré de l’Etat.....................................................................................................62 PIC................................................................................................................................................................62 Pôle Intégré de Croissance...........................................................................................................................62 MCA..............................................................................................................................................................62 Millenium Challenge Account.......................................................................................................................62 PTF................................................................................................................................................................62 Partenaire Technique et Financier...............................................................................................................62 PAT................................................................................................................................................................62 Programme d’Action Triannuel....................................................................................................................62 PIA.................................................................................................................................................................62 Programme d’Investissement Annuel............................................................................................................62 CREF.............................................................................................................................................................62 Comité Régional d’Eligibilité des Financements..........................................................................................62 PME...............................................................................................................................................................62 Petite et Moyenne Entreprise........................................................................................................................62 AGETIPA.......................................................................................................................................................62 Agence d’Exécution des Travaux d’Intérêts Publics.....................................................................................62 APMF............................................................................................................................................................62 Agence Portuaire Maritime et Fluviale.........................................................................................................62 ONG..............................................................................................................................................................62 Organisation Non Gouvernementale............................................................................................................62 PAIQ..............................................................................................................................................................62 Programme d’Appui aux Initiatives de Quartier..........................................................................................62 ......................................................................................................................................................................62 Références des textes de base sur les collectivités territoriales décentralisées :..........................................63 INTRODUCTION GENERALE L’évolution du contexte social, politique et économique du siècle dernier a amené les penseurs à réfléchir sur des stratégies de développement qui requièrent de plus en plus la combinaison d’approches pluridisciplinaires. Les stratégies de développement, longtemps cloisonnées entre les mécanismes marchands et la « gouvernance publique », ont vu se structurer autour d’elles la notion de la société civile. Loin d’être une idée de « centrisme », cette « entité sociale» qui, à l’évocation de sa seule dénomination, réussit à éveiller l’attention d’un grand nombre de penseurs, mais utilisant parfois des définitions multiples pour évoquer le sens de ces mots.
  5. 5. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 5 Dans cette étude, reprenons les propos de Benjamin BARBER dans son livre A place for Us: How To Make Society Civil and Democracy Strong, Hill and Wang, 1998. « La société civile est un domaine indépendant où la vie sociale s’exprime librement, à l’abri de la souveraineté tant de l’Etat que du marché ». Rajoutons qu’elle EST un acteur de développement à part entière, et sa présence n’est pas non moins fortuite. D’elle émane les questionnements touchant le fonctionnement et le mode d’administration publique qui, nous ne l’ignorons certes pas, influe sur le bien – être social. S’ensuit inexorablement le développement de diverses approches, objet de multiples lobbyings avant d’être parvenues à la lumière du jour, tellement variées et riches en enseignement, du fait de la nature même de cette entité sociale qui les ont fait naître. La gouvernance publique, objet d’une attention constante et souvent démesurée autant des chercheurs que des administrés, en ce qui concerne les pouvoirs qui peuvent lui être conférés, n’a cessé de subir de profonds changements au gré de multiples et successives ®évolutions. Assez récemment, la notion de pouvoirs de décisions locales, pas uniquement à cause de la mobilisation de la société civile, a été propulsée au devant de la scène politique mondiale. La crise du « Tout – Etat » dans plusieurs régions du monde à laquelle s’ajoute les effets pervers du « mercantilisme » a favorisé l’apparition d’une nouvelle alternative qui semble plus proche des administrés. Les notions telles que « démocratie participative », « décentralisation », « déconcentration », « gouvernance locale » appliquées, à plus forte raison, à ce rapprochement des pouvoirs publics aux administrés, ont été adoptées par les maîtres d’œuvres des programmes de développement local. L’on ne peut s’empêcher de se demander en même temps si ces notions, épousant une cause noble soit- elle, conservent – elles leur sens originel ou du moins leur confrontation à la « réalité » ne les ont – elles pas détérioré ? Les maîtres d’œuvres de ces programmes, des émanations de la société civile pour une majeure partie, ont une vision du développement local convergent seulement les pratiques semblent plutôt « diversifiées » au point d’en dérouter plus d’un observateur. A Madagascar, l’administration publique a également connu des mutations profondes, même si son histoire paraît si récente. Il serait hasardeux d’avancer, dès à présent, que la décentralisation et la déconcentration n’ont que des vertus sans que l’on puisse les corroborer par la pratique. De notre point de vue, seule l’analyse de ces pratiques peut nourrir la théorie, d’où peuvent découler de nouveaux concepts appelant à de nouveaux usages plus adaptés au contexte auquel il s’applique. La pratique mérite cependant d’être capitalisée en acquis et le suivi de ces différents « terrains » d’expérimentation profiterait non seulement aux acteurs de
  6. 6. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 6 la mise en œuvre soucieux des « causes » qu’ils ont épousé mais également à l’ajustement de la gouvernance publique pour le bien – être social qui demeure le but ultime. Concernant le processus de décentralisation et l’appui au développement local, des expériences méritent d’être montrés à la lumière du jour. C’est en premier lieu, une volonté d’information et puis de communication qui a animé l’Organisation Non Gouvernementale Centre International de Développement et de Recherche et son partenaire technique Territoire & Développement pour effecteur cette étude, lequel a eu le soutien financier de l’Ambassade de France à Tananarive. Intimement impliqués dans le renforcement de ce processus de décentralisation et l’appui au développement local, ces derniers ont vite constaté que les expériences en la matière, dont certaines sont méritantes, sont méconnues et ont souffert d’un manque de communication, inexploitées et sont tombées dans l’anonymat. L’objectif selon lequel l’appui aux communes doit être uniformisé peut être séduisant tant cela nous faciliterait la tâche en optant pour une standardisation. Néanmoins, un tel résultat risque de ne jamais voir le jour tant les réalités locales, différentes d’un point à un autre, appellent à une adaptabilité ou du moins à une recherche d’adaptabilité. Cette étude n’essaie pas de déterminer une forme standard ou de développer une idée unique de l’accompagnement et de l’appui aux communes, elle tente de développer les bonnes pratiques en la matière en le situant dans un contexte précis et bien délimité, et d’amener également à des réflexions sur les sensibilités propres à chaque intervenant. Les dispositifs d’appui aux communes qui y sont analysés ne sont pas non plus exhaustifs. Ce choix d’analyse se justifiait non pas uniquement par l’existence d’un terrain plus ou moins long que l’on peut observer mais également dû au fait que ces dispositifs ont intégré totalement le mécanisme opérationnel des communes au bout d’une certaine durée de mise en œuvre. De tout ce qui précède, nous sommes intimement convaincus que cet essai de capitalisation et de communication, peut – on même dire d’une première étape de mise en réseau de communautés qui opère dans ce domaine, sera suivi de beaucoup d’autres et sera soutenu à sa juste valeur.
  7. 7. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 7 0 – RAPPEL DE L’OBJET D’ETUDE 1. Cadrage institutionnel et règlementaire 1.1- Historique du processus de décentralisation à Madagascar La décentralisation consiste en la création de collectivités territoriales décentralisées (CTD) auxquelles l’Etat attribue une autonomie administrative et financière dans la gestion de leurs propres affaires. C’est une reforme de l’Administration portant sur : - le transfert du pouvoir de décision du central vers les collectivités, d’une part, - la gestion par une assemblée délibérante et un organe exécutif des affaires propres des collectivités territoriales décentralisées, d’autre part. Durant la première République et la deuxième République, les collectivités territoriales décentralisées étaient dotées d’une autorité administrative ; la troisième République a ajouté l’autonomie financière. L’année 1994 a été marquée par une forte volonté politique de renforcer le processus de décentralisation avec un corpus de nouvelles lois1 qui déterminent les pouvoirs et les compétences des collectivités territoriales décentralisées. Depuis lors, ont été organisées les premières élections municipales, porteuse d’espoir, mais qui ont également mis l’Etat face à une réalité : la faible capacité des communes à assurer une véritable maîtrise d’ouvrage. Cette faiblesse de capacité ne peut être analysée indépendamment de l’environnement socio- économique et politique difficile que connaît le pays depuis près de quatre décennies. Cela s’est traduit par la paupérisation d’une proportion importante de la 1 Les Lois N° 94 – 007 et 94-008 relatives aux pouvoirs, compétences et ressources des Collectivités Territoriales Décentralisées définissent les domaines de compétences qui leur sont dévolues par la Constitution.
