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base de normes et critères objectifs préalablement définis, et ce
dans le cadre d’une procédure équitable comprenant un droit de
recours.
e) Le transfert et la réaffectation des juges au sein de l’appareil
judiciaire doivent être décidés par le pouvoir judiciaire lui-même
et ne pas dépendre du seul contrôle des pouvoirs législatif et
exécutif.
f)Tous les tribunaux doivent être institués par la loi :leur structure
ne saurait faire l’objet de modifications sommaires de la part de
l’exécutif, et les tribunaux ad hoc doivent être proscrits.
g) Le corps judiciaire, ou tout conseil de la magistrature
indépendant, doit être responsable de sa propre gestion
administrative.
h) Les tribunaux autres que les cours traditionnelles sont sujets
aux mêmes principes d’indépendance judiciaire que les tribunaux
ordinaires.
i) Les cours doivent disposer des ressources financières
adéquates pour l’exercice de leurs fonctions.La gestion du budget
de la justice revient au seul pouvoir judiciaire ou au conseil de la
magistrature.
j) L’attribution des affaires aux juges relève de l’administration
judiciaire interne. Idéalement, l’attribution des affaires devrait
être déterminée de manière aléatoire ou systématique.
k) Les tribunaux militaires ne doivent disposer d’aucune
compétence pour juger des civils.
l) Les autorités chargées des poursuites doivent être impartiales
et travailler en toute équité.
m) Tout conseil de la magistrature doit, s’il existe, être
principalement composé de juges, ses pouvoirs et fonctions
doivent être clairement définis par la loi.
Cette note d’information présente les normes internationales
relatives à l’indépendance de la justice et vient en complément
du rapport de DRI intitulé Consensus international : éléments
essentiels de la démocratie (2011),2
et de celui rédigé en
coopération avec le centre Carter, Strengthening International
Law to Support Democratic Government and Genuine Elections
(Renforcer le droit international afin de soutenir gouvernements
démocratiques et élections régulières, disponible en anglais
uniquement) (2012).3
RÉSUMÉ
L’indépendance de la justice est l’expression concrète de deux
éléments essentiels de la démocratie,à savoir l’Etat de droit et la
séparation des pouvoirs. Dans une démocratie constitutionnelle,
le processus politique et toutes les fonctions de l’Etat doivent
s’inscrire dans les limites prévues par la loi. Les juges sont tenus
de respecter l’Etat de droit. Pour s’assurer qu’ils le fassent à
l’abris d’influences abusives, ils doivent être indépendants des
branches exécutive et législative du pouvoir. Leur rôle dans la
démocratie est particulièrement important pour la sauvegarde
des droits de l’Homme.
En droit international, la définition pratique suivante de
l’indépendance de la justice peut être discernée : une justice
indépendante doit (a) être impartiale ; (b) aborder les affaires
de manière objective ; (c) ne faire preuve d’aucun préjugé ; (d)
être politiquement indépendante ; et (e) agir sans crainte. Selon
le droit international, ces principes peuvent se traduire par les
recommandations pratiques suivantes :
a) Le pouvoir de nomination des juges ne doit pas être confié à un
seul acteur politique,en particulier l’exécutif,qui pourrait exercer
un large pouvoir d’appréciation dans le choix et la nomination des
juges. Il est préférable que la nomination de ces derniers ait lieu
dans le cadre d’une procédure qui prévoit la participation d’autres
branches de l’Etat et de la société, telles que des juges, le corps
juridique, les partis politiques d’opposition, la société civile, le
corps législatif, ou les membres du gouvernement responsables
de l’administration judiciaire.
b) Le principe de l’inamovibilité des magistrats nécessite que
ces derniers soient nommés à vie, jusqu’à l’âge de la retraite
obligatoire, ou pour un mandat fixe.
c) Les conditions de service et de rémunération ne peuvent être
modifiées désavantageusement et doivent être garanties par la
loi.
d) Les juges sont tenus de rendre compte de leur conduite :ils ne
peuvent être révoqués ou encourir des sanctions disciplinaires
qu’en cas de faute grave, incompétence ou incapacité, sur la
info@democracy-reporting.org
www.democracy-reporting.org
NOTE D’INFORMATION N°41
SEPTEMBRE 2013 the center for
constitutional
transitions at nyu law
NORMES INTERNATIONALES RELATIVES
A L’INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE1
1
Cette note d’information a été rédigée par Richard Stacey et Sujit Choudhry du Center
for Constitutional Transitions at NYU Law. Elle a été éditée par Michael Meyer-Resende,
Evelyn Maib-Chatré, Geoffrey Weichselbaum et Mehdi Foudhaili de Democracy Reporting
International.
2
Disponible en ligne à l’adresse http://www.democracy- reporting.org/files/rapport_
elements_essentiels_de_la_democratie_fr.pdf
3
Disponible en ligne à l’adresse http://www.democracy-reporting.org/files/dri_report_
strengthening_democratic_governance_.pdf
2
1. INTRODUCTION:
L’INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE
DANS LES DÉMOCRATIES
CONSTITUTIONNELLES
L’indépendance de la justice est un élément essentiel de la
démocratie constitutionnelle, à l’instar des droits de l’Homme et
de l’Etat de droit que les tribunaux ont pour mission de protéger.
L’Assemblée Générale des Nations Unies reconnaît ce lien
dans sa déclaration de 2004 sur les « éléments essentiels de la
démocratie ».4
La discussion sur l’indépendance de la justice en
droitinternationalproposéedanscettenoted’informations’ancre
dans la compréhension des fonctions essentielles des tribunaux
dans une démocratie constitutionnelle. Dans ce type de régime,
les tribunaux occupent deux fonctions. Premièrement, la justice
y est le garant ultime des droits de l’Homme. Ces derniers, et en
particulier les droits politiques dont chacun jouit en toute équité,
sont fondamentaux dans un Etat démocratique,car c’est en vertu
de ces droits que le peuple peut librement exprimer sa volonté
politique et ses préférences. C’est l’article 21(3) de la Déclaration
Universelle des Droits de l’Homme (DUDH) qui établit un lien entre
la libre expression de la volonté populaire et le gouvernement
démocratique.5
Deuxièmement, dans une démocratie, la justice
doit protéger l’Etat de droit en s’assurant que la conduite des
branches exécutive et administrative du gouvernement coïncide
avec les lois précédemment votées ainsi qu’avec les droits et la
Constitution.Pour s’acquitter de ces deux fonctions,les tribunaux
doivent jouir de l’indépendance judiciaire.
1.1. DÉFINITION PRATIQUE DE L’INDÉPENDANCE
JUDICIAIRE
L’article 14 du Pacte International relatif aux Droits Civils et
Politiques(PIDCP)constituelabasededroit«dur»deladéfinition
de l’indépendance de la justice en droit international.6
L’article
stipule que tous sont égaux devant les tribunaux et les cours de
justice et toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement et publiquement par un tribunal compétent,
indépendant et impartial (voir section 2). L’interprétation de
l’article proposée par le Comité des droits de l’Homme des
Nations Unies dans son Observation générale n° 327
fait autorité.
Elle produit la définition pratique suivante de l’indépendance
judiciaire :
(1) Les tribunaux doivent traiter toutes les parties de manière
impartiale sans discrimination.
(2) Les tribunaux ne doivent afficher aucun parti pris ni préférence
à l’égard d’une ou plusieurs parties.
(3) Les tribunaux ne peuvent préjuger des affaires (c’est-à-dire
qu’aucune idée préconçue n’est admise).
(4) Les tribunaux doivent être politiquement indépendants, il
ne doivent pas être redevables à, ou sujets à manipulation ou
à influence des branches exécutive ou législative de l’Etat, qui
seront souvent parties aux affaires soumises.
(5) Les tribunaux doivent pouvoir exercer leurs fonctions sans
crainte : les tribunaux ne peuvent agir en toute indépendance
s’ils s’exposent à des représailles lorsqu’ils rendent un jugement
défavorable à un particulier ou aux pouvoirs publics.
