1. 1
Bernard Girard
Management dans le secteur public
Sciences Po, octobre 2005

2. 2
Sommaire
ETRE MANAGER AUJOURD’HUI DANS LA FONCTION PUBLIQUE ..................................... 4
LES FONCTIONS PUBLIQUES À LA RECHERCHE D’UN MODÈLE ....................................... 5
CHANGEMENTS EN EUROPE ............................................................................................................... 5
LES RÉFORMES EN FRANCE ................................................................................................................ 5
UN MOUVEMENT DE FOND ............................................................................................................... 10
LE NEW PUBLIC MANAGEMENT (LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE)............................................... 15
POUR CONCLURE : UN IMPACT DURABLE SUR LE MANAGEMENT DE LA FONCTION PUBLIQUE.............. 21
LE RENOUVEAU DES THÉORIES DES ORGANISATIONS… ................................................. 25
ORGANIGRAMMES, STRUCTURES ARBORESCENTES : LE MODÈLE DES ORGANISATEURS ..................... 26
CHOISIR UNE STRUCTURE ................................................................................................................ 30
L’ENTREPRISE COMME SOCIÉTÉ DE MARCHÉ .................................................................................... 32
L’ENTREPRISE COMME COALITION POLITIQUE .................................................................................. 33
L’ORGANISATION COMME TISSU DE ROUTINES.................................................................................. 34
L’ORGANISATION- SYSTÈME ............................................................................................................ 35
L’ORGANISATION COMME SÉRIE DE PROCESSUS................................................................................ 36
LA NOUVELLE ÉCONOMIE DES ORGANISATIONS ................................................................................ 37
LA RESSOURCE BASED VIEW DE L’ORGANISATION ET LE CAPITAL IMMATÉRIEL ................................. 38
LES THÉORIES MANAGÉRIALES ........................................................................................................ 39
POUR CONCLURE ............................................................................................................................. 41
DANS LA BOITE NOIRE DU MANAGEMENT............................................................................ 43
MODÉLISER LE COMPORTEMENT DES MANAGERS ............................................................................. 43
LES STYLES DE LEADERSHIP............................................................................................................. 44
LA DÉLÉGATION .............................................................................................................................. 46
LA FORCE DE L’ESTIME DE SOI ......................................................................................................... 49
LE MANAGER ENTRE LOYAUTÉ ET OBÉISSANCE : LA DURE LOI DE L’ORGANIGRAMME ....................... 49
LA PLACE DU MANAGER DANS L’ORGANISATION .............................................................................. 52
LES TÂCHES DU MANAGER ............................................................................................................... 53
DISTRIBUER LE TRAVAIL : LE VOLUME ............................................................................................. 55
DONNER DU TRAVAIL OU CONSTRUIRE LE SYSTÈME D’ACTION DES SALARIÉS.................................... 57
DONNER DES ORDRES ...................................................................................................................... 60
LE CONTRÔLE.................................................................................................................................. 62
SANCTIONNER ................................................................................................................................. 67
PRENDRE DES DÉCISIONS ................................................................................................................. 69
ANNEXE : TEST DE BLAKE ET MOUTON ........................................................................................... 71
JUGER L’ORGANISATION DONT ON A LA RESPONSABILITÉ............................................ 73
QUELS SONT LES OBJECTIFS ? .......................................................................................................... 73
LES RESSOURCES MISES À DISPOSITION SONT-ELLES ADAPTÉES ?...................................................... 76
LES PERFORMANCES SONT-ELLES SATISFAISANTES ?........................................................................ 77
L’ORGANISATION EST-ELLE ADAPTÉE À LA RÉALISATION DES OBJECTIFS ?........................................ 78
LE CLIMAT DE TRAVAIL DANS L’ÉQUIPE EST-IL SATISFAISANT ?........................................................ 79
DISPOSE-T-ON D’UN SYSTÈME DE CONTRÔLE ET DE PILOTAGE SATISFAISANT ?.................................. 80
L’ORGANISATION EST-ELLE PRÊTE À AFFRONTER LE CHANGEMENT?................................................. 82
POUR CONCLURE, QUELQUES MOTS SUR LA MESURE ......................................................................... 83
ANNEXE : EXTERNALISATION, À QUI CONFIER LES NOUVEAUX SERVICES ? ...................................... 85
MOTIVER SES COLLABORATEURS .......................................................................................... 87
MOTIVATIONS INTRINSÈQUES ET EXTRINSÈQUES .............................................................................. 87
L’EFFET PYGMALION ....................................................................................................................... 89
LES THÉORIES DE L’ENGAGEMENT ................................................................................................... 90
LES THÉORIES DE L’ÉQUITÉ ............................................................................................................. 91
LES EFFETS INATTENDUS DES INCITATIONS MONÉTAIRES .................................................................. 93
PEUT-ON MOTIVER LES FONCTIONNAIRES EN LEUR DONNANT DES PRIMES ?...................................... 94

3. 3
QUELQUES RECOMMANDATIONS POUR CONCLURE ........................................................................... 96
UTILISER AU MIEUX LES RESSOURCES DISPONIBLES....................................................... 98
UN ENJEU IMPORTANT : L’ABSENTÉISME .......................................................................................... 98
POURQUOI UN TEL ABSENTÉISME ? ................................................................................................ 100
LA GESTION DE L’ABSENTÉISME .................................................................................................... 104
LA GESTION DES INDISPONIBILITÉS ................................................................................................ 105
POUR CONCLURE ........................................................................................................................... 106
CONDUIRE LE CHANGEMENT ................................................................................................. 107
DES TAUX D’ÉCHEC TRÈS ÉLEVÉS .................................................................................................. 107
OUTILS ........................................................................................................................................... 117
LES ANALYSES COÛT/AVANTAGE ................................................................................................... 118
L’ANALYSE DE LA VALEUR ............................................................................................................ 119
LA GPEC...................................................................................................................................... 120
LE BENCHMARKING ....................................................................................................................... 121
POUR CONCLURE........................................................................................................................ 129

4. 4
Etre manager aujourd’hui dans la fonction publique
Les cadres de la fonction publique sont aujourd’hui confrontés à des problèmes
nouveaux. On leur demande de changer profondément de manière de gérer les hommes. C’est
vrai dans les entreprises publiques qui ont entrepris des programmes de rénovation
managériale, ce l’est dans les hôpitaux qui se lancent dans la nouvelle gouvernance, ce l’est
également dans les collectivités territoriales et dans la fonction publique d’Etat. Ce sont ces
changements, leur origine, leur raison d’être que nous examinerons dans un premier chapitre
(Les fonctions publiques à la recherche d’un modèle).
Ces réformes s’inspirent largement de modèles mis au point dans le secteur privé qui
a, de son coté, vécu une véritable révolution managériale (Le renouveau de la pensée
managériale). Tout ce travail sur le management a permis de mieux comprendre ce qui se
passe dans ce que j’ai appelé la boite noire du management et que l’on examinera avant
d’analyser les problématiques auxquelles doit dorénavant faire face les cadres de la fonction
publique :
- Maîtriser l’autonomie qui leur est donnée : il faut réinventer soi-même son
organisation, son service, on n’hérite d’une organisation toute faite, et cela suppose
que l’on s’interroge plus qu’on ne faisait hier sur la manière dont elle fonctionne, sur
les outils dont on dispose,
- Motiver des collaborateurs dont l’engagement personnel est devenu nécessaire au bon
fonctionnement des institutions,
- Valoriser les ressources disponibles qui paraissent souvent insuffisantes, ce qui
suppose d’agir sur les gisements aujourd’hui négligés, comme l’absentéisme,
- Organiser, accompagner et conduire le changement d’organisations qui sont appelées à
évoluer beaucoup plus rapidement.
Tout cela suppose la maîtrise d’outils nouveaux. On en présentera en conclusion trois :
le benchmarking, l’analyse de la valeur et les analyses coût/avantage.

5. 5
Les fonctions publiques à la recherche d’un modèle
Changements en Europe
Nous allons parler de management de la fonction publique dans un contexte très
particulier. Celui de changements institutionnels importants qui touchent directement à la
gestion et au management de la fonction publique et que l'on retrouve sous une forme ou sous
une autre dans la plupart des pays industrialisés :
- création d'agences administratives (GB…),
- contestation et révision des statuts de la fonction publique, dans de nombreux pays :
suppression du statut de fonctionnaire pour les agents publics travaillant dans
l’administration (DK, A), rapprochement des conditions de travail entre les agents publics
et les travailleurs dans le secteur privé (aux Pays-Bas, en Italie, en Suède),
- modification des politiques de rémunération dans de nombreux pays : décentralisation des
décisions, recul de l'ancienneté, introduction des notions de performance et de
compétences, utilisation des techniques d'évaluation…
- contractualisation de la relation de travail pour les hauts fonctionnaires : contrats à durée
déterminée ou indéterminée de 5 ans en Grande-Bretagne, de 7 ans aux Pays-Bas, de 6 ans
en Belgique avec évaluation tous les deux ans, contrat à durée déterminée (5 ans)
renouvelable une seule fois (3 ans) en Nouvelle-Zélande… Ces mesures ne concernent en
général que quelques dizaines ou centaines de personnes, elles concernent en Grande-
Bretagne 3300 hauts fonctionnaires ;
- européanisation : recrutement de fonctionnaires étrangers (en Grande-Bretagne), d'où
ouverture du marché du travail ;
- décentralisation dans de nombreux pays (Espagne, Italie…),
- introduction des logiques de benchmark,
- externalisation de fonctions comme la paie des fonctionnaires et la gestion de
l’informatique des ressources humaines que le Danemark a entrepris de confier à des
sociétés privées. Singapour, l’Australie, la Nouvelle Zélande, le Canada ont, de la même
manière, externalisé une partie de leur production informatique.
Ces changements institutionnels touchent peu ou prou tous les pays industrialisés
depuis que la Grande-Bretagne et l’Australie ont initié le mouvement au début des années 80.
Les réformes en France
La France n’échappe pas à ce mouvement. Nous avons entamé la longue marche vers
la réforme de la fonction publique à la fin des années 80. La circulaire Rocard qui a servi de
matrice à l’ensemble des réformes engagées depuis date de 1989. On trouve dans ce texte la
plupart des concepts aujourd’hui développés dans ces réformes : notions de responsabilité,
d’évaluation, de mesure des performances.
Parmi les mesures les plus récentes, il y a la révision du code des marchés publics,
l’introduction de la GPEC, de politiques de rémunération selon le mérite au Ministère de
l’Economie, la tarification selon l’activité dans les hôpitaux et, surtout, la Loi Organique sur
les lois de Finance. Mais on pourrait également citer des réformes plus anciennes, comme
l’évaluation des textes législatifs introduite avec la loi sur le RMI de 1988 ou la GPEC

