Discurso del eurodiputado y vicepresidente de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del Parlamento Europeo, Pablo Zalba, en la Asamblea Nacional Francesa

1. Débat sur le semestre européen
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Assemblée nationale, le 15 octobre 2012
Discours pour la Commission Economique et monétaire du
Parlement européen du Vice Président Zalba
La crise en est maintenant à son quatrième anniversaire. Pour certains de nos
partenaires économiques qui regardent notre situation de loin, l'Europe semble être ce
domino en équilibre précaire, susceptible de basculer et d'entraîner dans sa chute la
perte de leur prospérité. Pourtant, prise comme un ensemble, l’Union est loin d’être
l’homme malade du monde globalisé : dette, déficit, balance commerciale ne palissent
pas à la comparaison d'autres grands ensembles. La balance commerciale de la zone
euro est équilibrée, son déficit pour 2012 est deux fois plus faible que celui du Japon
ou des Etats-Unis, et le niveau de vie moyen est parmi les plus élevés du monde.
La crise de la zone euro a donné le temps à l’analyse économique de produire une
image relativement complète des mécanismes en jeu. La constitution de l’union
monétaire ne s'est pas accompagnée de progrès suffisants en matière d’union
politique. Une zone monétaire implique que les politiques économiques et fiscales
conduites dans un Etat membre de la zone peuvent avoir des effets très négatifs sur les
autres Etats. Cela était clairement perçu par les négociateurs du traité de Maastricht.
La réponse qu’ils y ont apportée était cependant à la fois trop faible et partielle. Trop
faible parce que le Pacte de stabilité et de croissance, mal conçu, a été très tôt affaibli.
Partielle, parce qu’on n’a pas vu à Maastricht les risques créés par l’union monétaire
en matière de stabilité du système bancaire, ni la nécessité d’une coordination poussée
des politiques macroéconomique qui découle d’une forte intégration. Les conditions
d'apparition de déséquilibres tant budgétaires que bancaires et macroéconomiques
étaient donc créées.
Des réponses à ces insuffisances ont déjà été apportées. Le Semestre européen
constitue justement une de ces réponses. Avec le Semestre européen, l’Union est en
effet dotée d'un certain nombre d'outils renforcés qui lui confèrent une influence
considérable dans l'orientation des politiques au niveau national. L’Examen annuel de
la croissance permet à la Commission d'identifier les principaux défis à venir et de
donner des indications générales sur les politiques économiques à conduire. Les
recommandations par pays, s'appuyant sur l'analyse des programmes de stabilité et de
réforme envoyés par les pays membres sur la situation économique et budgétaire et
les réformes en cours, complètent l'ensemble et donnent des indications très précises
sur les réformes à adopter.
Mais alors que ces réformes en cours remodèlent de façon radicale la gouvernance
économique, et par là-même l'ensemble des relations interinstitutionnelles, se pose
une question fondamentale, qui interroge et interpelle. Cette question fondamentale,
de nature politique et philosophique, est celle de l’organisation même de l’Europe qui
est sous-tendue par les difficultés actuelles, par les réponses qui y sont apportées. La
question de la légitimation démocratique des décisions prises, en particulier, est loin
de recevoir l’attention qu’elle mérite

2. Dans les solutions mises en avant jusqu'à présent, on a pu assister, à une transition
d'un modèle associant Etat-nation et démocratie mais faisant fi de l'intégration
économique, à un modèle combinant Etat-nation et intégration économique, au
détriment de la démocratie. Le Semestre européen en est une bonne illustration:
l'efficacité de la prise de décision est passée avant la légitimation démocratique. Les
services de la Commission décident en effet sans contrôle démocratique des
orientations de politiques économiques à prendre avec l'Annual Growth Survey; ils
proposent ensuite des recommandations pays, adoptées par la suite par le Conseil. Les
parlements nationaux, en dernière instance, votent des budgets qui reflètent des
orientations prises très en amont, comme cela a déjà été dit au Parlement européen;
dans un grand nombre d'Etats membres, ces parlements nationaux sont relégués d'une
certaine façon à de simples chambres d'enregistrement des décisions de politiques
économiques.