Les principes de cette définition pratique assurent la bonne
exécution des deux fonctions de l’indépendance de la justice
dans une démocratie constitutionnelle : garantir les droits de
l’Homme et l’Etat de droit.
Les Principes fondamentaux des Nations Unies relatifs à
l’indépendance de la magistrature rappellent les composants de
l’indépendance de la justice dans une brève définition:8
Les magistrats règlent les affaires dont ils sont saisis
impartialement, d’après les faits et conformément à la loi,
sans restrictions et sans être l’objet d’influences, incitations,
pressions, menaces ou interventions indues, directes ou
indirectes,de la part de qui que ce soit ou pour quelque raison
que ce soit.
En outre, différentes démocraties constitutionnelles dans le
Monde ont intégré une version de cette définition pratique dans
leurs propres constitutions. La Constitution d’Afrique du Sud, par
exemple, indique à l’art. 165(2) que :
Les tribunaux sont indépendants et ne relèvent que de
la Constitution et de la loi, qu’ils sont tenus d’appliquer
impartialement et sans crainte,parti pris favorable ou préjugé.
La Constitution kenyane insiste sur la fidélité à la Constitution et
à la loi et interdit toute ingérence dans le travail des tribunaux
(art. 160) :
Dans l’exercice de l’autorité judiciaire, les magistrats sont
uniquement soumis à la présente Constitution et à la loi et ne
sont assujettis à la surveillance ou aux instructions d’aucune
personne ou autorité.
La Constitution égyptienne de 2012 (art. 74)9
reconnaît ces
exigences en principe. Cette disposition est identique dans l’art.
65 de la Constitution égyptienne de 1971 :
L’indépendance des magistrats et leur immunité constituent
des garanties fondamentales pour la protection des droits et
des libertés.
En Tunisie, le projet de Constitution de juin 2013 prévoit les
éléments suivants (art. 100, 101 et 106) :
La magistrature est une autorité indépendante qui assure la
primauté de la justice, la suprématie de la Constitution, la
souveraineté de la loi et la protection des droits et libertés.
Les juges sont indépendants. Aucun pouvoir ne saurait être
exercé sur eux en dehors de ceux de la Constitution et de la loi.
Tout juge doit être compétent. Il doit s’engager à agir en toute
impartialité et intégrité. Il est tenu pour responsable de tout
manquement à l’exercice de ces devoirs.
Toute entrave à la magistrature est interdite.
4
Adoptée le 20 décembre 2004, la résolution a été officiellement publiée en
2005.Voir :http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/59/201&
Lang=F.Voir également DRI,Consensus international :éléments essentiels de la démocratie.
5
Déclaration universelle des droits humains, 10 décembre 1948,
résolution 217 A(III) de l’Assemblée Générale, (DUDH).
6
Voir à ce propos DRI et The Carter Center, Strengthening International Law to Support
Democratic Government and Genuine Elections (Renforcer le droit international pour
soutenir les gouvernements démocratiques et des élections régulières) (2012), p. 13.
7
Comité des droits de l’homme des Nations Unies, Observation générale n° 32, CCPR/C/
GC/32, 23 août 2007
8
Principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature, adoptés à
l’issue du septième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement
des délinquants, Milan, 26 août-6 septembre 1985, Principes adoptés par les résolutions de
l’Assemblée Générale 40/32, du 29 novembre 1985 et 40/146, du 13 décembre1985, paragr. 2
9
La Constitution égyptienne de 2012 a été suspendue le 8 juillet 2013, et était en cours de
modification au moment de l’écriture de cette note d’information. Un comité technique de
dix membres, composé de six juges, un professeur et trois universitaires à la retraite, a été
nommé par le gouvernement par intérim pour proposer des modifications à la Constitution
de 2012. Ces propositions ont été rendues publiques le 20 août 2013. Le 1er septembre
2013, un décret présidentiel prévoyait l’établissement d’un comité de 50 membres en vue de
rédiger un projet complet de Constitution.
3
1.4. DISTINCTION AU SEIN DES SYSTÈMES
JUDICIAIRES DES PAYS DE COMMON LAW ET DE
DROIT ROMAIN11
Les différences entre les traditions de common law et de
droit romain ont une incidence sur le rôle des tribunaux et
influencent la manière dont l’indépendance judiciaire doit être
entendue dans chaque contexte. En premier lieu, les juges des
pays de common law sont généralement nommés sur la base
de leurs accomplissements en tant que juristes (modèle de la
valorisation), tandis que les juges des pays de droit romain sont
nommés en tant que fonctionnaires au terme d’une qualification
juridique de base (modèle de la carrière). Si les politiciens ont
plus d’influence sur la nomination des juges dans le modèle de
la valorisation, et que les juges jouent eux-mêmes un rôle plus
important dans les nominations dans le modèle de la carrière,les
deux modèles comportent le risque d’ingérence abusive dans le
processus de nomination. L’indépendance des juges nécessite
d’accorder une attention particulière aux règles de nomination
dans les pays de droit romain comme dans les pays de common
law. La Tunisie a opté pour la tradition du droit romain, comme
l’indique le projet de Constitution de juin 2013 : les autorités
judiciaires, et les tribunaux administratifs et financiers sont
structurés selon le modèle de la carrière,qui prévoit la nomination
des juges en tant que fonctionnaires (art.112-114).Cependant,la
Cour Constitutionnelle reste une exception, structurée selon le
modèle de la valorisation de la common law : les juges peuvent
être nommés près la Cour Constitutionnelle s’ils justifient d’au
moins 15 ans d’expérience (art. 115).
En deuxième lieu, les juges des systèmes de droit romain jouent,
d’une manière générale, un rôle plus actif dans les poursuites
pénales (système inquisitoire), par opposition aux juges du
système de common law qui endossent un rôle d’arbitre passif
entre deux équipes juridiques opposées (système contradictoire).
Si cette distinction n’est pas absolue (les juges de common law,
lors des procédures préjudicielles, réunissent les éléments
de preuve pertinents, et les avocats des pays de droit romain
proposent des éléments de preuve aux juges du système
inquisitoire), elle souligne néanmoins que l’indépendance
personnelle des juges des systèmes de droit romain bénéficie
d’une attention particulière, tout comme l’équité de la procédure
judiciaire et l’impartialité des autorités chargées des poursuites
dans les systèmes de common law.
2. INDÉPENDANCE ET DROIT
INTERNATIONAL
Au sein du concept de droit international, il faut distinguer la
législation contraignante (ou « Hard Law ») et la législation non
contraignante (ou « Soft Law », « droit souple »). Le Hard Law
renvoie aux accords et règles du droit international imposant des
obligations précises et juridiquement contraignantes aux Etats.
Le « Soft Law »renvoie aux accords qui ne sont pas formellement
contraignants ou n’imposent pas d’obligation claire et précise
aux Etats parties, ou aux déclarations interprétatives sur les
traités, à l’instar des Observations générales émises par le
Comité des droits de l’Homme des Nations Unies et du Comité
Les principes de l’indépendance de la justice dans le projet de
Constitution tunisienne de juin 2013 reconnaissent une nette
distinction entre l’indépendance personnelle des juges et
l’indépendance institutionnelle de la magistrature.Parallèlement
à cette distinction, la présente note d’information en reconnaît
deux autres : la distinction faite entre la justice elle-même et les
institutions qui appuient le travail de la justice, et la distinction
faite entre l’indépendance de la justice dans les pays de common
law et les pays de droit romain.