6. 6
La LOLF
Votée à l'unanimité par le Parlement en août 2001 sur une initiative parlementaire,
cette loi dont le grand public n'a pas connaissance modifie en profondeur le fonctionnement
des ministères. Elle prévoit que les Ministères passent en 5 ans, soit d'ici à 2006, à une gestion
basée sur les résultats.
La budgétisation se fera non plus par nature de dépense mais par "programmes" qui
regrouperont "un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont
associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général ainsi que les
résultats attendus faisant l'objet d'une évaluation."
L’objectif est double :
- accroître l’efficacité de l’action de l’État pour ses usagers et ses bénéficiaires, en
focalisant le budget sur les résultats attendus et non plus sur le détail des moyens alloués ;
- éclairer le choix des politiques et des modes d’action en mettant en évidence les résultats
visés, en mesurant les résultats obtenus et en rendant plus lisible le débat stratégique sur
les évolutions de moyen terme des finances publiques.
Les crédits au sein d'un même programme sont désormais "fongibles", ce qui veut dire
que les gestionnaires peuvent les redéployer entre les différents titres de dépense. en
contrepartie de cette liberté nouvelle, les gestionnaires devront s'engager sur des objectifs de
performance.
La loi introduit en outre le principe de comptabilité d'exercice qui permet de relier
toutes les dépenses liées aux actions d'une année budgétaire à l'exécution de la loi de
finances. Ce qui devrait rendre l'action de l'Etat beaucoup plus lisible et plus facile à contrôler
par le Parlement. On devrait passer du vote de 848 chapitres à celui d'une centaine de
programmes.
Cette démarche qui associe liberté de gestion à la transparence sur les actions
conduites, les coûts de chacune d'elle et les résultats obtenus sera déclinée jusqu'au niveau
local.
Le nouveau code des marchés publics
Le nouveau code des marchés publics qui est entré en vigueur il y a quelques semaines
est intéressant à plusieurs titres. Il montre, d’abord, comment le changement nous est
largement imposé de l’extérieur : c’est en partie pour répondre aux injonctions de la
Commission Européenne que le code a changé.
Ce changement a de nombreux aspects qui mérite qu’on s’y attarde :
- de professionnalisation de la fonction achat qui n’est plus exclusivement juridique : il ne
s’agit plus seulement de s’assurer du respect d’une règle, mais de vérifier, mesurer des
résultats ;
- de responsabilisation des acteurs : les acheteurs sont beaucoup plus libres de leurs
mouvements, ils ne sont plus guidés dans tous leurs gestes, mais en même temps ils
peuvent être soumis plus facilement à la critique du juge ;
- de privilège donné au comportement économique : on demande aux acheteurs de négocier,
de tenir compte de la dimension économique de leur travail.
Mais on voit aussi les limites et les difficultés de la réforme :

7. 7
- la plupart des acheteurs du secteur public sont des juristes qui ne maîtrisent pas ou
maîtrisent mal les techniques de l’achat ;
- on n’a pas donné aux acheteurs d’objectifs économiques (réduction de x% de la dépense,
ce qui peut conduire à des comportements du type : à dépense équivalent, j’obtiens plus,
sans que personne ait jamais demandé plus) ;
- on met les agents en situation d’évoluer dans une situation d’injonction paradoxale peu
confortable. D’un coté on leur dit : soyez libre, de l’autre, on les menace du juge.
GPEC et réforme de la gestion des Ressources Humaines
Dans de nombreuses organisations publiques, on a mis en place des réformes touchant
à la gestion des ressources humaines. On a beaucoup parlé de la démarche de Gestion
Prévisionnelle des Emplois et des Compétences (GPEC) que plusieurs ministères ont engagée
(Défense, Santé, Economie…). Comme on sait, il s’agit d’une méthode conçue pour organiser
une réflexion prospective sur les emplois. Elle conduit à s’interroger sur les missions des
organisations, à définir des objectifs et à faire des simulations.
Le Ministère des Finances a préparé un mécanisme de salaire au mérite basé sur un
entretien d’évaluation que doivent passer les 180 000 agents du Ministère, cette démarche
devant se traduire dés 2005 par un « avancement de carrière accéléré, le régime normal ou
un avancement retardé » (F.Mer dans un entretien au Figaro). Il était prévu que le bonus ou le
malus sera de + ou – 10% pour les plus hauts fonctionnaires et que la part variable soit, en
moyenne, de l’ordre de 8000€.
Cette mesure, comme d’autres, relèvent de la volonté d’introduire des méthodes de
management modernes empruntées au secteur privé dans la fonction publique. Seront-elles
efficaces ? Beaucoup dépendra de la manière dont elles seront mises en œuvre.
Les propositions du Conseil d’Etat
Dans son rapport public de 2003, le Conseil d’Etat s’est saisi de la question de la
réforme de la fonction publique. Il a notamment proposé :
- la révision du périmètre du régime particulier des agents publics : il suggère d’en réduire
le champ et d’en modifier le contenu,
- l’introduction de la notion de contrat dans le droit de la fonction publique en matière de
négociation sociale mais également dans celui de la gestion des effectifs avec
l’introduction de clauses contractuelles dans les contrats ce qui, dit-il, devrait permettre de
réduire le nombre de contractuels,
- la remise en cause du système des corps qui introduit une grande complexité dans la
gestion des hommes (exemple parmi d’autres : il y a 18 corps pour les 28 000 agents des
préfectures, 7 pour les 5000 agents des bibliothèques universitaires, 23 pour les 7000
agents de la protection judiciaire de la jeunesse…) qui se heurte au droit communautaire
et interdit en pratique l’entrée dans la fonction publique de gens qui ont commencé leur
carrière ailleurs. Le Conseil d’Etat propose de les remplacer par ce qu’il appelle des
« cadres de fonction » qui sont de grandes filières professionnelles. Moins de 50 filières
devraient, dit-il, suffire pour l’ensemble des administrations,
- le rapprochement des fonctions publiques d’Etat et des collectivités territoriales en vue de
créer un grand marché interne de l’emploi, ce qui est en train de se faire lentement,
discrètement au travers de la décentralisation,

8. 8
- la déconcentration de la gestion des ressources humaines qu’il veut rapprocher de la base
pour que les services déconcentrés soient l’échelon de droit commun,
- l’ouverture de la fonction publique à des gens ayant fait une ou deux carrières dans
d’autres secteurs.
Bizarrement, il ne propose pas de mettre tous les fonctionnaires de l’Etat en région
sous l’autorité du préfet, ce qui serait pourtant une manière de poursuivre la décentralisation1.
Des « rénovations managériales » dans les entreprises publiques
On retrouve ce même souci de réforme dans les entreprises publiques dont la situation
est, naturellement, assez différente puisqu’elles interviennent souvent dans le monde de la
concurrence : la route ou l’avion pour la SNCF, d’autres opérateurs pour la Poste, d’autres
producteurs d’énergie pour EDF…
Ces réformes sont plus ou moins avancées selon les entreprises, mais elles visent
toutes le même objectif : aider ces entreprises à sortir d’une situation de monopole et à
affronter à armes égales la concurrence, et s’inscrivent toutes dans une même logique que
résume bien le Président de la SNCF, Louis Gallois : « Nous nous fixons trois objectifs
prioritaires : 1/établir et professionnaliser le dialogue entre les agents et la hiérarchie,
2/reconnaître les efforts et les mérites sur la base de critères professionnels mesurables et
quantifiables, 3/ piloter par les résultats et, à travers cela, développer la prise d’initiative et
l’innovation. C’est cela qui nous conduit à être plus réactifs , à nous adapter plus vite, à
réduire nos coûts de structure. »2
Ces réformes a souvent été accompagnés de l’introduction de démarches de type
GPEC (Gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences) apparue au début des années
90 à la RATP et à la SNCF, en 1998 dans les hôpitaux. Conçues pour introduire plus de
souplesse dans la gestion des ressources humaines, pour favoriser les mobilités (en révélant la
similitude de métiers exercés dans des services différents), améliorer les parcours
professionnels et mieux gérer les compétences, ces démarches qui reposent sur la création de
référentiels ont conduit à revenir sur les métiers et à formaliser les évolutions qui se sont
faites un peu partout « en perruque » malgré ou, si l’on préfère, à coté des grilles de
qualification3.
La « nouvelle gouvernance » à l’hôpital
Le monde hospitalier qui tente depuis des années de se réformer, met actuellement en
place ce que l’on appelle une nouvelle gouvernance de l’hôpital. Cette réforme complexe
imposée par l’introduction de la tarification à l’activité (dite T2A) repose sur :
- la création d’une instance de management (le Comité exécutif) qui associe à parité
médecins et administratifs,
- la création de pôles hospitaliers, qui remplacent les services (qu’ils regroupent selon des
logiques définies au sein des établissements) set auxquels sont délégués des
responsabilités de gestion.
1
Proposée par Michel Sapin alors qu’il était ministre de la Fonction Publique et de la Réforme de l’Etat, cette
réforme qui aurait modifié profondément le fonctionnement de l’Etat sans susciter de critiques s’est heurtée à
l’opposition des grands corps de l’Etat et notamment à celle des plus proches conseillers du Premier Ministre.
2
In Un entretien avec Louis Gallois, Sociétal, n°49, 3ème trimestre 2005
3
L’émergence de métiers nouveaux dans les collectivités territoriales avec l’arrivée d’emplois jeunes montre que
c’est souvent plus la rigidité des institutions qui bloque l’innovation que le manque d’imagination des
responsables.