  8. 8. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 8 population et l’incapacité de l’administration publique à stimuler des ressources productives. De nombreux programmes, tant en milieu urbain qu’en milieu rural, tentent, avec des résultats mitigés, d’enrayer ce phénomène de paupérisation tout en renforçant la capacité technique et administrative des collectivités décentralisées. Notons que les communes2 sont, pour le moment, les seules véritables collectivités décentralisées à Madagascar. A la différence des régions, les instances communales sont issues du suffrage universel direct. 1.2- La Lettre de Politique de Décentralisation/Déconcentration et la Politique Nationale Décentralisation/Déconcentration Cette volonté de renforcement du processus de décentralisation ne s’est depuis lors pas démentie. A partir de l’année 2005, les pouvoirs publics s’étant dotés d’une Lettre de politique de décentralisation / déconcentration. Dans la même optique, les Communes ont vu leurs prérogatives réaffirmées et leurs moyens d’action revus à la hausse dans la cadre de la Politique Nationale de Décentralisation / Déconcentration. Les Collectivités Territoriales Décentralisées, dotées d’une personnalité morale et d’une autonomie financière, constitue le cadre institutionnel de la participation effective de notre pays dans la voie du développement, selon la Constitution révisée du 27 Avril 2007. 1.3- Les Collectivités Territoriales Décentralisées : réalité et avenir A la suite du vote référendaire du 04 avril 2007, deux niveaux de collectivités territoriales se sont imposés : les communes et les régions ; les provinces autonomes ayant été supprimées. L’échelle territoriale de base demeure la commune. 2 La structure administrative compte 22 (vingt deux) régions, 115 (cent quinze) Districts et 1597 (mille cinq cent quatre vingt dix sept) communes.
  9. 9. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 9 Néanmoins, une forte volonté se fait jour de renforcer les compétences des démembrements de la commune, autrement appelés Fokontany. La tendance actuelle n’est pas sans ambiguïté puisque les relations hiérarchiques mettent en relation directe les Fokontany et les Districts, au profit de ces derniers qui sont rappelons-le une émanation déconcentrée de l’Etat, le tout se faisant au détriment des communes. 2. Objet de l’étude La consolidation de la décentralisation, un des axes stratégiques de la Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration (PN2D) d’une part, et la responsabilisation croissante des Communes vis-à-vis de ce processus d’autre part, rendent indispensable la mise en place de dispositifs d’appui de proximité. Cette étude intervient à un moment charnière du renforcement du processus de décentralisation. Le Ministère auprès de la Présidence de la République chargé de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire (MPRDAT) a lancé au second semestre 2006, avec l’appui de ses partenaires techniques et financiers, la mise en place de dispositifs d’appui aux communes communément appelés « Centres d’Appui aux Communes » ou CAC. Ces dispositifs constituent de véritables centres expérimentaux du développement institutionnel des collectivités décentralisées ainsi que d’un développement local porté par les pouvoirs publics. De ce fait, il a été décidé d’accorder une importance particulière au suivi et au contrôle de l’activité de ces nouveaux dispositifs, mais également à l’analyse de leur fonctionnement afin de permettre des ajustements et améliorations. L’organisation non gouvernementale malgache Territoire et Développement3 , dont les membres ont une expérience éprouvée dans le domaine de la décentralisation et du 3 L’ONG T&D est actuellement le partenaire technique du Centre International de Développement et de Recherche, lequel met en œuvre un programme de développement local urbain dans les quatre communes urbaines de la région SAVA depuis 2003. Le programme de développement local urbain de la SAVA entre depuis le début 2007 dans une seconde phase de cinq ans. .
  10. 10. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 10 développement local, gère une subvention de l’Ambassade de France afin de conduire une étude de capitalisation des acquis des dispositifs d’appui aux communes existantes et de déterminer les principales caractéristiques et problématiques rencontrées dans la mise en place des CAC. En effet, même si les CAC, avec des moyens et des méthodologies de mise en œuvre et d’intervention standardisés, constituent une démarche des plus novatrices, ils ont été précédés par différents types de dispositifs d’appui. Des enseignements peuvent en être tirés que ce soit par les pouvoirs publics ou par les partenaires techniques et financiers qui souhaitent renforcer les capacités de maîtrise d’ouvrage des communes. 3. La démarche et les intervenants L’étude a débuté au premier trimestre 2007 avec une revue des données disponibles sur la décentralisation, les programmes d’appuis existants ou ayant existé et celles qui ont contribué à la mise en place des centres d’appui aux communes. Dans un premier temps, une évaluation externe, précédée d’une auto-évaluation, a été réalisée auprès des Bureaux de Développement Local (BDL)4 des Communes Urbaines de Majunga, de Tuléar et de Diego Suarez. La capitalisation des expériences de ces dispositifs d’appui au développement local est consignée dans ce rapport d’étude. Dans un deuxième temps, des missions de « suivi » ont été réalisées auprès des cinq Centres d’Appui aux Communes les premiers opérationnels, à savoir Miarinarivo (Itasy), Alakamisy Itenina (Haute Matsiatra), Ihosy (Ihorombe), Antalaha (Sava), Ambilobe (Diana). 4 Les BDL sont des bureaux « produits » de l’institutionnalisation des secrétariats permanents locaux (SPL) du Programme d’Appui aux Initiatives de Quartier (PAIQ) dans les communes urbaines, chef lieu de provinces autonomes. Le PAIQ était un programme financé conjointement par la coopération française et le gouvernement malgache dont la finalité était d’améliorer les conditions de vie des quartiers urbains populaires en leur permettant d’avoir accès aux infrastructures de services publics de base de bonne qualité et auto – gérée.
  11. 11. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 11 Des visites auprès de deux UADEL (Programme ACORDS, 9ème FED de l’Union Européenne), ont également été réalisées. Par ailleurs, des entretiens périodiques avec le Directeur de Suivi-Evaluation et de la Communication (récemment nommé au poste de Directeur Général de la Décentralisation et de l’Appui au Développement Local) et le Directeur du Système d’Information du MPRDAT ont alimenté les réflexions et l’analyse des agents de Territoire & Développement impliqués dans cette étude. Plusieurs partenaires techniques et financiers, au premier rang desquels l’Assistance Technique française à l’Ambassade de France (Chargé de mission à la Décentralisation notamment), responsable de l’approche méthodologique choisie, ont également été consultés et ont contribué à l’actualisation de cette étude. Il en a été ainsi de l’UGP/ACORDS, du Service de Coopération et d’Action Culturelle de l’Ambassade de France (SCAC), du FID, de l’ERI/PLACAZ, de l’Ambassade de Suisse, ou encore de la GTZ. Enfin, des élus locaux et des représentants de pouvoirs publics (au niveau des régions et des districts) ont apporté leur concours et ont témoigné de leurs besoins en matière de renforcement des capacités de maîtrise d’ouvrage des collectivités décentralisées et d’abord des communes.
  12. 12. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 12 I – ANALYSE DES DISPOSITIFS D’APPUI AUX COMMUNES Les typologies de dispositifs d’appui aux communes L’objectif n’est pas de dresser une typologie exhaustive des structures d’appui aux communes en place à Madagascar. Le choix a été fait de concentrer l’analyse sur deux dispositifs ayant totalement intégrés la maîtrise d’ouvrage communale dans leurs missions. Les premiers, les BDLs de Diégo, Tuléar et de Majunga, nous renseignent sur les mécanismes en milieu urbain tandis que les seconds, les UADEL/ACORDS, nous éclairent sur de nombreuses problématiques rencontrées en milieu rural. 1.1.1 - Les Bureaux de Développement Local (BDLs) : - Statut et positionnement Les BDLs sont intégrés dans l’organigramme de chaque municipalité depuis le début de l’année 2004. Ils constituent donc des services à part entière. Leur création a fait l’objet d’une délibération du conseil municipal. Les trois bureaux sont rattachés au Maire dans un double souci de visibilité et d’efficacité. Les agents des BDLs sont des salariés de ces trois municipalités depuis l’année 2005, en respectant toutes les procédures de recrutement auprès des communes. - Missions des BDLs Les BDLs ont pour mission de renforcer la capacité de maîtrise d’ouvrage communale et ce dans deux domaines précis : les services financiers et le service technique des communes. Les BDLs ont internalisé dans les communes la démarche d’intervention capitalisée par le PAIQ, à savoir la participation de la population à l’identification des projets de proximité et à la gestion des ouvrages réalisés.
  13. 13. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 13 Les BDLs sont aussi devenus des acteurs incontournables dans la mise en œuvre des projets d’investissements structurants communaux, au détriment dans certains cas de la démarche participative. Ceci a été fortement ressenti à Diégo Suarez. De par leur mission, les BDLs ont apporté une démarche novatrice dans la conception de la gestion communale : l’intégration de la population (bénéficiaires) dans les projets de proximité (entendons de service public de base) à toutes les étapes du processus, d’où une plus grande pertinence des ouvrages et surtout de plus fortes garanties quant à leur entretien. Par la suite, un véritable dialogue entre les élus, les techniciens communaux et la population s’est structurée. - Mécanismes financiers utilisés par les BDLs L’Ambassade de France, qui a soutenu financièrement la mise en place de ces BDLs, a apporté près de 300.200.000MGA de subvention pour chaque commune pendant deux ans. Les communes ont participé à hauteur de 30.000.000MGA pendant cette période. Pour les deux villes de Diego Suarez et de Majunga, un compte de dépôt (45318) a été ouvert (actionné) auprès de la Trésorerie Principale de chaque commune. Par principe, ce compte est géré par le trésorier principal lui-même et l’ordonnateur des dépenses est le Maire. Un régisseur, pris parmi l’équipe des BDLs, a été nommé pour liquider les dépenses selon l’ordonnancement. Les subventions sont gérées comme une régie d’avance. Les fonds de fonctionnement et les fonds d’investissement de ces deux BDLs sont gérés sur ce compte unique. Ce compte a deux principaux avantages : • il permet de suivre et surtout de consolider dans la comptabilité publique de chaque commune les investissements consentis par des partenaires financiers et techniques extérieurs. • il est souple, fonctionnant comme une régie d’avance, il permet ainsi à chaque bureau de réaliser des ouvrages et liquider les dépenses de fonctionnement avec un minimum de contraintes.
