budget du renseignement

1. Le renseignement dans tous ses états
dossier
26 / juin 2014 / n°442
Par Philippe Rousselot
Conseiller-maître à la Cour des Comptes
Les différents services relevant de la
sécurité nationale sont aujourd’hui
dispersés dans le budget de l’État. Cet
éparpillement budgétaire, incompatible
avec l’esprit de la Lolf et contradictoire avec
l’idée d’une communauté du renseigne­
ment, ne peut que freiner la mise en œuvre
d’une gestion cohérente des services et nuit
à la bonne information, fut-elle réduite, du
citoyen. La « lisibilité budgétaire dans le
cadre d’un contrôle démocratique » qu’ap­
pelle de ses vœux Jean-Jacques Urvoas
n’est pas assurée1
.
Le périmètre
Pour lancer la réflexion, le périmètre
budgétaire premier est celui des six services
spécialisés dont la liste est fixée dans le
code de la défense2
: la direction générale
de la sécurité extérieure (DGSE), la direction
de la protection et de la sécurité de défense
(DPSD), la direction du renseignement
militaire (DRM), la direction centrale du
renseignement intérieur (DCRI) – tout
récemment érigée en direction générale3
, le
service à compétence nationale « Direction
nationale du renseignement et des enquêtes
douanières » (DNRED) et le service à
compétence nationale « Traitement du ren­
seigne­ment et action contre les circuits
financiers clandestins »
(Tracfin). À ce premier
noyau dur, il convient d’in­
tégrer, pour tout ou partie
de leur activité, l’Aca­dé­
mie du renseignement, la
fonction « renseignement »
du secrétariat général de la
défense et de la sécurité
nationale (SGDSN), celle
de l’ agence nationale de
la sécurité des systèmes
d’information (ANSSI), la direction du ren­
seignement de la préfecture de police de
Paris (DRPP), l’unité de coordination de
la lutte antiterroriste (Uclat), le Groupe­
ment interministériel de contrôle (Gic),
la Sous-direction de l’information
générale (SDIG, en cours de refonte) et,
plus généralement, ce qu’il est convenu
d’appeler « les services concourant à la
sécurité nationale4
».
La part prise par ces entités à la fonction
« renseignement » n’est jamais précisée,
et il faut souvent la supputer par des rai­
sonnements sans base réglementaire bien
qu’intuitivement fondés. Il faudrait aussi
mentionner, dans une description globale,
les contributions d’entités extérieures à la
fonction « renseignement » : la délégation
aux affaires stratégiques (DAS), la Délé­
gation générale de l’armement (DGA),
le ministère des Affaires étrangères, le
ministère des finances, sans oublier les
forces spéciales, etc. Enfin, la part prise
par la Gendarmerie dans la fonction « ren­
seignement » est impossible à définir à la
consultation des documents budgé­taires.
Une telle profusion interdit parfois aux
obser­vateurs budgétaires de s’assurer que
les redondances entre services restent
marginales5
. Les efforts de mutualisation
entre services, quant à eux, n’apparaissent
que rarement sous une forme explicite et
ne sont jamais budgétisés ou valorisés. On
peut le regretter car de véritables efforts de
mutualisation ont été consentis en ce sens
depuis plusieurs années.
Ainsi, la DGSE, dans une
optique de rationalisation
des capacités et inves­
tissements dédiés, assume
les fonc­tions de chef de
file natio­nal en matière de
rensei­gnement technique
(« Senior Sigint »). Cette
spécialisation (interception
des communications,
cryptologie, etc.) béné­
ficie à l’ensemble de la communauté du
renseignement. Ainsi, environ 80 % du
budget annuel d’investissement de la
direction technique de la DGSE financent
des projets intéressant également d’autres
Quel budget
pourles services ?
Il est difficile d’établir le
volume budgétaire des
services de renseignement
français. Trois raisons à
cela. La plus manifeste
d’entre elles, c’est que
les données budgétaires
ne sont pas toujours
disponibles. En second
lieu, des problèmes de
périmètres ne facilitent
pas la visibilité. Enfin,
l’architecture budgétaire
rend la consolidation
de l’ensemble pour
le moins aléatoire.