9. 9
Ces pôles devraient modifier profondément l’organigramme des hôpitaux en les
faisant évoluer d’une logique de la spécialité médicale basées sur les pathologiques à une
logique de la santé axée sur le patient dans son rapport à la maladie (grâce notamment à une
meilleure coordination des différents intervenants : médecins, psychologues, assistantes
sociales…). Elle devrait favoriser la mobilité du personnel, le développement de contrats
d’objectifs, rendre plus lisibles les performances de chaque pôle et, ce faisant, faciliter les
décisions en matière d’investissement ou… de désinvestissement.
Il est bien trop tôt pour dire si ces objectifs seront atteints.
En retrait par rapport à nos voisins
Malgré toutes ces avancées, nous sommes en retrait par rapport à nos voisins, alors
même que nous étions pionniers dans l’utilisation, de ce que l’on appelait dans les années 60
la Rationalisation des Choix Budgétaires, ensemble de techniques qui consistait à introduire le
calcul économique dans le processus de prise de décision politique. Cela vient sans doute de
ce que la question a changé de nature. Il ne s’agit plus de savoir comment l’Etat intervient,
mais s’il doit intervenir. Difficile de mener des réformes qui visent à réduire la place de l’Etat
dans l’économie dans un pays dont le quart des salariés travaillent pour la fonction publique.
D’autant plus difficile de mener ces réformes que les fonctionnaires bénéficient, en France,
d’un statut, ce qui n’est le cas que dans la moitié des pays européens. Ailleurs, les
fonctionnaires ont des contrats de type privé. Or, il est plus difficile de revenir sur un statut
lorsque celui-ci existe et a depuis des années structuré la fonction publique. Pour ne donner
que cet exemple, les fonctionnaires n’ont pas de garantie de l’emploi en Belgique, au
Danemark, en Italie, aux Pays-Bas, en Finlande, en Suède, au Royaume-Uni. Le système de
concours pour la sélection des agents n’existe pas partout. En Suède et en Finlande, les
recrutements sont organisés comme dans le secteur privé. Au Royaume-Uni, aux Pays-Bas et,
dans une moindre mesure, en Belgique, l’évaluation des compétences professionnelles par des
“agences” est au coeur de la procédure de recrutement. En général, ces pays n’exigent pas un
niveau minimum de formation pour occuper un poste et privilégient l’expérience
professionnelle4.
Même chose pour les retraites. Les fonctionnaires ont souvent, comme en France, des
systèmes spécifiques chez nos voisins, mais ce n’est pas vrai partout. Ce ne l’est pas en
Irlande, en Italie, aux Pays-Bas ou en Suède. Et même là où les systèmes sont spécifiques, ils
ne sont pas forcément plus avantageux.
On sait combien notre système est centralisé, ce n’est pas le cas partout en Europe. En
Suède, en Finlande et au Royaume-Uni, la gestion de la fonction publique est complètement
décentralisée.
Même chose encore pour les rémunérations. L’ancienneté qui joue un rôle si important
dans notre système en joue un beaucoup moindre dans des pays où les rémunérations sont
complètement individualisées, pour tout ou partie des fonctionnaires comme en Suède ou en
Grande-Bretagne (dans ce pays, les rémunérations sont calculées selon un système de
fourchettes).
D’autres motifs à ce retard français en matière de réforme de l’Etat peuvent être
avancés. L’image d’excellence que notre fonction publique a longtemps su entretenir (image
pour une part liée au système de formation et de sélection de ses cadres supérieurs dans de
grandes écoles très élitistes qui faisait dire : « les meilleurs d’entre nous sont fonctionnaires »)
4
D’après Eugénie Rabourdin, La fonction publique française en Europe, Fondation Robert Schuman

10. 10
a sans doute contribué à ce retard tout comme, dans un registre différent la tradition des
réformes discrètes qui permettent à la fonction publique de changer sans que cela se
remarque. La politique salariale en donne plusieurs exemples avec l’introduction dans les
années 60 du raisonnement en masse salariale (RMS) ou plus près de nous de l’intéressement
déguisé en « retour collectif de modernisation »).
Un mouvement de fond
Lorsque l’on parle de la réforme de l’Etat et de la nécessité de la mener, on insiste
beaucoup sur des phénomènes démographiques, sur les départs massifs à la retraite des
prochaines années, sur les évolutions démographiques qui pourraient rendre plus difficiles les
recrutements, sur les contraintes financières (si l’on veut faire des économies, il faut réduire le
train de vie de l’Etat), sur les modifications de l’environnement, sur la montée du chômage et
de la précarité qui rendent, ou rendraient, plus « injustes » les avantages dont bénéficient les
fonctionnaires, sur les progrès de la technologie qui imposent des changements dans les
méthodes de travail et le fonctionnement des organisations.
Il me semble que l’on peut la justifier d’une toute autre manière, en mettant sur les
modifications dans les missions de l'Etat, sur, au fond, des mécanismes endogènes. On est
passé :
- de l'Etat providence à ce que le sociologue québécois Gilles Gagné appelle l'Etat
commercial ouvert : l'Etat n'est plus seulement celui qui apporte des aides aux plus
démunis, c'est aussi celui qui crée un environnement favorable au développement
économique dans un contexte de mondialisation où les acteurs économiques, les
multinationales, mais aussi les travailleurs les plus diplômés et les plus recherchés peuvent
se déplacer et choisir leur implantation en fonction de leur intérêt propre ;
- d'un Etat concentré sur la construction des infrastructures à un Etat plutôt centré sur des
missions de services aux personnes ;
- d'un Etat qui intervient directement et gère à un Etat qui impulse et régule ;
- d’un Etat très centralisé à un Etat qui se décentralise et déleste sur les collectivités
territoriales une partie de ses missions.
Ces différents changements ont modifié en profondeur les relations de l’Etat et, de
manière plus générale, des fonctions publiques avec leurs usagers.
Des relations avec les usagers transformées
Le producteur d'infrastructures était dans une logique de l'offre qui crée la demande :
la route que l'on construit génère son trafic, des activités économiques. En ce sens, il maîtrise
le temps, il peut anticiper. Le producteur de services est dans une logique toute différente où
c'est la demande qui prime, qui précède. On ne peut plus se contenter d'attendre les effets
bénéfiques de l'action engagée, il faut écouter les usagers, être à l'affût de leurs évolutions.
Toutes les réformes de l'Etat depuis une quinzaine d'années tentent de les mettre au
centre. On voit bien, dans les conflits sociaux qui animent la fonction publique, le rôle de
cette thématique. Pour les organisations syndicales, mettre l'usager au centre, c'est, d'une
certaine manière, attaquer le fonctionnaire, sa mission. Le cas de l'Education Nationale est
exemplaire. A l'occasion des mouvements de juin 2004, on a vu beaucoup d'enseignants de
tous bords s'opposer à cette volonté de mettre l'élève au centre du processus éducatifs. Ce
n'est pas l'élève qu'il faut mettre au centre, disaient-ils, mais le savoir. Et, au travers du savoir,
ceux qui le possèdent, qui le maîtrisent, c'est-à-dire les enseignants.

11. 11
On retrouve la même problématique dans de nombreuses administrations. Les
relations avec les usagers, que ce soit dans une classe, dans un guichet ou dans un bureau ont
évolué de manière profonde. Elles l'ont fait dans trois directions majeures : l'individualisation
des prestations, la personnalisation des relations agent/usager, l’automatisation.
L'individualisation des prestations :
L'administration ne se contente plus de distribuer des aides selon des critères
d'attribution simple (ages, revenus, situation familiale), elle sélectionne les bénéficiaires à
partir de données plus nombreuses et plus complexes. Le surendettement est un exemple.
D'où une modification des relations avec l'usager. Dans l'administration classique, l'usager
n'existe que sous la forme de l’administré qui entre ou n’entre pas dans la grille réglementaire
ou dans celle du lobby qui se bat pour obtenir des droits complémentaire. Dans
l'administration moderne, l'usager devient le co-producteur du service, de l'intervention, d'où
le souci permanent de la simplification administrative : la complexité des formulaires devient
un obstacle à l'obtention de prestations dont ne bénéficient pas tous ceux qui y auraient droit5.
Dans un système dans lequel l'administration distribue les droits, les aides selon des critères
simples, on n'a pas besoin de se préoccuper de simplification puisque la complexité est prise
en charge par des fonctionnaires que l'on peut former, dans un système dans lequel on
sélectionne en fonction de critères plus complexes, la capacité des usagers à défendre leur
dossier, à le remplir intervient et le fonctionnaire peut être amené à se transformer en
conseiller de l’usager, voire en avocat. C’est une évolution qu’ont analysée dans le détail les
sociologues qui se sont intéressés aux relations entre assurés et agents dans les Caisses
d’Allocations Familiales : Jean-Marc Weller montre, par exemple, comment les agents
d’accueil peuvent être amenés à inviter l’assuré à se confier et à apprécier sa situation d’un
point de vue qui n’est plus seulement réglementaire, mais aussi civil (l’assuré dit-il la vérité ?
à quel degré est-il responsable de sa situation ?). « Il en vient ainsi, dit Weller, à proposer aux
assurés jugés les plus démunis telle prestation, alors qu’avec d’autres, il demeurera
silencieux (« ah ça entre deux formules – déclare un agent à un usager – vous faites comme
vous voulez moi je peux pas vous dire… ») »6 ;
La personnalisation des relations agent/usager
Les nouvelles organisations sont construites de telle manière que s'établit entre l'agent
et l'usager une relation personnelle. On demande aux fonctionnaires d'afficher leur nom au
revers de leur veste, on leur demande de traiter l'usager comme un individu pouvant avoir des
préoccupations variées, ce qui pousse à la polyvalence… qui n'est jamais que l'expression de
l'interlocuteur unique que l'on retrouve de manière assez systématique dans toutes les activités
de service, avec cette différence, cependant que dans les services privés, cette
personnalisation a pour objet de fidéliser les clients alors que dans l'administration, elle a
plutôt pour effet d'améliorer la qualité des prestations.
La relation de service modifie le contenu du travail mais également la manière de le
faire. L'agent se trouve en contact direct avec le citoyen. Il lui faut trouver la bonne distance,
ni trop proche (trop de compassion n'est pas souhaitable dans les activités de type social) ni
trop distant. Le système bureaucratique avait été conçu de manière à créer le bon niveau
d'indifférence, celui qui permettait tout à la fois de garantir une égalité de traitement entre
tous les citoyens et de protéger les agents contre la dureté des situations traitées, des cas
lourds. Cette distance est à réinventer.
5
Ces évolutions sont bien décrites dans Jean-MarcWeller, L’Etat au guichet, Descléée de Brouwer, 1999
6
Weller, op.cit. p.159

