Etude et capitalisation des dispositifs d'appui aux communes_HERA2

Etude et Capitalisation des dispositifs
d’appui aux Communes
BDL – UADEL - CAC
Antilahy Herimpitia Estelle Rolande
SYNOPSIS
La Politique de Décentralisation à Madagascar a connu un appui sans précèdent
depuis le début de l’année 2000. Faute d’un choix de dispositif clair de la part du
Gouvernement, chaque partenaire technique et financier avait conçu et mis en
œuvre « ses » propres dispositifs pour appuyer les Communes dans leur
processus de développement. Cette diversité, qui a termes est tout aussi
intéressante aux vues de la variété historique mais aussi les diverses
opportunités qu’offre chaque région, nous permet aujourd’hui de dresser des
scenarii pour appuyer les Communes d’une façon plus ou moins harmonieuse.
Novembre 2007

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SOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALE ..........................................................................................................................4
0 – RAPPEL DE L’OBJET D’ETUDE ................................................................................................................7
1.CADRAGE INSTITUTIONNEL ET RÈGLEMENTAIRE...............................................................................................7
2.OBJET DE L’ÉTUDE.............................................................................................................................................9
3.LA DÉMARCHE ET LES INTERVENANTS............................................................................................................10
I – ANALYSE DES DISPOSITIFS D’APPUI AUX COMMUNES.................................................................12
LES TYPOLOGIES DE DISPOSITIFS D’APPUI AUX COMMUNES...............................................................................12
1.1.1- Les Bureaux de Développement Local (BDLs) :.................................................................................12
CONCLUSION PARTIELLE ...........................................................................................................................19
1.1.2Les Unités d’Appui au Développement Local (UADEL) :....................................................................21
CONCLUSION PARTIELLE ...........................................................................................................................29
LE DISPOSITIF « UADEL » EST UNE UNITÉ INDÉPENDANTE QUI EST, STRICTO SENSU, UN
ACCOMPAGNATEUR DES COMMUNES. L’UADEL EFFECTUE DES ACTIVITÉS PROCHES DE
CELLES DE BDL À L’EXCEPTION DE LA POSSIBILITÉ DE REPRÉSENTER LA(ES)
COMMUNE(S). SANS RATTACHEMENT DIRECT AVEC LES COMMUNES, CE QUI EST SOMME
TOUTE LOGIQUE, CE DISPOSITIF RÉPOND PLUS À UNE LOGIQUE DE MOYENS QU’UNE
OBLIGATION DE RÉSULTATS OU D’IMPACTS DE LEURS ACTIONS AUPRÈS DES COMMUNES.
AVEC LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME ACORDS ET DE TOUTES LES STRUCTURES QUI
EN SONT DÉRIVÉES, UN CONSTAT EST CERTAIN : LES COMMUNES ONT BESOIN DE
VALORISER LEURS RESSOURCES HUMAINES ET D’ÉTABLIR UN SYSTÈME
ORGANISATIONNEL COHÉRENT AVEC LEUR MISSION. IL NOUS ARRIVE AINSI DE SE
DEMANDER SI CELA NE DEVRAIT PAS CONSTITUER LE CRITÈRE RÉFÉRENTIEL DES
PARTENAIRES TECHNIQUES ET FINANCIER QUI SOUHAITENT ACCOMPAGNER LES
COMMUNES ET ESPÉRER, À TERME, UNE ASSIMILATION DE LEUR MÉTHODOLOGIE DE
TRAVAIL AU SEIN DES COMMUNES. .........................................................................................................29
COMPARATIVEMENT AUX BDLS, L’UADEL RESTE PEU CONFRONTÉE AUX VÉRITABLES
PROBLÉMATIQUES DE GESTION COMMUNALE : COMMUNICATION INTERNE ET
INFORMATION ; EFFECTIF, NIVEAU DE COMPÉTENCE ET QUALIFICATION DES
RESSOURCES HUMAINES ; GESTION DES BASES DE DONNÉES ; ETC. LES UADEL ONT UN
CADRE DE TRAVAIL CONTRACTUEL, EN CONSÉQUENCES, LEURS ACTIVITÉS SONT
DÉTERMINÉES SELON UN DÉLAI ET AVEC UN CADRE FINANCIER PRÉCIS. CETTE
INDÉPENDANCE POURRAIT CONSTITUER UN AVANTAGE À PLUS D’UN ÉGARD CAR ELLE
PERMET, THÉORIQUEMENT, AUX ACCOMPAGNATEURS D’AVOIR LE RECUL NÉCESSAIRE
POUR CONSEILLER LES COMMUNES À SURMONTER LEURS PROBLÈMES. DANS LA
PRATIQUE, LA TENTATION DE RÉSOUDRE LE PROBLÈME AU LIEU ET PLACE DES
CONCERNÉS L’EMPORTE SOUVENT..........................................................................................................29
LE TRAVAIL REMARQUABLE QUI A ÉTÉ RÉALISÉ PAR L’UGP AVEC LE CONCOURS DES
UADEL DES NEUF RÉGIONS D’INTERVENTION EST LA CAPITALISATION DES OUTILS
MÉTHODOLOGIQUES QUI SONT PARFAITEMENT APPLICABLES À TOUTES LES
COMMUNES. UN IMPORTANT DISPOSITIF DE SUIVI – ÉVALUATION A ÉTÉ ÉGALEMENT
DÉVELOPPÉ PAR L’UGP, DONT NE DISPOSE PAS LES BDLS, ET A PERMIS DE DÉTERMINER
AVEC EFFICACITÉ LES POINTS SENSIBLES DANS LA CHAÎNE DE MAÎTRISE D’OUVRAGE
COMMUNALE. LÀ ENCORE, L’UGP A JOUÉ UN RÔLE PRÉPONDÉRANT ET CONSTITUE UNE
PIÈCE MAÎTRESSE DE CE PROGRAMME D’APPUI AUX COMMUNES. LES UADEL ONT, PAR
AILLEURS, LA POSSIBILITÉ DE CONSTITUER UN RÉSEAU D’ACTEURS OEUVRANT DANS LE
DOMAINE DE LA DÉCENTRALISATION ET DE L’APPUI AU DÉVELOPPEMENT LOCAL OÙ LES
« SAVOIRS – FAIRE » S’ÉCHANGENT SANS TROP DE CONTRAINTES..............................................29
DES SUGGESTIONS ET RECOMMANDATIONS POUR LA MISE EN ŒUVRE DES CENTRES
D’APPUI AUX COMMUNES ONT ÉTÉ EMPRUNTÉES À TRAVERS L’EXPÉRIENCE DE CES
DEUX DISPOSITIFS D’APPUI AUX COMMUNES. .....................................................................................30

II – LA MISE EN OEUVRE DES CENTRES D’APPUI AUX COMMUNES (CAC):..................................31
2.1. RAPPEL DE L’OBJECTIF DE LA MISE EN ŒUVRE DES CAC ..........................................................................31
2.1.1.Objectifs de la mise en œuvre des CAC................................................................................................31
2.1.2.Les missions assignées aux CAC..........................................................................................................31
2.2.L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA MISE EN PLACE DES CAC...........................................................................32
2.3.LES TYPOLOGIES DES CAC...........................................................................................................................37
2.4 - LA PROBLÉMATIQUE D’OPÉRATIONNALISATION DES CAC.........................................................................44
2.5- LES INDICATEURS DE SUIVI ET DE RÉUSSITE DE LA MISE EN PLACE DES CAC :.........................................48
2.6- RÉFLEXIONS ET ENSEIGNEMENTS À TIRER...................................................................................................49
CONCLUSION PARTIELLE............................................................................................................................59
CONCLUSION GENERALE..............................................................................................................................60
A la lumière de cette étude, il apparaît clair que l’objectif premier dans la mise en œuvre des dispositifs
d’appui aux communes est l’appui au développement local. Le renforcement du processus de
décentralisation transparaît en filigrane au travers des démarches d’accompagnement de ces collectivités
territoriales. Force est de constater qu’il reste difficile de trancher sur un schéma qui pourrait réellement
faire ses preuves, nous devrions assurer cependant que ce n’est nullement le but poursuivi de la
réalisation de cette étude. Loin de là, de nouveaux questionnements sont ouverts et recherchent des
éléments de réponses. En somme, l’étude a démontré plusieurs points de vigilance lorsqu’il s’agit
d’opérationnalisation de programme d’appui aux collectivités territoriales de base. Au-delà de tous les
enseignements techniques qui peuvent en être tirer, cela constitue déjà une avancée non négligeable. ....60
Un des premiers points de vigilance qui mérite l’attention des acteurs de mise en œuvre est la maîtrise du
cadre règlementaire en matière de décentralisation à Madagascar. Bon nombre de maîtres d’œuvres ont,
en effet, appris la « décentralisation » au même titre que les communes qu’ils appuient. Nous sommes
assurément tentés, dans ce cas, de reprendre un principe de l’accompagnement qui fait appel à
l’apprentissage mutuel et l’échange. Néanmoins, l’apprentissage mutuel et l’échange nécessitent de
niveau de connaissances complémentaires, et il n’en est rien. Dans la même optique, se référer –
essentiellement et non exclusivement – au cadre règlementaire permet aux acteurs d’avoir une
interprétation commune. Les stratégies politiques nationales en la matière, qui ont sans nulle doute le
mérite d’une possibilité d’application et d’une traçabilité, restent sujettes à des interprétations différentes
qui, la plupart du temps, ne servent que les maîtres d’œuvres eux – même. En même temps, les stratégies
politiques nationales – et nous en sommes tous plus que jamais conscients – tombent aussi rapidement
qu’elles ont été conçues dans la désuétude. .................................................................................................60
Liste des abréviations....................................................................................................................................62
AFD...............................................................................................................................................................62
Agence Française de Développement...........................................................................................................62
FID................................................................................................................................................................62
Fonds d’Intervention pour le Développement...............................................................................................62
SCAC.............................................................................................................................................................62
Service de Coopération et d’Action Culturelle.............................................................................................62
BDL...............................................................................................................................................................62
Bureau de Développement Local..................................................................................................................62
ACORDS........................................................................................................................................................62
Appui aux Communes et Organisations Rurales pour le Développement du Sud........................................62
UGP...............................................................................................................................................................62
Unité de Gestion de Programme...................................................................................................................62
UADEL..........................................................................................................................................................62
Unité d’Appui au Développement Local.......................................................................................................62
CAC...............................................................................................................................................................62
Centre d’Appui aux Communes.....................................................................................................................62
MPRDAT.......................................................................................................................................................62
Ministère auprès de la Présidence chargé de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire.......62
CG27.............................................................................................................................................................62
Conseil Général de l’Eure.............................................................................................................................62
CG29.............................................................................................................................................................62
Conseil Général du Finistère........................................................................................................................62
ERI.................................................................................................................................................................62
Eco Regional Initiative..................................................................................................................................62
AAA................................................................................................................................................................62
Agro Action Allemande.................................................................................................................................62

