1. Philosophie et histoire du SDACR

2. 1992-1995 :
le travail de
conception
1988 : les
prémices
du SDACR
1996-1997 la
consécration
législative et
règlementaire
2004 la loi de
modernisatio
n de la
sécurité civile
2005-2013
l’institutionn
alisation

3. Les prémices du SDACR
• Le décret du 6 mai 1988
• La manifestation FNSPF du 9 janvier
1990
• La création de la sous-direction des
sapeurs-pompiers
et
l'arrivée
d'officiers supérieurs à la DSC
• La perspective de départementalisation
des SDIS
• Le recrutement d'un chargé de mission
pour la mise au point d'une doctrine

4. Le travail de conception de la doctrine
du SDACR 1992 - 1995
• à la Direction de la Défense et de la
Sécurité Civiles entre 1992 et 1994
• Une démarche participative interne à la
DSC
• Engagée avant la loi du 6 mai 1996
• Initialement en application du décret du 6
mai 1988, a abouti à un article de loi

5. GENERALITE ET RISQUES COURANTS
Phase initiale 3 groupes de travail
Classification,
terminologie,
niveaux
de
compétence
Identification des organismes et administrations
ressources
Méthodologie
7 mois d ‟études 07/92 - 01/93

6. Circulaire DSC 9/FM/CA/N° 93-299 du 25 mars
1993
“ Elaboration du Schéma Départemental d‟Analyse
et de Couverture des Risques ” compore trois
annexes : les tomes 1, 2, 3 :
– Tome 1 : Présentation générale du Schéma
Départemental d’Analyse et de Couverture des
Risques
– Tome 2 : Les administrations et organismes
ressources
– Tome 3 : Recommandations concernant l’analyse
et couverture des risques courants

7. LES RISQUES PARTICULIERS
Une deuxième phase d’étude comportant
deux volets s„engage à partir de la fin de
l‟année 1992.
– Définition de l ‟analyse des RP
– Démarche retour d ‟expérience pour définir la
couverture

8. Circulaire DSC 9/FM/AM/N° 94-128 du 31
janvier 1994
“ Elaboration du Schéma Départemental d‟Analyse
et de Couverture des Risques : analyse des
risques
particuliers
et
des
sites
à
risques ”, comporte une annexe : le tome 11.
– Tome 11 : Recommandations concernant l’analyse
des risques particuliers et des sites à risques

9. Importante étude nationale de retour
d’expérience
•
Faire remplir des questionnaires aux différents SDIS concernés, et analyser
les données pour définir des règles générales.
• questionnaires étudiés et mis en forme par l‟institut du management des
risques de Bordeaux (IMR).
• Tomes 4 à 9, constitués uniquement de formulaires de saisie du retour
d‟expérience adapté
• analysés et synthétisées par des étudiants des cinq IUT “ Hygiène et
Sécurité ”, qui en ont fait leur mémoire d‟étude.
•
•
Un chargé de mission issu de l‟IMR a été recruté pour coordonner cette
étude.
Les Etats-majors de zone ont été mis à contribution pour
– s‟approprier les résultats
– les adapter et les mettre en forme
– achever l‟étude, en définissant la couverture des sites à risques
•
Chaque zone s‟est ainsi vue attribuer des thèmes adaptés à la dominante
locale des risques.

10. Circulaire DSC 9/PG/AM/N° 95-181 du 24
février 1995
Couverture des risques particuliers et des sites à
risques ” comporte une annexe : le tome 12 :
– Tome 12 : Recommandations concernant la
couverture des risques particuliers et des sites à
risques
– Cette annexe à été complétée par des études
manquantes, dans le “ Tome 13 : les cahiers du
SDACR N°1 ” diffusé en juillet 1995.

11. LES OUTILS D’ACCOMPAGNEMENT
Un film pédagogique de 9 minutes a été diffusé à
l'ensemble des S.D.I.S. ( 9 mars 1994)
Un logiciel spécifique d'aide à la présentation des
SDACR.
Financé conjointement par la D.S.C. et la D.P.A.F.I.
( 800 000 francs )
OBJECTIFS :
Mise en forme de toutes les informations
Représentations cartographiques
Possibilité de compilation des données au niveau national
DIFFUSION : 28 mars 1995

12. De 1996 à 2003: la consécration
législative et réglementaire
• Loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative
aux services d'incendie et de secours
• Décret no 97-1225 du 26 décembre
1997 relatif à l'organisation des
services d'incendie et de secours

13. De 1996 à 2003 : les premiers
enseignements
• Le colloque à l'ENSOSP du 21
novembre 1996
• L'étude De l'université de Nancy 2 Octobre 1997 : Le SDACR : une loi et
sa mise en œuvre
• L'inflexion de 1997 de la DSC