  14. 14. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 14 Le BDL de Tuléar a positionné la subvention qu’il a conventionné avec l’Ambassade de France auprès du compte d’attente (45213) de la Commune au même titre que toutes les recettes de la commune. La maîtrise des procédures de passation de marchés publics ne figure pas parmi les acquis de cette équipe (les agents du PAIQ ayant tous démissionné) tout comme les procédures de dépenses publiques. Le principe de l’unicité de caisse a pénalisé le fonctionnement de l’équipe et a en partie mis en péril la convention. L’équipe du BDL a manqué de soutien au niveau de la municipalité pour l’utilisation de cette subvention. - Ressources humaines Les compositions des trois BDLs sont assez similaires. Pour chacun, on dénombre : • un ingénieur en génie civil, • un responsable de socio-organisation (géographe, sociologue et historien de formation) • un responsable administratif et financier • un animateur (pour Diégo Suarez, ce dernier est rattaché au service des points d’eaux collectifs pour lequel le BDL a tracé et mis en œuvre une politique sectorielle de l’eau) • un coordinateur qui assure la mise en œuvre du planning de travail de l’ensemble de l’équipe. Il faut noter que pour garantir la participation de la population à la mise en œuvre des projets de proximité, les BDLs s’appuient sur les compétences des organisations non gouvernementales ou associations locales pour l’animation, la sensibilisation et la Ce dispositif, très efficace, devrait être repris systématiquement auprès des CAC, afin de limiter au maximum les lourdeurs administratives.
  15. 15. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 15 participation de la population des quartiers qui contractualisent directement avec la commune pour leur prestation. L’équipe des BDLs a profité de l’héritage laissé par le PAIQ en termes de renforcement des capacités de la société civile locale qui travaille dans le domaine du développement local. Les BDLs ont également promu (dans un esprit de continuité) la plate forme des associations de quartiers et/ou ONG locales pour constituer un véritable espace de concertation et de dialogue avec les élus communaux (mais aussi les techniciens communaux). - Résultats des BDL En termes de fonctionnement, l’équipe d’un BDL fonctionne « à plein régime », sur une année, avec une subvention de 30.000.000MGA. (Soit l’équivalent de 12.500 EUROS au taux de change de 2.400MGA l’euro). Cette somme est destinée aux salaires et charges du personnel, aux communications (téléphonie, frais postaux, connexion à Internet et messagerie), aux frais de transports et de missions, aux consommables informatiques et à l’entretien informatique, aux fournitures de bureau et autres services. Sur les fonds d’appui institutionnel, le BDL de Diego Suarez a élaboré un PLAN DE DEVELOPPEMENT MUNICIPAL et une étude assez conséquente sur l’ÉVALUATION DE LA GESTION PAYANTE DES POINTS D’EAUX COLLECTIFS DE LA VILLE pour 28.000.000MGA. Dans cette même rubrique, le BDL de Majunga a appuyé le renforcement des compétences des agents communaux y compris l’équipe du BDL. De son côté, le BDL de Tuléar a organise un foire réunissant tous les acteurs qui gravitent autour du développement local. Les subventions de l’Ambassade de France ont également été destinées à la réalisation d’ouvrages de proximité. Les mêmes principes et démarches d’intervention et de mise en œuvre capitalisés5 par le PAIQ ont été adoptés pour la réalisation de ces ouvrages. 5 - Animation et sensibilisation amenant à une participation des habitants des quartiers à l’identification du projet. - Appui des ONG locales à l’étude technique et à l’analyse socio-économique des projets (modalité de gestion, opérationnalité de l’ouvrage, coût, modalité de mise en œuvre, délai d’exécution, planning de mise en œuvre)
  16. 16. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 16 Dans le cas de Diego Suarez, le fonds d’investissement (y compris la maîtrise d’œuvre sociale et technique des ONGs locales) atteignait les 275.000.000MGA (y compris une contribution effective de la commune d’un montant de 30.000.000MGA). Ces investissements ont concerné la réalisation de 10 bassins lavoirs, de 4 complexes sanitaires, de 10 kiosques fontaines, et l’assainissement d’une partie d’une avenue en centre-ville. - Conseil des ingénieurs des BDLs et des socio-organisateurs dans l’élaboration des dossiers de projet (relais avec le service technique municipal, adaptabilité technologique, discussion avec le Maire sur des principes de mise en œuvre, harmonisation des ouvrages communaux dans la ville, coût, modalité de gestion et analyse des charges récurrentes) - Organisation d’appels d’offres restreints, - Adjudication et élaboration de contrats de marchés, - Suivi et contrôle des travaux par des ONGs locales, - Réception provisoire des travaux, - Réception définitive des travaux.
  17. 17. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 17 BDL / Ville Rubrique Montant (en MGA) TOTAL (en MGA) Ambassade de France Ressources Propres Effectives Participation au fonctionnement Diego Suarez Fonctionnement 27.000.000 Salaire de 7 agents pendant deux ans6 , eau et électricité, mise à disposition d’un local, le total est estimé à 27.000.000 54.000.000 Fonds d’Appui Institutionnel 28.000.000 28.000.000 Investissement (réalisation d’infrastructures de proximité et autres investissements immobiliers) 245.000.000 30.000.000 Un ordinateur portable, trois PC de bureau, un dupli copieur, une imprimante laser estimé à 18.000.000MGA 293.000.000 Majunga Fonctionnement 49.000.000 49.000.000 Fonds d’Appui Institutionnel 55.000.000 55.000.000 Investissement (réalisation d’infrastructures) 196.000.000 196.000.000 6 La CU de DIEGO SUAREZ continue de prendre en charge ses frais de fonctionnement minimal, cependant elle n’arrive pas à prendre en charge de manière effective les autres frais de fonctionnement qui ont été « supportés » par l’Ambassade de France pendant les deux années d’institutionnalisation.
  18. 18. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 18 - Dynamique Intercommunale Un aspect commun aux trois BDLs est leur intervention dans deux villes secondaires proches ou non de leur lieu d’implantation. Le BDL de Tuléar n’a pas poursuivi cette intervention faute d’une dynamique ressentie auprès des deux autres villes secondaires. Le BDL de Diego Suarez est intervenu dans les villes d’ Ambilobe et d’Ambanja, celui de Majunga est intervenu dans les villes de Maevatanana et de Maintirano. Ce type d’interventions a été négocié dans la convention de subvention de l’Ambassade de France pour permettre à chaque BDL de tester sa capacité à intervenir sur une échelle intercommunale d’une part et maintenir une dynamique qui a été, par ailleurs, initiée par le PAIQ dans ces deux villes respectives, d’autre part. Pour le BDL de Diego Suarez, une relation, tout à fait informelle a été tissée avec les 4 communes rurales entourant la ville (Antanamitarana, Sakaramy, Ramena et Joffre Ville). Le BCPI, mandatée par le Maire, a progressé dans une réflexion avec ces 4 communes pour la mise en place d’une structure intercommunale dénommée « Fandriaka » qui, à terme, devrait réunir les 5 communes. L’aboutissement de ce projet se heurte à des conflits d’intérêts juridiques et administratifs. Cependant, les 5 communes continuent de réfléchir sur des possibilités de « travail » et la mise en place d’un marché de gros dans la commune d’Antanamitarana (jusqu’alors au cœur de la ville de Diego Suarez) constitue un point de départ. La thématique « eau potable » et « gestion et organisation des places de marché et de gare routière » demeure également un intérêt partagé par les 5 communes. - Capacité à mobiliser d’autres ressources au profit de la commune7 En parallèle aux projets de proximité de la CU de Diégo Suarez, le BDL est intervenu à des niveaux différents sur la mise en œuvre des projets structurants de la ville : - Il a, exclusivement, mis en œuvre le Fonds d’Entretien Routier 2005 pour un montant total de 160.000.000MGA. Il a également élaboré 7 Ce cas est spécifique à la ville de Diego Suarez
  19. 19. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 19 le plan triennal de l’entretien des voiries urbaines de Diego soumis au FER pour un éventuel financement. - Il a mobilisé les ressources nécessaires pour que des ouvrages communaux (spécifiquement des points d’eaux collectifs, domaine dans lequel le BDL excelle) dont la maîtrise d’ouvrage a été déléguée à l’AGETIPA soit totalement mis en gestion payante. Il en est de même pour des ouvrages réalisés sur des financements de la Fondation TANY MEVA. - Il a servi d’interlocuteur à l’Agence Portuaire Maritime et Fluviale (APMF) et le Ministère des Finances et du Budget dans l’élaboration de la convention de financement et de rétrocession nécessaire à la réhabilitation des voies de communication (financée par l’Agence Française de Développement). - Il sert également d’interlocuteur aux partenaires techniques et financiers de la commune urbaine (AIMF, Conseil Général du Finistère, FID, AGETIPA, etc.) CONCLUSION PARTIELLE Les BDLs sont identifiés comme étant un service au sein de l’organigramme municipal rattaché directement au Maire. Sa « constitution » répond à une volonté de cohérence entre l’organisation municipale et la mission de celles –ci. En plus, sa création au sein des communes se traduit par l’institutionnalisation de compétences nouvelles, plus à même de faire face à l’évolution contextuelle à laquelle sont confrontées les municipalités, tout en conservant les compétences « traditionnelles » des communes. Les BDLs ne souffrent ni de légitimité ni de légalité étant donné qu’ils font partie intégrante de l’organigramme au même titre que les autres structures directionnelles de la commune. Les BDLs ont également su saisir l’opportunité qu’offrait leur position pour développer des expertises utiles à la commune et ont l’avantage certain de connaître mieux que les accompagnateurs potentiels autant les mécanismes de (dys)fonctionnements d’une municipalité que son système d’organisation. Une telle connaissance mérite d’être exploitée pour être diffusée auprès des communes exprimant ce besoin de renforcement de capacités techniques et méthodologiques.