AIM................................................................................................................................................................62
Association Intercoopération Madagascar...................................................................................................62
AG..................................................................................................................................................................62
Assemblée Générale......................................................................................................................................62
PNUD............................................................................................................................................................62
Programme des Nations Unies pour le Développement...............................................................................62
FDL...............................................................................................................................................................62
Fonds de Développement Local....................................................................................................................62
OPCI..............................................................................................................................................................62
Organisme Public de Coopération Intercommunal......................................................................................62
CAP...............................................................................................................................................................62
Cellule d’Analyse et de Prospection.............................................................................................................62
CTD...............................................................................................................................................................62
Collectivité Territoriale Décentralisée.........................................................................................................62
STD................................................................................................................................................................62
Service Technique Déconcentré de l’Etat.....................................................................................................62
PIC................................................................................................................................................................62
Pôle Intégré de Croissance...........................................................................................................................62
MCA..............................................................................................................................................................62
Millenium Challenge Account.......................................................................................................................62
PTF................................................................................................................................................................62
Partenaire Technique et Financier...............................................................................................................62
PAT................................................................................................................................................................62
Programme d’Action Triannuel....................................................................................................................62
PIA.................................................................................................................................................................62
Programme d’Investissement Annuel............................................................................................................62
CREF.............................................................................................................................................................62
Comité Régional d’Eligibilité des Financements..........................................................................................62
PME...............................................................................................................................................................62
Petite et Moyenne Entreprise........................................................................................................................62
AGETIPA.......................................................................................................................................................62
Agence d’Exécution des Travaux d’Intérêts Publics.....................................................................................62
APMF............................................................................................................................................................62
Agence Portuaire Maritime et Fluviale.........................................................................................................62
ONG..............................................................................................................................................................62
Organisation Non Gouvernementale............................................................................................................62
PAIQ..............................................................................................................................................................62
Programme d’Appui aux Initiatives de Quartier..........................................................................................62
......................................................................................................................................................................62
Références des textes de base sur les collectivités territoriales décentralisées :..........................................63
INTRODUCTION GENERALE
L’évolution du contexte social, politique et économique du siècle dernier a amené les penseurs
à réfléchir sur des stratégies de développement qui requièrent de plus en plus la combinaison
d’approches pluridisciplinaires. Les stratégies de développement, longtemps cloisonnées entre
les mécanismes marchands et la « gouvernance publique », ont vu se structurer autour d’elles
la notion de la société civile. Loin d’être une idée de « centrisme », cette « entité sociale» qui,
à l’évocation de sa seule dénomination, réussit à éveiller l’attention d’un grand nombre de
penseurs, mais utilisant parfois des définitions multiples pour évoquer le sens de ces mots.

Dans cette étude, reprenons les propos de Benjamin BARBER dans son livre A place for Us:
How To Make Society Civil and Democracy Strong, Hill and Wang, 1998. « La société civile
est un domaine indépendant où la vie sociale s’exprime librement, à l’abri de la
souveraineté tant de l’Etat que du marché ». Rajoutons qu’elle EST un acteur de
développement à part entière, et sa présence n’est pas non moins fortuite. D’elle émane les
questionnements touchant le fonctionnement et le mode d’administration publique qui, nous
ne l’ignorons certes pas, influe sur le bien – être social. S’ensuit inexorablement le
développement de diverses approches, objet de multiples lobbyings avant d’être parvenues à
la lumière du jour, tellement variées et riches en enseignement, du fait de la nature même de
cette entité sociale qui les ont fait naître. La gouvernance publique, objet d’une attention
constante et souvent démesurée autant des chercheurs que des administrés, en ce qui concerne
les pouvoirs qui peuvent lui être conférés, n’a cessé de subir de profonds changements au gré
de multiples et successives ®évolutions. Assez récemment, la notion de pouvoirs de décisions
locales, pas uniquement à cause de la mobilisation de la société civile, a été propulsée au
devant de la scène politique mondiale. La crise du « Tout – Etat » dans plusieurs régions du
monde à laquelle s’ajoute les effets pervers du « mercantilisme » a favorisé l’apparition d’une
nouvelle alternative qui semble plus proche des administrés. Les notions telles que
« démocratie participative », « décentralisation », « déconcentration », « gouvernance locale »
appliquées, à plus forte raison, à ce rapprochement des pouvoirs publics aux administrés, ont
été adoptées par les maîtres d’œuvres des programmes de développement local. L’on ne peut
s’empêcher de se demander en même temps si ces notions, épousant une cause noble soit-
elle, conservent – elles leur sens originel ou du moins leur confrontation à la « réalité » ne les
ont – elles pas détérioré ? Les maîtres d’œuvres de ces programmes, des émanations de la
société civile pour une majeure partie, ont une vision du développement local convergent
seulement les pratiques semblent plutôt « diversifiées » au point d’en dérouter plus d’un
observateur.
A Madagascar, l’administration publique a également connu des mutations profondes, même
si son histoire paraît si récente. Il serait hasardeux d’avancer, dès à présent, que la
décentralisation et la déconcentration n’ont que des vertus sans que l’on puisse les corroborer
par la pratique. De notre point de vue, seule l’analyse de ces pratiques peut nourrir la théorie,
d’où peuvent découler de nouveaux concepts appelant à de nouveaux usages plus adaptés au
contexte auquel il s’applique. La pratique mérite cependant d’être capitalisée en acquis et le
suivi de ces différents « terrains » d’expérimentation profiterait non seulement aux acteurs de

la mise en œuvre soucieux des « causes » qu’ils ont épousé mais également à l’ajustement de
la gouvernance publique pour le bien – être social qui demeure le but ultime. Concernant le
processus de décentralisation et l’appui au développement local, des expériences méritent
d’être montrés à la lumière du jour. C’est en premier lieu, une volonté d’information et puis
de communication qui a animé l’Organisation Non Gouvernementale Centre International de
Développement et de Recherche et son partenaire technique Territoire & Développement
pour effecteur cette étude, lequel a eu le soutien financier de l’Ambassade de France à
Tananarive. Intimement impliqués dans le renforcement de ce processus de décentralisation et
l’appui au développement local, ces derniers ont vite constaté que les expériences en la
matière, dont certaines sont méritantes, sont méconnues et ont souffert d’un manque de
communication, inexploitées et sont tombées dans l’anonymat. L’objectif selon lequel l’appui
aux communes doit être uniformisé peut être séduisant tant cela nous faciliterait la tâche en
optant pour une standardisation. Néanmoins, un tel résultat risque de ne jamais voir le jour
tant les réalités locales, différentes d’un point à un autre, appellent à une adaptabilité ou du
moins à une recherche d’adaptabilité. Cette étude n’essaie pas de déterminer une forme
standard ou de développer une idée unique de l’accompagnement et de l’appui aux
communes, elle tente de développer les bonnes pratiques en la matière en le situant dans un
contexte précis et bien délimité, et d’amener également à des réflexions sur les sensibilités
propres à chaque intervenant. Les dispositifs d’appui aux communes qui y sont analysés ne
sont pas non plus exhaustifs. Ce choix d’analyse se justifiait non pas uniquement par
l’existence d’un terrain plus ou moins long que l’on peut observer mais également dû au fait
que ces dispositifs ont intégré totalement le mécanisme opérationnel des communes au bout
d’une certaine durée de mise en œuvre.
De tout ce qui précède, nous sommes intimement convaincus que cet essai de capitalisation et
de communication, peut – on même dire d’une première étape de mise en réseau de
communautés qui opère dans ce domaine, sera suivi de beaucoup d’autres et sera soutenu à sa
juste valeur.

0 – RAPPEL DE L’OBJET D’ETUDE
1. Cadrage institutionnel et règlementaire
1.1- Historique du processus de décentralisation à Madagascar
La décentralisation consiste en la création de collectivités territoriales
décentralisées (CTD) auxquelles l’Etat attribue une autonomie administrative et
financière dans la gestion de leurs propres affaires. C’est une reforme de
l’Administration portant sur :
- le transfert du pouvoir de décision du central vers les collectivités,
d’une part,
- la gestion par une assemblée délibérante et un organe exécutif des
affaires propres des collectivités territoriales décentralisées, d’autre
part.
Durant la première République et la deuxième République, les collectivités
territoriales décentralisées étaient dotées d’une autorité administrative ; la
troisième République a ajouté l’autonomie financière.
L’année 1994 a été marquée par une forte volonté politique de renforcer le
processus de décentralisation avec un corpus de nouvelles lois1
qui déterminent les
pouvoirs et les compétences des collectivités territoriales décentralisées.
Depuis lors, ont été organisées les premières élections municipales, porteuse
d’espoir, mais qui ont également mis l’Etat face à une réalité : la faible capacité
des communes à assurer une véritable maîtrise d’ouvrage. Cette faiblesse de
capacité ne peut être analysée indépendamment de l’environnement socio-
économique et politique difficile que connaît le pays depuis près de quatre
décennies. Cela s’est traduit par la paupérisation d’une proportion importante de la
1
Les Lois N° 94 – 007 et 94-008 relatives aux pouvoirs, compétences et ressources des
Collectivités Territoriales Décentralisées définissent les domaines de compétences qui leur
sont dévolues par la Constitution.

population et l’incapacité de l’administration publique à stimuler des ressources
productives. De nombreux programmes, tant en milieu urbain qu’en milieu rural,
tentent, avec des résultats mitigés, d’enrayer ce phénomène de paupérisation tout
en renforçant la capacité technique et administrative des collectivités
décentralisées.
Notons que les communes2
sont, pour le moment, les seules véritables
collectivités décentralisées à Madagascar. A la différence des régions, les instances
communales sont issues du suffrage universel direct.
1.2- La Lettre de Politique de Décentralisation/Déconcentration et la Politique
Nationale Décentralisation/Déconcentration
Cette volonté de renforcement du processus de décentralisation ne s’est depuis
lors pas démentie. A partir de l’année 2005, les pouvoirs publics s’étant dotés
d’une Lettre de politique de décentralisation / déconcentration. Dans la même
optique, les Communes ont vu leurs prérogatives réaffirmées et leurs moyens
d’action revus à la hausse dans la cadre de la Politique Nationale de
Décentralisation / Déconcentration.
Les Collectivités Territoriales Décentralisées, dotées d’une personnalité morale
et d’une autonomie financière, constitue le cadre institutionnel de la participation
effective de notre pays dans la voie du développement, selon la Constitution
révisée du 27 Avril 2007.
1.3- Les Collectivités Territoriales Décentralisées : réalité et avenir
A la suite du vote référendaire du 04 avril 2007, deux niveaux de collectivités
territoriales se sont imposés : les communes et les régions ; les provinces autonomes
ayant été supprimées. L’échelle territoriale de base demeure la commune.
2
La structure administrative compte 22 (vingt deux) régions, 115 (cent quinze) Districts et 1597
(mille cinq cent quatre vingt dix sept) communes.