14. De 1996 à 2003 : le bilan national
ANDSIS 2002
Première
génération
prescrite pour fin
1995
Colloque ENSOSP
1996
Evaluation
université de
Nancy 1997
Inflexion DSC
1997
Bilan national
ANDSIS 2002
Voir si le temps le permet la diffusion du PPT sur le bilan

15. De 2004 à Aujourd'hui
• La loi de modernisation de la sécurité
civile de 2004 conforte le SDACR
• Le SDACR devient un enjeu politique
2005 – 2013
• Une deuxième voire une troisième
génération de SDACR voit le jour

16. Le SDACR devient un enjeu politique
2005 - 2013
•
Cour des comptes
–
–
•
PLF 2007
Rapport d'information MEC 2009
Rapport sur les SDIS de ADF
–
•
Activité parlementaire « SDACR »
25
Assemblée nationale
–
–
•
Rapport sur les SDIS 2005
rapport sur les SDIS 2011
30
15
Cabinet Lamotte 2007
Sénat :
–
20
Rapport d'information n° 33
(2012-2013) de M. Dominique de
LEGGE, fait au nom de la
commission des finances, déposé
le 10 octobre 2012
10
5
0
1997-2002
2002-2007
2007-2012
2012-

17. Les différentes observations formulées démontrent
une méconnaissance de la doctrine initiale et une
carence dans le pilotage national
14
•
•
•
•
•
•
•
•
•
La doctrine
Nécessité de comparaisons et de
cohérence nationales
Délais de réalisations des SDACR
Les délais d'interventions
Le maillage territorial
Le classement des CIS
Les effectifs
La prise en compte du secours aux
personnes
La prise en compte supra
départementale de la couverture
des risques particuliers
La couverture inter service et
interministérielle des risques
Les enjeux
12
10
Nombre de mémoire
ENSOSP traitant
directement du SDACR
8
6
4
2
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
•
•

18. La doctrine
• Mission d’étude et de contrôle (MEC) A.N. (2007)
– Malgré trois circulaires et douze tomes d’annexes, l’État n’a
jamais édicté de façon claire comment recenser les risques et
analyser l’adéquation des moyens à ces risques.
– Il n’y a pas de méthodologie commune.
• Mission d’étude et de contrôle (MEC) A.N. (2009)
•
Au fil des ans, le SDACR s’est transformé, d’un document
technique normatif en un document d’orientation générale.
• Rapport d'information sénatorial N° 33 (2012-2013) :
•
Un outil en jachère : « LE SCHÉMA DÉPARTEMENTAL
D'ANALYSE ET DE COUVERTURE DES RISQUES » (SDACR)

19. Les études exhaustives de 2002 et 2011
Etude ANDSIS 2002
Mémoire CDG 2011 ENSOSP : UTILISER LE
SDACR.
Etat des lieux, propositions et perspectives

20. Nécessité de comparaisons et de
cohérence nationales
Rapport MEC PLF 2007
•
•
•
•
A la suite de l’adoption de la loi de modernisation, il est apparu nécessaire pour l’État
de disposer de plus de visibilité afin d’assurer sa mission première qui consiste à
garantir la cohérence nationale."
il convenait de mettre à la disposition des élus locaux, désormais étroitement
associés aux prises de décisions au sein de la CNSIS, des outils de rationalisation de
la gestion de l’établissement public.
Il n’y a donc pas de référence nationale. M. Hubert Frémy, vice-président du SDIS du
Loiret, a expliqué à votre Rapporteur spécial que les SDACR sont très différents les
uns des autres.
Votre Rapporteur spécial estime que des référentiels d’intervention type pourraient
être développés et proposés aux SDIS, pour définir les moyens à mettre en œuvre en
fonction des demandes d’intervention. Une codification pourrait être entreprise en ce
sens. La DDSC précise que ce sont les SDACR, élaborés au niveau départemental
seulement, qui décident de l’adaptation des moyens aux besoins.
ADF (cabinet Lamotte 2007) : Hétérogénéité des SDACR
•
•
•
Absence de “niveau de base” : moyens et délais par population ou par zone
géographique SDACR et RO = cadre juridique englobant toutes les missions
Besoin de normalisation pour une équité nationale de la couverture de secours.
Définition actuelle d’indicateurs opérationnels sur les délais d’intervention pour
améliorer la qualité et la performance

22. Délais de réalisation des SDACR
réf : Mémoire ENSOSP FAE CDG 2011

23. Les délais d'interventions
• CC 2005
– "la majorité des schémas prévoient un délai maximum
d'intervention de 20 minutes pour atteindre les lieux du
sinistre."
– "L'objectif très généralement retenu d'intervenir sur place dans
les 20 minutes de l'alerte est antérieur à l'établissement des
schémas. Les SDACR maintiennent ce choix sans
toutefois exposer les raisons qui le justifient"
• Rapport MEC 2009"
– "Les délais d’intervention prévus sont, selon les
cas, impératifs ou indicatifs, voire « approximatifs ». Le
rapport de la mission conjointe de l’Inspection générale de
l’administration et de l’Inspection générale des finances de
mars 2008 appelait la DSC à revoir et compléter
l’encadrement réglementaire des SDACR.