12. 12
Cette personnalisation suppose également une implication plus forte des agents
auxquels on demande, pour reprendre les termes de la circulaire de 1989 (gouvernement
Rocard) sur le renouveau du service public, de passer d'une administration de la procédure à
une administration de la responsabilité. Ce qui suppose autonomie : l'agent peut être amené à
négocier l'application de la règle, un peu à l'image de ce que font les agents du fisc ou ceux
des douanes. Des fonctions prises en charge par des commissions de recours sont ainsi
déléguées à des agents au contact direct avec les usagers. Le conflit avec l'usager n'est donc
plus traité par l'application de la règle, une certaine marge d'autonomie est donnée aux agents
qui amène à prendre en compte dans le travail les humeurs, les qualités personnelles de
l'agent, son sens de la communication (convivialité, amabilité, souci de l'autre…). Ce qui ne
va pas, d’ailleurs, sans créer chez les agents concernés de nouvelles formes de stress qu’une
autre sociologue, Danielle Linhart, a bien décrit lorsqu’elle parle de « gestion de la misère en
direct »7.
La modernisation
L'automatisation qui s’est généralisée avec l'informatique a également modifié la
nature des relations avec les usagers. Initialement conçue pour accélérer les traitements, elle a
en fait permis de gérer une complexité croissante, comme on le voit au guichet de la SNCF.
Assez paradoxalement, plus on introduit d'informatique dans la relation usager plus celle-ci
prend de temps, demande d'intervention et de réflexion de la part de l'agent. C'est bien
d'ailleurs ce qui explique les difficultés de pénétration de l'outil informatique : les agents
résistent moins à l'outil qu'à la complexité nouvelle qu'ils doivent gérer, complexité qui tient
également à ce qu'ils doivent simultanément gérer plusieurs types de relations : celles avec
l'ordinateur qui impose son rythme, ses règles, son intransigeance, mais également celles avec
l'usager présent et, éventuellement, avec des collègues ou une hiérarchie dont les
préoccupations ne sont pas les mêmes. Cette automatisation est dans un certain nombre
d’activités associée à une transformation des métiers: on passe de la production à la
réparation. C'est, par exemple, ce qui se produit à la RATP. L'automatisation de la conduite
sur les rames de la ligne 14 a entraîné la disparition du conducteur remplacé par des agents
chargés de la maintenance sociale et technique. On ne conduit plus, on répare, on assiste, on
conseille.
On retrouve ces évolutions dans les métiers les plus divers, chez les postiers, chez les
policiers8… Tout cela a naturellement un impact sur le management des agents, sur la manière
dont on les choisit, sur les compétences que l’on attend d’eux (il ne suffit plus de savoirs
réglementaires ou juridiques, il faut aussi posséder des compétences relationnelles) mais aussi
sur la façon dont ils vivent leur profession.
Les frontières privé/public déplacées, la fin des monopoles
Le privé ne pouvait que difficilement se substituer à l'Etat dans la construction des
grandes infrastructures, il lui est difficile de construire des routes, des voies ferrées sans
intervention des pouvoirs publics (ne serait-ce que pour exproprier les propriétaires qui
gênent), il lui est plus facile de créer des services, qu'il s'agisse d'éducation, de santé ou
d'accueil des plus âgés. Ce qui introduit la notion de concurrence et fait tomber celle de
7
Danièle Linhart, Les temps sont durs pour les techniciens-conseil des CAF, in D.Linhart, A.Moutet, Le travail
nous est compté, Recherches, La Découverte, 2005
8
La ville de Paris a créé un poste de médiateur. Il s’agit de jeunes gens chargés d’intervenir en amont des
conflits, bagarres… dans les quartiers à problèmes pour éviter qu’ils ne dégénèrent. Ce ne sont pas des policiers,
mais ce sont des fonctions voisines de celles que l’on confie d’ordinaire à la police de proximité.

13. 13
monopole. Les services publics ne sont plus dans une situation de monopole comme ils
pouvaient l'être il y a quelques années.
France Telecom ou la Poste ont été les premières à vivre ce changement. Des activités
qui relevaient historiquement des logiques de monopole naturel se sont retrouvées, pour des
motifs différents, au début des années 80, dans des logiques de concurrence qui ont conduit à
leur privatisation.
Mais cette réflexion peut être facilement étendue. Lorsque l’on regarde, par exemple,
les activités d’une collectivité locale, quelles sont celles qui relèvent effectivement du secteur
public et celles qui pourraient aussi bien être confiées, déléguées à des acteurs privés ? faut-il
vraiment que l’entretien des espaces verts soit effectué par des jardiniers municipaux ? qu’est-
ce que le fait qu’ils soient directement salariés par la collectivité apporte au citoyen ?
Au travers de ces évolutions, on voit éclater la confusion longtemps entretenue entre
deux notions assez différentes : celle d’entreprise publique et celle de service public. Le rôle
de l’Etat est d’assurer que les services publics fonctionnent de manière satisfaisante, mais il
n’est pas nécessaire qu’ils soient pris en charge par des entreprises à capitaux publics. La
continuité territoriale entre la Corse et le Continent relève de la responsabilité des pouvoirs
publics, mais elle peut être aussi bien (mieux peut-être ?) assurée par des entreprises privées
en concurrence que par une entreprise publique en situation de monopole.
Un Etat soumis à une critique féroce
Toutes ces modifications ont mis à mal le modèle bureaucratique, wébérien de l’Etat
que l’on veut de toutes parts réformer.
La pression pour la réforme est d’autant plus forte que l’Etat est soumis depuis une
trentaine d'années, au tir croisé de la critique libérale et de la critique des systèmes
bureaucratiques :
- Pour les libéraux, l'Etat s'occupe de choses qui ne le regardent, intervient dans des
domaines qui ne sont pas de son ressort et réduit nos libertés. Ces dernières années, cette
critique s'est enrichie d'une autre dimension : la croissance du gouvernement serait, dans
un univers de concurrence internationale, contre-productif en ce qu'il éloignerait les
multinationales créatrices de richesses et d'emploi.
- Pour les critiques de la bureaucratie, l'Etat fonctionne mal et gaspille l'argent qu'on lui
donne. Les mécanismes évoqués sont nombreux : inertie (l'Etat ne supprime pas les
activités devenues inutiles) effet taille (au delà d'une certaine taille, les institutions
grandissent spontanément), faible productivité (le secteur privé a augmenté sa
productivité, pas l'Etat, thèse de Baumol), mécanismes de cliquet ou d'incrément (chaque
dépense publique nouvelle se fige l'année suivante, il est très difficile de revenir dessus),
corruption (un domaine qui intéresse beaucoup les économistes depuis la chute du mur de
Berlin). Dans ses versions les plus récentes, celle du Public Choice, cette critique va bien
au delà de la dénonciation des dérives organisationnelles ou personnelles, c'est le
fonctionnement même du système qui est en cause : dans des sociétés démocratiques, les
groupes de pression agissent sur les politiques pour obtenir des aides et des subventions
qui augmentent naturellement le budget de l'Etat et la pression fiscale. La seule solution
est de modifier le régime électoral et de remplacer le vote qualifié au vote majoritaire ;
Ces critiques de l'Etat providence sont anciennes, mais elles ont trouvé dans les années
70 un écho tout particulier dans le monde anglo-saxon. Probablement parce que les
comportements et les attentes des citoyens à l’égard de la fonction publique ont changé.

14. 14
Le citoyen devenu consommateur
Première hypothèse : le citoyen qui se comporte en consommateur a changé de
préférences. C'est la thèse d'Avner Offer, un historien d'Oxford qui essaie de comprendre
l'inflexion dans les dépenses publiques depuis le début des années 70 en Grande-Bretagne et
aux Etats-Unis. Il y a, explique-t-il, deux types de biens : les biens de consommation
immédiate (nourriture, vêtements…) et les biens de consommation différée qu'il appelle
prudentiels ou assurantiels (la santé, l'éducation, la sécurité…) qui demandent des
investissements sur le long terme (ce n'est qu'après de nombreuses années d'études que l'on
peut espérer en tirer parti, sans d'ailleurs en être assuré : de longues études ne sont pas une
garantie de revenus élevés…).
Les biens de consommation immédiate sont fournis par le secteur privé, les biens de
consommation différée sont en général fournis par l'Etat (mais pas exclusivement, ils peuvent
également être fournis par le secteur privé ou par des associations à but non-lucratif9). Des
années 1870 aux années 1970, les consommateurs des pays développés ont, dit-il, donné la
préférence aux biens de consommation différée et accepté de payer des impôts pour les
financer. Ils en veulent pour preuve le fait que la part de la consommation dans le PNB a, à
l'inverse de ce que l'on croit, diminué du début des années 30 au début des années 70. La
société de consommation a surtout été une société d'investissements dans des biens collectifs.
Depuis le début des années 70, les marchés de ces biens prudentiels sont saturés et les
préférences des consommateurs ont changé. Aux biens de consommation différée produit par
le secteur public, ils ont préféré des biens de consommation immédiate, ce que Offer
rapproche, d'ailleurs, du recul de l'épargne. les impôts qui limitent la capacité de consommer
ces biens sont critiqués et l'on voit se former une coalition qui rapproche les classes moyennes
des classes fortunées traditionnellement hostiles aux impôts et aux prestations sociales (santé,
éducation… qu'ils financent deux fois : par l'impôt et directement en achetant ces services sur
le marché).
Cette analyse est intéressante en ce qu'elle introduit les préférences du consommateur
(l'expansion de l'Etat n'est plus le fait de l'action intéressée des fonctionnaires, mais des
citoyens et des consommateurs) et en ce qu'elle permet de distinguer les marchés les uns des
autres. On peut parfaitement imaginer que les britanniques aient une préférence pour la
consommation immédiate quand d'autres (les français, par exemple) aient conservé une
préférence pour les consommations différées. La préférence française pour la dépense
publique n'est pas nouvelle. Déjà en 1870, la France était l'un des pays, avec la Suisse et
l'Australie dont la dépense publique pesait d'un des poids les plus lourds. Elle est toujours un
pays un pays dans lequel la dépense publique est particulièrement élevée, à l'inverse de la
Suisse et de l'Australie qui sont dans la situation contraire.
Sécurité et transparence : les nouvelles attentes des citoyens
Mais les citoyens ne sont pas que des consommateurs. Ils ont aussi des attentes
spécifiques à l’égard du secteur public et l’on ne peut exclure, c’est une seconde hypothèse,
qu’elles aient évolué parce que l’environnement a changé, parce que leur compréhension des
mécanismes économiques et sociaux a progressé ou, encore, parce qu’ils sont plus soucieux
d’un contrôle démocratique sur leurs dirigeants.
9
L'Etat est privilégié parce que plus efficace : il évite les investissements redondants (deux voies ferrées
parallèles…), il offre une meilleure garantie financière (il ne peut pas faire faillite comme une société privée),
seul, il peut enfin organiser une distribution équitable, c'est-à-dire universelle des biens.