  20. 20. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 20 Mais la mise en place d’un nouveau service tel que le BDL qui mobilise un capital humain d’un niveau plus élevé par rapport au niveau modal de la commune a fait resurgir de nouvelle problématique quant à la possibilité « procédurière » et surtout légale de motiver l’excellence au niveau des communes. Les BDLs sont également pris en tenaille dès lors qu’il s’agit d’intercommunalité. Son rattachement légal à UNE commune limite (inhibe !) les possibilités d’externalité de ses compétences même si cela va dans le sens d’un échange gagnant pour la commune. Implantés dans les communes urbaines de 1ère catégorie, l’intercommunalité prend un sens véridique et semble être un passage obligé pour le développement local ; une intercommunalité qui, par ailleurs, ne se limite pas uniquement à une économie d’échelle. Les BDLs tentent, étant habitués à des idées de « construction » que « d’exploitation » et un produit d’expérimentation, de développer des schémas de communautés de communes répondant plus efficacement au contexte local. Dans cet exercice, produire un schéma qui puisse être dupliqué dans d’autres municipalités est un paramètre important à ne pas perdre de vue. Ces problématiques nouvelles recherchent, inclusivement pour toutes les municipalités malgaches, des éléments de réponse voire un débat ouvert initié par les pouvoirs publics, les collectivités territoriales décentralisées, la société civile et nourri par les pratiques à partir desquelles des propositions peuvent se dégager. Par la suite, ce débat ouvert pourrait aboutir à des ajustements « réglementaire et juridique ». Une telle avancée consoliderait un véritable processus de décentralisation et d’appui au développement local.
  21. 21. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 21 1.1.2 Les Unités d’Appui au Développement Local (UADEL) : - Statut et positionnement : Sur le plan organisationnel, une option fondamentale a été privilégiée dès le démarrage, celle d'une Unité de Gestion du Programme (UGP), basée à Antananarivo, collaborant étroitement avec des Unités d’Appui au Développement Local (UADEL). Les UADEL, une pour chacune des 9 régions du Sud, interviennent directement dans les communes tandis que l’UGP agit en retrait, en accompagnement des processus initiés. Cinq grandes fonctions ont été retenues pour l’UGP : conceptualisation, consolidation (notamment par la formation), orchestration des processus, d'une manière générale, réflexion, c'est-à-dire prise de recul par rapport aux processus, et capitalisation. Le dispositif est complété auprès de l’UGP par la Cellule Technique Intercommunale (CTI), opérationnelle à partir de juillet 2005, et qui sera chargée de la mise en œuvre des projets à caractère intercommunal. Les UADEL ont été recrutées par appel à propositions international. L’utilisation de la procédure d’appel à propositions a été opté dans un souci de compter sur une diversité Commune (ou groupement intercommunal) Comité Régional d´Eligibilité de Financement Unité de Gestion du Programme Cellule Technique Inter- communale Unité d'Appui pour le Dév.t Local Conseil de Coordination
  22. 22. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 22 d’organismes pouvant apporter un éclairage original, tant sur le plan méthodologique (comment faire concrètement) que conceptuel (comment comprendre ce qui se passe sur le terrain). En outre, en ayant recours aux UADEL, le programme souhaitait également diffuser l'approche méthodologique du programme ACORDS auprès des ONG. Il permet par ailleurs de libérer l'équipe de l’UGP des tâches purement exécutives et l'autorise à concentrer ses efforts et son énergie sur les tâches qui lui sont dévolues. Quatre UADEL travaillent actuellement dans ces neuf régions : • Association Intercoopération Madagascar dans les régions de Menabe, Amoron’i Mania et Haute Matsiatra • Agro Action Allemande dans la Région Atsimo Atsinanana • InterAide dans la région Vatovavy Fitovinany • Care International dans la Région Anosy • GTZ dans les régions Androy et celle d’Atsimo Andrefana
  23. 23. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 23 Les organisations en charge des UADEL ont globalement un mandat d’accompagnement et de formation des acteurs locaux, plus particulièrement communaux. Cet accompagnement se fait à travers la mise en œuvre du PAT. Il a pour finalité ultime d’apprendre aux acteurs communaux à élire des représentants aux conseils d'administrations et aux comités de contrôle, à négocier, à gérer des conflits internes, à prendre des décisions collectives etc. Il faut souligner que l’UADEL n’a pas de responsabilité dans la gestion directe des fonds communaux, alloués par le Programme ACORDS. Cette subvention est gérée directement par les communes. - Les missions assignées aux UADEL Les missions de l’UADEL peuvent se regrouper en six composantes :  Information – communication D’une manière générale, la communication du programme sera assurée par l’UGP. Cependant, l’UADEL devrait assumer le rôle de relais d’information entre les communes et les instances régionales. Une rétro – information sur le déroulement des processus sera aussi maintenue par l’UADEL en direction de l’UGP et, à travers elle, vers le Comité de Pilotage du programme composée du MPRDAT, de l’UGP, …..  Appui à la réponse aux appels à propositions L’UADEL pourra appuyer les communes qui n’auraient pas encore préparé de dossier pour les appels à propositions régionales. Cet appui sera donné aux communes concernées pour l’identification, la coordination et la préparation d’objectifs intercommunaux, puis de plans d’action trisannuels conformément aux modèles mis en œuvre lors du premier appel à proposition régional. Cette action se fera dans le contexte de la mise en œuvre de la politique de décentralisation au niveau régional.