24. Etude ANDSIS 2002
Constat des délais moyens de réponses
« Le délai de départ augmenté du délai de route aboutit à un
délai moyen de réponse qui a été comparé, lorsque la mise en
forme des données présentées dans les SDACR le permettait.
Il apparaît que pour un échantillon de 46 SDIS représentant 25
millions d’habitants, qui ont fourni des données
comparables, la moyenne des pourcentages de
populations desservies par tranche de délais de réponse
globaux, s’établit à :
• 55,28 % de la population desservie < 10’
• 85.60 % de la population desservie < 15’
• 96,00 % de la population desservie < 20’ »

27. Le maillage territorial
•
CC 2005 : La problématique des CPI
–
–
•
"Il (le délai de 20' NDLR) a cependant conduit les SDIS à ne pas modifier le
maillage du territoire et, en conséquence, à maintenir les centres de première
intervention (CPI) [...] même si, en réalité, leur taux d'activité est resté faible :
moins d'une dizaine de sorties par an pour nombre d'entre eux."
"Un bilan coût/avantage, préconisé par la circulaire susmentionnée, aurait
probablement conduit à concevoir différemment le maillage du territoire. Et si
d'autres raisons (visibilité de l'action, proximité avec les
habitants, développement du volontariat.) ont pu conduire au maintien du statu
quo, ces choix ne sont pas clairement justifiés, ni analysés dans leurs effets et
leur coût." : Dans l'esprit de la réforme conduisant à la départementalisation, la
révision des SDACR devrait être l'occasion de s'interroger sur ce statuquo. Ainsi
la question du maintien de tous les centres de première intervention mériteraitelle d'être étudiée de façon approfondie...
CC 2011 : "revoir régulièrement l'implantation... en fonction... [...] de leur
activité réelle

28. Etude ANDSIS 2002
Optimisation des centres et secteurs
d’intervention
•
•
•
•
•
•
Redécoupage de secteurs
Implication CPI en prompt secours
Regroupement de centres
Appel aux départements voisins
Création de CIS
Centralisation de l'alerte (CTA unique)
37,80 %
36,59 %
35,67 %
28,05 %
18,29 %
13,41 %

30. Le classement des CIS
•
•
Rapport MEC 2009 : "Ainsi les dispositions réglementaires du CGCT (art. R.
1424-39) relatives aux obligations des centres de secours datent de la gestion
au niveau communal, à une époque où les incendies constituaient le cœur de
métier. Elles sont maintenant un frein à l’allocation optimale des ressources
dans le cadre de chaque SDACR.«
Rapport CC 2011 : "revoir régulièrement l'implantation, la dimension et le
classement des centres en fonction de leur activité réelle, et non pas en
fonction du classement réglementaire" :
Les dispositions juridiques :
• La loi du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours pose
l’obligation de la mise en place des SDACR à l’issue d’un délai de 2 ans.
• Le décret du 26 décembre 1997 relatif à l'organisation des services d'incendie
et de secours, précise ensuite, d’une part, que le règlement opérationnel qui
fixe les consignes opérationnelles relatives aux missions des SDIS, doit
«prendre en considération le SDACR », et d’autre part, que le classement des
centres d’incendie et de secours en tant que CSP, CS ou CPI doit
notamment se faire « en fonction du SDACR » (art. 39).
• La loi impose par ailleurs au conseil d’administration du SDIS d’arrêter un
plan d’équipement en fonction des objectifs de couverture du SDACR.

31. Les effectifs
• CC 2011 : "revoir l’organisation
opérationnelle des gardes et mieux ajuster
les effectifs de garde à l’activité prévisible
en optimisant les possibilités offertes par les
astreintes"
• MEC 2009 : « La Cour des comptes, dans
son rapport public de 2005 issu du travail
des chambres régionales des
comptes, notait que le calcul des effectifs de
sapeurs-pompiers nécessaires, tels
qu’effectués dans les SDACR, était rarement
motivé ou justifié."