Néanmoins, une forte volonté se fait jour de renforcer les compétences des
démembrements de la commune, autrement appelés Fokontany.
La tendance actuelle n’est pas sans ambiguïté puisque les relations
hiérarchiques mettent en relation directe les Fokontany et les Districts, au profit de ces
derniers qui sont rappelons-le une émanation déconcentrée de l’Etat, le tout se faisant
au détriment des communes.
2. Objet de l’étude
La consolidation de la décentralisation, un des axes stratégiques de la Politique
Nationale de Décentralisation et de Déconcentration (PN2D) d’une part, et la
responsabilisation croissante des Communes vis-à-vis de ce processus d’autre part,
rendent indispensable la mise en place de dispositifs d’appui de proximité.
Cette étude intervient à un moment charnière du renforcement du processus de
décentralisation. Le Ministère auprès de la Présidence de la République chargé de la
Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire (MPRDAT) a lancé au second
semestre 2006, avec l’appui de ses partenaires techniques et financiers, la mise en place de
dispositifs d’appui aux communes communément appelés « Centres d’Appui aux
Communes » ou CAC.
Ces dispositifs constituent de véritables centres expérimentaux du développement
institutionnel des collectivités décentralisées ainsi que d’un développement local porté par
les pouvoirs publics. De ce fait, il a été décidé d’accorder une importance particulière au
suivi et au contrôle de l’activité de ces nouveaux dispositifs, mais également à l’analyse
de leur fonctionnement afin de permettre des ajustements et améliorations.
L’organisation non gouvernementale malgache Territoire et Développement3
, dont les
membres ont une expérience éprouvée dans le domaine de la décentralisation et du
3
L’ONG T&D est actuellement le partenaire technique du Centre International de Développement et de
Recherche, lequel met en œuvre un programme de développement local urbain dans les quatre communes
urbaines de la région SAVA depuis 2003. Le programme de développement local urbain de la SAVA entre
depuis le début 2007 dans une seconde phase de cinq ans. .

développement local, gère une subvention de l’Ambassade de France afin de conduire
une étude de capitalisation des acquis des dispositifs d’appui aux communes existantes et
de déterminer les principales caractéristiques et problématiques rencontrées dans la mise
en place des CAC.
En effet, même si les CAC, avec des moyens et des méthodologies de mise en œuvre
et d’intervention standardisés, constituent une démarche des plus novatrices, ils ont été
précédés par différents types de dispositifs d’appui. Des enseignements peuvent en être
tirés que ce soit par les pouvoirs publics ou par les partenaires techniques et financiers qui
souhaitent renforcer les capacités de maîtrise d’ouvrage des communes.
3. La démarche et les intervenants
L’étude a débuté au premier trimestre 2007 avec une revue des données disponibles
sur la décentralisation, les programmes d’appuis existants ou ayant existé et celles qui ont
contribué à la mise en place des centres d’appui aux communes.
Dans un premier temps, une évaluation externe, précédée d’une auto-évaluation, a été
réalisée auprès des Bureaux de Développement Local (BDL)4
des Communes Urbaines de
Majunga, de Tuléar et de Diego Suarez.
La capitalisation des expériences de ces dispositifs d’appui au développement local est
consignée dans ce rapport d’étude.
Dans un deuxième temps, des missions de « suivi » ont été réalisées auprès des cinq
Centres d’Appui aux Communes les premiers opérationnels, à savoir Miarinarivo (Itasy),
Alakamisy Itenina (Haute Matsiatra), Ihosy (Ihorombe), Antalaha (Sava), Ambilobe
(Diana).
4
Les BDL sont des bureaux « produits » de l’institutionnalisation des secrétariats permanents locaux (SPL) du
Programme d’Appui aux Initiatives de Quartier (PAIQ) dans les communes urbaines, chef lieu de provinces
autonomes. Le PAIQ était un programme financé conjointement par la coopération française et le gouvernement
malgache dont la finalité était d’améliorer les conditions de vie des quartiers urbains populaires en leur
permettant d’avoir accès aux infrastructures de services publics de base de bonne qualité et auto – gérée.

Des visites auprès de deux UADEL (Programme ACORDS, 9ème
FED de l’Union
Européenne), ont également été réalisées.
Par ailleurs, des entretiens périodiques avec le Directeur de Suivi-Evaluation et de la
Communication (récemment nommé au poste de Directeur Général de la Décentralisation
et de l’Appui au Développement Local) et le Directeur du Système d’Information du
MPRDAT ont alimenté les réflexions et l’analyse des agents de Territoire &
Développement impliqués dans cette étude. Plusieurs partenaires techniques et financiers,
au premier rang desquels l’Assistance Technique française à l’Ambassade de France
(Chargé de mission à la Décentralisation notamment), responsable de l’approche
méthodologique choisie, ont également été consultés et ont contribué à l’actualisation de
cette étude. Il en a été ainsi de l’UGP/ACORDS, du Service de Coopération et d’Action
Culturelle de l’Ambassade de France (SCAC), du FID, de l’ERI/PLACAZ, de
l’Ambassade de Suisse, ou encore de la GTZ.
Enfin, des élus locaux et des représentants de pouvoirs publics (au niveau des régions
et des districts) ont apporté leur concours et ont témoigné de leurs besoins en matière de
renforcement des capacités de maîtrise d’ouvrage des collectivités décentralisées et
d’abord des communes.

I – ANALYSE DES DISPOSITIFS D’APPUI AUX COMMUNES
Les typologies de dispositifs d’appui aux communes
L’objectif n’est pas de dresser une typologie exhaustive des structures d’appui aux communes
en place à Madagascar. Le choix a été fait de concentrer l’analyse sur deux dispositifs ayant
totalement intégrés la maîtrise d’ouvrage communale dans leurs missions. Les premiers, les
BDLs de Diégo, Tuléar et de Majunga, nous renseignent sur les mécanismes en milieu urbain
tandis que les seconds, les UADEL/ACORDS, nous éclairent sur de nombreuses
problématiques rencontrées en milieu rural.
1.1.1 - Les Bureaux de Développement Local (BDLs) :
- Statut et positionnement
Les BDLs sont intégrés dans l’organigramme de chaque municipalité depuis le début de
l’année 2004. Ils constituent donc des services à part entière. Leur création a fait l’objet d’une
délibération du conseil municipal. Les trois bureaux sont rattachés au Maire dans un double
souci de visibilité et d’efficacité.
Les agents des BDLs sont des salariés de ces trois municipalités depuis l’année 2005, en
respectant toutes les procédures de recrutement auprès des communes.
- Missions des BDLs
Les BDLs ont pour mission de renforcer la capacité de maîtrise d’ouvrage communale et ce
dans deux domaines précis : les services financiers et le service technique des communes.
Les BDLs ont internalisé dans les communes la démarche d’intervention capitalisée par le
PAIQ, à savoir la participation de la population à l’identification des projets de proximité et à
la gestion des ouvrages réalisés.

Les BDLs sont aussi devenus des acteurs incontournables dans la mise en œuvre des projets
d’investissements structurants communaux, au détriment dans certains cas de la démarche
participative. Ceci a été fortement ressenti à Diégo Suarez.
De par leur mission, les BDLs ont apporté une démarche novatrice dans la conception de la
gestion communale : l’intégration de la population (bénéficiaires) dans les projets de
proximité (entendons de service public de base) à toutes les étapes du processus, d’où une
plus grande pertinence des ouvrages et surtout de plus fortes garanties quant à leur entretien.
Par la suite, un véritable dialogue entre les élus, les techniciens communaux et la population
s’est structurée.
- Mécanismes financiers utilisés par les BDLs
L’Ambassade de France, qui a soutenu financièrement la mise en place de ces BDLs, a
apporté près de 300.200.000MGA de subvention pour chaque commune pendant deux ans.
Les communes ont participé à hauteur de 30.000.000MGA pendant cette période. Pour les
deux villes de Diego Suarez et de Majunga, un compte de dépôt (45318) a été ouvert
(actionné) auprès de la Trésorerie Principale de chaque commune. Par principe, ce compte
est géré par le trésorier principal lui-même et l’ordonnateur des dépenses est le Maire. Un
régisseur, pris parmi l’équipe des BDLs, a été nommé pour liquider les dépenses selon
l’ordonnancement. Les subventions sont gérées comme une régie d’avance.
Les fonds de fonctionnement et les fonds d’investissement de ces deux BDLs sont gérés sur
ce compte unique. Ce compte a deux principaux avantages :
• il permet de suivre et surtout de consolider dans la comptabilité
publique de chaque commune les investissements consentis par des
partenaires financiers et techniques extérieurs.
• il est souple, fonctionnant comme une régie d’avance, il permet
ainsi à chaque bureau de réaliser des ouvrages et liquider les
dépenses de fonctionnement avec un minimum de contraintes.