  24. 24. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 24  Appui à l’élaboration des Plans d’Investissements annuels (PIA) L’UADEL appuiera la commune dans l’élaboration, à partir du Plan d’action trisannuel (PAT) approuvé par le CREF donnant lieu à un contrat de subvention, d’un Plan d’investissement annuel (PIA) qui sera à la base des projets à mettre en oeuvre. Dans le cas où la commune n’a pas encore obtenu l’accord du Comité Régional d’Eligibilité des Financements (CREF), l’UADEL pourra assister celle-ci à monter son dossier de proposition. L’élaboration des Plans d’investissement annuels comprendra la précision sur les aspects suivants sans que la liste ne soit limitative :  Les Avant projets sommaires et Avant projets détaillés, assortis de l’évaluation détaillée du coût des actions ;  L’exécution des activités et leur suivi ;  Les réajustements, renégociations, et transformations par rapport au Plan d’action trisannuel ;  Les mesures prises pour assurer la viabilité des investissements. L’UADEL doit impliquer la diversité des acteurs locaux dans sa démarche d’appui à l’élaboration du Plan d’investissement annuel. Il devra renforcer les mécanismes de dialogue et concertation dans et entre les cadres institutionnels déjà existants plutôt que de créer de nouvelles structures ad hoc.  Appui à la mise en œuvre des actions issues des Plans d’investissement annuels Les UADEL appuyeront la commune pour:  la conception du projet et la mise au point des conditions de mise en oeuvre (y compris l’aspect socio-organisationnel qui se traduit à ce stade d’avancement par la structuration, organisation, implication, adhésion et gestion de conflit éventuel,
  25. 25. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 25 le système de gestion et d’entretien projeté ainsi que le schéma financier d’exploitation) ;  l’appui à la constitution du dossier d’appel d’offres et l’appui au lancement des appels d’offres;  Le suivi et le contrôle du chantier suivant le schéma adopté par les bénéficiaires (prestataire individuel, agent technique de la commune, bureau d’études) Dans cette perspective, elles conseilleront la commune dans:  la préparation du dossier de projet comprenant d’une part l’aspect financier et technique, organisation, structuration et d’autre part les contractualisations dans les différentes phases du projet (mobilisation sociale, préparatifs, mise en œuvre, fonctionnement post –investissement)  La préparation des dossiers de consultation et l’analyse des offres pour le recrutement des PME chargées de réaliser les micro-projets ou préparer les protocoles d’exécution dans le cas de travaux à réaliser en régie ;  La préparation des dossiers de consultation et l’analyse des offres pour les prestataires de services chargés d’effectuer des études spécifiques ou le contrôle des travaux importants,  La mise en œuvre des micro-projets issus du Plan d’Investissement  La supervision et le suivi des travaux des PME ;  L’appui au démarrage post-investissement et au suivi du fonctionnement pour au moins un cycle d’exploitation  L’élaboration et l’envoi des différents rapports d’exécution des travaux au niveau UGP, Région, Comité régional d’éligibilité de financement, ……  Renforcement des capacités Elles sont réalisées avec l’appui organisationnel et conceptuel de l’UGP et l’appui ponctuel et éventuel de prestataires ad hoc. Il s’agît, entre autres, d’encadrement des acteurs communaux. Les UADEL fournissent aux élus, aux employés communaux et aux représentants de la population concernée, une formation « sur le tas » en fonction des situations vécues au
  26. 26. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 26 quotidien au sein des communautés concernées pendant le processus de planification et pendant la phase post-investissement des projets exécutés. Cette formation vise les différentes dimensions de la bonne gouvernance, la maîtrise d’ouvrage des projets, y compris les pratiques de leur gestion et la tenue de comptes. A cela s’ajoutent les aspects de la gestion de la phase post-investissement (organisation, outils, gestion financière de l’exploitation, utilisation des ouvrages, maintenance…). Parallèlement, un effort particulier d’appui est fourni en vue d'assainir la fiscalité locale et d'en augmenter les recouvrements. Ce résultat sera l'expression d'une évolution vers une meilleure viabilité des investissements et de la bonne gouvernance au niveau communal. L'augmentation de la fiscalité locale pourra servir à terme de contribution locale, voire de substitution aux apports bénéficiaires relatifs aux infrastructures, qui seront ainsi répartis sur les contribuables. - Les acquis de ces dispositifs d’appui aux communes : Les UADEL sont reconnues par les autorités locales comme des structures renforcées pour l’appui aux communes. Les UADEL excellent principalement dans trois domaines précis :  l’identification des besoins,  la mobilisation des ressources locales,  l’expertise en matière d’ingénierie technique et sociale. - Réflexions et recommandations dans la mise en œuvre :  Les lacunes :  Les agents des UADEL, ayant souvent développé ses aptitudes professionnelles dans le cadre de programmes de développement communautaire donnant une place conséquente aux acteurs de la société civile, confondaient au départ développement communal et développement local. On peut affirmer que pendant la première année de fonctionnement, ils apprenaient la décentralisation en même temps que les communes.
  27. 27. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 27  Comme conséquence du point précédent, faute d’une compréhension des fondements de l’articulation recherchée avec le processus de décentralisation en cours, les agents des UADEL ont eu au cours des premiers mois une tendance à interpréter les dispositifs et procédures proposées par l’UGP comme issues d’un catalogue de recettes.  La capacité d’absorption des investissements consentis par le programme ACORDS aux communes rurales d’intervention reste très marginale sans une amélioration de système de taxation et d’imposition de cette catégorie de commune. Sans la mise en place d’un Fonds de Développement Local, les fonds d’investissements de ces communes (à l’expiration du programme ACORDS) seront plus que réduits et cela condamnerait les dynamiques enclenchées.
  28. 28. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 28  Les réflexions et enseignements à tirer : Les UADEL ont développé et capitalisé une méthodologie et une démarche fiable dans la maîtrise d’œuvre sociale et technique (éducation, eau, santé, marché) car elle a été confrontée à la pratique et à la réalité de l’environnement communal et des services déconcentrés. Les communes sont engagées dans un véritable processus d’appropriation de la maîtrise d’ouvrage alors qu’elles étaient systématiquement à un stade de « bénéficiaire » dans les autres programmes. Il y a par ailleurs une meilleure visibilité de ce programme auprès de chaque niveau administratif hiérarchique (commune, région, district, MDAT) qui y participe activement. Une démarche d’accompagnement des communes, quelque soit sa catégorie, ne pourra pas être rapidement appliquée par des agents récemment recrutés si l’on ne multiplie pas les occasions d’échanges et travail en commun entre les différents dispositifs d’appui aux communes (BDL, UADEL, CAC). Néanmoins, le fonctionnement des structures UADEL coûtent relativement cher (de l’ordre de 4.000 euros par an par commune d’intervention, comparativement aux CAC qui est en moyenne à moins de 2.000euros par an par commune) et demeurent une démarche difficile à internaliser au sein d’une intercommunalité si cette volonté politique se manifeste auprès des communes. Le programme ACORDS, aux vues des résultats d’évaluation de ses activités auprès de ces neuf régions d’intervention, pourrait – il accorder une seconde phasage à cette initiative afin de maintenir la dynamique constatée actuellement et les modalités d’appels à propositions des ONG - UADEL seraient – elles maintenues dans ce cas?
  29. 29. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 29 CONCLUSION PARTIELLE Le dispositif « UADEL » est une unité indépendante qui est, stricto sensu, un accompagnateur des communes. L’UADEL effectue des activités proches de celles de BDL à l’exception de la possibilité de représenter la(es) commune(s). Sans rattachement direct avec les communes, ce qui est somme toute logique, ce dispositif répond plus à une logique de moyens qu’une obligation de résultats ou d’impacts de leurs actions auprès des communes. Avec la mise en œuvre du programme ACORDS et de toutes les structures qui en sont dérivées, un constat est certain : les communes ont besoin de valoriser leurs ressources humaines et d’établir un système organisationnel cohérent avec leur mission. Il nous arrive ainsi de se demander si cela ne devrait pas constituer le critère référentiel des partenaires techniques et financier qui souhaitent accompagner les communes et espérer, à terme, une assimilation de leur méthodologie de travail au sein des communes. Comparativement aux BDLs, l’UADEL reste peu confrontée aux véritables problématiques de gestion communale : communication interne et information ; effectif, niveau de compétence et qualification des ressources humaines ; gestion des bases de données ; etc. Les UADEL ont un cadre de travail contractuel, en conséquences, leurs activités sont déterminées selon un délai et avec un cadre financier précis. Cette indépendance pourrait constituer un avantage à plus d’un égard car elle permet, théoriquement, aux accompagnateurs d’avoir le recul nécessaire pour conseiller les communes à surmonter leurs problèmes. Dans la pratique, la tentation de résoudre le problème au lieu et place des concernés l’emporte souvent. Le travail remarquable qui a été réalisé par l’UGP avec le concours des UADEL des neuf régions d’intervention est la capitalisation des outils méthodologiques qui sont parfaitement applicables à toutes les communes. Un important dispositif de suivi – évaluation a été également développé par l’UGP, dont ne dispose pas les BDLs, et a permis de déterminer avec efficacité les points sensibles dans la chaîne de maîtrise d’ouvrage communale. Là encore, l’UGP a joué un rôle prépondérant et constitue une pièce maîtresse de ce programme d’appui aux communes. Les UADEL ont, par ailleurs, la possibilité de constituer un réseau d’acteurs oeuvrant dans le domaine de la décentralisation et de l’appui au développement local où les « savoirs – faire » s’échangent sans trop de contraintes.
  30. 30. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 30 Des suggestions et recommandations pour la mise en œuvre des Centres d’Appui aux Communes ont été empruntées à travers l’expérience de ces deux dispositifs d’appui aux communes.