33. La prise en compte du secours aux
personnes
•
•
CC 2005 : "Pour les risques courants, la culture qui prédomine dans les SDIS est celle de la
lutte contre le feu [...] Or, dans la réalité, le risque le plus courant auquel le service doit
faire face est celui du secours à victime. Les schémas ne paraissent pas, pourtant, avoir
organisé le service en fonction de cette évolution."
CC 2011 : "articuler les SDACR et les SROS.«
Cette affirmation est fausse le nombre, le Positionnement des VSAV et les délais d'intervention ont été un élément
structurant des SDACR et du maintien de certains CPI.
Extrait du rapport ANDSIS de 2002 :
•
"L’intérêt « technique » du maintien des CPI sans VSAB afin d’assurer le prompt secours, a parfois été évoqué en
fonction du délai d’arrivée du CS ou de la distance qui le sépare du CPI. Certain ont évoqué 10 à 20 km, d’autres un
délais différentiel supérieur à 5 minutes"
•
Seule la partie médicalisation et relations avec les SAMU et SMUR n'a pas été traitée dans les premières circulaires.

La Circulaire complémentaire n° DHOS/01/DDSC/BSIS/2007/457 du 31 décembre 2007 Relative à la nécessité
d'établir une mise en cohérence des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (sdacr) et
des schémas régionaux d'organisation sanitaire (sros) avait postérieurement l’ambition d’assurer la
complémentarité des moyens sanitaire et ceux des SDIS.

36. La prise en compte supra départementale
de la couverture des risques particuliers
•
La couverture des risques particuliers
– Rapport Sénat N 33 2012-2013 : Proposition 7 : Consolider le SDACR au niveau
régional pour permettre une meilleure mutualisation des équipements ainsi
qu’une plus grande coordination des actions menées ;
– ADF cabinet Lamotte 2007 : Département = réponse de proximité
– CC 2005 : "Face à ces risques, les schémas ne développent guère la voie d'une
collaboration inter SDIS qui permettrait de limiter les coûts." : "...ne s'est pas
concrétisée dans la création, au sein d'une même zone de
défense, d'établissements publics interdépartementaux d'incendie et de secours
dont la mission eût été d'acquérir ou de louer des moyens matériels et de
mutualiser ainsi les équipements, ce que la loi relative à la départementalisation
autorisait."
•
Le cas des feux de forêts :
–
CC 2005 : "Dans la zone méditerranéenne, les conditions climatiques peuvent
transformer un risque courant en risque particulier au regard de l'ampleur du
sinistre et de ses conséquences. Les moyens à engager relèvent alors du risque
particulier et ne peuvent trouver de réponse que dans la complémentarité avec
les autres SDIS et les moyens de la sécurité civile relevant de l'Etat."

37. La couverture inter service et
interministérielle des risques
CC 2005 : "Dans la logique de mutualisation, il est regrettable au demeurant que les
SDACR, qui restent un document limité aux SDIS, n'aient pas pris en comptes les moyens de la
sécurité civile.«
La circulaire DSC 9/PG/AM/N° 95/181 précisait les développements nécessaires à un
niveau supra départemental et dans le domaine interministériel des plans de secours, lesquels
devaient intégrer la dimension de gestion de crise ne la manière suivante : « Des instructions
ultérieures vous parviendront pour ce qui concerne les autres moyens de couverture des risques
que ceux des sapeurs-pompiers ».
Etude ANDSIS 2002 :
"5.4.2. Les prolongements nécessaires du SDACR au delà des SDIS
5.4.2.1. Il faut poursuivre la démarche en cohérence avec les objectifs initiaux
Le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques a pour ambition de prendre en
compte à la fois les différents "niveaux de risques" et leurs différentes origines. Cette recherche
à caractère global et synthétique, a été réalisée dans une optique de rationalisation des moyens
de secours des SDIS.
Il importe de prolonger cette approche globale de l'ensemble des risques par la mise en œuvre
d’une véritable politique de sécurité civile, qui intègre l’ensemble des acteurs de la gestion des
risques aux niveaux local, zonal et national. »

38. Les enjeux
• Les coûts et la performance de gestion
• La responsabilité juridique
• L’équilibre de la compétence partagée en
matière de sécurité civile

39. Les coûts
"toutes les personnes auditionnées par
la MEC ont insisté sur les
conséquences financières des
dispositions du SDACR : maillage
territorial en centres de
secours, effectifs de sapeurs-pompiers
acquisitions de matériels… "
MEC 2009