1.2. DISTINCTION ENTRE L’INDÉPENDANCE
PERSONNELLE DES JUGES ET L’INDÉPENDANCE
INSTITUTIONNELLE DES AUTORITÉS
JUDICIAIRES	
La garantie de traitement équitable et indépendant des
affaires par les juges n’est qu’un élément parmi d’autres de
l’indépendance de la justice. Tout comme les juges, en tant
qu’individus, doivent se montrer indépendants, l’appareil
judiciaire, en tant qu’institution, doit rester imperméable aux
manipulations et influences extérieures. L’indépendance de
la justice implique que les juges fassent preuve d’intégrité
en traitant les affaires dont ils sont chargés conformément
aux principes d’indépendance judiciaire et en étant libres
de toute entrave extérieure. Elle implique également que
l’appareil judiciaire, en tant qu’institution, fonctionne de
manière autonome, sans entrave de la part des autres branches
des pouvoirs publics dans la réglementation de ses propres
modalités administratives et internes. La distinction établie
entre l’indépendance personnelle des juges et l’indépendance
institutionnelle des autorités judiciaires fait l’objet des
sections 3.1 et 3.2 ci-dessous, qui traitent respectivement de la
constitution de l’autorité judiciaire et de son fonctionnement.
1.3. DISTINCTION ENTRE LES TRIBUNAUX ET
LES INSTITUTIONS APPUYANT LE TRAVAIL DES
AUTORITÉS JUDICIAIRES
Les juges ne font pas fonctionner l’appareil judiciaire eux-
mêmes : ils sont soutenus par d’autres institutions. Les juges
doivent prendre des décisions sur la base d’informations et de
faits qui leur sont présentés par des avocats (sur la différence
entre les systèmes juridiques de common law et de droit romain
à cet égard, voir section 1.4 ci-après). Les représentants légaux
qui interviennent au tribunal, ainsi que les institutions et les
responsables des poursuites, des enquêtes et de la collecte des
informations probantes, doivent agir impartialement pour que
les décisions judiciaires défendent l’Etat de droit et respectent
et protègent les droits de l’Homme.10
Dans la section 3.3 ci-
après, la présente note d’information traite du droit international
vis-à-vis de la manière dont les institutions qui soutiennent le
système judiciaire influencent l’indépendance de la justice. Le
droit international reflète la distinction entre l’indépendance des
tribunaux mêmes et l’indépendance des institutions qui appuient
le travail des cours.
10
Principes directeurs applicables au rôle des magistrats du parquet, adoptés par le
huitième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement des
délinquants, La Havane, Cuba, 27 août-7 septembre 1990.
11
Dans les pays de tradition de common law, les tribunaux jouent un rôle central dans
l’élaboration de la loi. Les décisions judiciaires créent un « précédent » juridique
contraignant, qui guide les autres cours dans les affaires qui, dans le futur, traiteront de
questions similaires. La « common law » est une loi élaborée de cette manière, au fur et à
mesure des décisions prises dans les tribunaux. Dans les pays de tradition romaine, des
«codes» juridiques complets visent à énoncer l’ensemble des lois. Les juges appliquent le
droit tel que décrit dans ces codes, mais leurs décisions ne créent pas de précédent que
les autres tribunaux sont tenus de suivre. Contrairement aux pays de common law, dans
les pays de droit romain,les lois ne dépendent pas des décisions prises dans les tribunaux.
4
des droits économiques, sociaux et culturels, qui ne comportent
pas de caractère juridiquement contraignant. Certaines sources
pertinentes du droit international sur l’indépendance de la justice
entrent dans les deux catégories. La présente note d’information
se réfère à des sources de législation contraignante et de
législation non contraignante sur l’indépendance de la justice.
2.1. SOURCES PERTINENTES DU DROIT
INTERNATIONAL: LE « DROIT DUR »
2.1.1. PACTE INTERNATIONAL RELATIF AUX DROITS
CIVILS ET POLITIQUES (PIDCP)
Le PIDCP est un traité multilatéral adopté par l’Assemblée
Générale des Nations Unies le 16 décembre 1966. Les Etats
parties au Pacte sont juridiquement liés par ses dispositions.12
Le Pacte contient un énoncé clair exigeant l’indépendance de la
justice eu égard au droit à un procès équitable.L’article 14 stipule
notamment que :
(1) Tous sont égaux devant les tribunaux et les cours de
justice.Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement et publiquement par un tribunal compétent,
indépendant et impartial, établi par la loi qui décidera soit
du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée
contre elle,soit des contestations sur ses droits et obligations
de caractère civil. Le huis clos peut être prononcé pendant la
totalité ou une partie du procès soit dans l’intérêt des bonnes
mœurs, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une
société démocratique, soit lorsque l’intérêt de la vie privée
des parties en cause l’exige, soit encore dans la mesure où le
tribunal l’estimera absolument nécessaire, lorsqu’en raison
des circonstances particulières de l’affaire, la publicité nuirait
aux intérêts de la justice ; cependant, tout jugement rendu
en matière pénale ou civile sera public, sauf si l’intérêt de
mineurs exige qu’il en soit autrement ou si le procès porte sur
des différends matrimoniaux ou sur la tutelle des enfants.
(2)Toute personne accusée d’une infraction pénale est présumée
innocentejusqu’àcequesaculpabilitéaitétélégalementétablie.
2.1.2. TRAITÈS RÈGIONAUX
Comme pour le PIDCP, les traités régionaux multilatéraux
imposent des obligations juridiquement contraignantes aux Etats
parties au traité. Un certain nombre de ces traités requièrent
l’indépendance de la justice sous la forme d’un droit reflétant
l’article 14 du PIDCP. Par exemple :
•	 Charte africaine des droits de l’Homme et des Peuples:
L’art. 3 garantit l’égalité devant la loi et une protection égale
devant la loi ;l’art.26 impose une obligation directe aux Etats
parties de garantir l’indépendance des tribunaux.
•	 Convention européenne des droits de l’Homme: L’art.6
garantit le droit à un procès équitable par un tribunal
indépendant et impartial et le droit d’être présumé innocent.
•	 Convention américaine relative aux droits de l’Homme:
L’art.8 garantit le droit à un procès équitable par un tribunal
compétent, indépendant et impartial et le droit d’être
présumé innocent.
2.2. SOURCES PERTINENTES DU DROIT
INTERNATIONAL : LE « DROIT SOUPLE »
2.2.1. DÉCLARATION UNIVERSELLE DES DROITS DE
L’HOMME (DUDH)
La Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (DUDH) est
une déclaration non contraignante de l’Assemblée Générale des
Nations Unies, bien que certaines de ses dispositions soient
considérées comme du droit international coutumier. La DUDH
affirme le droit à un procès équitable par un tribunal indépendant
et impartial (art. 11), le droit de l’accusé d’être présumé innocent
(art. 11), et reconnaît l’égalité de tous devant la loi et l’égalité de
tous devant les droits et les libertés. La DUDH n’impose aucune
obligation juridique aux Etats,mais est un interprète essentiel du
PIDCP et d’autres traités internationaux qui, eux, imposent des
obligations en termes de protection des droits et d’indépendance
de la justice.
2.2.2. PRINCIPES FONDAMENTAUX ET
RECOMMANDATIONS DES NATIONS UNIES
Les Nations Unies ont adopté plusieurs séries de principes
fondamentaux et de recommandations qui servent de cadre à
destination des Etats pour qu’ils utilisent le droit national et les
structures institutionnelles afin de protéger l’indépendance de la
justice.Ces documents ne sont pas juridiquement contraignants,
mais constituent une ressource mise à disposition des pays
engagés à faire respecter l’indépendance de la justice.
Ces documents sont entre autres les suivants :
•	 LesPrincipesfondamentauxdel’ONUrelatifsàl’indépendance
de la magistrature;13
•	 Les Principes de base relatifs au rôle du barreau;14
•	 Les Principes directeurs applicables au rôle des magistrats
du parquet;15
•	 Les Dispositions visant à assurer l’application effective des
Principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance
de la magistrature;16
et
•	 Le Projet de Déclaration universelle sur l’indépendance de la
Justice (« Déclaration de Singhvi »).17
2.2.3. COMITÉ DES DROITS DE L’HOMME DES
NATIONS UNIES, OBSERVATION GÈNÉRALE N° 32
Le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies émet
régulièrement des Observations générales qui font autorité dans
l’interprétation des droits énoncés par le PIDCP (le Comité des
droits économiques, sociaux et culturels fait la même chose
pour le Pacte international relatif aux droits économiques,
sociaux et culturels). Si les Observations générales ne sont
pas juridiquement contraignantes en soi, les droits du PIDCP,
qu’elles interprètent, imposent des obligations juridiquement
contraignantes aux Etats parties au Pacte. En conséquence,
les Observations générales constituent une source importante
d’informations relatives aux obligations et devoirs que les Etats
parties au PIDCP doivent assumer.
