Gestion des crises routières vu du niveau zonal
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Il s'agit d'un document présentant concrètement sur la base d'exemples, l'importance et les modalités de gestion des crises routières au niveau des zones de défenses. Il a vocation à éclairer la scission au 1er mai 2016 des missions d'informations routières (désormais dévolues aux directions interdépartementales des routes) et de planification et de gestion des crises désormais du seul ressort des préfets de zone et des EMIZ.
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Gestion des crises routières vu du niveau zonal
- 1. vue 1 LA GESTION DES CRISES ROUTIERES
- 2. vue 2 Article R*1311-3 Modifié par Décret n°2010-224 du 4 mars 2010 - art. 3 Sous l'autorité du Premier ministre et de chacun des ministres, et dans le respect des compétences des préfets de département, le préfet de zone de défense et de sécurité est responsable de la préparation et de l'exécution des mesures de sécurité nationale au sein de la zone de défense et de sécurité. …/…. 11° Il assure la coordination des mesures d'information et de circulation routière dans sa zone. A ce titre : a) Il arrête et met en œuvre les plans de gestion du trafic dépassant le cadre d'un département ; b) Il coordonne la mise en œuvre des mesures de gestion du trafic et d'information routière ainsi que des plans départementaux de contrôle routier. Article R*1311-26 Modifié par Décret n°2010-224 du 4 mars 2010 - art. 15 : Le préfet de zone de défense et de sécurité dispose d'un état-major interministériel de zone de défense et de sécurité qui, en liaison avec les préfets de département, prépare et met en œuvre les mesures concourant à la sécurité nationale, notamment en matière de sécurité civile et de gestion de crise, définies aux articles R. * 1311-3 à R. * 1311-14. Les pouvoirs du préfet de zone Les dispositions du code de la défense
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- 5. vue 5 La communication « de crise » doit être en phase avec l’évènement
- 6. vue 6 La communication • Une communication adaptée facteur d’évitement de crise et de bonne gestion des situations d’urgence : L’importance des « capteurs de terrain » (cf. Circulaire 31/03/2011) Des remontées d’information fiables et rapides
- 7. vue 7 La pertinence de la coordination du préfet de zone et du CRICR sur les « réseaux »
- 8. vue 8 L’arrêté zonal comme support juridique • N’est pas concurrent du pouvoir du préfet de département Le fait générateur dépasse le cadre d’un département Les préfets de département ne sont pas dessaisis pour ce qui concerne leur périmètre • Son degré de précision est fonction de : La nature de l’évènement La capacité du PZ à apprécier la situation locale L’évolution des besoins au
- 9. vue 9 Les délégations du Préfet de zone •Le co directeur du CRICR de permanence La gestion quotidienne La mise en œuvre du plan PALOMAR L’activation du PIAM •Le Préfet ou son représentant La direction du PC zonal de circulation du PIAM (MG3) La coordination des préfets, des services et des opérateurs
- 10. vue 10 7 janvier 2009 Marseille bloquée par la neige
- 11. vue 11 Le préfet de zone soumis à des intérêts contradictoires Entre principe de précaution excessif et… mise en cause pour « imprévision » et manque de préparation…
- 12. vue 12 Crise Neige des 7, 8, 9 et 10 Janvier 2010 Stationnement obligatoire des poids lourds sur A9 5000 PL stockés sur une amplitude de 28 h
- 13. vue 13 La continuité de la circulation : un enjeu économique stratégique 2000 PL/jour en desserte de la zone Sud pour le ravitaillement des 8 millions d’habitants (durée des stocks de la grande distribution limitée à 48 heures) Carte des plateformes majeures de la grande distribution
- 14. vue 14 Lorsque les ennuis commencent… • Assistance aux usagers • Plans communaux de sauvegarde • Dispositifs ORSEC départementaux et zonal
- 15. vue 15 En situation de crise : le préfet de zone l’EMIZ et le CRICR Assisté du PDDS et de son état-major
- 16. vue 16 Pour conclure quelques points clés…. • L’anticipation des phénomènes • L’information très en amont et en profondeur des usagers • Un réseau de renseignement de terrain rapide et fiable • Des décisions concertées avec les préfets de départements à un niveau adapté aux enjeux • Un partage de l’information fluide entre les acteurs • Une communication médiatique adaptée
Notes de l'éditeur
- Selon le code de la défense modifié le 4 mars 2010, qui rend caduc le protocole des centres d’information routière datant de novembre 1998, sur le plan organique l’EMIZ et le CRICR fonctionnent de manière complémentaire (le CRICR étant placé sous l'autorité du PDDS au même titre que l'EMIZ), mais sur le champ de la planification et en situation de crise, l’EMIZ est l’interlocuteur direct du CRICR, dans sa mission de coordination des structures et des moyens zonaux. Un projet de circulaire précisant ces dispositions est d’ailleurs actuellement à la signature du premier ministre..