Le BDL de Tuléar a positionné la subvention qu’il a conventionné avec l’Ambassade de
France auprès du compte d’attente (45213) de la Commune au même titre que toutes les
recettes de la commune.
La maîtrise des procédures de passation de marchés publics ne figure pas parmi les acquis de
cette équipe (les agents du PAIQ ayant tous démissionné) tout comme les procédures de
dépenses publiques.
Le principe de l’unicité de caisse a pénalisé le fonctionnement de l’équipe et a en partie mis
en péril la convention. L’équipe du BDL a manqué de soutien au niveau de la municipalité
pour l’utilisation de cette subvention.
- Ressources humaines
Les compositions des trois BDLs sont assez similaires. Pour chacun, on dénombre :
• un ingénieur en génie civil,
• un responsable de socio-organisation (géographe, sociologue et
historien de formation)
• un responsable administratif et financier
• un animateur (pour Diégo Suarez, ce dernier est rattaché au service
des points d’eaux collectifs pour lequel le BDL a tracé et mis en
œuvre une politique sectorielle de l’eau)
• un coordinateur qui assure la mise en œuvre du planning de travail
de l’ensemble de l’équipe.
Il faut noter que pour garantir la participation de la population à la mise en œuvre des projets
de proximité, les BDLs s’appuient sur les compétences des organisations non
gouvernementales ou associations locales pour l’animation, la sensibilisation et la
Ce dispositif, très efficace, devrait être repris systématiquement auprès des
CAC, afin de limiter au maximum les lourdeurs administratives.

participation de la population des quartiers qui contractualisent directement avec la commune
pour leur prestation.
L’équipe des BDLs a profité de l’héritage laissé par le PAIQ en termes de renforcement des
capacités de la société civile locale qui travaille dans le domaine du développement local. Les
BDLs ont également promu (dans un esprit de continuité) la plate forme des associations de
quartiers et/ou ONG locales pour constituer un véritable espace de concertation et de dialogue
avec les élus communaux (mais aussi les techniciens communaux).
- Résultats des BDL
En termes de fonctionnement, l’équipe d’un BDL fonctionne « à plein régime », sur une
année, avec une subvention de 30.000.000MGA. (Soit l’équivalent de 12.500 EUROS au taux
de change de 2.400MGA l’euro).
Cette somme est destinée aux salaires et charges du personnel, aux communications
(téléphonie, frais postaux, connexion à Internet et messagerie), aux frais de transports et de
missions, aux consommables informatiques et à l’entretien informatique, aux fournitures de
bureau et autres services.
Sur les fonds d’appui institutionnel, le BDL de Diego Suarez a élaboré un PLAN DE
DEVELOPPEMENT MUNICIPAL et une étude assez conséquente sur l’ÉVALUATION DE
LA GESTION PAYANTE DES POINTS D’EAUX COLLECTIFS DE LA VILLE pour
28.000.000MGA.
Dans cette même rubrique, le BDL de Majunga a appuyé le renforcement des compétences
des agents communaux y compris l’équipe du BDL. De son côté, le BDL de Tuléar a organise
un foire réunissant tous les acteurs qui gravitent autour du développement local.
Les subventions de l’Ambassade de France ont également été destinées à la réalisation
d’ouvrages de proximité. Les mêmes principes et démarches d’intervention et de mise en
œuvre capitalisés5
par le PAIQ ont été adoptés pour la réalisation de ces ouvrages.
5
- Animation et sensibilisation amenant à une participation des habitants des quartiers à l’identification du
projet.
- Appui des ONG locales à l’étude technique et à l’analyse socio-économique des projets (modalité de gestion,
opérationnalité de l’ouvrage, coût, modalité de mise en œuvre, délai d’exécution, planning de mise en œuvre)

Dans le cas de Diego Suarez, le fonds d’investissement (y compris la maîtrise d’œuvre sociale
et technique des ONGs locales) atteignait les 275.000.000MGA (y compris une contribution
effective de la commune d’un montant de 30.000.000MGA). Ces investissements ont
concerné la réalisation de 10 bassins lavoirs, de 4 complexes sanitaires, de 10 kiosques
fontaines, et l’assainissement d’une partie d’une avenue en centre-ville.
- Conseil des ingénieurs des BDLs et des socio-organisateurs dans l’élaboration des dossiers de projet (relais
avec le service technique municipal, adaptabilité technologique, discussion avec le Maire sur des principes de
mise en œuvre, harmonisation des ouvrages communaux dans la ville, coût, modalité de gestion et analyse des
charges récurrentes)
- Organisation d’appels d’offres restreints,
- Adjudication et élaboration de contrats de marchés,
- Suivi et contrôle des travaux par des ONGs locales,
- Réception provisoire des travaux,
- Réception définitive des travaux.

BDL / Ville Rubrique Montant (en MGA) TOTAL (en MGA)
Ambassade de
France
Ressources
Propres
Effectives
Participation au
fonctionnement
Diego Suarez Fonctionnement 27.000.000 Salaire de 7 agents pendant
deux ans6
, eau et électricité,
mise à disposition d’un
local, le total est estimé à
27.000.000
54.000.000
Fonds d’Appui
Institutionnel
28.000.000 28.000.000
Investissement
(réalisation
d’infrastructures de
proximité et autres
investissements
immobiliers)
245.000.000 30.000.000 Un ordinateur portable,
trois PC de bureau, un dupli
copieur, une imprimante
laser estimé à
18.000.000MGA
293.000.000
Majunga Fonctionnement 49.000.000 49.000.000
Fonds d’Appui
Institutionnel
55.000.000 55.000.000
Investissement
(réalisation
d’infrastructures)
196.000.000 196.000.000
6
La CU de DIEGO SUAREZ continue de prendre en charge ses frais de fonctionnement minimal, cependant elle n’arrive pas à prendre en charge de manière effective les
autres frais de fonctionnement qui ont été « supportés » par l’Ambassade de France pendant les deux années d’institutionnalisation.

- Dynamique Intercommunale
Un aspect commun aux trois BDLs est leur intervention dans deux villes secondaires proches
ou non de leur lieu d’implantation. Le BDL de Tuléar n’a pas poursuivi cette intervention
faute d’une dynamique ressentie auprès des deux autres villes secondaires.
Le BDL de Diego Suarez est intervenu dans les villes d’ Ambilobe et d’Ambanja, celui de
Majunga est intervenu dans les villes de Maevatanana et de Maintirano.
Ce type d’interventions a été négocié dans la convention de subvention de l’Ambassade de
France pour permettre à chaque BDL de tester sa capacité à intervenir sur une échelle
intercommunale d’une part et maintenir une dynamique qui a été, par ailleurs, initiée par le
PAIQ dans ces deux villes respectives, d’autre part.
Pour le BDL de Diego Suarez, une relation, tout à fait informelle a été tissée avec les 4
communes rurales entourant la ville (Antanamitarana, Sakaramy, Ramena et Joffre Ville).
Le BCPI, mandatée par le Maire, a progressé dans une réflexion avec ces 4 communes pour la
mise en place d’une structure intercommunale dénommée « Fandriaka » qui, à terme, devrait
réunir les 5 communes. L’aboutissement de ce projet se heurte à des conflits d’intérêts
juridiques et administratifs. Cependant, les 5 communes continuent de réfléchir sur des
possibilités de « travail » et la mise en place d’un marché de gros dans la commune
d’Antanamitarana (jusqu’alors au cœur de la ville de Diego Suarez) constitue un point de
départ. La thématique « eau potable » et « gestion et organisation des places de marché et de
gare routière » demeure également un intérêt partagé par les 5 communes.
- Capacité à mobiliser d’autres ressources au profit de la commune7
En parallèle aux projets de proximité de la CU de Diégo Suarez, le BDL est intervenu à des
niveaux différents sur la mise en œuvre des projets structurants de la ville :
- Il a, exclusivement, mis en œuvre le Fonds d’Entretien Routier 2005
pour un montant total de 160.000.000MGA. Il a également élaboré
7
Ce cas est spécifique à la ville de Diego Suarez

le plan triennal de l’entretien des voiries urbaines de Diego soumis
au FER pour un éventuel financement.
- Il a mobilisé les ressources nécessaires pour que des ouvrages
communaux (spécifiquement des points d’eaux collectifs, domaine
dans lequel le BDL excelle) dont la maîtrise d’ouvrage a été
déléguée à l’AGETIPA soit totalement mis en gestion payante. Il en
est de même pour des ouvrages réalisés sur des financements de la
Fondation TANY MEVA.
- Il a servi d’interlocuteur à l’Agence Portuaire Maritime et Fluviale
(APMF) et le Ministère des Finances et du Budget dans
l’élaboration de la convention de financement et de rétrocession
nécessaire à la réhabilitation des voies de communication (financée
par l’Agence Française de Développement).
- Il sert également d’interlocuteur aux partenaires techniques et
financiers de la commune urbaine (AIMF, Conseil Général du
Finistère, FID, AGETIPA, etc.)
CONCLUSION PARTIELLE
Les BDLs sont identifiés comme étant un service au sein de l’organigramme municipal
rattaché directement au Maire. Sa « constitution » répond à une volonté de cohérence entre
l’organisation municipale et la mission de celles –ci. En plus, sa création au sein des
communes se traduit par l’institutionnalisation de compétences nouvelles, plus à même de
faire face à l’évolution contextuelle à laquelle sont confrontées les municipalités, tout en
conservant les compétences « traditionnelles » des communes. Les BDLs ne souffrent ni de
légitimité ni de légalité étant donné qu’ils font partie intégrante de l’organigramme au même
titre que les autres structures directionnelles de la commune. Les BDLs ont également su
saisir l’opportunité qu’offrait leur position pour développer des expertises utiles à la
commune et ont l’avantage certain de connaître mieux que les accompagnateurs potentiels
autant les mécanismes de (dys)fonctionnements d’une municipalité que son système
d’organisation. Une telle connaissance mérite d’être exploitée pour être diffusée auprès des
communes exprimant ce besoin de renforcement de capacités techniques et méthodologiques.

Mais la mise en place d’un nouveau service tel que le BDL qui mobilise un capital humain
d’un niveau plus élevé par rapport au niveau modal de la commune a fait resurgir de nouvelle
problématique quant à la possibilité « procédurière » et surtout légale de motiver l’excellence
au niveau des communes.
Les BDLs sont également pris en tenaille dès lors qu’il s’agit d’intercommunalité. Son
rattachement légal à UNE commune limite (inhibe !) les possibilités d’externalité de ses
compétences même si cela va dans le sens d’un échange gagnant pour la commune. Implantés
dans les communes urbaines de 1ère
catégorie, l’intercommunalité prend un sens véridique et
semble être un passage obligé pour le développement local ; une intercommunalité qui, par
ailleurs, ne se limite pas uniquement à une économie d’échelle. Les BDLs tentent, étant
habitués à des idées de « construction » que « d’exploitation » et un produit
d’expérimentation, de développer des schémas de communautés de communes répondant
plus efficacement au contexte local. Dans cet exercice, produire un schéma qui puisse être
dupliqué dans d’autres municipalités est un paramètre important à ne pas perdre de vue.
Ces problématiques nouvelles recherchent, inclusivement pour toutes les municipalités
malgaches, des éléments de réponse voire un débat ouvert initié par les pouvoirs publics, les
collectivités territoriales décentralisées, la société civile et nourri par les pratiques à partir
desquelles des propositions peuvent se dégager. Par la suite, ce débat ouvert pourrait aboutir à
des ajustements « réglementaire et juridique ». Une telle avancée consoliderait un véritable
processus de décentralisation et d’appui au développement local.