12
Les informations relatives aux Etats membres et Etats parties au PIDCPsont consultables
à l’adresse : http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=UNTSONLINE&tabid=2
&mtdsg_no=IV-4&chapter=4&lang=fr&clang=_fr
13
Principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature, adoptés à
l’issue du septième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement
des délinquants, Milan, 26 août-6 septembre 1985, principes adoptés par les résolutions
de l’Assemblée Générale 40/32, du 29 novembre 1985 et 40/146, du 13 décembre 1985.
14
Adoptés par le huitième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le
traitement des délinquants, La Havane, Cuba, 27 août – 7 septembre 1990.
15
Adoptés par le huitième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le
traitement des délinquants, La Havane, Cuba, 27 août – 7 septembre 1990.
16
Résolution 1989/60 du Conseil économique et social,adoptée par la résolution 44/162 de
l’Assemblée Générale du 15 décembre 1989.
17
Conseil économique et social, Sous-Commission de la lutte contre les mesures
discriminatoires et de la protection des minorités,Rapporteur spécial chargé de la question
de l’indépendance et de l’impartialité du pouvoir judiciaire, des jurés et des assesseurs
et de l’indépendance des avocats, adoptée par résolution 1989/32 de la Commission des
droits de l’homme (« Déclaration de Singhvi »).
5
L’Observation générale n° 32 traite spécifiquement du droit
à un procès équitable à l’article 14 du PIDCP. Elle permet de
comprendre ce que l’art.14 implique pour les Etats qui cherchent
à faire respecter le droit à un procès équitable et à garantir
l’indépendance de la justice dans leurs systèmes juridiques
nationaux. C’est un document important.
2.2.4. RAPPORTS ANNUELS DU RAPPORTEUR ET
MISSIONS DU RAPPORTEUR
Les Rapporteurs spéciaux des Nations Unies exercent un mandat
thématique ou spécifique à un pays qui leur a été confié par le
Conseil des droits de l’Homme des Nations Unies pour enquêter
sur les violations des droits de l’Homme au nom des Nations
Unies. Depuis 1994, les Nations Unies nomment un Rapporteur
spécial sur l’indépendance des juges et des avocats, qui rédige
des rapports annuels.
Parallèlement à ces rapports annuels, le Rapporteur spécial se
voit confier des missions périodiques dans les pays sélectionnés.
Les rapports rédigés à partir de ces missions sont des études
de cas approfondies sur les institutions judiciaires et juridiques
de chaque pays, et une évaluation de la manière dont ces
structures et institutions font respecter ou non les principes
de l’indépendance de la justice. Les deux types de documents
proposent des analyses poussées sur la mise en pratique des
principes d’indépendance de la justice dans les contextes
nationaux. En même temps, ils mettent en garde contre l’échec
des systèmes juridiques et judiciaires nationaux à respecter ces
principes.
Les rapports des autres rapporteurs spéciaux thématiques
constituent également des sources significatives de soft law
pour l’indépendance de la justice. Par exemple, le Rapporteur
spécial de la Sous-Commission pour la promotion et la protection
des droits de l’Homme a élaboré un projet de principes sur
l’administration de la justice par les tribunaux militaires.18
2.2.5. DÉCLARATIONS RÉGIONALES
Une poignée d’organisations régionales a émis des déclarations
sur l’indépendance de la justice. Ces déclarations ne sont pas
contraignantes, ce qui leur confère un statut similaire à celui
des Principes fondamentaux et recommandations des Nations
Unies (voir section 2.2.2). Si elles reflètent davantage l’opinion
des organisations internationales régionales que celle de
la communauté internationale, elles n’en restent pas moins
instructives en ce qu’elles soulignent la nature universelle de
nombreux principes d’indépendance de la justice, tout comme
elles favorisent la compréhension de l’indépendance de la justice
dans des contextes régionaux spécifiques. Les déclarations
régionales concernées sont les suivantes :
•	 Déclaration relative aux droits de l’Homme de l’Association
des Nations de l’Asie du Sud-Est : l’art. 20(1) garantit la
présomption d’innocence et le droit à un procès équitable
par un tribunal compétent, indépendant et impartial;19
•	 Magna Carta des juges du Conseil consultatif de Juges
européens (Conseil de l’Europe);20
•	 Recommandation n° R (94) 12 du Comité des Ministres du
Conseil de l’Europe aux Etats membres sur l’indépendance,
l’efficacité et le rôle des juges;21
•	 Directives et principes de l’Union Africaine sur le droit à un
procès équitable et à l’assistance judiciaire en Afrique;22
•	 Déclaration de Pékin sur les principes de l’Indépendance de
la Magistrature dans La Région de l’Association Juridique de
l’Asie;23
•	 Directives de Latimer House pour le Commonwealth sur la
suprématie parlementaire et l’indépendance de la justice24
;et,
•	 Charte Démocratique Interaméricaine25
.
2.2.6. DÉCLARATIONS DES ONG INTERNATIONALES
Certaines associations et organisations non-gouvernementales
internationales ont publié des déclarations et des manuels
relatifs à l’indépendance de la justice dans les juridictions
nationales. Parmi elles, on trouve :
•	 L’Union Internationale des Magistrats, Statut Universel du
Juge;26
et
•	 Le Groupe Judiciaire sur le Renforcement de l’Intégrité de la
Justice et la Table Ronde des Premiers Présidents,Principes
de Bangalore sur la déontologie judiciaire.27
3. L’INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE
EN PRATIQUE: PRINCIPAUX
DOMAINESDE RECOMMANDATION
DU DROIT INTERNATIONAL
Les trois sous-sections de ce chapitre abordent l’indépendance
de la justice selon trois angles : la constitution de l’autorité
judiciaire (section 3.1) ; le fonctionnement de l’autorité judiciaire
(section3.2);etlesinstitutionsquiviennentappuyerlesfonctions
de l’autorité judiciaire (section 3.3). Le droit international vise à
faire appliquer les composants de l’indépendance de la justice,
tels que définis en pratique à la section 1.1 ci-dessus, dans ces
trois domaines.
3.1. CONSTITUTION DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE :
TROUVER L’ÉQUILIBRE ENTRE REDEVABILITÉ ET
INDÉPENDANCE
L’indépendance personnelle des juges est protégée, en grande
partie, par les mécanismes et procédures de nomination des
juges et la mesure dans laquelle les politiciens ou parties privées
peuvent influencer l’attitude des autorités judiciaires après
la nomination des juges. Néanmoins, les juges qui échouent à
accomplir leur mission de manière compétente, indépendante
ou impartiale doivent être redevables de leurs actions.
L’indépendance de la justice ne saurait laisser les juges agir sans
redevabilité. Les règles de nomination, conditions de service,
destitution, discipline et sanction des juges doivent trouver
l’équilibre entre la nécessité de protéger les juges de toute
ingérence extérieure indue et celle de la responsabilité judiciaire.
18
Principes provisoires sur l’administration de la justice par les tribunaux militaires,
Rapport soumis par le Rapporteur spécial de la Sous-Commission de la promotion et de la
protection des droits de l’homme, E/CN.4/2006/58, 13 janvier 2006.
19
Adoptée par les Chefs d’Etat de l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est, Phnom
Penh, 18 novembre 2012.
20
Adoptée par le Conseil Consultatif deJuges européens du Conseil de l’Europe,Strasbourg,
17 novembre 2010.
21
Adoptée par le Comité des Ministres le 13 octobre 1994 lors de la 518e réunion des
Délégués des Ministres.