15. 15
On sait, parce qu’on le dit souvent, que la demande de sécurité est devenue
aujourd’hui dominante dans nos sociétés et qu’elle se décline dans un grand nombre de
domaines : de la sécurité alimentaire à la lutte contre le terrorisme en passant par la protection
de l’emploi. Cette demande de sécurité s’adresse directement à l’Etat et elle a, bien
évidemment, un impact sur la distribution des budgets.
Mais il est une autre demande qui paraît tout aussi forte, c’est celle de transparence : le
citoyen veut savoir, il ne supporte d’être tenu à l’écart, dans l’ignorance. Cette demande se
manifeste de multiples manières par :
- la multiplication des mécanismes de publicité (publication des situations budgétaires
mensuelles depuis 1995)) et d’évaluation des politiques (rédaction de bilans),
- la volonté de donner aux citoyens un accès plus facile aux documents administratifs et,
surtout, un meilleur contrôle sur les informations le concernant dont disposent les
administrations,
- le souci de mettre en évidence les responsabilités au sein des administrations (qui se
traduit par exemple par les consignes de signature des courriers) et le désir de voir publié
les motifs des décisions,
- la volonté de porter devant la justice des cas qui auraient été autrefois traités dans le secret
des bureaux,
- le recul systématique de tout ce qui relève du secret. Le secret d’Etat est une notion en
voie de disparition comme on l’a observé il y a quelques années dans l’affaire Hernu10.
Le New Public Management (la Nouvelle Gestion Publique)
On peut donc avancer plusieurs raisons à cette volonté réformatrice : les
dysfonctionnements de l’Etat (approche libérale et critique de la bureaucratie), les évolutions
des préférences des consommateurs ou les attentes des citoyens. Reste, dans tous les cas, la
volonté de réformer profondément les fonctions publiques que l’on a observée dans plusieurs
pays où elle a pris, d’ailleurs, des voies différentes.
Les Etats-Unis ont beaucoup insisté, depuis Nixon, cela fait donc maintenant plus de
trente ans, sur l’application à la réglementation des techniques de l’analyse coût-bénéfice :
chaque fois que les pouvoirs publics décident d’une nouvelle règle, ils devraient la soumettre
à un calcul coût/bénéfice et c’est uniquement si ce calcul est positif que le nouveau règlement
est mis en œuvre11.
La Grande-Bretagne a développé d’autres approches. Elle a été, on le sait, très en
avance dans ce chemin. Elle le doit au thatchérisme qui a initié ce mouvement de réforme
radicale de la fonction publique, mais aussi au développement d’une véritable école de
réflexion sur le management public, le New Public Management (NPM), très influente dans le
monde anglo-saxon et dont on devine l’inspiration dans de nombreuses publications
internationales, notamment dans celles de l’OCDE même si depuis quelques années, cette
organisation a revu « à la baisse » ses préconisations en la matière.
10
Informé en 1992 des accusations d’appartenance au KGB faites contre Charles Hernu, François Mitterrand
ordonne qu’elles soient classées secret d’état. Quelques années plus tard, après la publication en 1999 par
l’Express d’informations en provenance de l’Est, le secret est levé, ne faisant, d’ailleurs, avancer en rien la
vérité.
11
Ile ne le font bien évidemment pas toujours, d’où des protestations comme celle de Ralph Nader en 2002 à
propos de la non-application de cette méthode d’analyse aux décisions prises en matière de lutte contre le
terrorisme.

16. 16
Les Pays-Bas autre pays très engagé dans ces réformes a également profité de ce
travail sur le New Public Management mais dans un contexte moins idéologique qu’en
Grande-Bretagne, plus marqué par le souci de mettre en place en place ne meilleure
gouvernance que par celui de mener une révolution conservatrice.
Une révolution managériale
Les concepts
Ce mouvement, né en Nouvelle-Zélande et non pas comme on pourrait le croire en
Grande-Bretagne, a suscité de nombreux travaux qui se reconnaissent autour de quelques
idées majeures :
- l’accent sur le management, les performances et leur évaluation basée sur des indicateurs.
L’objectif du NPM, explique l’un de ses théoriciens, n’est pas tant l’amélioration des
politiques que celle des performances,
- la décomposition des grandes administrations en agences autonomes sur le plan budgétaire
qui entretiennent entre elles des relations de type client-fournisseur. Ainsi, l’Office of Fair
Trade, équivalent britannique de la direction de la concurrence et de notre Conseil de la
Concurrence, est une agence indépendante dirigée par un universitaire qui emploie des
personnels recrutés par petites annonces dans la presse. L’objectif de cette réforme est
double : il est de séparer la formulation des politiques de leur mise en œuvre et de donner
au politique le moyen de contrôler celle-ci12, mais il est également d’introduire dans la
fonction publique des relations de marché, l’usager devient un client qui entretient avec
son fournisseur des relations quasi-commerciales,
- l’appel au marché pour toutes les prestations qui ne relèvent pas des fonctions spécifiques
du secteur public. Ce qui a amené à l’externalisation d’un très grand nombre de fonctions
et au développement du concept de partenariat privé/public que l’on trouve également
dans nos textes,
- des efforts d’économie,
- un style de management qui privilégie les résultats, les contrats à durée déterminée (en
général 5 ans), les incitations monétaires, l’autonomie mais aussi la responsabilité du
management. Il s’agit explicitement de passer d’une culture du contrôle juridique de la
conformité des actions engagées aux règles à une culture de la mesure des performances
par rapport à des objectifs
Le modèle retenu est clairement celui de l’entreprise privée telle que la décrivent les
théories du management les plus récentes. On peut lui reprocher son tropisme néolibéral13,
mais il faut souligner que ce mouvement est né dans un pays, la Nouvelle –Zélande, qui
possédait traditionnellement un secteur public puissant et que ses premières réalisations ont
été menées au début des années 80 par un gouvernement travailliste arrivé au pouvoir dans
une période de grave crise économique avec une inflation galopante et l’ouverture au monde
d’un pays longtemps resté isolé.
12
Les documents qui organisent ces agences en Grande-Bretagne insistent longuement sur la nécessité de réaliser
des bilans annuels approfondis de leur activité (voir Next step agencies, guidance on annual report, 1998). Où
l’on retrouve cette notion de transparence…
13
C’est la thèse de plusieurs des auteurs que Marc Hufty a réunis dans La pensée comptable, Etat,
Néolibéralisme, Nouvelle Gestion Publique, Les nouveaux cahiers de l’IUED, 1999
Paris, PUF, 1999,

17. 17
Le NPM dans le monde municipal : les cas britannique et hollandais
A la différence des réformes françaises qui concernent surtout la fonction publique
d’Etat, le NPM a, en Grande-Bretagne mais aussi dans d’autres pays comme les Pays-Bas,
également concerné la fonction publique territoriale et conduit à une forte délégation à des
entreprises privées d’activités traditionnellement prises en charge par des régies municipales.
La plupart des municipalités britanniques ne se sont, d’ailleurs, semble-t-il engagées
dans cette voie que contraintes et forcées, certaines, comme celles de Norwich, résistant
autant que faire se peut. Quoique ce mouvement ait aujourd’hui une vingtaine d’années, les
résistances n’ont pas disparu : « It remains to be seen whether many authorities, if given the
opportunity, will revert to in-house provision of all services and consequently dispense with
the contract-client divide » écrit un spécialiste qui paraît, par ailleurs, douter de l’impact de
ces méthodes sur les pratiques des municipalités, même lorsque les élus qui les dirigent sont
des conservateurs bon teint 14.
L’application de ce modèle dans les municipalités hollandaises semble s’être fait de
manière discrète, sans tout cet appareil idéologique qui l’a accompagnée en Grande-Bretagne.
Elle a conduit à une modification profonde des structures des collectivités, à une
décentralisation dont l’objectif était d’associer plus étroitement les opérationnels à la
définition des politiques. La fonction de directeur général qui chapeautait tous les services et
participait avec les élus à l’élaboration des politiques a été réduite à un rôle de coordinateur
alors même que les différents services devenus plus autonomes, responsables de leurs budgets
et de leur gestion des ressources humaines ont pris du poids, sont intervenus plus directement
dans la définition des politiques.
Les services signent avec la direction centrale des contrats d’objectifs qui s’appuient
sur un plan à moyen terme élaboré avec les élus : ils s’engagent sur des résultats et des délais.
Leurs responsables produisent régulièrement des rapports dans lequel ils donnent leurs
performances, décrivent leur activité, les difficultés rencontrées, les projets à venir…Au cœur
de ces rapports on trouve, ou devrait trouver, des indications chiffrées, des mesures des
résultats, ce qui suppose la mise en place d’indicateurs fins. Ce type d’organisation ne nous
est pas inconnu, c’est celui qu’a, par exemple, mis en œuvre la RATP lorsqu’elle a entrepris,
il y a quelques années de se décentraliser.
Cette réforme a été amorcée aux Pays-Bas au début des années 80. 20 ans plus tard, le
bilan montre que la grande majorité des municipalités (75%) ont modifié leurs structures et
mis en place ces systèmes de contrats d’objectifs. Beaucoup plus rares, en revanche, sont
celles qui ont développé des batteries d’indicateurs de performances. Une enquête menée en
2001 suggère, d’ailleurs, que les élus sont, en l’espèce, peu exigeants : ils ne suivent pas de
très près les indicateurs de performances et n’exploitent pas des rapports dont la qualité ne
serait pas toujours ce qu’elle… devrait être.
Cette réforme était accompagnée d’une modification du statut avec l’introduction
d’une part variable dans les rémunérations et la possibilité de licencier les managers
14
Jim Chandler, The New Public Management and Local Governance. Le même auteur suggère que la plupart
des changements introduits dans la gestion des collectivités locales dans les années 70 étaient en germe dans les
décisions prises par les municipalités avant l’apparition des thèses sur le NPM (il fait notamment référence à la
décentralisation et à la montée en puissance du management liée à la réforme de 1972 qui a conduit au
rapprochement et à la fusion d’un très grand nombre de communes, à la professionnalisation du management qui
a pris de l’autonomie par rapport aux élus).