Une telle profusion
interdit parfois
aux obser­vateurs
budgétaires de
s’assurer que les
redondances entre
services restent
marginales

2. dossier
27/ juin 2014 / n°442
organismes. La DRM, pour sa part, met
en œuvre les satellites d’observation et les
moyens d’écoute des signaux radar.
Les volumes
La reconstitution budgétaire faite à partir
des documents remis au Parlement, im­
possible à établir en toute rigueur, repose
sur des estimations fondées sur les données
publiques. Au-delà de l’éparpillement
signalé plus haut, la principale lacune
du dispositif budgétaire est le silence qui
entoure le budget de la DCRI / DGSI6
.
Ce mutisme budgétaire tranche avec la
qualité de l’information obtenue pour le
renseignement extérieur financé par le
ministère de la Défense.
Si l’on considère que les six services de
renseignement définis comme tel par
le code de la défense, auxquels le bon
sens commande d’ajouter l’Académie
du Renseignement, et, répartition des
fonds secrets oblige, le Gic, on obtient
une estimation sous la forme du tableau
suivant. Celui-ci est reconstitué, pour ce qui
concerne la DCRI, sur des bases flottantes
et incertaines (ont été utilisés les effectifs
et quelques données éparses). Par manque
de données, il faut faire le deuil de la part
qui revient au SGDSN, la SDIG et à la
DRPP. Ces zones d’ombre entretiennent
une opacité peu conforme à l’esprit de
transparence, fut-il raisonnablement limité,
qui prévaut dans la plupart des démo­craties.
L’ensemble du budget des services de ren­
seignement représente environ 1,1 milliard
d’euros pour un effectif global qui oscille
autour de 11 000 emplois sous plafond.
La masse salariale représente 67 % des
crédits.
Deux ensembles se distinguent : le premier
est constitué par les services relevant du
ministère de la Défense qui représentent,
avec 970 M€, près de 78 % des crédits ; le
second est l’ensemble que constituent DGSE
et DCRI : les deux services représentent
près de 70 % des effectifs. La DGSE seule
représente la moitié du total des crédits
et 34 % des emplois. Elle se distingue
nettement par la part qu’elle prend dans
les investissements (plus de 80 %, avec
132 M€).
La plupart des services sont épargnés
par l’effort de réduction des dépenses de
l’État, à l’exception de la DPSD, qui y
contribue, pour 2014, à hauteur de 4 %
de ses crédits 2013. La DGSI est le service
dont les crédits seront augmentés le plus
significativement jusqu’en 2018 (il est
question de recruter 430 agents de plus et
de 40 à 60 millions d’euros supplémentaires
pour accompagner la montée en puissance
de la nouvelle structure). La DGSE voit ses
crédits de paiements augmenter de 8,4 %
pour 2014, dont une augmentation de
60 % de ses investissements (131 M€
programmés en 2014) et 3,3 % pour
le personnel (386 M€ pour 2014).Ses
effectifs ont considérablement augmenté
(690 emplois supplémentaires ont été
octroyés sur la période 2009-2015).
Elle reste sur la courbe ascendante qui
est la sienne depuis la précédente loi de
programmation militaire, même si elle
a consenti des efforts importants pour
diminuer ses coûts de fonctionnement. Elle
a toutefois fait l’objet de gels budgétaires
(en 2013), ce qui a entraîné une demande
de dérogation par certains parlementaires7
.
Une des évolutions budgétaires les plus
sensibles concerne la montée en puissance
de l’ANSSI qui, forte de 120 agents à sa
création en 2008, comptait 250 personnes
fin 2012 et plus de 357 fin 2013. Sur la
même période, ses crédits sont passés de
45 M€ à 80 M€.
Le tableau présente les crédits en fonds
spéciaux votés par le Parlement (finan­
cement de diverses actions liées à la
sécu­rité extérieure et intérieure de l’État8
).
Il apparaît que la DGSE et le GIC sont
les destinataires naturels de ces crédits,
dont la destination ne peut être connue.
Les sommes mobilisées pour les autres
services restent peu importantes, mais cette
proportion pourrait être remise en cause par
le développement de la DGSI.