22
Adoptées dans le cadre du rapport d’activité de la Commission africaine lors du 2e
Sommet des Chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union Africaine, Maputo, 4-12 juillet
2003.
23
Adoptée par la Conference des premiers présidents des ressources Asie Pacifique,Pékin,
19 Aout 1995.
24
Adoptées le 19 juin 1998 lors d’une réunion des représentants de l’Association
parlementaire du Commonwealth, de l’Association des juges et Magistrats du
Commonwealth, de l’Association des avocats du Commonwealth et de l’Association des
Etudes Juridiques du Commonwealth.
25
Adoptée par l’assemblée générale de l’OEA lors de sa session spéciale tenue à Lima,
Pérou, le 11 septembre 2001.
26
Approuvée par l’Union internationale des magistrats le 17 novembre 1999.
27
Code provisoire de Bangalore sur la déontologie judiciaire, 2001, adopté par le Groupe
judiciaire sur le renforcement de l’intégrité de la justice,tel que révisé lors de la Table ronde
des premiers présidents organisée au Palais de la Paix de La Haye, 25-26 novembre 2002.
6
L’Observation générale n° 32 du Comité des droits de l’Homme
des Nations Unies définit cette nécessité d’équilibre :
Les Etats doivent prendre des mesures garantissant
expressément l’indépendance du pouvoir judiciaire et
protégeant les juges de toute forme d’ingérence politique dans
leurs décisions par le biais de la Constitution ou par l’adoption
de lois qui fixent des procédures claires et des critères objectifs
en ce qui concerne la nomination, la rémunération, la durée
du mandat, l’avancement, la suspension et la révocation des
magistrats,ainsi que les mesures disciplinaires dont ils peuvent
faire l’objet.[…]
Les juges ne peuvent être révoqués que pour des motifs graves,
pour faute ou incompétence, conformément à des procédures
équitables assurant l’objectivité et l’impartialité, fixées dans la
Constitution ou par la loi.[…]
Les juges ne doivent pas laisser des partis pris ou des préjugés
personnels influencer leur jugement ni se nourrir d’idées
préconçues au sujet de l’affaire dont ils sont saisis, ni agir de
manière à favoriser indûment les intérêts de l’une des parties au
détriment de l’autre.28
3.1.1. NOMINATION
Les principes fondamentaux des Nations Unies relatifs
à l’indépendance de la magistrature soulignent que les
mécanismes de nomination doivent se fonder sur l’intégrité et
les compétences et prévoir des garanties contre les nominations
abusives.29
Les principes fondamentaux relatifs à l’indépendance
de la magistrature ne définissent pas la nature de ces mécanismes
de nomination;ils laissent le droit national en fixer les détails.30
Les
procédures de nomination doivent proscrire la discrimination.31
Dans les pays de droit romain, bien que les nominations
des juges soient généralement fondées sur le modèle de la
carrière, les nominations au sein des cours constitutionnelles
ou des cours suprêmes s’appliquent souvent selon un autre
mécanisme. Les questions importantes d’interprétation
politique ou constitutionnelle étant traitées devant les cours
constitutionnelles et les cours suprêmes, il est largement
admis que les acteurs politiques jouent un rôle dans la sélection
des juges desdites cours. La même observation vaut pour la
sélection des juges des cours suprêmes et des juridictions
inférieures dans les pays de common law, où les décisions
judiciaires influencent l’élaboration des lois. La nomination au
sein des cours constitutionnelles et suprêmes est donc une
question fondamentale dans les pays de droit romain comme
dans les pays de common law.
Lesprocéduresdenominationauseindescoursconstitutionnelles
méritent une attention particulière.32
On dénombre trois modèles
récurrents de nomination au sein des cours constitutionnelles:
le modèle parlementaire de la majorité qualifiée (en Allemagne,
par exemple, chacune des deux chambres du corps législatif
nomme la moitié de l’ensemble des juges siégeant à la Cour
Constitutionnelle fédérale par un vote à la majorité des deux
tiers), le modèle impliquant plusieurs parties prenantes (comme
la Turquie où, depuis les amendements constitutionnels de 2010,
le Parlement nomme trois juges près la Cour Constitutionnelle et
le Président nomme les quatorze autres ; la branche exécutive y
est donc surreprésentée), et le modèle du conseil judiciaire33
(tel
que la Commission des services judiciaires d’Afrique du Sud). Le
rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial sur l’indépendance
desjugesetdesavocatsindiquequelesprocéduresdenomination
dominéesparlecorpslégislatifoul’exécutifcomportentunrisque
pour l’indépendance des instances judiciaires.Les possibilités de
domination législative et exécutive se présentent plus facilement
dans un modèle parlementaire à majorité qualifiée ou dans le
modèle impliquant plusieurs parties prenantes. Le Rapporteur
spécial recommande donc de suivre le modèle du conseil
judiciaire,puisqu’un organe indépendant,corporatif et délibératif
est la meilleure perspective que puisse s’offrir un processus
de nomination indépendant.34
Le Conseil de l’Europe et l’Union
Africaine sont en accord sur ce point.35
La nomination des juges en chef est également une question à
aborder sous ce thème. Dans de nombreux Etats, le juge en chef
détient des pouvoirs spécifiques sur les instances judiciaires
et joue un rôle administratif important. Dans certains cas, le
juge en chef est nommé par le biais de procédures uniques qui
ne s’appliquent pas à la nomination d’autres juges.36
Le rapport
annuel de 2009 du Rapporteur spécial recommande que les juges
siégeant dans les cours spécifiques élisent leur propre juge en
chef.37
La Constitution égyptienne de 2012 stipulait que les juges de
la Haute Cour Constitutionnelle seraient nommés par décret
présidentiel, mais que les lois ordinaires détermineraient « les
institutions judiciaires ou autres organes et associations chargés
de les nommer, la méthode de nomination et les exigences à
satisfaire pour être nommé » (art.176).Ce mécanisme ferait peser
des contraintes sur la prérogative présidentielle de nomination
des juges, car les organes judiciaires ou autres proposeraient
des candidats pour la nomination. D’un autre côté, laisser la
législation ordinaire déterminer des éléments significatifs, tels
que les organes chargés de proposer les candidats, la méthode
de nomination et les exigences et qualifications à satisfaire pour
être nommé, présente le risque d’échec par le corps législatif à
imposer de véritables limites au pouvoir de nomination des juges
du Président. Il est préférable que les détails de la procédure de
nomination soient établis par la Constitution elle-même.
Le projet de Constitution tunisienne de juin 2013 propose
un modèle impliquant plusieurs parties prenantes pour les
nominationsauseindesaCourConstitutionnelle,selonle«modèle
de la reconnaissance » (voir section 1.4 ci-dessus). Le modèle
tunisien de nomination implique les membres du corps législatif,
de l’exécutif, et un conseil judiciaire indépendant établi aux art.
109-111. L’art. 115 prévoit une procédure de nomination en deux
étapes. Premièrement, le Président, le président de la Chambre
28
Paragr. 19-21.
29
Paragr. 10.
30
Voir également Union internationale des magistrats, Statut universel du juge, paragr. 9
; Recommandation n° R (94) 12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux Etats
membres sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges, paragr. 1(2) ; Directives et
principes de l’Union Africaine sur le droit à un procès équitable et à l’assistance judiciaire
en Afrique, principes A(4)(i) et (k).
31
Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire dans la
région de l’Association juridique de l’Asie, paragr. 13 ; Directives de Latimer House pour le
Commonwealth sur la suprématie parlementaire et l’indépendance de la justice, principe
II(1).
32
Pour en savoir plus sur ces modèles, veuillez consulter le rapport sur les nominations
près les cours constitutionnelles, rédigé par le Center for Constitutional Transitions et
l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale, disponible à l’adresse
: http://constitutionaltransitions.org/.
33
Voir section 3.3.2 pour en savoir plus sur les conseils judiciaires.
34
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et des avocats, 2009, A/
HRC/11/41, 24 mars 2009, paragr. 25-28.
