Quel statut pour les Médiateurs de collectivités territoriales? Réflexions après 20 ans de défense civique (en Italie)

1. Quel statut pour
les Médiateurs
de collectivités
territoriales?
Réflexions
après 20 ans
de défense
civique
Dr. Manuele Bellonzi
Difensore civico territoriale
Provincia di Pistoia - Italia

2. Qui suis-je?
Avec la collègue Mme Letitia James –
Public advocate de New York City - USA
● Juriste diplômé en droit constitutionnel,
spécialisé en droit et management de la santé
et médiation;
● professeur pendant plusieurs années
à l'Université de Pise en Théorie et pratique
de l’ombudman;
● défenseur civique territorial depuis 1996 en
plusieurs administrations publiques en Toscane;
● Maintenant défenseur civique territorial à la
Province de Pistoie.

3. Le but de mon intervention
Je voudrais vous présenter (très vitement) l'expérience de
la défense civique territoriale en Italie.
Un chemin que je crois ne devrait pas être reproduit.
Mais à partir des erreurs on peut toujours apprendre...

4. L’expérience régionale et locale:
l’exemple de la Toscane
La Toscane a été la première Région à prévoir un
Défenseur civique dans son Statut (délibération du
Conseil Régional du 26 novembre 1970).
Les dispositions statutaires initiales laissaient une grande
marge d’autonomie à la législation régionale, qui créa
le poste du Défenseur civique par la Loi n. 8 du 21
janvier 1974. Le premier Défenseur civique est entré
en charge en 1975.

5. La “contamination” régionale en Italie
Si la Ligurie et le Latium ont fait une expérience
semblable à celle de la Toscane, non ne peut pas en
dire de même pour les autres régions. Par exemple
dans les Marches la première nomination a eu lieu en
1995, en Vénétie juste l’année précédente. En Calabre
et dans les Pouilles aucun Défenseur civique n’a jamais
été nommé. En Sicile il manque encore une loi qui
l’institue.
Dans le Frioul-Vénétie Julienne la loi régionale n.9/2008
destinée à réaliser des économie sur les frais de la
politique par la « Correction du bilan 2008 et du bilan
pluriannuel 2008-2010 » a supprimé le poste de
Défenseur civique.

6. Les timides tentatives d’instituer un
ombudsman local
La Commune de Parme, dans sa délibération du 24 mai
1979, a institué le Défenseur civique local sans qu’une
loi ne l’ait prévu. Le Tribunal Administratif Régional,
appelé à statuer sur ce sujet, le considéra légal en tant
que poste « interne » de l’institution « dont facilite le
fonctionnement…. ». « Le défenseur civique en effet ne
prend pas de décisions, ma se limite à suggérer aux
organes compétents celles que la Commune devrait
prendre ».

7. Finalement une loi (ordinaire)
La loi du 8 juin 1990 n. 142 reconnaît le droit de créer des
ombudsman au niveau de la Province et de la Commune :
Article 8 §1
Les organes provinciaux et communaux peuvent prévoir le
poste de défenseur civique, qui joue un rôle de garant de
l’impartialité et du bon fonctionnement de l’administration
publique communale ou provinciale, en signalant, même
de sa propre initiative, les abus, les dysfonctionnements,
les carences et les retards de l’administration à l’égard
des citoyens.

8. Les perplexités de la doctrine
juridique (1)
L’insertion de la figure de l’ombudsman parmi les organes
de participation dans le cadre de la Loi 142 (Chapitre I
Point III), en une période de profonde réforme
démocratique dans le secteur des autonomies locales, en
a affaibli les potentialités et a créé de l’incertitude quant à
son identification.

9. Les perplexités de la doctrine
juridique (2)
Le punctum dolens consiste aujourd’hui encore, à mon
avis, dans le caractère facultatif de la création du
Défenseur civique communal et provincial.
On s’est toujours demandé : si le législateur ordinaire
lui-même ne l’a pas retenu nécessaire est-ce on peut
aussi s’en passer?

10. Les perplexités de la doctrine
juridique (3)
Imaginer plus de 8'000 défenseurs civiques en Italie fit
tout de suite considérer comme non économique et peu
professionnelle l’idée pratique de ce modèle territorial.
Certains considérèrent, avec un pessimisme excessif,
cette prolifération de l’ombudsman local comme
“révélateur du malaise étrouvé à l’égard des institutions,
que l’on ne considère plus capables – en admettant
qu’elles l’aient jamais été – de trouver en elles-mêmes
des anticorps à même de réagir contre des dysfonctions
qui conduisent à la mauvaise administration » (T.
Martines).