42. La performance de gestion
•
•
Outil de pilotage et de planification
– "Le SDACR devrait ainsi constituer un véritable outil de planification stratégique
à la disposition du conseil d’administration et du préfet," : CC 2011
– "Les SDIS n’ont pas encore pris le tournant de la gestion publique par la
performance. Le constat unanime est que le système financier des SDIS est peu
performant. Les raisonnements sont trop souvent fondés sur la définition des
besoins, sans prendre suffisamment en compte la contrainte financière. Tout
l’élan de modernisation de la gestion publique, entrepris au niveau de l’État par
la LOLF, n’a pas encore pénétré les SDIS." Rapport MEC PLF 2007
Contrôle de gestion
– "Il faut que les SDIS mettent en place des procédures de contrôle de
gestion, avec des tableaux de bord, référentiels d’intervention type, des ratios
d’équipement et de personnel, par type de risque, avec le développement d’un
effort de comparaison systématique avec les autres SDIS." Rapport MEC PLF
2007

43. LA MAÎTRISE PROGRESSIVE DU COÛT DU SERVICE
DES POMPIERS EN France (1)
« Mise en évidence par un rapport de la Cour des Comptes de
novembre 2011, la dérive des coûts des SDIS a été partiellement
maîtrisée.
Depuis la départementalisation, les budgets des SDIS ont évolué du fait
• de l’augmentation des effectifs liée à la forte croissance des
interventions,
• des réformes indemnitaires et statutaires,
• ainsi que de la nécessaire remise à niveau des matériels et de
l'immobilier très souvent vétustes que les communes ont parfois
cessé de moderniser ou d'entretenir à l'annonce de la
départementalisation »
(1) Avis de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour
2013 (n° 235)

44. La responsabilité juridique
• MEC 2009 :
– Les SDACR ont tendance à ne pas s’engager sur des
obligations de résultat, avec la « judiciarisation » croissante de
nos sociétés, et la peur de contentieux déclenchés par des
victimes. La responsabilité des SDIS est en effet de plus
engagée devant les tribunaux."
– C’est le directeur départemental du SDIS qui dispose de
l’expertise pour préparer le SDACR.
– Le préfet évalue-il les conséquences financières du SDACR
quand il le soumet au président du conseil général ?
– De nombreux élus dénoncent le biais systématique des SDACR
qui ont tendance à couvrir très largement les risques.
– Le préfet est tenté d’alourdir le SDACR, pour ne pas être tenu
pour responsable d’un risque qui ne serait pas couvert.
– Les présidents de conseils généraux, qui disposent d’un avis
conforme, sont réticents à rejeter les propositions du directeur
départemental du SDIS et du préfet, pour les mêmes raisons.

45. L'équilibre de la compétence partagée
en matière de sécurité civile
MEC 2009
•
La justification du rôle du préfet dans la sécurité civile (SDACR et gestion des crises) mérite
réflexion.
•
Que dire des nombreux cas où les préfets font appel aux SDIS pour des opérations qui
excèdent le cadre de leurs missions :
–
–
–
–
•
•
mettre en place un dispositif préventif après autorisation d’une rave-party,
faire nettoyer les plages polluées par les hydrocarbures,
transporter vers des laboratoires spécialisés des échantillons de produits susceptibles de
véhiculer l’anthrax,
ou encore débarrasser une rivière de poissons morts ?
L’enchevêtrement des compétences atteint son comble quand, aux dires du directeur de la
Sécurité civile, les SDIS travaillent à 30 % pour l’État en matière de prévention des risques.
Au plan institutionnel, la liberté des collectivités territoriales s’est révélée très vite plus
fictive que réelle, dès lors que la décision de création (ou de suppression) d’un corps de
sapeurs-pompiers est subordonnée à une décision préfectorale, et que les dépenses
d’incendie et de secours sont des dépenses obligatoires
Proposition n° 2 : S’interroger sur le maintien des services d’incendie et de secours dans de
cadre des pouvoirs de police administrative générale dévolus au préfet et au maire, alors qu’en
sont dépourvus les présidents de conseils généraux, qui financent majoritairement les SDIS.

46. Mon analyse
• LE SDACR : un concept consensuel structurant qui
cristallise les enjeux mais mal connu sur le fond
• Le SDACR se situe à la croisée de logiques techniques
et politiques
• Les moyens de la DGSCGC ne sont pas suffisants pour
prendre en compte et piloter ce dossier très technique
• Si la problématique des risques courants commence à
être balisée par des indicateurs nationaux, il n’en va
pas de même pour les risques particuliers
• L’équation f (Risque ; Délai ; Moyen) est simple pour
les risques courants. Pour les risques particuliers, la
définition d’échelles de risques et la détermination du
niveau de couverture n’a pas évolué depuis l’origine