35
Recommandation n° R (94) 12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux Etats
membres sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges, paragr. 1(2)(c) ; Directives et
principes de l’Union Africaine sur le droit à un procès équitable et à l’assistance judiciaire
en Afrique, principe A(4)(h).
36
Voir la Constitution de l’Afrique du Sud, art. 174.
37
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr.
48-50.
7
des députés, le Premier Ministre et le Haut Conseil judiciaire
proposent chacun six candidats. Deuxièmement, la chambre
basse du Parlement sélectionne les juges de la Cour à partir des
quatre listes de candidats : elle choisit trois juges dans chaque
liste de six candidats.Les juges doivent être élus par une majorité
qualifiée aux trois cinquièmes de la Chambre des députés. Cette
exigence de la majorité qualifiée à la Chambre garantit qu’aucun
parti politique ne sera en mesure de contrôler les nominations
à la Cour Constitutionnelle. Ces mesures réduisent le risque
qu’un seul acteur domine les nominations à la Cour, et protège
contre la nomination de candidats qui ne sont pas indépendants
ni impartiaux, ou qui sont perçus comme tels. Au contraire, en
ce qui concerne les nominations près les autres cours basées
sur le « modèle de la carrière », le projet de Constitution de juin
2013 prévoit uniquement que « les magistrats sont nommés par
décret présidentiel sur avis conforme du Conseil supérieur de la
magistrature » (art. 103) et que « la loi fixe l’organisation de la
justice judiciaire, ses compétences, ses procédures et le statut
de ses magistrats » (art. 112, 113 et 114).
3.1.2. INAMOVIBILITÉ DES MAGISTRATS
Le principe de l’inamovibilité des magistrats garantit que ces
derniers ne puissent être révoqués avant la fin de leur mandat,
sauf en cas de circonstances particulières. Le droit international
est clair sur ce point.38
Il protège les juges face aux révocations
sommaires par des membres de l’exécutif, du corps législatif, ou
même par un conseil judiciaire insatisfait de certaines décisions
des juges.39
Le rapport annuel du Rapporteur spécial, publié
en 2009, émet notamment des doutes sur les mandats courts
et les évaluations régulières sur les performances du système
judiciaire. Le Rapporteur spécial en conclut que les mandats
courts affaiblissent l’indépendance du système judiciaire, et
que dans les contextes de transition suivant la fin d’un régime
autoritaire, la durée du mandat devrait être progressivement
étendue, pour introduire les nominations à vie.40
La nomination des juges jusqu’à l’âge de la retraite obligatoire
ou pour un mandat défini, reste néanmoins du ressort de
chaque système juridique. Les Directives de Latimer House
pour le Commonwealth sur la suprématie parlementaire et
l’indépendancedelajusticereconnaissentcepoint,mêmesielles
affichent une préférence pour les nominations permanentes.41
Les Directives de l’Union Africaine sont clairs : l’inamovibilité
des juges doit être garantie pour la durée du mandat, que ce
soit jusqu’à l’âge légal de départ à la retraite obligatoire ou à
l’expiration d’un mandat, bien que les nominations avec contrat
à durée déterminée soient proscrites.42
La Constitution égyptienne de 1971 stipulait uniquement que les
juges étaient inamovibles (art. 168). La Constitution égyptienne
de 2012 a élargi ces dispositions dans une certaine mesure (art.
170) : les juges sont indépendants, inamovibles, n’obéissent
qu’à la loi et sont égaux en droits et devoirs. Les conditions et
modalitésdeleurnomination,ainsiquelesmesuresdisciplinaires
à leur encontre sont fixées par la loi. En cas de délégation, leur
délégation doit être absolue dans les juridictions et les postes
définis par la loi, de manière à sauvegarder l’indépendance du
magistrat et l’accomplissement de ses missions.
Dans le cas de la Constitution égyptienne de 2012 comme
dans de nombreux autres cas, le danger réside dans le renvoi
de détails importants aux lois ordinaires. Le corps législatif
risque d’échapper au contrôle d’une cour indépendante et
impartiale en faisant passer des lois pour la nomination, les
mesures disciplinaires et les conditions de service des juges
qui se déclarent en faveur dudit corps législatif. Ces détails
doivent être définis par la Constitution même pour limiter les
possibilités d’influence du corps législatif sur la composition de
la magistrature en modifiant les lois concernées à la majorité
simple.
Garantir la rémunération des juges et s’assurer que les conditions
de leur mandat ne seront pas revues à la baisse est un élément
essentiel de l’indépendance des institutions judiciaires. Pour
influencer la décision des juges, certains menacent de réduire
leur rémunération ou modifier leurs conditions de service de
manière défavorable.
3.1.3. CONDITIONS DE SERVICE
Les principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la
magistrature stipulent que « la durée du mandat des juges, leur
indépendance, leur sécurité, leur rémunération appropriée, leurs
conditions de service, leurs pensions et l’âge de leur retraite
sont garantis par la loi. »43
. La Magna Carta des juges du Conseil
consultatif de juges européens (Conseil de l’Europe) stipule que:44
De manière à éviter toute influence indue, les juges doivent
bénéficier d’une rémunération appropriée et d’un régime de
retraite adéquat, à définir par voie législative.
Le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial souligne le
principe selon lequel les salaires des juges doivent être garantis
par la loi,45
et renvoie à la recommandation contenue dans
les principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la
magistrature sur la rémunération « appropriée ».46
Tandis qu’une Constitution peut stipuler que la rémunération
et les avantages des juges ne sauraient varier en leur défaveur
(Constitution kenyane, art. 160 ; Constitution de l’Afrique du Sud,
art. 176), elle n’a pas besoin de préciser le montant de cette
rémunération ni les avantages dont bénéficieront les juges. Ces
détails peuvent être laissés à l’appréciation de la loi ordinaire ou
d’un règlement étatique,applicable à tous les juges ou catégories
de juges. Intégrer ces détails dans une constitution limite la
capacité du système à s’adapter aux changements, puisque ces
détails ne peuvent être modifiés qu’en exigeant un amendement
constitutionnel.
3.1.4. DESTITUTION, MESURES DISCIPLINAIRES ET
SANCTIONS
Les principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la
magistrature prévoient que les juges ne sauraient être destitués
38
Voir, d’une manière générale, DRI et The Carter Center, Strengthening International Law
to Support Democratic Government and Genuine Elections (Renforcer le droit international
pour soutenir les gouvernements démocratiques et des élections régulières, en anglais
uniquement) (2012), p. 17.
39
Principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature,paragr.12.
40
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr.
54-55.
41
Voir paragr. II(1).
42
Directives et principes de l’Union Africaine sur le droit à un procès équitable et à
l’assistance judiciaire en Afrique, principes A(4)(l), (m), et (n)(3).
43
Paragr. 11.
44
Paragr. 7.
45
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr.
73ff.
46
Paragr. 11.
8
ou suspendus de leurs fonctions, sauf en cas d’incompétence,
d’incapacité à exercer ses fonctions,ou d’aptitudes insuffisantes
pourleposte.Enoutre,touteslesprocéduresdisciplinairesdoivent
correspondre aux normes de l’équité procédurale : les juges ne
peuvent faire l’objet de mesures disciplinaires, de suspension
ou de destitution qu’en cas de violation ou non-exécution des
normes établies en matière de conduite des magistrats. Toutes
ces procédures doivent faire l’objet d’un examen indépendant.47
Dans son Observation générale n° 32, le Comité des droits de
l’Homme des Nations Unies stipule que les juges ne peuvent être
révoqués que pour faute grave ou incompétence.48
En ce qui concerne les procédures disciplinaires, le Rapport
annuel 2009 du Rapporteur spécial note qu’un organe
indépendant devrait être chargé du contrôle de la discipline de
l’appareil judiciaire, notamment relativement à la destitution,
plutôt que de les confier aux corps législatif ou exécutif. En
outre, toute procédure susceptible d’aboutir à la destitution ou
la suspension d’un juge doit observer les exigences de « justice
naturelle » ou d’équité procédurale49
, et toute décision d’un tel
organe doit pouvoir être revue par une instance judiciaire.50
Le projet de Constitution tunisienne de juin 2013 stipule, dans le
même ordre d’idées, que (art. 104) :
Le magistrat ne peut être muté,sans son accord,le magistrat
ne peut être révoqué, et le magistrat ne peut être suspendu,
destitué de ses fonctions et ne peut subir de sanction
disciplinairequedanslescasetselonlesgarantiesformulées
par la loi et par décision motivée du Conseil Supérieur de la
Magistrature.