  31. 31. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 31 II – La mise en oeuvre des Centres d’Appui aux Communes (CAC): 2.1. Rappel de l’objectif de la mise en œuvre des CAC 2.1.1. Objectifs de la mise en œuvre des CAC Les centres d’appui aux communes (CAC) sont des dispositifs destinés à renforcer le processus de décentralisation et l’appui au développement local à Madagascar. 2.1.2. Les missions assignées aux CAC Les CAC ont comme missions principales : ♦ l’appui et le conseil ponctuel sur demande des communes : recherche des financements, appui à la maîtrise d’ouvrage à terme en relation avec les bailleurs, appui à la maîtrise des finances locales, à la gestion administrative et financière ; ♦ la mise en relation avec les services techniques déconcentrés (STD) ou des prestataires de services ; ♦ l’identification des besoins en formation et la mise en réseau avec les partenaires et prestataires de service ♦ l’animation d’un réseau local d’appui à la décentralisation (en partenariat avec les Services régionaux du MPRDAT et les Régions) : échanges, capitalisation des différentes expériences menées par les partenaires techniques et financiers, diffusion de l’information,…
  32. 32. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 32 2.2. L’état d’avancement de la mise en place des CAC a. Les CAC opérationnels Localisation Partenaires techniques et financiers Nombre de communes d’interventions Date de recrutement du personnel Date d’ouverture Profil de poste du personnel Observations District d’Ambilobe Programme des Nations Unies Pour le Développement 14 communes rurales 1 commune urbaine Novembre 2006 Janvier 2007 1 Conseiller animateur en sécurisation foncière, 1conseiller animateur en développement local 1 secrétaire comptable recruté par l’association des Maires Le CAC d’Ambilobe ne dispose pas pour le moment d’une trésorerie pour fonctionner. District d’Antalaha Programme des Nations Unies Pour le Développement 15 communes rurales 1 commune urbaine Novembre 2006 Décembre 2006 1 Conseiller animateur en fiscalité locale, 1conseiller animateur en développement local, 1 conseiller animateur en socio – organisation Le CAC d’Antalaha ne dispose pas pour le moment d’une trésorerie pour fonctionner.
  33. 33. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 33 Localisation Partenaires techniques et financiers Nombre de communes d’interventions Date de recrutement du personnel Date d’ouverture Profil de poste du personnel Observations District de Ihosy Système des Nations Unies / UNICEF 15 communes rurales 1 commune urbaine 20 octobre 2006 20 octobre 2006 1 Conseiller animateur en fiscalité locale, 1conseiller animateur en développement local, 1 conseiller animateur en socio - organisation La fréquence des maires à manifester leurs besoins laisse à désirer. District de Fianarantsoa II / Alakamisy Itenina Ambassade de Suisse 14 communes rurales 28 septembre 2006 02 octobre 2006 1 socio – organisateur, 1 chargé de l’administration communale, 1 chargé de montage et de gestion de projet Ces deux CAC présentent une capacité d’intégration réelle au niveau de leurs communes d’intervention respectives.
  34. 34. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 34 Localisation Partenaires techniques et financiers Nombre de communes d’interventions Date de recrutement du personnel Date d’ouverture Profil de poste du personnel Observations District de Miarinarivo Ambassade de Suisse 14 communes rurales, 1 commune urbaine Juillet 2006 26 septembre 2006 1 socio – organisateur, 1 chargé de l’administration communale, 1 chargé de montage et de gestion de projet District de Tsihombe Ambassade de France et Conseil Général de l’Eure 6 communes rurales et 1 commune urbaine Février 2007 03 mai 2007 (pour un premier contrat à durée déterminée de 7 mois) 1 conseiller en appui à la paysannerie, au maraîchage et à l’environnement, 1 conseiller en gestion communale, 1 conseiller en appui institutionnel et montage de projet L’ouverture officielle du bureau du CAC est prévue au mois de juin 2007. L’association des communes du District de Tsihombe dénommée « HAVELONTIKA »
  35. 35. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 35 b. Les CAC en cours de mise en place : Partenaires financiers et techniques District Nombre de communes GTZ Marovoay 17 Communes Rurales et 1 Commune Urbaine Ambatolampy 17 Communes Rurales et 1 Commune Urbaine ERI / PLACAZ Ampasimadinika – Manambolo 12 communes rurales Intercoopération Suisse Mahabo 15 communes rurales et 1 commune urbaine Commune de la Possession et Ambassade de France Antanifotsy A déterminer Conseil Régional du Nord Pas de Calais et Ambassade de France Maroantsetra A déterminer c. Les CAC en prospection : Partenaires financiers et techniques Bureau du CAC Nombre de communes Fonds d’Intervention pour le Développement Analamisampy 1commune urbaine et 13 communes rurales Fasintsara 18 communes rurales Ilaka Atsinanana 1 ou 2 commune urbaine et 15 ou 14 communes rurales Soanierana Ivongo 1 ou 2 commune urbaine et 14 ou 13 communes rurales Andabotoka Kiangara 1 Commune Urbaine et 11 communes rurales Ambodimontso Atsimo 1 commune urbaine et 17 communes rurales Farahalana 1 Commune urbaine (Sambava) et 16 communes rurales : Intervention à cheval entre 2 districts dont Antalaha et Sambava La carte de la page suivante nous renseigne sur l’implantation effective des CAC au mois de mai 2007.
  36. 36. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 36
  37. 37. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 37 2.3. Les typologies des CAC 2.3.1. En termes de mécanismes financiers :  SYSTEME DES NATIONS UNIES / PNUD – UNICEF  AMBASSADE DE SUISSE / Intercoopération Suisse (Mécanisme transitoire) Programme des Volontaires des Nations Unies Personnel Volontaire Salaire et charges du personnel Autres frais de fonctionnement et investissement PNUD MPRDAT Association des communes Bureau du CAC Intercoopération Suisse MPRDAT Comité provisoire de gestion (Communes et Région) Bureau du CAC
  38. 38. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 38  BANQUE MONDIALE / Fonds d’Intervention pour le Développement (FID) Mécanisme de réapprovisionnement du compte bancaire de l’Association des Maires FID / Direction Régionale MPRDAT Bureau du CAC - Sécrétaire comptable Association des Communes PRESIDENT Compte bancaire AM Associations des Communes TRESORIER
  39. 39. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 39  AMBASSADE DE FRANCE (SCAC) – Coopération Décentralisée (Disposition transitoire jusqu’à la mise en place de la structure intercommunale) COMITE DE SUIVI ET DE SUPERVISION - Chef district - Bureau Association des Communes - Responsable Projet Coop Déc CG 27 Approbation des requêtes Fonctionnement quotidien Compte rendu Suivi / supervision Requêtes Contrat des Conseillers animateurs Appui / Conseil aux Communes AG Association des Communes du District Organe d’orientation et de prise de décision (Maires et 1 conseiller par commune) Coopération Décentralisée CG 27 / District de Tsihombe - Dépositaire du Fond - Co-gestionnaire Ordonnateurs des dépenses et signataires des chèques - Responsable projet Coopération Décentralisée CG 27 - Président Association des communes AMBASSADE DE FRANCE CONSEIL GENERAL DE l’EURE MPRDAT CAC (3 conseillers animateurs) (1 personnel d’appui) Transfert de fonds et contrôle de gestion Rapport d’activité Contrat des Conseillers animateurs Appui technique Appui technique Rapports techniques et financiers Convention Tripartite
  40. 40. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 40 2.3.2- En termes de ressources humaines : a. en termes de modalités de gestion du personnel A la base, les Centres d’Appui aux Communes rassemblent 3 conseillers animateurs sélectionnés par un comité technique de sélection composé de : un représentant des Maires, un représentant des Conseillers communaux, un représentant du ou des bailleurs et un représentant du MPRDAT. Leur profil peut cependant être différent d’un centre à l’autre. Le recrutement d’un conseiller animateur avec un tel ou tel autre profil dépend des besoins prioritaires de l’ensemble des communes autos – évaluées individuellement. Selon les partenaires techniques et financiers (mais bien sûr des procédures financières et comptables et des nécessités de gestion qui en découlent) qui ont contribué à la mise en place ces CAC, d’autres personnels peuvent y intégrer. Par souci de bonne gouvernance en respectant le principe de séparation des pouvoirs entre l’ordonnateur des dépenses (le Président de l’Association des Maires) et le Comptable (un Maire élu Trésorier de l’Association), le FID a impérativement institué un poste de secrétaire comptable. Le mode de gestion de ces conseillers - animateurs des CAC varie en fonction des bailleurs :  dans le cas où l’appui budgétaire est canalisé au MPRDAT (ex : Suisse, UNICEF, GTZ), le personnel des CAC est géré par le MPRDAT ;  pour le cas du PNUD, ces agents sont des Volontaires des Nations Unies : ils dépendent budgétairement du Programme des Volontaires des Nations Unies mais techniquement, ils sont supervisés par le MPRDAT ;  pour le cas d’Eco-Régional Initiatives Program (ERI), une Organisation Non Gouvernementale gère ces agents (ex : le PLACAZ à Ampasamadinika/Toamasina), à titre transitoire c’est-à-dire avant l’opérationnalisation de la structure intercommunale ; le MPRDAT se réserve un droit de regard pour le côté technique ;  dans le cas du FID, le personnel est géré par le siège du FID; le suivi et le contrôle sont assurés par le MPRDAT.