18. 18
insuffisants. Deux mesures qui n’ont semble-t-il pas été exploitées15. Ces limites jettent une
ombre sur la réforme dont on ne sait pas vraiment si elle a amélioré les performances des
municipalités hollandaises.
Ce que cela a changé pour le management
La montée en puissance du NPM s’est accompagnée de l’utilisation de méthodes de
gestion nouvelles, parfois radicales comme les Rayner scrutinies qu’ont développées les
conservateurs britanniques. Il s’agit d’une série de missions d’audit mises au point par Derek
Rayner, aujourd’hui Lord et utilisées de 1979 à 1983. Le principe était le suivant : les
ministres désignaient des processus qui méritaient d’être améliorés. Une équipe d’auditeurs,
financée par le cabinet du Premier Ministre, procédait à un audit extensif qui ne durait jamais
plus de 90 jours et proposait des solutions que le Ministère devait mettre en œuvre dans les 12
mois qui suivaient.
Ces audits appliquaient systématiquement un principe directement hérité de la théorie
économique : la notion de coût/efficacité16 symbolisée par l’expression « value for money »
que l’on peut résumer ainsi : « toute dépense, tout programme doit être jugé et engagé à
l’aune du rapport coût/efficacité, sans autre critère de décision, ce qui requiert la production
d’indicateurs, de mesures de performances, d’évaluation, de mise en concurrence. »17 Son
introduction a été vécue par les responsables des collectivités locales comme une attaque
d’une grande violence instaurant le « règne de la terreur comptable ». Et si des résultats ont,
dans un premier temps, été obtenus, il semble qu’ils l’aient surtout été aux dépens des
salariés.
Deux modèles de réforme de la fonction publique
Osborne, Gaebler (1993) OCDE, 1997
- Introduire la compétition entre services - Renforcer la fonction de gouvernance au
- Donner plus de pouvoir et de liberté de centre
choix aux citoyens - Déléguer l’autorité
- Mesurer les résultats - Assurer la performance, le contrôle et la
- Guider par les objectifs responsabilité
- Des clients plutôt que des usagers - Améliorer le management des ressources
- Gagner de l’argent, pas seulement en humaines
dépenser - Optimiser les systèmes d’information
- Décentraliser le commandement, - Développer la concurrence et le choix
management participatif - Améliorer la qualité des réglementations
- Préférer chaque fois que possible les - Construire des organisations réactives
mécanismes de marché à la bureaucratie
- Ne pas se contenter de produire des services
publics, mais catalyser les efforts de tous les
acteurs pour résoudre les problèmes de la
collectivité
Osborne, David,Ted Gaebler, Reinventing Kickert & alii, Public Management and
Government: How the Entrepreneurial Administrative Reform in Western Europe,
Edward Elgar, 1997
15
Voir sur le cas hollandais, E. Pieter Jansen, The Use of Performance Information Case Studies in Local Social
Services Departments, Working paper, Université de Groningen, 2002
16
Cette notion peut conduire à des conclusions radicales : elle a amené des économistes de premier plan à
recommander de ne pas reconstruire La Nouvelle-Orléans à la suite de l’Ouragan qui l’a détruite.
17
Patrick Le Gallès, La restructuration de l’Etat en Grande-Bretagne, in Gouverner par les instruments,
Sciences-Po, 2004

19. 19
Spirit is Transforming the Public Sector. Administrative Reform in Western Europe,
1993, Penguin. Edward Elgar, 1997
Le NPM a également favorisé le développement d’outils de gestion publique moins
brutaux ou… plus rationnels comme les partenariats privé/public. Il a conduit ces dernières
années au développement dans plusieurs pays européens, et sur recommandation de l’OCDE,
de mesures d’impact de la réglementation. Il s’agit de réexaminer les réglementations pour
vérifier si elles répondent toujours aux objectifs qui leur sont assignés et ceci autant du point
de vue de l’usager (traditionnellement négligé) que de celui de l’autorité publique. Ce qui
dans un environnement en constante mutation paraît de bon sens18.
La montée en puissance du NPM a également modifié en profondeur les attentes à
l’égard du management public auquel on a demandé 1/d’être directement responsable de ses
actes (ce qui, en pratique, a souvent voulu dire qu’il fallait construire des dispositifs qui
permettent d’imputer les résultats à des agents) et 2/ d’être attentif à des performances que
l’on peut mesurer.
Le temps des interrogations
Si la France qui a pris un retard dans ce mouvement de réforme en est encore à les
concevoir et à tenter de les mettre en œuvre, les pays les plus avancés ont acquis une
expérience suffisante pour que l’on puisse en tirer des bilans. Ces réformes ont-elles été aussi
efficaces que le promettaient leurs prometteurs ? ont-elles amélioré les performances des
administrations, que ce soit au plan national ou au plan local ?
Ces bilans soulignent, d’abord, qu’un certain nombre de pays ont ignoré ce
mouvement, c’est le cas, par exemple, du Japon, que d’autres ont refusé d’appliquer un
certain nombre de ses préconisations (l’Australie s’est interdit de pratiquer le système des
agences jugeant contre-productive la séparation de la définition des politiques de leur mise en
œuvre, la Chine met aujourd’hui en place des politiques volontaristes de recrutement de ses
fonctionnaires sur concours pour échapper au clientélisme…). Ils tirent, ensuit, des bilans
nuancés, voire mitigés des réalisations. Et cela, dans à peu près tous les domaines.
Les auteurs qui se sont intéressés aux agences ont montré qu’elles avaient eu pour
effet de réduire le poids de la haute fonction publique dans la définition des politiques,
renversant ainsi une tendance observée dans la plupart des pays occidentaux dans les années
70. Ce serait, notamment, le cas aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne19. Or, l’implication
croissante des hauts fonctionnaires dans la définition des politiques avait eu pour effet de
créer une véritable continuité dans les projets malgré les alternances politiques, continuité
qu’illustre, en France, par exemple, la gestion du temps de travail. Ce sont les mêmes idées
(annualisation, flexibilité…) qui courent des premières réformes de Philippe Seguin (réforme
Balladur) aux lois sur les 35 heures de Martine Aubry (qui a travaillé, alors qu’elle était
fonctionnaire, aux réformes introduites par Philippe Seguin). Le recul de l’influence des hauts
fonctionnaires dans la définition des politiques pourrait donc favoriser une plus grande
variation dans les orientations à l’occasion des alternances politiques.
Ceux qui se sont intéressés aux privatisations ont montré qu’elles n’étaient pas
toujours synonymes d’amélioration des performances ou des prix pour les consommateurs. Il
18
On retrouve en France ces préoccupations dans les travaux de la commission Mandelkern sur la qualité de la
réglementation.
19
Aberbach & Rockman, Back to the future ? Senior federal executives in the United States, Governance, 1997

20. 20
y a débat et si elles ont dans certains cas répondu aux attentes de leurs promoteurs, ce ne l’est
pas dans d’autres.
Les partenariats privé-public, inventés en Grande-Bretagne et en Australie et introduits
depuis dans nombre de pays,dont la France, sont également remis en cause, au moins pour les
grands projets. La Banque Mondiale qui en était un ardent défenseur est revenue dessus : il y
a des investissements que seule la collectivité publique peut engager. Le Monde citait
récemment les propos d’un responsable de la Saur, une entreprise spécialisée dans la gestion
de l’eau, qui disait : « La construction de grands réseaux d’infrastructures dépasse l’horizon
d’une entreprise privée. En Occident, leur réalisation s’est étalée sur plusieurs générations.
Comment a-t-on pu imaginer que nous pourrions tout faire en une génération ? »20 D’autres
critiques soulignent le coût de leur préparation, des appels d’offre, des mises aux enchères qui
pourraient représenter jusqu’à 20% du coût global du projet dans certains cas.
Les nouvelles méthodes de management, dont la mise en œuvre s’est heurtée à de
nombreuses difficultés, comme on l’a vu dans le cas des municipalités britanniques et
hollandaises, n’ont pas donné pas les résultats escomptés. D’où le retour de débats en Grande-
Bretagne sur la meilleure manière de réformer et rationaliser une fonction publique qui
présente des défauts proches de ceux que l’on dénonce de ce coté-ci de la Manche21. On y
parle de nouveau de rationalisation, mais non plus appliquée comme dans le cas des Rayner
scrutinies à quelques départements, mais à l’ensemble de la fonction publique. Ces débats
sont nourris par les évaluations des performances des différentes administrations publiques
qui se sont développées comme celle de la BCE (Banque centrale européenne) qui met
l’administration britannique en 23ème position derrière la France (dont les performances dans
ce palmarès se situent juste dans la moyenne loin derrière celle des Pays-Bas, des Etats-Unis
ou de l’Australie), mais aussi l’Allemagne, le Canada, l’Australie.
Les critiques venues de Nouvelle-Zélande, le pays qui a initié cette révolution, ne sont
pas moins vives. Elles se sont, d’ailleurs, traduites par un renversement dans les politiques de
recrutement : les effectifs des consultants et intervenants extérieurs qui étaient la panacée dans
les années 80 ont reculé de 21%, tandis que ceux des fonctionnaires ont augmenté de 28%22.
Pourquoi ces interrogations ?
Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces déceptions. Au delà des motifs classiques
(investissements tellement lourds qu’ils ne peuvent être rentabilisés dans l’horizon des
entreprises privées, souci de l’intérêt général), on peut avancer plusieurs raisons d’ordre
« techniques ».
Les modèles proposés par les théoriciens du New Public Management ne sont pas à
l’abri des dérives. Confier les missions de la fonction à des agences a des vertus, mais
présente l’inconvénient de pérenniser des activités qu’il serait plus facile d’abandonner dans
des structures traditionnelles. Le Commissariat au Plan en est en France un bon exemple. On
sait que nous n’avons plus de plan depuis des décennies, ce commissariat n’a pas disparu. Les
politiques hésitent à supprimer des institutions qui leur donnent la possibilité de nommer
quelqu’un qu’ils souhaitent récompenser sans cependant lui donner un poste politique. Une
fois nommé à la tête de l’institution, ce responsable, s’il a un peu d’esprit d’initiative, sait
20
Laurence Caramel, Eau : le partenariat public-privé vogue d’illusions en déconvenues, Le Monde, 10 mars
2005.
21
Voir, par exemple, Nicholas Timins, War on waste: can the government cut spending, set staff free and change
the way it treats the public? Financial Times, 21/02/2004
22
Jim Traue: Bigger does not mean better, New-Zealand Herad, 22/04/2005