1.1.2 Les Unités d’Appui au Développement Local (UADEL) :
- Statut et positionnement :
Sur le plan organisationnel, une option fondamentale a été privilégiée dès le démarrage, celle
d'une Unité de Gestion du Programme (UGP), basée à Antananarivo, collaborant étroitement
avec des Unités d’Appui au Développement Local (UADEL).
Les UADEL, une
pour chacune des
9 régions du Sud,
interviennent
directement dans
les communes
tandis que l’UGP
agit en retrait, en
accompagnement
des processus
initiés.
Cinq grandes fonctions ont été retenues pour l’UGP : conceptualisation, consolidation
(notamment par la formation), orchestration des processus, d'une manière générale, réflexion,
c'est-à-dire prise de recul par rapport aux processus, et capitalisation.
Le dispositif est complété auprès de l’UGP par la Cellule Technique Intercommunale (CTI),
opérationnelle à partir de juillet 2005, et qui sera chargée de la mise en œuvre des projets à
caractère intercommunal.
Les UADEL ont été recrutées par appel à propositions international. L’utilisation de la
procédure d’appel à propositions a été opté dans un souci de compter sur une diversité
Commune (ou
groupement
intercommunal)
Comité Régional
d´Eligibilité de
Financement
Unité de Gestion
du Programme
Cellule
Technique
Inter-
communale
Unité
d'Appui pour
le Dév.t
Local
Conseil de
Coordination

d’organismes pouvant apporter un éclairage original, tant sur le plan méthodologique
(comment faire concrètement) que conceptuel (comment comprendre ce qui se passe sur le
terrain). En outre, en ayant recours aux UADEL, le programme souhaitait également diffuser
l'approche méthodologique du programme ACORDS auprès des ONG. Il permet par ailleurs
de libérer l'équipe de l’UGP des tâches purement exécutives et l'autorise à concentrer ses
efforts et son énergie sur les tâches qui lui sont dévolues. Quatre UADEL travaillent
actuellement dans ces neuf régions :
• Association Intercoopération Madagascar dans les régions de
Menabe, Amoron’i Mania et Haute Matsiatra
• Agro Action Allemande dans la Région Atsimo Atsinanana
• InterAide dans la région Vatovavy Fitovinany
• Care International dans la Région Anosy
• GTZ dans les régions Androy et celle d’Atsimo Andrefana

Les organisations en charge des UADEL ont globalement un mandat
d’accompagnement et de formation des acteurs locaux, plus particulièrement communaux.
Cet accompagnement se fait à travers la mise en œuvre du PAT. Il a pour finalité ultime
d’apprendre aux acteurs communaux à élire des représentants aux conseils d'administrations
et aux comités de contrôle, à négocier, à gérer des conflits internes, à prendre des décisions
collectives etc. Il faut souligner que l’UADEL n’a pas de responsabilité dans la gestion
directe des fonds communaux, alloués par le Programme ACORDS. Cette subvention est
gérée directement par les communes.
- Les missions assignées aux UADEL
Les missions de l’UADEL peuvent se regrouper en six composantes :
 Information – communication
D’une manière générale, la communication du programme sera assurée par l’UGP.
Cependant, l’UADEL devrait assumer le rôle de relais d’information entre les communes et
les instances régionales. Une rétro – information sur le déroulement des processus sera aussi
maintenue par l’UADEL en direction de l’UGP et, à travers elle, vers le Comité de Pilotage
du programme composée du MPRDAT, de l’UGP, …..
 Appui à la réponse aux appels à propositions
L’UADEL pourra appuyer les communes qui n’auraient pas encore préparé de dossier pour
les appels à propositions régionales. Cet appui sera donné aux communes concernées pour
l’identification, la coordination et la préparation d’objectifs intercommunaux, puis de plans
d’action trisannuels conformément aux modèles mis en œuvre lors du premier appel à
proposition régional. Cette action se fera dans le contexte de la mise en œuvre de la politique
de décentralisation au niveau régional.

 Appui à l’élaboration des Plans d’Investissements annuels (PIA)
L’UADEL appuiera la commune dans l’élaboration, à partir du Plan d’action trisannuel
(PAT) approuvé par le CREF donnant lieu à un contrat de subvention, d’un Plan
d’investissement annuel (PIA) qui sera à la base des projets à mettre en oeuvre. Dans le cas où
la commune n’a pas encore obtenu l’accord du Comité Régional d’Eligibilité des
Financements (CREF), l’UADEL pourra assister celle-ci à monter son dossier de proposition.
L’élaboration des Plans d’investissement annuels comprendra la précision sur les aspects
suivants sans que la liste ne soit limitative :
 Les Avant projets sommaires et Avant projets détaillés, assortis de l’évaluation
détaillée du coût des actions ;
 L’exécution des activités et leur suivi ;
 Les réajustements, renégociations, et transformations par rapport au Plan d’action
trisannuel ;
 Les mesures prises pour assurer la viabilité des investissements.
L’UADEL doit impliquer la diversité des acteurs locaux dans sa démarche d’appui à
l’élaboration du Plan d’investissement annuel.
Il devra renforcer les mécanismes de dialogue et concertation dans et entre les cadres
institutionnels déjà existants plutôt que de créer de nouvelles structures ad hoc.
 Appui à la mise en œuvre des actions issues des Plans d’investissement annuels
Les UADEL appuyeront la commune pour:
 la conception du projet et la mise au point des conditions de mise en oeuvre (y
compris l’aspect socio-organisationnel qui se traduit à ce stade d’avancement par
la structuration, organisation, implication, adhésion et gestion de conflit éventuel,

le système de gestion et d’entretien projeté ainsi que le schéma financier
d’exploitation) ;
 l’appui à la constitution du dossier d’appel d’offres et l’appui au lancement des
appels d’offres;
 Le suivi et le contrôle du chantier suivant le schéma adopté par les bénéficiaires
(prestataire individuel, agent technique de la commune, bureau d’études)
Dans cette perspective, elles conseilleront la commune dans:
 la préparation du dossier de projet comprenant d’une part l’aspect financier et
technique, organisation, structuration et d’autre part les contractualisations dans les
différentes phases du projet (mobilisation sociale, préparatifs, mise en œuvre,
fonctionnement post –investissement)
 La préparation des dossiers de consultation et l’analyse des offres pour le
recrutement des PME chargées de réaliser les micro-projets ou préparer les
protocoles d’exécution dans le cas de travaux à réaliser en régie ;
 La préparation des dossiers de consultation et l’analyse des offres pour les
prestataires de services chargés d’effectuer des études spécifiques ou le contrôle
des travaux importants,
 La mise en œuvre des micro-projets issus du Plan d’Investissement
 La supervision et le suivi des travaux des PME ;
 L’appui au démarrage post-investissement et au suivi du fonctionnement pour au
moins un cycle d’exploitation
 L’élaboration et l’envoi des différents rapports d’exécution des travaux au niveau
UGP, Région, Comité régional d’éligibilité de financement, ……
 Renforcement des capacités
Elles sont réalisées avec l’appui organisationnel et conceptuel de l’UGP et l’appui ponctuel et
éventuel de prestataires ad hoc. Il s’agît, entre autres, d’encadrement des acteurs communaux.
Les UADEL fournissent aux élus, aux employés communaux et aux représentants de la
population concernée, une formation « sur le tas » en fonction des situations vécues au

quotidien au sein des communautés concernées pendant le processus de planification et
pendant la phase post-investissement des projets exécutés. Cette formation vise les différentes
dimensions de la bonne gouvernance, la maîtrise d’ouvrage des projets, y compris les
pratiques de leur gestion et la tenue de comptes. A cela s’ajoutent les aspects de la gestion de
la phase post-investissement (organisation, outils, gestion financière de l’exploitation,
utilisation des ouvrages, maintenance…).
Parallèlement, un effort particulier d’appui est fourni en vue d'assainir la fiscalité locale et
d'en augmenter les recouvrements. Ce résultat sera l'expression d'une évolution vers une
meilleure viabilité des investissements et de la bonne gouvernance au niveau communal.
L'augmentation de la fiscalité locale pourra servir à terme de contribution locale, voire de
substitution aux apports bénéficiaires relatifs aux infrastructures, qui seront ainsi répartis sur
les contribuables.
- Les acquis de ces dispositifs d’appui aux communes :
Les UADEL sont reconnues par les autorités locales comme des structures renforcées
pour l’appui aux communes. Les UADEL excellent principalement dans trois
domaines précis :
 l’identification des besoins,
 la mobilisation des ressources locales,
 l’expertise en matière d’ingénierie technique et sociale.
- Réflexions et recommandations dans la mise en œuvre :
 Les lacunes :
 Les agents des UADEL, ayant souvent développé ses aptitudes professionnelles dans
le cadre de programmes de développement communautaire donnant une place
conséquente aux acteurs de la société civile, confondaient au départ développement
communal et développement local. On peut affirmer que pendant la première année
de fonctionnement, ils apprenaient la décentralisation en même temps que les
communes.

 Comme conséquence du point précédent, faute d’une compréhension des fondements
de l’articulation recherchée avec le processus de décentralisation en cours, les agents
des UADEL ont eu au cours des premiers mois une tendance à interpréter les
dispositifs et procédures proposées par l’UGP comme issues d’un catalogue de
recettes.
 La capacité d’absorption des investissements consentis par le programme ACORDS
aux communes rurales d’intervention reste très marginale sans une amélioration de
système de taxation et d’imposition de cette catégorie de commune. Sans la mise en
place d’un Fonds de Développement Local, les fonds d’investissements de ces
communes (à l’expiration du programme ACORDS) seront plus que réduits et cela
condamnerait les dynamiques enclenchées.