Ces mesures sont cohérentes avec le droit international sur
la sécurité des institutions judiciaires, mais il est essentiel de
comprendre que les Etats en situation de transition suivant la
fin d’un régime autoritaire peuvent avoir besoin de mécanismes
spécifiques de destitution et de nomination.Le rapport annuel de
2009 du Rapporteur spécial reconnaît que dans les périodes de
transition, les procédures de destitution des juges associés aux
régimes auparavant autoritaires sont exceptionnelles.51
3.1.5. TRANSFERT ET PROMOTION
Le transfert des juges vers des postes moins avantageux
peut être utilisé comme moyen de pression pour influencer le
comportement des juges. Les règles de mutation doivent être
établies avec soin pour éviter ces menaces, tout en permettant
la réaffectation et la mutation de juges lorsqu’elles sont
raisonnables et nécessaires.52
La mutation et la réaffectation
peuvent certes servir de moyen de pression pour influencer les
décisions des juges si elles ne sont pas suffisamment contrôlées,
mais la promotion peut constituer une mesure d’incitation visant
à récompenser un comportement favorable aux élites politiques.
Tout système de promotion doit éliminer l’avancement des juges
comme récompense d’un parti pris politique. Les principes
fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature
exigentquelespromotionsinterviennentparlebiaisd’unsystème
fondé sur « des facteurs objectifs, notamment leur compétence,
leur intégrité et leur expérience »53
et l’Observation générale n°32
du Comité des droits de l’Homme des Nations Unies recommande
d’établir des procédures claires et des critères objectifs pour la
promotion des juges.54
Le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial recommande
quant à lui que la promotion des juges soit décidée par un organe
indépendant composé pour majorité de juges.55
3.1.6. STRUCTURE DES TRIBUNAUX
Le statut des cours et l’organisation du système judiciaire sont
parfois intégrés aux Constitutions, bien qu’à différents degrés.
La Constitution des Etats-Unis, par exemple, ne prévoit que
l’établissement de la Cour suprême des Etats-Unis et laisse
l’établissement et le fonctionnement de toutes les autres cours
à la législation ordinaire (art. III, cl. 1). La Constitution sud-
africaine,au contraire,prévoit toutes les cours,définit l’ensemble
de la hiérarchie judiciaire, et décrit la juridiction de chaque cour
de cette hiérarchie (art.166).Lorsque la constitution n’établit pas
les tribunaux,elle peut tolérer la création par le corps législatif ou
l’exécutifdecoursspécialesouadhoc,àleurdiscrétion,tellesque
des cours spéciales visant à juger les individus accusés d’actes
de terrorisme. Le pouvoir de créer des cours spéciales pourrait
être utilisé à mauvais escient pour leur permettre de contourner
des procédures judiciaires équitables (et souvent onéreuses)
ordinaires, mettant ainsi à mal l’indépendance des juges ou, tout
au moins, la perception de l’indépendance des juges. À cet égard,
les principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de
la magistrature affirment que:56
Chacun a le droit d’être jugé par les juridictions ordinaires
selon les procédures légales établies. Il n’est pas créé de
juridictions n’employant pas les procédures dûment établies
conformément à la loi afin de priver les juridictions ordinaires
de leur compétence.
3.2. FONCTION JUDICIAIRE: INDÉPENDANCE
INSTITUTIONNELLE DES JUGES
3.2.1. RÈGLES CONSTITUTIONNELLES OU RÈGLES
LÉGISLATIVES POUR LE FONCTIONNEMENT
INTERNE DES INSTANCES JUDICIAIRES
Les principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance
de la magistrature établissent que l’indépendance des instances
judiciaires doit être définie par la constitution ou les lois d’un
pays: « L’indépendance de la magistrature est garantie par l’Etat
et énoncée dans la Constitution ou la législation nationale.»57
Ancrer les règlements dans la Constitution protège contre les
manipulations politiques, mais il est nécessaire de conserver
un degré de flexibilité pour pouvoir s’adapter à l’évolution des
circonstances, ce qui est plus aisé par le biais de la législation
53
Principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature,
paragr.13. Les Directives et principes de l’Union Africaine sur le droit à un procès
équitable et à l’assistance judiciaire en Afrique restituent cette déclaration dans son
principe A(4)(o).
54
Comité des droits de l’Homme des Nations Unies, Observation générale n° 32, paragr. 19.
55
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009,
paragr.68-72.
56
Paragr. 5.
57
Paragr. 1.
47
Principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature, paragr.
17-20.
48
Comité des droits de l’Homme des Nations Unies, Observation générale n° 32, paragr. 20.
Voir aussi DRI et The Carter Center,Strengthening International Law to Support Democratic
Government and Genuine Elections (Renforcer le droit international pour soutenir les
gouvernements démocratiques et des élections régulières, en anglais uniquement) (2012),
p. 17.
49
La justice naturelle ou équité procédurale, tel que le concept a été élaboré dans les pays
de common law en particulier, renvoie à une exigence de normes procédurales à suivre
dans les tribunaux et espaces de débat. Elle se compose de deux éléments : d’une part,
la justice naturelle proscrit les partis pris de la part des arbitres ou individus présidant
les séances, y compris la perception de parti pris. D’autre part, chaque partie au débat
doit bénéficier de la possibilité, en toute équité, de présenter son cas au sein de l’espace
de débat, afin que toutes les personnes présentes puissent entendre toutes les parties
en cause.
50
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr. 61.
51
Ibid., paragr. 64.
52
Conseil économique et social, Sous-Commission de la lutte contre les mesures
discriminatoires et de la protection des minorités,Rapporteur spécial chargé de la question
de l’indépendance et de l’impartialité du pouvoir judiciaire, des jurés et des assesseurs et
de l’indépendance des avocats, adopté par la résolution 1989/32 de la Commission des
droits de l’homme (« Déclaration de Singhvi »), paragr. 15.
9
ordinaire. En outre, les tribunaux doivent être suffisamment
flexibles pour réagir et s’adapter aux conditions et circonstances
présentées par chaque affaire. Autrement dit, une constitution
ne saurait fournir trop de détails dans la description du
fonctionnement au quotidien d’un tribunal. La Déclaration de
Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire
explique que les instances judiciaires doivent être responsables
de la majeure partie de l’élaboration de leurs propres règles de
gestion.58
En conséquence, certaines constitutions consentent
à ce que le fonctionnement « interne » des cours soit déterminé
par les cours mêmes, généralement dans le cadre législatif ou
constitutionnel.59
3.2.2. RECOURS JUDICIAIRES ET RECOURS
ADMINISTRATIFS
Le droit d’accès à la justice et le droit à un recours effectif sont
reconnus par la DUDH (art. 8). Le droit à un procès équitable et à
un recours utile en cas de violation des droits,dans le PIDCP (arts.
2[3] et 14), ainsi que dans d’autres sources de droit international
contraignant, implique que la détermination des droits des
individus doit être établie par le biais d’une audition publique
devant un tribunal compétent, indépendant et impartial.