21. 21
trouver des missions et, surtout, des alliés dans la société civile qui interviendront en cas de
menace (qui interviendront d’autant plus vivement, qu’ils auront été plus subventionnés) ;
Les privatisations ne sont pas un remède à la difficulté nouvelle qu’est l’allongement
des prises de décision dans le domaine public qui augmentent les coûts. La recherche de
compromis entre des logiques contradictoires, le tâtonnement politique (où faire passer une
route ? une voie ferrée ? comment concilier les intérêts des vignerons et des amateurs de bon
vin et ceux des usagers du rail ?) augmente les coûts des projets indépendamment du mode de
réalisation.
La concurrence, souvent efficace, a des limites et peut, à l’occasion, se révéler contre-
productive. On sait, par exemple, que dans les industries qui demandent des investissements
initiaux élevés (comme la pharmacie ou les télécommunications), le monopole qui permet de
tirer plus longtemps parti des investissements réalisés favorise l’innovation alors qu’une
concurrence trop vive la freine, les entrepreneurs hésitant à investir dans des activités très
incertaines sans être assuré de pouvoir récupérer leur mise.
Il faut, encore, ajouter que le modèle bureaucratique si décrié a des avantages dans
certaines situations. Basé sur un système de règles strictes et un modèle hiérarchique, il est
très efficace lorsqu’il faut rapidement mobiliser tous les effectifs. La rapidité avec laquelle les
pompiers de New York en septembre 2001, les électriciens d’EDF en 1999 ont montré les
vertus de ce modèle dans les catastrophes.
Le modèle bureaucratique est également très efficace dans les usines
administratives qui disposent d’un monopole qui leur évite de devoir faire évoluer leurs
produits : il permet de construire des organisations de type taylorien qui emploient un
personnel peu qualifié mais peu coûteux à des tâches répétitives.
On ne peut, enfin, exclure que les solutions retenues étaient inadaptées ou que la
conduite du changement ait été mal menée. L’expédition militaire américaine en Irak a donné
une belle illustration d’erreur dans le choix des solutions. Le Pentagone a réorganisé il y a
quelques années ses troupes sur le modèle du flux tendu très à la mode dans l’industrie. Ce
qui est efficace dans des univers sans friction se révèle catastrophique dans des univers d’une
grande complexité. De fait, les unités américaines en marche vers Bagdad au printemps 2003
se sont trouvées à plusieurs reprises en rupture d’approvisionnement de nourriture et… de
munitions. Même chose pour les britanniques qui avaient mis au point un dispositif de
commande des repas au dernier moment.
Les projets qui n’ont pas abouti faute d’une conduite du changement efficace sont
également très nombreux.
Pour conclure : un impact durable sur le management de la fonction publique
Si interrogations il y a, il n’y a pas de proposition de revenir en arrière. C’est qu’on a
le sentiment que le modèle bureaucratique qui s’imposerait à toute la fonction publique
quelles que soient les activités, a vécu. Ce modèle inventé par l’Etat s’est dans les années 20
diffusé dans l’ensemble de la société civile. Les grandes entreprises l’ont emprunté pour
construire les usines massives des années 30. Elles s’en sont progressivement débarrassé
depuis le début des années 70. C’est au tour des fonctions publiques de le faire évoluer, ce qui
suppose de renforcer le management de proximité et de mettre l’accent sur :
- les performances et les résultats (plutôt que la sécurité juridique)
- la compétence qui se construit (plutôt que l’épreuve de concours),
- le service au client (plutôt que l’application de la règle)

22. 22
- la recherche de l’efficacité économique (plutôt que la course au budget).
Ce qui ne veut pas dire appliquer au secteur public les recettes et les méthodes du
secteur privé, ce qui n’aurait aucun sens et ne pourrait conduire (n’a conduit là où on a tenté
l’expérience) qu’à des catastrophes. Il s’agit, plutôt, de revoir, à la lumière des théories
modernes du management les pratiques, de s’interroger sur leur raison d’être et sur leur
efficacité. Plusieurs des mécanismes qui commandent aujourd’hui le fonctionnement de la
fonction publique peuvent être remis en cause parce que les motifs qui avaient amené à les
créer ont disparu. Pour ne prendre que cet exemple, le recrutement sur concours a été conçu
sous la Troisième République, sur les conseils d’Henry Fayol23, un des grands théoriciens du
management, pour lutter contre le favoritisme et les recrutements politiques que favorisait les
pratiques clientélistes. Dès lors que ce problème a perdu de son acuité, on peut envisager de
s’adresser au marché pour recruter des agents de la fonction publique.
23
Voir, notamment, ses textes sur la réforme de la Poste.

23. 23
Bilan des politiques inspirées du NPM en Grande-Bretagne
De nombreux travaux ont été menés ces dernières années en Grande-Bretagne
pour évaluer les politiques menées dans le cadre des politiques basées sur le NPM. Ces
bilans sont souvent mitigés, comme on pourra en juger d’après ces synthèses de plusieurs
études réalisées par Simon Burgess et ses collègues de l’Université de Bristol.
Rémunérations selon les performances
Les britanniques ont beaucoup parlé de l’introduction de rémunérations au mérite,
selon les performances dans la fonction publique. Les études de bilan actuellement faites
montrent :
- que ces politiques ne se sont pas généralisées : la fonction publique a semble-t-il
traîné des pieds, résisté. On est, en tout cas, très loin de ce qui existe dans le
secteur privé ;
- là où ces politiques ont été mises en place, éducation, santé les résultats varient
selon les secteurs et selon le mode de rémunération. Il semble que les médecins
soient plus sensibles aux incitations financières que les enseignants.
La compétition entre établissements
La compétition entre établissements a été utilisée en Grande-Bretagne dans de
nombreux secteurs : service de l’emploi, santé (entre hôpitaux…). Le bilan invite aux
nuances. Il semble qu’il soit légèrement négatif dans le monde des hôpitaux (mesuré selon
le nombre de décès…).
Les agences
Le bilan des agences (programme lancé par les gouvernements conservateurs et
étendu par le gouvernement travailliste en 1997) est également nuancé. Ce programme a
été très étendu puisqu’il y aujourd’hui plusieurs centaines d’agences (plus de 800) qui
consomment à peu près le tiers du budget du gouvernement britannique.
Il a été lancé sans que soit mis en place un dispositif de contrôle des agences ni
conçu un système de coordination. D’où des difficultés :
- manque de contrôle démocratique sur ces institutions (on voit l’administration
échapper au contrôle des parlementaires, avec, d’un coté l’Europe et, de l’autre,
ces agences semi-autonomes),
- difficultés de coordination avec des doublons, des zones de compétition entre
agences…
- manque d’un système de gouvernance distribuée

24. 24
Petite histoire de l’analyse coût/avantage dans l’administration américaine
La réforme de l’Etat aux Etats-Unis a mis l’accent dés le début des années 70
sur l’application de l’analyse coût/avantage (ou coût/bénéfice) à la réglementation.
Cette méthode a été développée dans les départements law and economics des
universités américaines dans les années 60 et 70, mais elle repose des principes anciens
développés au 19ème siècle par les ingénieurs économistes français (notamment Henri
Navier et Jules Dupuit) et utilisée régulièrement en France par les spécialistes des
grands équipements d’infrastructure (routes, fer…) depuis les années 60 dans le cadre
de ce que l’on a appelé la Rationalisation des Choix Budgétaires. Elle consiste pour
l’essentiel à réaliser des analyses d’impact qui s’appuient sur une évaluation monétaire
des coûts et des bénéfices attendus de la réglementation.
Les principales phases de cette réforme ont été les suivantes :
- administration Nixon : création de revues de la réglementation (système des
« quality of life reviews » qui tentent, au travers d’une meilleure circulation des
projets réglementaires au sein de l’administration d’évaluer l’impact des
mesures sur l’environnement, la santé et la sécurité) ;
- administration Ford : toute proposition de réglementation doit avoir fait l’objet
d’une analyse de son impact sur l’inflation ;
- administration Carter : création d’une agence spécialisée dans l’audit des projets
législatifs et réglementaires ;
- administration Reagan : la méthode d’analyse coût/bénéfice doit être appliquée
à toute « major rule » ;
- administration Carter : reprise de cette méthode d’analyse dans le projet de
« réinventer le gouvernement » ;
- administration Bush : le Congrès envisage de généraliser cette procédure et de
l’appliquer à des règlements existants.
L’objectif de l’application de cette méthode d’analyse à la réglementation est de
donner aux décideurs des instruments pour arbitrer entre différentes alternatives et ainsi
améliorer la qualité de la réglementation.
Cette méthode est aujourd’hui critiquée par de nombreux auteurs qui
s’interrogent sur son efficacité (si elle a amélioré la présentation formelle des
réglementations en a-t-elle amélioré le fond ?), critiquent sa complexité et doutent, pour
les plus sévères, de la possibilité même de réaliser ce genre d’analyse au sein du
pouvoir exécutif. Cette méthode d’analyse est également critiquée sur le fond : est-il
légitime que les décisions politiques soient exclusivement basées sur une analyse de
type économique ?