  41. 41. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 41 Dans le cas où le personnel (en l’occurrence le paiement des salaires par les PTF) est géré indépendamment du budget de fonctionnement de la structure d’appui (MPRDAT), deux schémas se dessinent : ♦ les conseillers – animateurs, motivés et suffisamment bien gérés, sont dépourvus de tous moyens de fonctionnement. En conséquences, une structure, à priori opérationnelle, pourrait ne pas du tout fonctionner. Le Ministère a encore pour le moment du mal à bien roder ce système faute de moyens humains suffisants pour gérer un « chantier » d’envergure comme la mise en place des CAC. ♦ Autant le budget de fonctionnement que le salaire des agents sont difficilement décaissés. Le risque dans ce cas de figure est de voir une structure d’appui s’évider d’un capital humain indispensable et de toute forme d’excellence. De toutes les manières, la modalité de gestion des ressources humaines est actuellement reconnue comme le talon d’Achille de toute structure émanant de l’initiative des bailleurs de fonds qui souhaitent se greffer sur une administration territoriale publique. La mise en place des centres d’appui aux communes soulève une fois de plus une question épineuse relative à la motivation de l’excellence et à laquelle toutes les collectivités territoriales décentralisées malgaches se trouvent déjà confrontées. b. en termes de compétences : On reconnaît volontiers que le recrutement du personnel des CAC répond à un souci de renforcement de la capacité de maîtrise d’ouvrage communale. Quelque soit le partenaire technique et financier qui appuie la mise en place de ces structures, les trois conseillers – animateurs ont distinctivement les profils ci – après : ♦ une formation initiale « généraliste » ayant une compétence dans l’administration et la maîtrise d’ouvrage communale ♦ une formation spécifique ayant une compétence en matière de finances et de fiscalité communale ♦ une autre formation spécifique qui dépend des besoins des communes issus de l’évaluation ex-ante (agronome, juriste,
  42. 42. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 42 forestier, géographe, etc…). Ce dernier profil laisse une certaine latitude au partenaire technique et financier à la mise en œuvre de sa propre politique au profit d’une région, d’une commune ou d’une intercommunalité. Ces profils, bien qu’ils aient été suffisamment bien étudiés, présentent cependant pour les élus communaux un risque d’inappropriation de la démarche d’accompagnement et de conseil. Se retrouver face à des « experts » les réduirait de façon tendancieuse à de simple bénéficiaire et ils auront du mal à agir en maître d’ouvrage.
  43. 43. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 43 2.3.3- En termes de méthodologie d’intervention : La programmation des activités du CAC reste assez standardisée :  élaboration d’un programme de travail annuel qui sera par la suite présenté pour un trimestre, accompagné d’un budget de fonctionnement de la structure  validation de ce programme et du budget y afférent par une structure intercommunale rassemblant les communes d’intervention du CAC (cela peut être une structure transitoire, association des Maires, association des Communes, OPCI)  validation du même programme par le MPRDAT et/ou avis du bailleur de fonds ou de son représentant local/national L’équipe du CAC s’appropriera ce processus en termes de réapprovisionnement. Les conseillers – animateurs du CAC opèrent selon deux démarches assez distinctes : a) une démarche d’accompagnateur et de conseil : les conseillers animateurs appuient les autorités communales dans l’identification des projets, la recherche des financements, la détermination des besoins en formation, l’amélioration de la rentrée fiscale ; b) une démarche de relais : les conseillers animateurs sont chargés de mettre en relation de travail effectif les maires aux services techniques déconcentrés et aux autre acteurs de développement local. L’objectif est double : l’effectivité d’une maîtrise d’ouvrage communale, et la maîtrise des politiques sectorielles sur les champs d’applications communales.
  44. 44. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 44 2.4 - La problématique d’opérationnalisation des CAC 2.4.1- Contraintes méthodologiques La démarche de relais entre les CTD et les STD ne pourrait être effective sans une capacité d’absorption des demandes des STD. Actuellement, il nous importe de demander si la déconcentration (dans sa conception minimaliste) pourrait réellement apporter une valeur ajoutée à la décentralisation. Il n’est pas rare – et même c’est souvent le cas – que les services déconcentrés détachés au niveau des districts ne se réduisent qu’à une seule personne et de surcroît sans local pour travailler. Dans ces conditions, les conseillers CAC se sentent démunis et sont tentés de se substituer aux STD pour pouvoir appuyer réellement les communes. Cependant, il est difficile – voire inimaginable – de demander à des « conseillers – animateurs » d’être des « administrateurs polyvalents » et expert dans tous les domaines qui pourront toucher les communes. La démarche d’accompagnateur et de conseil place le CAC dans une position ambiguë. Les communes sont en effet dans une situation telle que toute la gestion communale (prenons au sens de la maîtrise d’ouvrage communale) est inexistante. Une forte pression de la part des communes pèse sur les CAC qui – à tort ou à raison- sont considérés comme l’ultime issue pour l’effectivité de cette capacité de maîtrise d’ouvrage communale. Comme le lieu d’implantation du CAC est, pour une grande majorité (à l’exception du FID dans un avenir proche) le chef lieu du district et donc d’une commune urbaine, le Maire tente de « s’approprier » exclusivement les services du CAC. Les difficultés d’accessibilité dans les communes rurales éloignées du chef lieu de district (parfois inaccessibles 4 mois dans l’année) constituent un facteur de blocage supplémentaire. L’existence préalable d’une véritable structure intercommunale (dans laquelle une organisation et une capacité à travailler ensemble) serait une des conditions qui garantirait une équité concernant les services rendus par les agents du CAC aux communes. Dans ce cas, on pourrait parler d’un processus de co – développement.
  45. 45. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 45 2.4.2- Contraintes règlementaires et institutionnelles Relation incohérente entre CAC – Communes – Partenaires Financiers et techniques – MPRDAT – District et STD – Région Le CAC est une structure dépourvue de statut juridique et moral, même si son existence est tout à fait légitimée par la tutelle Ministérielle. Cette tutelle semble cependant à l’encontre de toute décentralisation où ni les communes, ni les régions n’ont de pouvoir de décision ultime sur les CAC. Il est difficile d’imaginer une véritable « machine » dans cette opération où tout semble déconnecté. Un véritable dispositif d’appui aux communes n’est efficace que s’il est rattaché à la commune (ou à une intercommunalité), à défaut, il devrait suppléer un mécanisme de déconcentration qui a du mal à se mettre en route. Ce dispositif ne serait-il pas mieux « opérationnalisé » s’il était rattaché une structure comme la Région qui est : - proche et ayant une meilleure connaissance des communes, - en recherche vaine de motricité pour l’accomplissement de ses prérogatives, - à même de répondre et de réagir plus rapidement aux demandes des agents du CAC. Ces questionnements se sont imposés aux vues des difficultés de certains bureaux du CAC à démarrer effectivement leurs activités et des incertitudes sur leur perspective d’intervention. Prenons le cas du CAC Itasy (et accessoirement celui d’Alakamisy Itenina qui sont supportés financièrement par l’Intercoopération Suisse) qui, même s’il reste tout à fait transitoire, est en relation statutaire avec la Région, étant donné que cette dernière fait partie des « employeurs » des agents du CAC et membre du « comité de suivi provisoire » des activités du CAC. Les descentes sur le terrain nous renseigne effectivement que seules les responsables de ces deux régions sont exceptionnellement IMPLIQUES dans le processus d’opérationnalisation des CAC. Ce schéma transitoire pourrait servir de base de réflexion pour engager une dynamique dans lequel les partenaires techniques et financiers qui souhaitent appuyer le développement local et soutenir le processus de renforcement de la décentralisation à Madagascar optent pour
  46. 46. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 46 un « partenariat » avec la Région. Rappelons que dans les différents scénarii de montage institutionnel des CAC, document de référence auprès du MDAT, ce schéma présentait le moindre aléa par rapport à tous les autres schémas. La pratique nous tend à prouver sa faisabilité. Dans ce cas de figure, il nous importe en conséquences de définir une relation institutionnelle cohérente entre le MPRDAT et les régions dans le cadre de la mise en œuvre de ce vaste chantier. 2.4.3- Contraintes en matière de compétences techniques et de ressources humaines : a. Effectif des agents du CAC Les CAC sont des structures légères avec un moindre coût. L’effectif des agents du CAC, facile à mettre en place, a démontré ses avantages financiers mais cette « tactique – coût » montre aussi des limites aux vues des problèmes auxquels les CAC sont confrontés dans leur mission d’appui aux communes. Il serait, en effet, question actuellement de rechercher et de déterminer une véritable délimitation territoriale qui ne se limite qu’à des critères administratifs, et à titre d’exemple : - pôle urbain ou pôle rural, - communes partageant des intérêts ou avec des problématiques communs ou du moins interdépendants b. Domaine de compétences des agents du CAC Dans la même optique, les domaines de compétences des agents des CAC se doivent d’être « mieux précisés ». De deux choses, l’une : l’ensemble des acteurs concernés par la mise en œuvre de ce dispositif semble obnubilés par des « appréciations à la mode » qui confortent chacun dans ses positions et opter des domaines « raisonnables » comme « développement local », « maîtrise d’ouvrage communale » etc. et semble oublier le mal qui mine réellement les communes ; l’autre : l’évaluation des communes (on parle d’ailleurs assez souvent d’autoévaluation qui semble tout à fait hypothétique pour une proportion importante des