Le Semestre européen, pourtant, est bien un outil pertinent pour aider à la prise de
décisions face à une crise qui, en fait, ne fait que révéler des interdépendances très
fortes entre les Etats composant la zone euro. Mais il faut s'interroger sur le mode de
légitimation démocratique des décisions prises dans ce cadre. Autrement dit, comment
préserver la démocratie sur le territoire européen, alors qu'elle est mise à mal par une
réforme de la gouvernance économique qui la met en sommeil, tout en traçant les
contours encore incertains d'une citoyenneté européenne qui cherche à émerger dans
une forme concrète, après avoir été introduite dans l'article 9 du Traité de l'Union?
Le cadre national strict ne semble aujourd'hui pas pertinent. Un détour sur le concept
de souveraineté permet d'en comprendre les raisons. Depuis la Révolution française
notamment, il est admis que le peuple national est souverain et détenteur de la
citoyenneté; par l'exercice même de cette citoyenneté, le pouvoir de l'Etat est légitimé,
tout comme, par conséquent, ses orientation politiques, économiques. Ainsi, en juin
1789, lorsque les députés du tiers état, représentant "les quatre-vingt-seize centièmes
au moins de la nation", se proclament Assemblée nationale, ils font acte de
souveraineté et se donnent ainsi la possibilité de lever l'impôt, et plus tard, avec la
Constitution de 1791, à fixer les dépenses publiques. Dans ces conditions donc, le
transfert de souveraineté, auquel l'Etat-nation a de plus en plus recours pour certaines
politiques européennes en particulier, retirerait aux citoyens un droit fondamental, qui
serait celui de choisir librement les orientations politiques, économiques, les choix de
dépenses et de recettes de la communauté à laquelle ils appartiennent, ou, par
corolaire, à sanctionner par le vote ses dirigeants. Or, cette souveraineté est présentée
comme un absolu qui est aujourd'hui difficilement concevable dans les faits: les
interactions entre pays obligent à prendre en compte des facteurs extérieurs sur
lesquels les Etat n'ont plus complètement prise.
Où alors trouver au niveau européen des contre-pouvoirs démocratiques et efficaces,
en particulier dans le cadre du Semestre si on ne peut les trouver dans un cadre
strictement national?
Certains peuvent considérer que la légitimité des structures fédérales s'appuie sur les
gouvernements nationaux représentés au sein du Conseil de l'Union européenne, eux-
mêmes tirant leur légitimité des parlements nationaux, où siègent les représentants du
peuple. Par une structure emboîtée, où la transitivité démocratique est une hypothèse
fondamentale, les citoyens européens, via le Conseil, feraient entendre leurs voix pour

3. légitimer les décisions prises au niveau européen. Or, cette démonstration a ses
limites. Tout d'abord parce que cette structure ne remplit pas les conditions
démocratiques de correspondance: pour qu'il y ait démocratie en effet, il faut que le
territoire sur lesquelles les mesures politiques sont appliquées coïncide avec l'espace
sur lequel elles prennent effet. Rien de tout cela en Europe: le gouvernement grec par
exemple, élu par les citoyens grecs, prend des décisions qui ont un effet sur les
citoyens italiens. Si au sens strict la décision du gouvernement grec est bien
démocratique, elle ne l'est pas dans une perspective européenne, puisqu'elle
s'affranchit du droit de regard des citoyens italiens, sur lesquels pourtant elle a une
conséquence. Par ailleurs, cette structure ne permet pas d'appliquer la condition de
contrôle, propre au fonctionnement démocratique. Il existe en effet une certaine
opacité dans les prises de décisions au niveau du Conseil, qui peut parfois encourager
les dirigeants qui y ont participé à échapper à leur responsabilité en se défaussant sur
leurs homologues européens ou sur les institutions européennes. Le citoyen, perdu, ne
sait alors qui sanctionner.
Vers quelle structure alors se tourner? C'est ici que la collaboration entre parlements
nationaux, en charge de l'adoption des lois de finances, et le Parlement européen,
organe de contrôle démocratique des institutions européennes, est un élément clé,
permettant aux citoyens européens de retrouver leur souveraineté; la réunion
d'aujourd'hui à laquelle vous nous avez conviés, alors que le débat parlementaire sur
la loi de finances pour 2013 est lancé, témoigne de cette volonté très forte de mettre
en œuvre cette collaboration.