 Les réflexions et enseignements à tirer :
Les UADEL ont développé et capitalisé une méthodologie et une démarche fiable dans
la maîtrise d’œuvre sociale et technique (éducation, eau, santé, marché) car elle a été
confrontée à la pratique et à la réalité de l’environnement communal et des services
déconcentrés. Les communes sont engagées dans un véritable processus
d’appropriation de la maîtrise d’ouvrage alors qu’elles étaient systématiquement à un
stade de « bénéficiaire » dans les autres programmes. Il y a par ailleurs une meilleure
visibilité de ce programme auprès de chaque niveau administratif hiérarchique
(commune, région, district, MDAT) qui y participe activement. Une démarche
d’accompagnement des communes, quelque soit sa catégorie, ne pourra pas être
rapidement appliquée par des agents récemment recrutés si l’on ne multiplie pas les
occasions d’échanges et travail en commun entre les différents dispositifs d’appui
aux communes (BDL, UADEL, CAC).
Néanmoins, le fonctionnement des structures UADEL coûtent relativement cher (de
l’ordre de 4.000 euros par an par commune d’intervention, comparativement aux CAC
qui est en moyenne à moins de 2.000euros par an par commune) et demeurent une
démarche difficile à internaliser au sein d’une intercommunalité si cette volonté
politique se manifeste auprès des communes. Le programme ACORDS, aux vues des
résultats d’évaluation de ses activités auprès de ces neuf régions d’intervention,
pourrait – il accorder une seconde phasage à cette initiative afin de maintenir la
dynamique constatée actuellement et les modalités d’appels à propositions des ONG -
UADEL seraient – elles maintenues dans ce cas?

CONCLUSION PARTIELLE
Le dispositif « UADEL » est une unité indépendante qui est, stricto sensu, un
accompagnateur des communes. L’UADEL effectue des activités proches de celles de
BDL à l’exception de la possibilité de représenter la(es) commune(s). Sans rattachement
direct avec les communes, ce qui est somme toute logique, ce dispositif répond plus à une
logique de moyens qu’une obligation de résultats ou d’impacts de leurs actions auprès
des communes. Avec la mise en œuvre du programme ACORDS et de toutes les
structures qui en sont dérivées, un constat est certain : les communes ont besoin de
valoriser leurs ressources humaines et d’établir un système organisationnel cohérent
avec leur mission. Il nous arrive ainsi de se demander si cela ne devrait pas constituer le
critère référentiel des partenaires techniques et financier qui souhaitent accompagner les
communes et espérer, à terme, une assimilation de leur méthodologie de travail au sein
des communes.
Comparativement aux BDLs, l’UADEL reste peu confrontée aux véritables problématiques de
gestion communale : communication interne et information ; effectif, niveau de
compétence et qualification des ressources humaines ; gestion des bases de données ; etc.
Les UADEL ont un cadre de travail contractuel, en conséquences, leurs activités sont
déterminées selon un délai et avec un cadre financier précis. Cette indépendance pourrait
constituer un avantage à plus d’un égard car elle permet, théoriquement, aux
accompagnateurs d’avoir le recul nécessaire pour conseiller les communes à surmonter
leurs problèmes. Dans la pratique, la tentation de résoudre le problème au lieu et place
des concernés l’emporte souvent.
Le travail remarquable qui a été réalisé par l’UGP avec le concours des UADEL des neuf
régions d’intervention est la capitalisation des outils méthodologiques qui sont
parfaitement applicables à toutes les communes. Un important dispositif de suivi –
évaluation a été également développé par l’UGP, dont ne dispose pas les BDLs, et a
permis de déterminer avec efficacité les points sensibles dans la chaîne de maîtrise
d’ouvrage communale. Là encore, l’UGP a joué un rôle prépondérant et constitue une
pièce maîtresse de ce programme d’appui aux communes. Les UADEL ont, par ailleurs,
la possibilité de constituer un réseau d’acteurs oeuvrant dans le domaine de la
décentralisation et de l’appui au développement local où les « savoirs – faire »
s’échangent sans trop de contraintes.

Des suggestions et recommandations pour la mise en œuvre des Centres d’Appui aux
Communes ont été empruntées à travers l’expérience de ces deux dispositifs d’appui aux
communes.

II – La mise en oeuvre des Centres d’Appui aux
Communes (CAC):
2.1. Rappel de l’objectif de la mise en œuvre des CAC
2.1.1. Objectifs de la mise en œuvre des CAC
Les centres d’appui aux communes (CAC) sont des dispositifs destinés à renforcer le
processus de décentralisation et l’appui au développement local à Madagascar.
2.1.2. Les missions assignées aux CAC
Les CAC ont comme missions principales :
♦ l’appui et le conseil ponctuel sur demande des communes :
recherche des financements, appui à la maîtrise d’ouvrage à terme
en relation avec les bailleurs, appui à la maîtrise des finances
locales, à la gestion administrative et financière ;
♦ la mise en relation avec les services techniques déconcentrés (STD)
ou des prestataires de services ;
♦ l’identification des besoins en formation et la mise en réseau avec
les partenaires et prestataires de service
♦ l’animation d’un réseau local d’appui à la décentralisation (en
partenariat avec les Services régionaux du MPRDAT et les
Régions) : échanges, capitalisation des différentes expériences
menées par les partenaires techniques et financiers, diffusion de
l’information,…

2.2. L’état d’avancement de la mise en place des CAC
a. Les CAC opérationnels
Localisation Partenaires
techniques et
financiers
Nombre de
communes
d’interventions
Date de
recrutement du
personnel
Date
d’ouverture
Profil de poste du
personnel
Observations
District
d’Ambilobe
Programme des
Nations Unies Pour
le Développement
14 communes rurales
1 commune urbaine
Novembre 2006 Janvier 2007 1 Conseiller
animateur en
sécurisation
foncière,
1conseiller
animateur en
développement local
1 secrétaire
comptable recruté
par l’association des
Maires
Le CAC
d’Ambilobe ne
dispose pas pour le
moment d’une
trésorerie pour
fonctionner.
District
d’Antalaha
Programme des
Nations Unies Pour
le Développement
15 communes rurales
1 commune urbaine
Novembre 2006 Décembre 2006 1 Conseiller
animateur en
fiscalité locale,
1conseiller
animateur en
développement
local,
1 conseiller
animateur en socio –
organisation
Le CAC
d’Antalaha ne
dispose pas pour le
moment d’une
trésorerie pour
fonctionner.

techniques et
financiers
Nombre de
communes
d’interventions
Date de
recrutement du
personnel
Date
d’ouverture
Profil de poste du
personnel
Observations
District de Ihosy Système des Nations
Unies / UNICEF
15 communes rurales
1 commune urbaine
20 octobre 2006 20 octobre 2006 1 Conseiller
animateur en
fiscalité locale,
1conseiller
animateur en
développement
local,
1 conseiller
animateur en socio -
organisation
La fréquence des
maires à manifester
leurs besoins laisse à
désirer.
District de
Fianarantsoa II /
Alakamisy
Itenina
Ambassade de Suisse 14 communes rurales 28 septembre
2006
02 octobre 2006 1 socio –
organisateur,
1 chargé de
l’administration
communale,
1 chargé de montage
et de gestion de
projet
Ces deux CAC
présentent une
capacité d’intégration
réelle au niveau de
leurs communes
d’intervention
respectives.

techniques et
financiers
Nombre de
communes
d’interventions
Date de
recrutement du
personnel
Date
d’ouverture
Profil de poste du
personnel
Observations
District de
Miarinarivo
Ambassade de
Suisse
14 communes
rurales,
1 commune urbaine
Juillet 2006 26 septembre
2006
1 socio –
organisateur,
1 chargé de
l’administration
communale,
1 chargé de montage
et de gestion de projet
District de
Tsihombe
Ambassade de
France et
Conseil
Général de
l’Eure
6 communes rurales
et 1 commune
urbaine
Février 2007 03 mai 2007
(pour un premier
contrat à durée
déterminée de 7
mois)
1 conseiller en appui à
la paysannerie, au
maraîchage et à
l’environnement,
1 conseiller en gestion
communale,
1 conseiller en appui
institutionnel et
montage de projet
L’ouverture officielle du
bureau du CAC est prévue
au mois de juin 2007.
L’association des
communes du District de
Tsihombe dénommée
« HAVELONTIKA »

b. Les CAC en cours de mise en place :
Partenaires financiers et techniques District Nombre de communes
GTZ Marovoay 17 Communes Rurales et 1 Commune Urbaine
Ambatolampy 17 Communes Rurales et 1 Commune Urbaine
ERI / PLACAZ Ampasimadinika – Manambolo 12 communes rurales
Intercoopération Suisse Mahabo 15 communes rurales et 1 commune urbaine
Commune de la Possession et Ambassade de
France
Antanifotsy A déterminer
Conseil Régional du Nord Pas de Calais et
Ambassade de France
Maroantsetra A déterminer
c. Les CAC en prospection :
Partenaires financiers et techniques Bureau du CAC Nombre de communes
Fonds d’Intervention pour le Développement
Analamisampy 1commune urbaine et 13 communes rurales
Fasintsara 18 communes rurales
Ilaka Atsinanana 1 ou 2 commune urbaine et 15 ou 14 communes
rurales
Soanierana Ivongo 1 ou 2 commune urbaine et 14 ou 13 communes
rurales
Andabotoka
Kiangara 1 Commune Urbaine et 11 communes rurales
Ambodimontso Atsimo 1 commune urbaine et 17 communes rurales
Farahalana 1 Commune urbaine (Sambava) et 16 communes
rurales : Intervention à cheval entre 2 districts dont
Antalaha et Sambava
La carte de la page suivante nous renseigne sur l’implantation effective des CAC au mois de mai 2007.