  47. 47. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 47 communes malgaches) a été quelque part « sous – estimée » et nous induit dans une situation des plus inconfortables où « tout est à faire et l’on ne sait pas par où commencer ». Actuellement, on note une véritable prise de conscience des « développeurs » dans le domaine d’appui aux communes sur ce sujet. Sans vouloir bouleverser les acquis sur le montage technique des CAC, il serait plus « vigilant » de redéfinir l’auto – évaluation des communes afin de déterminer le « domaine d’appui – catalyseur » et d’induire un véritable effet d’accélération aux communes. Concrètement, faire travailler des agents au profil généraliste (administration communale par exemple) comporte un risque de créer un doublon du Maire ou à la limite de réduire le Maire (dont le niveau d’étude reste assez bas pour la plupart des cas) à un bénéficiaire et non le Maître d’ouvrage. Le profil de poste des agents du CAC comporterait un moindre risque (tant pour les élus communaux et pour les agents eux – même) s’ils ont recrutés dans un esprit de spécialisation. Dans ce cas, ils apporteraient une plus – value sure à des communes ou des intercommunalités en mal d’expertise dans un quelconque domaine qui s’avère être un besoin difficilement surmontable pour elles. En l’occurrence, il ne s’agit pas de « tout » apporter à la commune ou à l’intercommunalité, il faudrait surtout les accompagner et les conseiller à prendre la bonne décision selon le contexte qui prévaut. c. Relation CAC avec la structure de gestion intercommunale (en matière de gestion de fonds, autonomie de gestion) La mise en place d’une structure de gestion intercommunale répond également à un objectif d’économie d’échelle. Qu’il s’agisse d’O.P.C.I. (Organisme Public de Coopération Intercommunale) ou d’associations des communes, ces structures sont loin d’avoir fait leurs preuves. Actuellement, il semble très difficile aux élus communaux de devoir déléguer certaines de leurs prérogatives au sein d’une structure intercommunale ou de son organe d’exécution. La question qui se pose (dans certaines intercommunalités) est de savoir qui d’entre les maires ou conseillers communaux membres serait disposé à « laisser sa commune » au profit de la gestion du CAC. - Le recrutement d’autres personnes – statutairement employé de la structure intercommunale - pour la gestion des affaires courantes du CAC est – il opportun et comment doivent se partager les coûts ? Quelle relation hiérarchique ou opérationnelle devrait avoir cette
  48. 48. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 48 personne par rapport aux agents du CAC qui ont par ailleurs d’autre(s) employeur(s)? Le statut des agents du CAC revient au cœur de la problématique de mise en œuvre de ce dispositif. Il faudrait, par ailleurs noter, que dans la plupart des structures intercommunales opérationnelles à Madagascar et à quelques exceptions près, l’organe de gouvernance (composés des élus communaux) semble avoir du mal à se dissocier de l’organe d’exécution. La réflexion – actuellement en cours – sur l’intercommunalité à Madagascar devrait prendre en compte la mesure de l’importance de cette problématique. 2.5- Les indicateurs de suivi et de réussite de la mise en place des CAC : Le suivi et l’évaluation des activités des CAC, qui pourraient être LE dispositif d’appui le plus répandu sur le territoire national, devrait être nécessairement mis en place. Quand bien même, il ne s’agit pas ici de s’étaler sur les indicateurs de suivi et d’évaluation des CAC que la Direction de Suivi-Evaluation et Communication du MPRDAT a déjà élaboré en fin d’année 20068 . Nous souhaiterons davantage développer « des critères de réussite » et donc des indicateurs d’impacts à la mise en œuvre de ces dispositifs d’appui aux communes. De ce point de vue, ce sont les changements de comportement des citoyens et le bien – être social de la population se traduisant en une amélioration de la qualité de vie qui importent dans l’élaboration des indicateurs. La définition de ces indicateurs ne peut se faire qu’avec la participation de tous les acteurs concernés et principalement le Ministère de la Décentralisation. Néanmoins, des enquêtes formelles effectuées annuellement et analysées systématiquement pourraient constituer la principale source de vérification des indicateurs « qualitatifs » pareille à ceux que l’on propose. La traduction de ces indicateurs en une ou des fiches d’enquêtes dont les données seraient exploitables nécessite beaucoup plus de temps et une recherche plus approfondie. 8 La DSEC du MPRDAT a élaboré un document qui retrace tous les indicateurs de suivi et d’évaluation des CAC, ce document est disponible depuis novembre 2006.
  49. 49. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 49 2.6- Réflexions et enseignements à tirer 2.6.1- Positionnement et statut des CAC : « Les CAC sont – ils des dispositifs pouvant ou non être pérennisés ? » Tout d’abord, l’objectif d’appuyer les communes dans l’exercice de la maîtrise d’ouvrage demeure et reste une finalité tout à fait louable de la part de l’administration publique. Il n’en reste pas moins que sa mise en œuvre se heurte à des contraintes non négligeables que les parties prenantes à cette entreprise tentent par des moyens aussi divers les uns des autres et dont l’efficacité reste toutefois à démontrer. Comparativement aux BDL et aux UADEL, dont les premiers sont pérennisés avec ses limites et avantages et les seconds pour le moment restent des « produits bio – dégradables », il reste davantage du chemin à faire pour les CAC. Les réflexions et enseignements que nous pouvons tirer de cette première étape de mise en œuvre quant à l’éventuelle pérennisation des CAC pourraient être présentés de la façon suivante :  Repositionner l’intercommunalité (structuration de la gouvernance, précision sur l’équipe opérationnelle, territorialité motivée et sans enclave) pour qu’elle puisse servir d’ancrage aux CAC. Cela aurait surtout le mérite de clarifier le statut et le positionnement des agents du CAC et éviter la multiplicité (et surtout l’éloignement) et des employeurs et des fonds ou subventions d’exploitation.  Approfondir la réflexion sur les domaines d’expertises dont les communes – cibles ont réellement besoin en termes d’accompagnement et d’appui. Le MPRDAT a clairement signifié que le principe et la démarche d’appui restent stricts, cependant la méthodologie pourrait différer. Une marge de manœuvre est donc consenti, d’abord au profit des communes qui peuvent avoir des problématiques différentes d’une région à une autre ou d’une intercommunalité à une autre, et ensuite une certaine latitude à la
  50. 50. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 50 mise en œuvre de la politique des partenaires techniques et financiers qui souhaitent soutenir des CAC. 2.6.2- Le renforcement des compétences des agents des CAC : 2.6.2.1- « Du côté de la décentralisation ou du côté de la déconcentration ? » Cette question mérite réflexion dans la mesure où les réponses éventuelles contribueront à conforter la mission assignée aux CAC. Les compétences des agents du CAC sont – elles destinées à pallier un manque ressenti du côté des services déconcentrés de l’Etat OU seraient – elles des nouvelles compétences – voire de la valeur ajoutée – au sein même des collectivités territoriales décentralisées ou de leur regroupement ? Dans les propositions de renforcement de compétences des agents du CAC, les domaines semblent très variés mais le plus surprenant semble être le souci de ces agents de suppléer – intentionnellement ou non – les services déconcentrés de l’Etat, ou de devenir tout simplement un agent communal (en demandant par exemple à être formé sur la comptabilité matière au lieu de proposer cette formation à un responsable au sein de la commune). Et, amène notre réflexion à se demander si les STD ne doivent pas non plus bénéficier d’un programme national de renforcement de compétences. Les STD restent une machine immense et nécessite une approche spécifique, à dissocier de celle des CTD. 2.6.2.2- Les modules de formation reconnus imminents a/- Pour les agents des CAC Outre les modules de formation déjà existant auprès du MPRDAT, les suivants ont été proposés par les agents des cinq CAC ouverts à ce jour lors de nos entretiens : - la faisabilité, le montage, et l’élaboration d’un document de projet communal ou intercommunal, - les procédures de recettes et les procédures de liquidation des CTD - les techniques de plaidoyer et de lobbying, le management relationnel
  51. 51. 88cb687d-088c-4b90-97db-ba37e10c7226-151023064635-lva1-app6891.doc 51 - les techniques de formation des adultes, b/- Pour les agents des communes d’intervention Les besoins diffèrent d’un cas à un autre, cependant nous pouvons avoir deux groupes distincts : les communes rurales, et les communes urbaines et périurbaines.  Pour les deux catégories : - la gestion financière - la gestion des ressources humaines - les techniques et les procédures de relance fiscale  Uniquement pour les communes urbaines et périurbaines : - les procédures de passation de marchés publics (ainsi que les procédures de recettes et les procédures de liquidation des dépenses) - la logique urbaine, - les techniques d’archivage et de gestion de base de données.

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