Il est à noter que les services de rensei­
gnement sont peu décrits dans les
docu­ments budgétaires sous la forme
d’objectifs et d’indicateurs comme l’exige
la Lolf. Sans doute, l’activité des services se
prête peu à l’exercice. La DPSD (programme
144) échappe à cette règle, puisque son
activité – plus que son efficience – est
mesurée par un objectif (« Améliorer
le niveau de sécurité des forces et du
patrimoine industriel et économique lié à
la défense ») et deux indicateurs : le « taux
d’avis d’habilitation émis dans les délais
Budget consolidé de la fonction renseignement – 2013/2014
Crédits (M€) Fonds spéciaux (M€) Effectifs (ETP)
DGSE 651 58,7 5000
DPSD 93 0,08 1150
DRM 167 0,06 1620
DCRI/DGSI 200* 0,8 3200
DNRED 59 0,015 717
Tracfin 5 0,02 72
Académie 0,45 9
Gic 0,3 8,6
Total 1175,75 68,275 11768
* Estimation.
1-Urvoas,Jean-Jacques,«LesRG,LaSDIGetaprès?»,Noten°115-Fondation
Jean-Jaurès - 19 janvier 2012.
2 - Arrêté du Premier ministre du 9 mai 2011 pris en application du troisième
alinéa du I de l’article L. 2371-1 du code de la défense.
3-Décretn°2014-445du30avril2014relatifauxmissionsetàl'organisation
de la direction générale de la sécurité intérieure. Le texte est entré en vigueur
le 12 mai 2014.
4 - Pour reprendre les termes de l’article 3 du décret précité.
5 - Voir Assemblée nationale, Question écrite n°19358, Journal Officiel, 26
février 2013, sur les éventuelles recoupements entre certaines missions de la
DPSDetcellesduservicedesécuritédedéfenseetdessystèmesd’information
(SSDI) de la DGA. La réponse du ministère est annexée.
6 - Le budget renseignement est noyé dans la masse de l’action 1, « ordre
public et protection de la souveraineté » du programme 176, « Police nationale
» (1,14 milliard d’euros).
7-Projetdeloidefinancespour2014:Défense:environnementetprospective
de la politique de défense, avis n° 158 (2013-2014) de MM. Jeanny Lorgeoux
et André Trillard fait au nom de la commission des Affaires étrangères, de la
Défense et des forces armées, novembre 2013.
8 - Les fonds spéciaux, qui font l’objet d’un contrôle confié à une commission
ad hoc,ontétéréformésen2001.Lapartdecescréditsquirevenaientàl’activité
gouvernementale (les cabinets principalement) a été supprimée. La part des
crédits sur fonds spéciaux de la DGSE avait été sensiblement augmentée par
rapport à celle antérieurement consacrée à Matignon.

3. Le renseignement dans tous ses états
dossier
28 / juin 2014 / n°442
prescrits » (2 à 3 mois selon le niveau
de classification), et le « taux des sites
du domaine militaire et des sites indus­
triels et économiques liés à la défense
inspectés dans les délais prescrits ». Si les
deux indicateurs affichent des résultats
satis­faisants (respectivement 95,5 % et
91,9 %), leur pertinence ne convainc pas
les parlementaires9
. La DRM a également
joué le jeu de la performance, en proposant
un sous-indicateur rattaché au programme
178 « Préparation et emploi des forces »
qui évalue la « satisfaction du besoin de
ren­seignement d’intérêt militaire ». Les
rapports parlementaires jugent sévèrement
cet indicateur dont les éléments de calculs
sont classifiés et donc ininterprétables.
Les indicateurs des budgets précédents
semblaient plus appropriés pour décrire
l’activité et a performance de la DRM.
Les autres services ne proposent pas
d’indicateurs, ce que regrettent certains
parlementaires, au moins dans les
domaines de la gestion des ressources
humaines. De fait, il n’existe aucun objectif
et indicateur commun et propre à la fonction
« renseignement ».
L’architecture budgétaire
Les composantes du rensei­gnement,
lorsqu’elles sont identifiées, sont réparties
en quatre missions budgétaires et six
pro­grammes (sans tenir compte de l’épar­
pillement des actions budgétaires). Si une
communauté du renseignement existe, elle
est invisible.