2.3. Les typologies des CAC
2.3.1. En termes de mécanismes financiers :
 SYSTEME DES NATIONS UNIES / PNUD – UNICEF
 AMBASSADE DE SUISSE / Intercoopération Suisse (Mécanisme transitoire)
Programme des
Volontaires des
Nations Unies
Personnel
Volontaire
Salaire et charges du personnel Autres frais de fonctionnement et investissement
PNUD
MPRDAT
Association des communes
Bureau du CAC
Intercoopération Suisse
MPRDAT
Comité provisoire de gestion (Communes et Région)
Bureau du CAC

 BANQUE MONDIALE / Fonds d’Intervention pour le Développement (FID)
Mécanisme de réapprovisionnement du compte bancaire de l’Association des Maires
FID / Direction Régionale
MPRDAT
Bureau du CAC -
Sécrétaire comptable
Association des
Communes
PRESIDENT
Compte bancaire AM
Associations des
Communes
TRESORIER

 AMBASSADE DE FRANCE (SCAC) – Coopération Décentralisée
(Disposition transitoire jusqu’à la mise en place de la structure intercommunale)
COMITE DE SUIVI ET DE
SUPERVISION
- Chef district
- Bureau Association des Communes
- Responsable Projet Coop Déc CG 27
Approbation des requêtes
Fonctionnement quotidien
Compte rendu
Suivi / supervision Requêtes
Contrat des Conseillers
animateurs
Appui / Conseil
aux Communes
AG
Association des Communes
du District
Organe d’orientation et de
prise de décision
(Maires et 1 conseiller par commune)
Coopération Décentralisée
CG 27 / District de
Tsihombe
- Dépositaire du Fond
- Co-gestionnaire
Ordonnateurs des dépenses
et signataires des chèques
- Responsable projet Coopération
Décentralisée CG 27
- Président Association des
communes
AMBASSADE
DE FRANCE
CONSEIL
GENERAL DE
l’EURE
MPRDAT
CAC
(3 conseillers animateurs)
(1 personnel d’appui)
Transfert de fonds
et contrôle de gestion
Rapport d’activité
Contrat des
Conseillers
animateurs
Appui technique
Appui technique
Rapports techniques et financiers
Convention
Tripartite

2.3.2- En termes de ressources humaines :
a. en termes de modalités de gestion du personnel
A la base, les Centres d’Appui aux Communes rassemblent 3 conseillers animateurs
sélectionnés par un comité technique de sélection composé de : un représentant des Maires, un
représentant des Conseillers communaux, un représentant du ou des bailleurs et un
représentant du MPRDAT. Leur profil peut cependant être différent d’un centre à l’autre. Le
recrutement d’un conseiller animateur avec un tel ou tel autre profil dépend des besoins
prioritaires de l’ensemble des communes autos – évaluées individuellement.
Selon les partenaires techniques et financiers (mais bien sûr des procédures financières
et comptables et des nécessités de gestion qui en découlent) qui ont contribué à la mise en
place ces CAC, d’autres personnels peuvent y intégrer. Par souci de bonne gouvernance en
respectant le principe de séparation des pouvoirs entre l’ordonnateur des dépenses (le
Président de l’Association des Maires) et le Comptable (un Maire élu Trésorier de
l’Association), le FID a impérativement institué un poste de secrétaire comptable.
Le mode de gestion de ces conseillers - animateurs des CAC varie en fonction des
bailleurs :
 dans le cas où l’appui budgétaire est canalisé au MPRDAT (ex : Suisse, UNICEF,
GTZ), le personnel des CAC est géré par le MPRDAT ;
 pour le cas du PNUD, ces agents sont des Volontaires des Nations Unies : ils
dépendent budgétairement du Programme des Volontaires des Nations Unies mais
techniquement, ils sont supervisés par le MPRDAT ;
 pour le cas d’Eco-Régional Initiatives Program (ERI), une Organisation Non
Gouvernementale gère ces agents (ex : le PLACAZ à Ampasamadinika/Toamasina),
à titre transitoire c’est-à-dire avant l’opérationnalisation de la structure
intercommunale ; le MPRDAT se réserve un droit de regard pour le côté technique ;
 dans le cas du FID, le personnel est géré par le siège du FID; le suivi et le contrôle
sont assurés par le MPRDAT.

Dans le cas où le personnel (en l’occurrence le paiement des salaires par les PTF) est
géré indépendamment du budget de fonctionnement de la structure d’appui (MPRDAT), deux
schémas se dessinent :
♦ les conseillers – animateurs, motivés et suffisamment bien gérés,
sont dépourvus de tous moyens de fonctionnement. En
conséquences, une structure, à priori opérationnelle, pourrait ne pas
du tout fonctionner. Le Ministère a encore pour le moment du mal à
bien roder ce système faute de moyens humains suffisants pour
gérer un « chantier » d’envergure comme la mise en place des CAC.
♦ Autant le budget de fonctionnement que le salaire des agents sont
difficilement décaissés. Le risque dans ce cas de figure est de voir
une structure d’appui s’évider d’un capital humain indispensable et
de toute forme d’excellence.
De toutes les manières, la modalité de gestion des ressources humaines est actuellement
reconnue comme le talon d’Achille de toute structure émanant de l’initiative des bailleurs de
fonds qui souhaitent se greffer sur une administration territoriale publique. La mise en place
des centres d’appui aux communes soulève une fois de plus une question épineuse relative à
la motivation de l’excellence et à laquelle toutes les collectivités territoriales décentralisées
malgaches se trouvent déjà confrontées.
b. en termes de compétences :
On reconnaît volontiers que le recrutement du personnel des CAC répond à un souci de
renforcement de la capacité de maîtrise d’ouvrage communale. Quelque soit le partenaire
technique et financier qui appuie la mise en place de ces structures, les trois conseillers –
animateurs ont distinctivement les profils ci – après :
♦ une formation initiale « généraliste » ayant une compétence dans
l’administration et la maîtrise d’ouvrage communale
♦ une formation spécifique ayant une compétence en matière de
finances et de fiscalité communale
♦ une autre formation spécifique qui dépend des besoins des
communes issus de l’évaluation ex-ante (agronome, juriste,

forestier, géographe, etc…). Ce dernier profil laisse une certaine
latitude au partenaire technique et financier à la mise en œuvre de sa
propre politique au profit d’une région, d’une commune ou d’une
intercommunalité.
Ces profils, bien qu’ils aient été suffisamment bien étudiés, présentent cependant pour les élus
communaux un risque d’inappropriation de la démarche d’accompagnement et de conseil. Se
retrouver face à des « experts » les réduirait de façon tendancieuse à de simple bénéficiaire et
ils auront du mal à agir en maître d’ouvrage.

2.3.3- En termes de méthodologie d’intervention :
La programmation des activités du CAC reste assez standardisée :
 élaboration d’un programme de travail annuel qui sera par la suite
présenté pour un trimestre, accompagné d’un budget de
fonctionnement de la structure
 validation de ce programme et du budget y afférent par une
structure intercommunale rassemblant les communes d’intervention
du CAC (cela peut être une structure transitoire, association des
Maires, association des Communes, OPCI)
 validation du même programme par le MPRDAT et/ou avis du
bailleur de fonds ou de son représentant local/national
L’équipe du CAC s’appropriera ce processus en termes de réapprovisionnement.
Les conseillers – animateurs du CAC opèrent selon deux démarches assez distinctes :
a) une démarche d’accompagnateur et de conseil : les conseillers
animateurs appuient les autorités communales dans l’identification des
projets, la recherche des financements, la détermination des besoins en
formation, l’amélioration de la rentrée fiscale ;
b) une démarche de relais : les conseillers animateurs sont chargés de
mettre en relation de travail effectif les maires aux services techniques
déconcentrés et aux autre acteurs de développement local. L’objectif est
double : l’effectivité d’une maîtrise d’ouvrage communale, et la
maîtrise des politiques sectorielles sur les champs d’applications
communales.

2.4 - La problématique d’opérationnalisation des CAC
2.4.1- Contraintes méthodologiques
La démarche de relais entre les CTD et les STD ne pourrait être effective sans une capacité
d’absorption des demandes des STD. Actuellement, il nous importe de demander si la
déconcentration (dans sa conception minimaliste) pourrait réellement apporter une valeur
ajoutée à la décentralisation. Il n’est pas rare – et même c’est souvent le cas – que les services
déconcentrés détachés au niveau des districts ne se réduisent qu’à une seule personne et de
surcroît sans local pour travailler. Dans ces conditions, les conseillers CAC se sentent
démunis et sont tentés de se substituer aux STD pour pouvoir appuyer réellement les
communes. Cependant, il est difficile – voire inimaginable – de demander à des « conseillers
– animateurs » d’être des « administrateurs polyvalents » et expert dans tous les domaines qui
pourront toucher les communes.
La démarche d’accompagnateur et de conseil place le CAC dans une position ambiguë. Les
communes sont en effet dans une situation telle que toute la gestion communale (prenons au
sens de la maîtrise d’ouvrage communale) est inexistante. Une forte pression de la part des
communes pèse sur les CAC qui – à tort ou à raison- sont considérés comme l’ultime issue
pour l’effectivité de cette capacité de maîtrise d’ouvrage communale. Comme le lieu
d’implantation du CAC est, pour une grande majorité (à l’exception du FID dans un avenir
proche) le chef lieu du district et donc d’une commune urbaine, le Maire tente de
« s’approprier » exclusivement les services du CAC. Les difficultés d’accessibilité dans les
communes rurales éloignées du chef lieu de district (parfois inaccessibles 4 mois dans
l’année) constituent un facteur de blocage supplémentaire. L’existence préalable d’une
véritable structure intercommunale (dans laquelle une organisation et une capacité à travailler
ensemble) serait une des conditions qui garantirait une équité concernant les services rendus
par les agents du CAC aux communes. Dans ce cas, on pourrait parler d’un processus de co –
développement.

2.4.2- Contraintes règlementaires et institutionnelles
Relation incohérente entre CAC – Communes – Partenaires Financiers et techniques –
MPRDAT – District et STD – Région
Le CAC est une structure dépourvue de statut juridique et moral, même si son existence est
tout à fait légitimée par la tutelle Ministérielle. Cette tutelle semble cependant à l’encontre de
toute décentralisation où ni les communes, ni les régions n’ont de pouvoir de décision ultime
sur les CAC. Il est difficile d’imaginer une véritable « machine » dans cette opération où tout
semble déconnecté.
Un véritable dispositif d’appui aux communes n’est efficace que s’il est rattaché à la
commune (ou à une intercommunalité), à défaut, il devrait suppléer un mécanisme de
déconcentration qui a du mal à se mettre en route. Ce dispositif ne serait-il pas mieux
« opérationnalisé » s’il était rattaché une structure comme la Région qui est :
- proche et ayant une meilleure connaissance des communes,
- en recherche vaine de motricité pour l’accomplissement de ses
prérogatives,
- à même de répondre et de réagir plus rapidement aux demandes des
agents du CAC.
Ces questionnements se sont imposés aux vues des difficultés de certains bureaux du CAC à
démarrer effectivement leurs activités et des incertitudes sur leur perspective d’intervention.
Prenons le cas du CAC Itasy (et accessoirement celui d’Alakamisy Itenina qui sont supportés
financièrement par l’Intercoopération Suisse) qui, même s’il reste tout à fait transitoire, est en
relation statutaire avec la Région, étant donné que cette dernière fait partie des « employeurs »
des agents du CAC et membre du « comité de suivi provisoire » des activités du CAC. Les
descentes sur le terrain nous renseigne effectivement que seules les responsables de ces deux
régions sont exceptionnellement IMPLIQUES dans le processus d’opérationnalisation des
CAC. Ce schéma transitoire pourrait servir de base de réflexion pour engager une dynamique
dans lequel les partenaires techniques et financiers qui souhaitent appuyer le développement
local et soutenir le processus de renforcement de la décentralisation à Madagascar optent pour