11. L’intégration des compétences
De simple “garant de l’impartialité et du bon
fonctionnement” tel qu’il avait été défini en 1990, le
législateur italien a attribué au fil des années d’autres
compétences à l’ombudsman local, sans toujours garantir
une clarté des objectifs et une harmonisation au niveau
européen :
- constitution en partie civile pour certains délits
contre les porteurs d’handicap (Loi n. 104/1992)
- contrôle éventuel de certains actes des Conseils (Loi
n. 15/1997)
- réexamen concédé pour l’accès aux actes
administratifs (Loi n. 15/2005)

12. Le préavis favorable du Conseil de
l’Europe quant au niveau local
S’il est vrai que la résolution 80 (1999) a confirmé le rôle
de la défense civique destinée « autant à renforcer le
système de garantie des droits de l’homme qu’à améliorer
les rapports entre l’administration publique et les
usagers », elle a aussi mis en évidence :
- l’importance d’un niveau de protection le plus proche
possible des citoyens
- l’efficacité de modèles d’organisation conformes à la
décentralisation administrative existante
- le risque d’une excessive fragmentation du poste de
l’ombudsman

13. Conférence internationale européenne sur
les normes et l'institution du médiateur en
Europe du Sud-Est - Sofia, 2002
Les principaux fondements de l'activité
Personnalité de l'ombdusman;
Expérience (licence en droit);
L'indépendance et la neutralité (mot-clé);
Autonomie politique et financière;
Certaines règles pour le retrait;
Prévisions de l'immunité.

14. Conférence internationale européenne sur
les normes et l'institution du médiateur en
Europe du Sud-Est - Sofia, 2002
- Organisation et autonomie de budget
- Autonomie budgétaire, bien fixé chaque année par le
Parlement et non contrôlé par l'exécutif;
- Corps unique, collégial ou représentant de différents
groupes ethniques;
- Structure administrative autonome centralisée et / ou
décentralisée, autonomie dans le recrutement du
personnel.

15. Le Défenseur civique dans la
Constitution?
En 1997 la Commission bicamérale pour les réformes
institutionnelles, dans sa séance du 4 novembre, a
proposé l’article suivant (jamais approuvé, de même
que toute la réforme, par le Parlement) :
art. 111
La loi peut instituer le poste de Défenseur civique en
tant qu’organe de garantie dans les rapports entre le
citoyen et l’administration publique

16. La fin du Défenseur civique
communal
Selon la Loi n. 191/2009, le Décret-loi n. 2/2010 et la Loi
n.42/2010
- le Défenseur civique communal est supprimé en Italie
- subsiste au niveau local le Défenseur civique provincial
(s’il a été institué), auquel peuvent faire recours, par
convention, les communes du territoire (Défenseur civique
territorial).

17. La fin des Provinces?
Chronique d'une mort annoncée
Après la tentative ratée de supprimer les provinces
italiennes (depuis 2014), qui a laissé ces institutions dans
un état de confusion institutionnelle et budgétaire, les
Régions ne sont certainement pas prêtes (ni à mon avis
capables pour les moyens disponibles) à réaliser un
réseau territorial efficace de médiation administrative.

18. Démocratie avancée
et défense civique
Comme le relève N. Diamandouros:
“Dans les démocraties les plus avancées, là où l’état de
droit précède historiquement la démocratie (…) la création
d’un ombudsman s’est révélée plus simple et beaucoup
plus efficace (…) et elle contribue positivement à la qualité
de la démocratie.
(Gènes, 25.03.2004)

19. L’efficacité de l’ombudsman
L’ombudsman est efficace et crédible, à mon avis, si:
- on lui attribue des fonctions de médiation et non de
décision/contrôle
- tous les citoyens peuvent avoir facilement accès à
ses services
- si on recourt à des critères méritocratiques et non
partitocratiques dans le choix du candidat
(indépendance du médiateur?)

20. Conclusions
Le citoyens – dans une réalité nationale où « la crise de la
justice a besoin d’antidotes » (G. Conso) – ont reconnu à
l’ombudsman local un rôle indiscutable de défenseur (des
plus faibles) e de promoteur de la démocratie.
Et donc si nous pensons que le médiateur est utile (ou
nécessaire), il a besoin de règles et de principes d’
éthiques partagés.
C’est è dire, d’un statut.

21. La democrazia, come la concepiamo e la desideriamo, in
breve, è il regime delle possibilità sempre aperte
« La démocratie, telle que nous la concevons et la
désirons est, en peu de mots, le régime des possibilités
toujours ouvertes »
Gustavo Zagrebelsky