25. 25
Le renouveau des théories des organisations…
Là où elles ont été mises en application, les thèses du New Public Management ont
conduit à des solutions sensiblement différentes. On ne peut pas dire que la Nouvelle-Zélande,
les Pays-Bas ou la Grande-Bretagne aient développé des modèles identiques. Cela vient sans
doute de que la volonté de réformer l’Etat, d’introduire de nouvelles méthodes de
management dans la fonction publique inspirées du secteur privé24 est apparue alors même
que la théorie du management en pleine rénovation était dans l’incapacité de proposer un
modèle unique.
Dès la fin des années 40, les théories traditionnelles, basées sur les travaux de Fayol et
de Taylor, sont soumises à une vive critique. On leur reproche leur manque de rigueur
scientifique (Simon, March), leur indifférence aux acteurs (courant des relations humaines) et
une confiance démesurée dans la rationalité. Ces critiques se multiplient alors même
qu’émergent des spécialités nouvelles : des mathématiciens spécialistes de la recherche
opérationnelle développent des algorithmes qui fondent la logistique. D’autres « inventent » le
marketing, la communication, modernisent la comptabilité… Tous ces travaux donnent
naissance à des théories alternatives du management et de l’entreprise venues d’horizons très
différents : cybernétique et sociologie, économie et théorie de l’information… Bien loin de
pouvoir prendre pour modèle une théorie unifiée de l’entreprise privée et de son management,
tous ceux qui veulent réformer l’Etat doivent faire avec une théorie de l’organisation éclatée
qui propose de multiples représentations de l’entreprise qui n’ont souvent en commun que
d’être très éloignées du modèle canonique basé sur l’organigramme.
Ce renouveau de la théorie des organisations aurait pu rester confiné dans les
laboratoires universitaires. Ce n’est pas ce qui s’est produit du fait de la montée en puissance
des cabinets de conseil et des sociétés de service informatique, acteurs nouveau qui ont en
commun de vendre des prestations de main d’œuvre qualifiée qu’il est difficile d’évaluer sur
un marché très concurrentiel. A défaut de pouvoir se différencier par les prix, ces cabinets ont
utilisé l’innovation théorique comme outil de pénétration des marchés. Dire que ces cabinets
ont innové et inventé des thèses nouvelles serait excessif, ils ont le plus souvent « mis en
musique », « traduit » dans un langage accessible par le management les résultats des
laboratoires. Ils ont transformé en prescriptions (« c’est ainsi qu’il faut se comporter ! »,
« c’est ce qu’il faut faire ! ») les résultats « positifs » des sociologues et des économistes
(c’est ainsi que se comportent les entrepreneurs), le passage de l’un à l’autre se faisant par la
sélection des meilleurs : « il faut se comporter de cette manière parce que c’est ainsi que se
comportent les entreprises les plus performantes». C’est la recette qu’ont appliquée Peters et
Waterman, les auteurs de l’un des livres de management qui a eu le plus de succès ces
dernières années. Le prix de l’excellence, qui s’est, disent ses éditeurs, vendu à plus d’un
million d’exemplaires aux Etats-Unis, recycle et met dans une forme accessible des concepts
développés dans les universités : critiques de la rationalité et de la théorie de la décision,
théorie des coûts de transaction, des déséconomies d’échelle, de la motivation intrinsèque…
Du fait de ces évolutions, il n’y a plus aujourd’hui de théorie unifiée du management,
mais une bibliothèque de modèles que chacun bricole au mieux de ses besoins immédiats et
de ses préférences idéologiques. Ce n’est pas la même chose de dire « je suis à la tête d’une
véritable PME » et de dire « Je suis un rouage dans une grande bureaucratie ».
24
Juste retour des choses ? Les grandes entreprises de la première révolution industrielle se sont construites en
copiant les grandes bureaucraties inventées par l’Etat.

26. 26
Cette situation a dévalorisé les thèses tayloriennes du « one best way » et favorisé le
développement d’une sorte de relativisme managérial : il n’y a pas de recette infaillible, mais
uniquement des solutions adaptées à des situations toujours différentes, il n’y a pas une
solution unique, il y a, ce qui est tout différent, des « bonnes pratiques », que l’on peut
emprunter.
Nous n’examinerons ici quelques unes des représentations les plus courantes de
l’entreprise.
Représentation Auteurs
Structure, réseau Mintzberg, Sabel
Routine Cyert, March, Nelson, Winter
Système Mélèse
Coalition politique March
Marché Alchian, Demsetz
Processus Hammer, Champy
Incitations Holmstrom
Ressources Penrose, Wernerfeit, Barney
Compétences MEDEF
Organigrammes, structures arborescentes : le modèle des organisateurs
L’organigramme est certainement la représentation la plus ancienne, la plus fréquente
et la plus banale (ce qui ne veut pas dire la plus simple) des organisations. Si, malgré les
travaux approfondis de Mintzberg25, son analyse paraît délaissée par les théoriciens du
management depuis une trentaine d’années26, elle continue d’intéresser les praticiens qui
attachent toujours autant d’importance à ces outils qui donnent un cadre aux collaborateurs,
qui définissent leurs missions, ce que l’on attend d’eux, non pas de manière générale, comme
dans le contrat de travail qu’ils ont signé, mais de manière plus précise, lorsqu’ils ont trouvé
leur place dans l’institution. Dans beaucoup d’entreprise, l’organigramme est utilisé comme
un outil de gestion : on le modifie régulièrement pour améliorer les performances, ajuster
l’organisation aux individus, à leurs capacités, et résoudre toutes ces difficultés que l’on décrit
en disant : « c’est un problème d’homme ». Ces modifications font en général l’objet
d’investissements importants et passent rarement inaperçues.
Les organigrammes relèvent de ce que les mathématiciens appellent des graphes que
l’on peut rencontrer sous des formes très variées. Le monde du travail n’en utilise que
trois mais très différentes : l’arborescence (appelée également pyramide), la plus fréquente, la
matrice et la maille.
La possibilité de représenter l’entreprise comme une structure hiérarchisée, est
certainement ce qui a amené la tradition à retenir les structures arborescentes de préférence à
d’autres formes. Etant, de tous les graphes, ceux qui offrent le plus court chemin entre le
sommet et n’importe quel autre point, ces structures permettent de distribuer dans un espace à
deux dimensions les relations de pouvoir, de lier l’influence d’un acteur, son importance à la
25
Voir, notamment, Structure et dynamique des organisations, Les Editions d’organisation, 1982
26
Ce désintérêt vient pour beaucoup de la critique impitoyable de Simon (The proverbs of administration, 1946,
Les organisations, 1975) qui a reproché aux théories de l’organisation leur imprécision et leurs contradictions.

27. 27
place qu’il occupe dans l’organigramme. La distance par rapport au sommet mesure le
pouvoir de chacun.
Ces structures arborescentes ont un autre avantage : elles se prêtent bien à la
représentation du raisonnement analytique (on la trouve dans les séries de définition de
Platon), celui-là même qu’utilisent les entrepreneurs lorsque, réfléchissant, à l’organisation de
leur entreprise, ils divisent le travail entre leurs collaborateurs en tâches élémentaires : la
comptabilité/la production/la vente…
Les structures fonctionnelles
La division fonctionnelle est la première et la plus courante des formes données à ces
structures. C’est aussi la plus naturelle, la plus proche de la division initiale du travail : on
classe les gens selon leur savoir-faire et on met ensemble ceux qui exercent les mêmes
métiers, utilisent les mêmes outils et exploitent les mêmes informations.
Dans les organigrammes fonctionnels, les effectifs de l’organisation sont décomposés
selon deux logiques qui se mêlent et se combinent : une logique des métiers et une logique des
positions (hiérarchie). Chacun est placé dans l’organisation au niveau qui correspond à sa
position dans la branche qui correspond au métier qu’il exerce, comme dans l’exemple
suivant :
Organigramme fonctionnel
Directeur
Directeur des usines Directeur commercial Directeur administratif
Directeur de l'U1 Directeur de l'U2
Ingénieur en chef Directeur d'atelier Directeur du laboratoire
Chef d'atelier 1 Chef d'atelier 2
Le chef d’atelier est dans cet exemple placé dans la branche usines au niveau qui est le
sien (soit n-4).
Cette structure a l’avantage de la simplicité et de la clarté. C’est celle sur laquelle ont
d’abord travaillé les premiers spécialistes de l’organisation. Très vite cependant ils ont
identifié des difficultés. Henry Fayol a montré dés le début du 20ème siècle (mais son analyse
s’appuyait sur son expérience d’industriel qui datait de la fin du 19ème) que ces structures
rendaient difficiles les échanges entre collègues travaillant dans des branches différentes. Pour
qu’une information passe entre deux salariés de même niveau n’appartenant pas au même
service, il faut qu’elle monte dans ces structures hiérarchiques jusqu’au nœud qui les
supervise tous deux avant de redescendre vers la personne concernée. Dans notre exemple, le
chef d’atelier ne peut entrer en contact avec un collaborateur de la direction commerciale
qu’en passant par le directeur. Non seulement cela prend du temps, mais cela multiplie les
obstacles.
Plus une organisation est importante, plus ces obstacles sont nombreux et plus leurs
effets gênants. Comme l’ont découvert dans les années 20, les industriels américains étudiés
par Chandler, cette structure rend difficile le pilotage d’organisations importantes qui

28. 28
fabriquent plusieurs lignes de produits ou qui interviennent sur plusieurs zones
géographiques.
Les structures multi-divisionnelles
Pour résoudre cette difficulté, Fayol proposait la création de ponts, de passerelles qui
autorisent les collaborateurs à dialoguer avec des collègues d’autres branches sans remonter
toute la pente hiérarchique. Plus radicaux, les industriels américains ont revu la construction
même de l’organigramme et proposé de nouvelles structures, comme la division par produits :
Division par ligne de produits
Directeur
Directeur services généraux Directeur Produit 1 Directeur Produit 2 Directeur Produit 3
Directeur commercial Directeur Fabrication Diecteur commercial Directeur fabrication
Usine 1 Usine 2
ou, celle par régions :
Division par régions
Directeur
Direction financière Direction des Régions Direction industrielle
Région 1 Région 2 Région 3
Commercial Fabrication
Usine 1 Usine 2
D’autres types de regroupement sont envisageables, comme celui par clientèle
(responsable du marché des PME, du marché des grandes entreprises, des particuliers…).
Toutes ces nouvelles organisations que l’on a regroupées sous le nom d’organisations multi-
divisionnelles (« M-form » dans la littérature anglo-saxonne par opposition avec les
organisations unitaires ou « U-form ») ou organisations par objectif (le directeur d’une
branche a un objectif : son produit, sa région, sa clientèle…)27 ont pour avantage de réduire les
coûts de coordination : l’essentiel des échanges se fait au sein de la même branche et il n’est
plus nécessaire de remonter tout en haut de l’organigramme pour mettre en relation la
production et le commercial…
27
L’expression est de Luther Gulick. Cette organisation par objectif ne se confond pas avec le management par
objectif de Peter Drucker, même si la filiation de l’une à l’autre est patente.