- Mon propos s’attachera donc à préciser le concept de « crise » et à développer, dans la pratique de l’articulation des responsabilités et des modes d’actions qui prévalent, entre les différents acteurs de la gestion des crises. Si le terme de « crise » est souvent galvaudé, nous remarquerons cependant qu’il faut distinguer plusieurs niveaux de réponse : les réponses apportées dans le cadre du fonctionnement normal des services, celles qui sont articulées autour de plans destinés à gérer les situations d’urgence –lorsqu’ils fonctionnent- et enfin les situations « hors échelle », que chacun cherche à éviter et que l’on peut alors qualifier de « crise ».
- Il s’agit de ces situations ou la mise en œuvre des plans n’a pas suffi à dégager des perspectives rapides de résolution de l’événement et ou l’incertitude et la complexité, déstabilisent les organisations et sont susceptibles de mettre en cause les institutions, voire les valeurs de notre société.
- En effet, sur ce cas particulier, tant au niveau des différences de réponse des départements d’île de France, que de la cinétique et de la fiabilité de la remontée d’information, le directeur de cabinet du ministre de l’intérieur, a relevé ce germe de crise que constitue l’insuffisance des « capteurs de terrain locaux », pouvant fonder une communication inadaptée. C’est « in fine » la perception qu’ont les acteurs de terrain, les impliqués et l’ensemble de la population de l’action publique, qui fonde, au delà de la gestion technique, la réussite « politique » de la gestion d’une crise dont nul ne saurait ignorer l’importance. Mais je voudrais tout d’abord rappeler le rôle des préfets des départements et celui du préfet de zone, en relation avec leurs services -dont fait partie le CRICR pour ce qui concerne l’échelon zonal- ainsi qu’avec les gestionnaires autoroutiers.
- Remarquons tout d’abord, que le réseau autoroutier est par essence transversal à plusieurs départements et que l’action publique doit nécessairement faire l’objet d’une coordination interdépartementale -que les CRICR connaissent bien- et qui se fait sous l’autorité du préfet de zone[1]. Sur le plan règlementaire, notons ensuite que depuis le 4 mars 2010 et, sans préjudice des pouvoirs des préfets de départements, le préfet de zone peut désormais prendre des mesures de police administrative. Cette disposition constitue le support juridique du pouvoir du préfet de zone en matière de coordination de l’action des préfets de département, dès lors qu’un évènement dépasse ou est susceptible de dépasser les limites d’un département et nécessite un cadre opérationnel commun et cohérent, ce qui est évidemment le cas des réseaux autoroutiers. [1] Fondé sur le paragraphe 11 de Article R*1311-3 du code de la défense, qui stipule que le préfet de zone : « assure la coordination des mesures d'information et de circulation routière dans sa zone ».
- Ce pouvoir de police administrative intervient en complémentarité de l’action des préfets de département en matière de gestion opérationnelle des crises, dans un cadre concerté de mise en cohérence de l’action de l’Etat. Il ne s’agit pas d’un pouvoir concurrent ou d’un pouvoir de substitution au pouvoir de police des préfets de département : d’une part, parce que le fait générateur est la perspective ou la survenue d’un évènement grave dépassant le cadre d’un département ; d’autre part, parce que les préfets de département ne sont pas dessaisis, de leur pouvoir de police administrative de droit commun pour ce qui relève du seul périmètre de leur département. Le degré de précision des arrêtés zonaux doit être fonction de la nature de l’évènement, de la capacité du préfet de zone à apprécier les situations départementales et de l’évolution des besoins au cours de la gestion de la crise. Pour ce qui concerne la coordination inter zonale, les préfets de zone appelés à exercer leur pouvoir de police, doivent veiller à se concerter pour garantir la complémentarité de leurs arrêtés. Outre ce pouvoir de police administrative, le préfet de zone à la charge de coordonner la communication au sein de la zone et dispose de la capacité de réquisitionner les moyens publics et privés. Nous pouvons remarquer, qu’en ce qui concerne la zone sud, la coordination de la communication et la mise en œuvre d’arrêtés zonaux édictant des mesures précises, ont déjà été employés depuis le 4 mars 2010.
- Ensuite, en ce qui concerne les modalités pratiques de gestion de crise en zone sud, si j’en reviens aux trois niveaux que j’ai cité plus haut, le préfet de zone a prévu plusieurs niveaux de délégation. Ainsi, la gestion quotidienne du CRICR, la mise en œuvre des mesures PALOMAR et des premières mesures du PIAM jusqu’à la MG3, sont déléguées au co directeur du CRICR de permanence, mais dès lors que le PC zonal de circulation est activé, le CEMIZ y représente le préfet. Dans ce cadre, le co directeur du CRICR prépare les mesures à prendre, en relation avec les opérateurs autoroutiers et les forces de l’ordre et le préfet ou son représentant assure la concertation avec les préfets des départements pour aboutir à une décision la plus consensuelle possible, qui se traduit désormais par la prise d’un arrêté zonal. Cette concertation se fait bien sûr, comme ailleurs, par conférence téléphonique zonale. D’une manière générale, l’implication directe du préfet de zone ou de son préfet délégué est fonction du niveau d’intensité de l’évènement.