De nombreuses initiatives ont été prises par le Parlement européen dans le cadre du
Semestre, afin d'en renforcer la légitimité; ces initiatives se matérialiseront
concrètement dès l'année prochaine. Lors de la publication de l'Annual Growth
Survey, un dialogue économique avec le représentant de la Commission en charge des
affaires économique et monétaires et de l'euro, est organisé. Ce dialogue économique
lance une réflexion du Parlement européen sur les orientations économiques
proposées dans le cadre de l'Annual Growth Survey; deux rapports d'initiative sont
alors adoptés pour traduire cette réflexion, l'un sur les aspects économiques et
budgétaires, l'autre sur les questions d'emploi. Parallèlement, une "semaine
européenne" sera organisée au premier trimestre, afin de réfléchir, avec les parlements
nationaux, sur les différents enjeux identifiés par l'Annual Growth Survey. Les
conclusions de ces débats, ainsi que les rapports d'initiative adoptés, définiront la
position du Parlement européen au Conseil européen de printemps au cours duquel
l'Annual Growth Survey est discuté et adopté. A l'automne, le Parlement européen
adoptera un rapport d'initiative qui tirera un bilan de l'exercice écoulé du Semestre.
Un débat avec les représentants des parlements nationaux sera organisé, afin de
discuter les recommandations pays et leur traduction concrète dans les projets de loi
de finance. Une réunion de ce type a été organisée par la Commission économique et
monétaire du Parlement européen le 26 septembre dernier. Ce rapport d'initiative, et
ce débat avec les représentants des parlements nationaux, définiront le message
envoyé par le Parlement européen à la Commission européenne, au moment où ses
services rédigent l'Annual Growth Survey qui définira les enjeux pour l'année
suivante.
Parallèlement, une réflexion a lieu concernant la mise en application de l'article 13 du
Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance en Europe (TSCG).

4. L'Assemblée nationale a maintenant une position définie; d'autres parlements
nationaux exprimeront leurs positions sur "l'organisation et la promotion d'une
conférence réunissant les représentants des commissions concernées du Parlement
européen et les représentants des commissions concernées des parlements nationaux
afin de débattre des politiques budgétaires et d'autres questions régies par le [TSCG]".
Ces initiatives qui se traduiront prochainement par de nouvelles réformes et par des
changements dans les relations entre les institutions, devront redonner au Semestre la
légitimité démocratique qui lui manque aujourd'hui. Mais, au-delà, notre rôle, à vous
représentants des citoyens à l'Assemblée nationale, à moi représentant des citoyens au
Parlement européen, doit être d'accompagner le développement d'une opinion
publique sensibilisée aux questions européennes, à même de saisir les enjeux des
débats en cours, les arbitrages possibles, les choix nécessaires à réaliser. Cette opinion
publique, inspirée entre autre par une société civile active, serait à même de mettre en
œuvre l'"éthique du discours" à laquelle fait référence Habermas, qui, voit émerger
une société où la discussion est faite de débats bien réels entre citoyens européens.
L'émergence d'une telle opinion publique ne se décrète pas ex nihilo; elle passe par
une nécessaire amélioration de la pédagogie des médias aux questions européennes;
elle passe aussi par une réforme de l'école dans nos pays, qui proposerait des
enseignements mieux adaptés à la réalité européenne, déplaçant par exemple le cadre
national dans l'enseignement de l'histoire vers un cadre plus large, européen. La
spécificité de l'histoire européenne, façonnant une pluralité intérieure, avec une
ouverture aux influences extérieures, doit disposer les citoyens européens à l'éveil et
au respect de l'Autre, à la tolérance, et finalement leur donner une identité, à même de
susciter un sentiment d'appartenance.
Ces défis sont devant nous. Il nous appartient de les relever; il en va de notre
responsabilité face à l'Histoire. Raymond Aron écrivait: "L’homme d’action est celui
qui garde le sens d’une tâche grandiose à travers les médiocrités quotidiennes. La
communauté européenne (...), ce n’est pas le thème pour l’enthousiasme d’un jour,
c’est le thème final de l’effort qui donne un sens à une vie ou fixe un objectif à une
génération. " Aujourd'hui, j'espère que, comme moi, vous vous sentez des hommes et
des femmes d'action.