Au plan pratique, les techniques budgétaires
de base ne peuvent quasiment pas jouer
en faveur des mutualisations et des projets
communs. Il est impossible de déterminer le
responsable de l’ensemble et les facteurs du
pilotage global. Le coordonnateur national
du renseignement, qui doit jouer ce rôle,
et le joue sans doute de facto, dépend
de la présidence de la République et ne
peut exercer, à ce titre, de responsabilités
budgé­taires formelles. Il est intrigant que la
DGSE, qui représente plus de la moitié des
dépenses, dépende du délégué aux affaires
stratégiques, quasi inexistant en termes
d’effectifs et de crédits mais responsable
du programme 144.
Au plan politique, il est impossible de lire
une stratégie et de discerner les évolutions
de l’ensemble. Seules apparaissent les
stra­tégies ministérielles, lorsqu’elles sont
mentionnées. L’éloignement administratif et
budgétaire de la DRM par rapport à la DGSE
ou la DPSD, la survivance de bastions, tels
que la DRPP, ou de postes isolés, comme
la SDIG ou l’Académie du Renseignement,
la multiplicité des responsables de
programmes sont autant de réalités qui
affaiblissent toute perspective rationnelle
d’un cadre commun et ruinent tout espoir
d’une politique budgétaire cohérente.
Considérer la fonction « renseignement »
comme une « politique publique » pourrait
mettre fin à ce désordre budgétaire. Dès lors
elle serait justiciable de l’article 7 de la loi
or­ganique relative aux lois de finances du 1er
août 2001 (Lolf)10
. Les crédits et dépenses
de ce secteur de l’action publique pourraient
alors être connus de la représentation
nationale d’un seul coup d’œil. Mais la
visibilité démocratique et la bonne gestion
des deniers publics ne peuvent être assurées
par une simple opération de synthèse. La
reconfiguration de l’architecture budgétaire
impose des choix d’organisation et crée
l’obligation de définir des règles de pilotage.
Trois solutions se présentent à l’esprit :
– l’hypothèse de pilotage faible passe par la
création de quatre programmes disposant
de la même dénomination. La valeur
ajoutée de cette restructuration est de
permettre la rédaction d’un « document
de politique transversale » (DPT) destiné
à améliorer la visibilité du dispositif et
l’in­formation parlementaire. L’effort de
réor­ganisation est assez faible et concerne
principalement le ministère de la Défense
(la DRM rejoint la DGSE et la DPSD dans
un même programme) et les services du
Premier ministre. On passerait de six
pro­grammes à quatre ;
– l’hypothèse du pilotage partagé repose
sur la création d’une mission inter­
ministérielle « sécurité nationale » ou
« renseignement » qui comprendrait les
quatre programmes définis ci-dessus.
Chacun dépend d’une filière ministérielle.
Le bénéfice attendu dépend des capacités
réelles du pilotage interministériel ;
– L’hypothèse de pilotage complet cor­
respond à la création d’un seul pro­gramme
consacré à la fonction « renseignement »
qui imposerait une réforme profonde du
dispositif. Tous les services concernés
devraient dépendre d’un seul responsable.
Ce dispositif budgétaire, qui serait le
seul sur lequel les parlementaires
pour­raient exercer pleinement leur pouvoir
d’amendement budgétaire, relève sans
doute d’un monde idéal. ■
9 - Assemblée nationale, Loi de finances pour 2014, Rapport n°1428, annexe
10,FrançoisCornut-Gentille,député:« Mêmesilescommentairesdesrésultats
figurant dans les RAP correspondant trouvent toujours des justifications
présentant les chiffres sous un jour positif alors qu’ils sont objectivement
catastrophiques ». A cette occasion, le rapporteur de l’Assemblée nationale
s’émeut de voir des sites sensibles et interdits de photographies figurer sur
les résultats de l’application populaire Google Street.
10 - Il est rappelé que l’architecture budgétaire décrit l’action de l’État en
mission (interministérielle ou non), en programme et en action. En dessous
de ce niveau, non reconnu par la loi organique, les appellations varient d’un
ministère à l’autre. Article 7 de la Lolf : « Les crédits ouverts par les lois de
financespourcouvrirchacunedeschargesbudgétairesdel’Etatsontregroupés
par mission relevant d’un ou plusieurs ministères. Une mission comprend un
ensemble de programmes concourant à une politique publique définie (…)
Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou
un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont
associés des objectifs précis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi
que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation. Les crédits sont
spécialisés par programme ou par dotation ».