un « partenariat » avec la Région. Rappelons que dans les différents scénarii de montage
institutionnel des CAC, document de référence auprès du MDAT, ce schéma présentait le
moindre aléa par rapport à tous les autres schémas. La pratique nous tend à prouver sa
faisabilité.
Dans ce cas de figure, il nous importe en conséquences de définir une relation institutionnelle
cohérente entre le MPRDAT et les régions dans le cadre de la mise en œuvre de ce vaste
chantier.
2.4.3- Contraintes en matière de compétences techniques et de ressources
humaines :
a. Effectif des agents du CAC
Les CAC sont des structures légères avec un moindre coût. L’effectif des agents du CAC,
facile à mettre en place, a démontré ses avantages financiers mais cette « tactique – coût »
montre aussi des limites aux vues des problèmes auxquels les CAC sont confrontés dans leur
mission d’appui aux communes. Il serait, en effet, question actuellement de rechercher et de
déterminer une véritable délimitation territoriale qui ne se limite qu’à des critères
administratifs, et à titre d’exemple :
- pôle urbain ou pôle rural,
- communes partageant des intérêts ou avec des problématiques
communs ou du moins interdépendants
b. Domaine de compétences des agents du CAC
Dans la même optique, les domaines de compétences des agents des CAC se doivent d’être
« mieux précisés ». De deux choses, l’une : l’ensemble des acteurs concernés par la mise en
œuvre de ce dispositif semble obnubilés par des « appréciations à la mode » qui confortent
chacun dans ses positions et opter des domaines « raisonnables » comme « développement
local », « maîtrise d’ouvrage communale » etc. et semble oublier le mal qui mine réellement
les communes ; l’autre : l’évaluation des communes (on parle d’ailleurs assez souvent
d’autoévaluation qui semble tout à fait hypothétique pour une proportion importante des

communes malgaches) a été quelque part « sous – estimée » et nous induit dans une situation
des plus inconfortables où « tout est à faire et l’on ne sait pas par où commencer ».
Actuellement, on note une véritable prise de conscience des « développeurs » dans le domaine
d’appui aux communes sur ce sujet. Sans vouloir bouleverser les acquis sur le montage
technique des CAC, il serait plus « vigilant » de redéfinir l’auto – évaluation des communes
afin de déterminer le « domaine d’appui – catalyseur » et d’induire un véritable effet
d’accélération aux communes. Concrètement, faire travailler des agents au profil généraliste
(administration communale par exemple) comporte un risque de créer un doublon du Maire
ou à la limite de réduire le Maire (dont le niveau d’étude reste assez bas pour la plupart des
cas) à un bénéficiaire et non le Maître d’ouvrage. Le profil de poste des agents du CAC
comporterait un moindre risque (tant pour les élus communaux et pour les agents eux –
même) s’ils ont recrutés dans un esprit de spécialisation. Dans ce cas, ils apporteraient une
plus – value sure à des communes ou des intercommunalités en mal d’expertise dans un
quelconque domaine qui s’avère être un besoin difficilement surmontable pour elles. En
l’occurrence, il ne s’agit pas de « tout » apporter à la commune ou à l’intercommunalité, il
faudrait surtout les accompagner et les conseiller à prendre la bonne décision selon le contexte
qui prévaut.
c. Relation CAC avec la structure de gestion intercommunale (en matière de gestion de
fonds, autonomie de gestion)
La mise en place d’une structure de gestion intercommunale répond également à un objectif
d’économie d’échelle. Qu’il s’agisse d’O.P.C.I. (Organisme Public de Coopération
Intercommunale) ou d’associations des communes, ces structures sont loin d’avoir fait leurs
preuves. Actuellement, il semble très difficile aux élus communaux de devoir déléguer
certaines de leurs prérogatives au sein d’une structure intercommunale ou de son organe
d’exécution. La question qui se pose (dans certaines intercommunalités) est de savoir qui
d’entre les maires ou conseillers communaux membres serait disposé à « laisser sa
commune » au profit de la gestion du CAC.
- Le recrutement d’autres personnes – statutairement employé de la
structure intercommunale - pour la gestion des affaires courantes du
CAC est – il opportun et comment doivent se partager les coûts ?
Quelle relation hiérarchique ou opérationnelle devrait avoir cette

personne par rapport aux agents du CAC qui ont par ailleurs
d’autre(s) employeur(s)?
Le statut des agents du CAC revient au cœur de la problématique de mise en œuvre de ce
dispositif.
Il faudrait, par ailleurs noter, que dans la plupart des structures intercommunales
opérationnelles à Madagascar et à quelques exceptions près, l’organe de gouvernance
(composés des élus communaux) semble avoir du mal à se dissocier de l’organe d’exécution.
La réflexion – actuellement en cours – sur l’intercommunalité à Madagascar devrait prendre
en compte la mesure de l’importance de cette problématique.
2.5- Les indicateurs de suivi et de réussite de la mise en place des
CAC :
Le suivi et l’évaluation des activités des CAC, qui pourraient être LE dispositif d’appui le
plus répandu sur le territoire national, devrait être nécessairement mis en place. Quand bien
même, il ne s’agit pas ici de s’étaler sur les indicateurs de suivi et d’évaluation des CAC que
la Direction de Suivi-Evaluation et Communication du MPRDAT a déjà élaboré en fin
d’année 20068
. Nous souhaiterons davantage développer « des critères de réussite » et donc
des indicateurs d’impacts à la mise en œuvre de ces dispositifs d’appui aux communes.
De ce point de vue, ce sont les changements de comportement des citoyens et le bien – être
social de la population se traduisant en une amélioration de la qualité de vie qui importent
dans l’élaboration des indicateurs. La définition de ces indicateurs ne peut se faire qu’avec la
participation de tous les acteurs concernés et principalement le Ministère de la
Décentralisation. Néanmoins, des enquêtes formelles effectuées annuellement et analysées
systématiquement pourraient constituer la principale source de vérification des indicateurs
« qualitatifs » pareille à ceux que l’on propose. La traduction de ces indicateurs en une ou des
fiches d’enquêtes dont les données seraient exploitables nécessite beaucoup plus de temps et
une recherche plus approfondie.
8
La DSEC du MPRDAT a élaboré un document qui retrace tous les indicateurs de suivi et d’évaluation des
CAC, ce document est disponible depuis novembre 2006.

2.6- Réflexions et enseignements à tirer
2.6.1- Positionnement et statut des CAC : « Les CAC sont – ils des
dispositifs pouvant ou non être pérennisés ? »
Tout d’abord, l’objectif d’appuyer les communes dans l’exercice de la maîtrise d’ouvrage
demeure et reste une finalité tout à fait louable de la part de l’administration publique. Il n’en
reste pas moins que sa mise en œuvre se heurte à des contraintes non négligeables que les
parties prenantes à cette entreprise tentent par des moyens aussi divers les uns des autres et
dont l’efficacité reste toutefois à démontrer.
Comparativement aux BDL et aux UADEL, dont les premiers sont pérennisés avec ses limites
et avantages et les seconds pour le moment restent des « produits bio – dégradables », il reste
davantage du chemin à faire pour les CAC. Les réflexions et enseignements que nous
pouvons tirer de cette première étape de mise en œuvre quant à l’éventuelle pérennisation des
CAC pourraient être présentés de la façon suivante :
 Repositionner l’intercommunalité (structuration de la gouvernance,
précision sur l’équipe opérationnelle, territorialité motivée et sans
enclave) pour qu’elle puisse servir d’ancrage aux CAC. Cela aurait
surtout le mérite de clarifier le statut et le positionnement des agents
du CAC et éviter la multiplicité (et surtout l’éloignement) et des
employeurs et des fonds ou subventions d’exploitation.
 Approfondir la réflexion sur les domaines d’expertises dont les
communes – cibles ont réellement besoin en termes
d’accompagnement et d’appui. Le MPRDAT a clairement signifié
que le principe et la démarche d’appui restent stricts, cependant la
méthodologie pourrait différer. Une marge de manœuvre est donc
consenti, d’abord au profit des communes qui peuvent avoir des
problématiques différentes d’une région à une autre ou d’une
intercommunalité à une autre, et ensuite une certaine latitude à la

mise en œuvre de la politique des partenaires techniques et
financiers qui souhaitent soutenir des CAC.
2.6.2- Le renforcement des compétences des agents des CAC :
2.6.2.1- « Du côté de la décentralisation ou du côté de la déconcentration ? »
Cette question mérite réflexion dans la mesure où les réponses éventuelles contribueront à
conforter la mission assignée aux CAC. Les compétences des agents du CAC sont – elles
destinées à pallier un manque ressenti du côté des services déconcentrés de l’Etat OU seraient
– elles des nouvelles compétences – voire de la valeur ajoutée – au sein même des
collectivités territoriales décentralisées ou de leur regroupement ?
Dans les propositions de renforcement de compétences des agents du CAC, les domaines
semblent très variés mais le plus surprenant semble être le souci de ces agents de suppléer –
intentionnellement ou non – les services déconcentrés de l’Etat, ou de devenir tout
simplement un agent communal (en demandant par exemple à être formé sur la comptabilité
matière au lieu de proposer cette formation à un responsable au sein de la commune). Et,
amène notre réflexion à se demander si les STD ne doivent pas non plus bénéficier d’un
programme national de renforcement de compétences. Les STD restent une machine immense
et nécessite une approche spécifique, à dissocier de celle des CTD.
2.6.2.2- Les modules de formation reconnus imminents
a/- Pour les agents des CAC
Outre les modules de formation déjà existant auprès du MPRDAT, les suivants ont été
proposés par les agents des cinq CAC ouverts à ce jour lors de nos entretiens :
- la faisabilité, le montage, et l’élaboration d’un document de projet
communal ou intercommunal,
- les procédures de recettes et les procédures de liquidation des CTD
- les techniques de plaidoyer et de lobbying, le management
relationnel

- les techniques de formation des adultes,
b/- Pour les agents des communes d’intervention
Les besoins diffèrent d’un cas à un autre, cependant nous pouvons avoir deux groupes
distincts : les communes rurales, et les communes urbaines et périurbaines.
 Pour les deux catégories :
- la gestion financière
- la gestion des ressources humaines
- les techniques et les procédures de relance fiscale
 Uniquement pour les communes urbaines et
périurbaines :
- les procédures de passation de marchés publics (ainsi que les procédures de
recettes et les procédures de liquidation des dépenses)
- la logique urbaine,
- les techniques d’archivage et de gestion de base de données.

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