- Dans la pratique, le CEMIZ représente la plupart du temps le préfet aux conférences téléphoniques zonales, mais il prend ses instructions et rend compte auprès de lui. Il est arrivé cependant, que le préfet délégué, ou comme lors de l’hiver 2010, le préfet de zone lui-même, soit personnellement présents en conférence téléphoniques. Il faut dire que la saison précédente, notamment le 7 janvier 2009, qui avait vu l’agglomération Marseillaise paralysée par la neige, était encore dans toutes les mémoires.
- Je voudrais également préciser, s’agissant de l’incertitude et de la complexité qui qualifient les situations de crise, que les points de vue évoluent parfois, quant à la mise en oeuvre du fameux « principe de précaution ». Les prévisions météorologiques n’étant pas une science exacte, à quelques km près, l’impact de 5 à 10 cm de neige peut être très différent, surtout lorsque la couche au final en fait 40. Selon la sensibilité politique du moment on a pu voir parfois des instructions radicalement opposées. Parfois il s’est agi de ne prendre aucun risque, donc de stocker des PL avant les premiers flocons et en d’autres circonstances, l’instruction inverse, visant à ne pas trop anticiper pour ne pas bloquer les activités économiques.
- Ainsi sur deux épisodes successifs : les 6/7 janvier 2009 on a pu voir l’agglomération de Marseille paralysée par la neige faute de mesures de stockages adaptés, mais la neige n’était pas tombée exactement à l’endroit prévu et avec les quantités prévues… l’année d’après par contre, le 7 janvier 2010 un épisode majeur de neige sur une grande partie du réseau n’a pas provoqué d’interruption de la circulation à l’exception de la frontière Espagnole… : les décisions de stockage ont été rapidement prises et mises en œuvre de manière coordonnée. Comme chacun le sait ici, la stratégie employée en situation d’intempérie neigeuse vise à stocker les poids lourds au noir afin : d’éviter de longues immobilisations induites par un accident de PL ; faciliter le déneigement et privilégier la circulation de VL et des transports en commun. Quand cette stratégie est appliquée, la plupart du temps on ne peut pas qualifier de crise cette gestion planifiée des intempéries.
- Cependant le préfet de zone est amené lorsqu’il prend ces décisions à peser et hiérarchiser les différents enjeux sous la pression desquels il se trouve placé. Selon la durée et l’intensité de l’évènement les problématiques suivantes peuvent émerger et conditionner d’une crise à l’autre, des positionnements différents. Privilégier la sécurité des usagers les plus fragiles : véhicules personnels et transports en commun Considérer les incidences sur le trafic local avec intervention des élus Assumer la grogne voire les manifestations des fédérations de transporteurs lors d’immobilisations prolongées Favoriser les dérogations aux transports d'hydrocarbures notamment lorsque l’on approche du WE Prendre en compte les réactions de la grande distribution et des acteurs économiques liées au transport routier qui fonctionnent à flux tendu.
- Il peut parfois arriver, parce que l’épisode est particulièrement intense, imprécis au niveau des prévisions ou s’étirant dans le temps, ou parce que pour diverses raisons la stratégie n’est pas appliquée … que les ennuis commencent. Il s’agit alors pour les autorités préfectorales, avec l’ensemble des services concernés, de parer au plus pressé, d’abord avec l’assistance apportée aux usagers par les sociétés d’autoroute, puis avec les communes riveraines recevant les naufragés, au moyen des plans communaux de sauvegarde appuyés et complétés par les dispositifs ORSEC départementaux.
- Dans ce cadre, le CRICR devient un des outils qui en relation avec l’EMIZ, contribue à renseigner le préfet et mettre en œuvre les mesures qu’il décide. L’appréhension et la gestion de la crise, se trouve articulée autour d’un outil unique : l’état-major du préfet, dans lequel le CRICR vient s’intégrer.
- Pour conclure provisoirement sur la gestion des crises, compte tenu du délai imparti, si je devais résumer les points clés d’une bonne gestion des situations d’urgence, permettant d’éviter la crise, j’insisterais sur : L’anticipation des phénomènes L’information très en amont et en profondeur des usagers Un réseau de renseignement de terrain rapide et fiable Des décisions concertées avec les préfets de départements à un niveau adapté aux enjeux Un partage de l’information fluide entre les acteurs Une communication médiatique adaptée Quoi qu’il en soit, la qualité des relations pré établies avant la crise, la connaissance réciproque et la confiance existant entre les différents acteurs de la crise, sont indispensables à la performance d’ensemble du système, notamment lorsque toutes les « recettes planifiées » n’ont pas marché et qu’il devient nécessaire d’improviser la résolution du problème.