L’Observation générale n° 32 du Comité des droits de l’Homme
reconnaît,eu égard à l’art.14 du PIDCP,que l’accès à la justice est
un élément inhérent à ce droit.60
Ce droit exige-t-il que les individus aient accès aux tribunaux
et aux juges pour déterminer leurs droits, ou les processus de
contrôle administratif suffiront-ils ? Le rapport annuel de 2008
du Rapporteur spécial note la tendance à élargir la définition de
l’« accès à la justice » pour y inclure « la disponibilité effective
de mécanismes institutionnels efficaces pour protéger les
droits et résoudre les conflits de toutes sortes, en temps voulu
et conformément à l’ordre juridique ».61
L’art. 2(3) du PIDCP, par
exemple, énonce le droit à un recours utile, eu égard aux droits
énoncés dans le Pacte, et l’art. 25 de la Convention Américaine
relative aux Droits de l’Homme prévoit le « droit à un recours
simple et rapide » en cas de violation des droits « reconnus par
la Constitution, par la loi ou par la présente Convention ». Aucune
disposition ne prévoit que le recours sera introduit devant un
tribunal. En principe, les forums alternatifs de résolution des
conflits juridiques présentent un avantage économique et de
rapidité,62
mais ces forums (a) ne doivent pas bloquer les voies
d’accès aux tribunaux,en particulier en vue de protéger les droits,
et (b) doivent fonctionner avec des garanties similaires à celles
qu’utilisent les cours ordinaires en matière d’indépendance et
d’impartialité.
3.2.3. BUDGET
Les principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la
magistrature prévoient que les cours doivent disposer des
ressources adéquates pour servir convenablement la fonction
judiciaire.63
La Déclaration de Pékin réitère l’exigence selon
laquelle les juges doivent disposer des « ressources nécessaires »
àl’exercicedeleursfonctions,etsouligneleprincipeselonlequelle
pouvoir exécutif, « qui peut influencer les juges dans leur exercice
[...] ou leurs ressources,ne doit pas être utilisé aux fins de menacer
ou de faire peser une pression sur un ou plusieurs juges ».64
Les
Directives de Latimer House pour le Commonwealth apportent des
précisions sur cette question, en vue de la protection des fonds,
dès lors qu’ils ont été alloués,contre toute restriction budgétaire.65
Le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial recommande
qu’un pourcentage fixe du budget national soit alloué aux
instances judiciaires,66
et le Rapporteur spécial a recommandé
qu’une fourchette de référence de deux à six pour cent du PIB
soit consacrée aux instances judiciaires. Parfois, un pourcentage
fixe du PIB ou du budget annuel est prévu par la constitution
nationale. Par exemple, l’art. 177 de la Constitution du Costa Rica
stipule que :
Le budget alloue aux instances judiciaires un montant
minimal de six pour cent du revenu habituel estimé pour
l’année fiscale. Cependant, si ce montant est supérieur à
la somme requise pour couvrir les besoins fondamentaux
prévus par lesdites instances,ledit Ministère doit déterminer
la différence en tant qu’excédent de revenus,avec un plan de
dépenses supplémentaires,de manière à ce que l’Assemblée
législative prenne les mesures appropriées.
L’art. 172 de la Constitution du Salvador stipule que :
L’organe judiciaire doit disposer d’une allocation annuelle
d’au moins six pour cent du revenu courant du budget de
l’Etat.
La Déclaration de Pékin aborde la question des ressources
limitées, indiquant que le budget de la justice doit toujours être
hautement prioritaire dans l’allocation des ressources.67
Une autre question, concernant les finances des instances
judiciaires, porte sur la manière dont le budget est dépensé. La
gestion et l’allocation du budget constituent une préoccupation
aussi importante dans le cadre de l’indépendance de la justice
que les ressources qui sont allouées aux instances judiciaires. Le
Rapporteur spécial considère que l’indépendance de la justice
est mieux servie quand les instances judiciaires ou un organe
indépendant, et non pas l’exécutif ou le corps législatif, sont
responsables du budget de la justice.68
3.2.4. RÉPARTITION DES AFFAIRES
Le droit à un juge compétent est inhérent au droit à un procès
équitable et constitue l’un des prérequis de l’indépendance
de la justice. Il nécessite que les branches politiques ne
soient pas habilitées ou autorisées à attribuer ou affecter des
juges en particulier à des affaires particulières. Les Principes
fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature
prévoient en conséquence que la répartition des affaires doit
être déterminée entre les murs des instances judiciaires sans
ingérence ou intervention possible de la part des autres branches
du gouvernement.69
Le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial élargit ce
principe pour y inclure un mécanisme objectif de répartition des
58
Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire dans la
région de l’Association juridique de l’Asie, paragr. 36.
59
Voir DRI et The Carter Center, Strengthening International Law to Support Democratic
Government and Genuine Elections (Renforcer le droit international pour soutenir les
gouvernements démocratiques et des élections régulières, en anglais uniquement) (2012),
p. 17.
60
Comité des droits de l’Homme des Nations Unies, Observation générale n° 32, paragr. 9
61
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et des avocats, 2008, A/
HRC/8/4, 13 mai 2008, paragr. 16.
62
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2008, paragr. 35.
63
Paragr. 7.
64
Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire dans la
région de l’Association juridique de l’Asie, paragr. 38 et 41.
65
Paragr. II(2).
66
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr. 37.
67
Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire dans la
région de l’Association juridique de l’Asie, paragr. 42.
68
Mission du Rapporteur spécial au Kazakhstan, 2005, E/CN.4/2005/60/Add.2, 11 janvier
2005, paragr. 26.
69
Paragr. 14.
10
Pour répondre au problème posé par les cours militaires et les
cours spéciales, le Rapporteur spécial recommande l’adoption
d’un projet de principes sur l’administration de la justice par
les tribunaux militaires présenté par le Rapporteur spécial de
la Sous-Commission de la promotion et de la protection des
droits de l’Homme.80
Ce projet de principes évite explicitement
la question de la légitimité des tribunaux militaires, préférant se
concentrer sur la manière dont ces tribunaux se conforment au
droit international sur l’indépendance de l’appareil judiciaire.81
Le projet de principes stipule néanmoins que les tribunaux
militaires ne jugent que des civils, que les tribunaux militaires
sont compétents pour juger exclusivement le personnel militaire
pour des crimes et délits de nature militaire,et que la compétence
pour juger des circonstances spécifiques relève d’une manière
générale de la juridiction des cours ordinaires.82
La Constitution égyptienne de 1971 n’interdisait pas le jugement
de civils devant les tribunaux militaires,mais celle de 2012 stipule
que les civils ne comparaissent pas devant une cour militaire,
sauf en cas de crime ou délit commis à l’encontre de l’armée (art.
198). Non seulement cette disposition est vague, mais elle laisse
la possibilité pour les tribunaux militaires de juger des civils. Le
projet de Constitution tunisienne de juin 2013 stipule que (art.
107):
Les catégories de tribunaux sont créées par une loi. La
création de tribunaux d’exception et l’édiction de procédures
exceptionnelles visant à affecter les principes d’un procès
équitable sont interdites.
Les tribunaux militaires sont des tribunaux compétents pour
les crimes militaires.Leur fonctionnement,leur composition,
leur structure, leurs procédures, et le statut des magistrats
sont déterminés par loi.
En Tunisie, une loi existante autorise le procès de civils par les
tribunaux militaires.Ces dispositions du projet de Constitution de
juin 2013 ne modifient pas cette position et, comme en Egypte,
maintiennent le statu quo selon lequel des civils peuvent être
jugés pour des « crimes militaires » devant une cour militaire.
3.3. RÉSEAU D’INSTITUTIONS SOUTENANT
L’INDÉPENDANCE JUDICIAIRE
3.3.1.AUTORITÉS CHARGÉES DES POURSUITES
Le droit international est clair en ce qui concerne la nécessité
d’adapter les lois nationales pour garantir l’impartialité des
autorités chargées des poursuites. Les principes directeurs des
Nations Unies applicables au rôle des magistrats du parquet
visent à aider les Etats à garantir l’efficacité, l’impartialité et
l’équité des magistrats du parquet,et doivent être pris en compte
et traduits dans les législations et pratiques nationales.83
Il est important de noter que le droit international n’exige pas
l’indépendance des autorités chargées des poursuites, puisque,
la plupart du temps,les institutions responsables des poursuites
sont placées sous l’autorité de l’exécutif ou des instances
affaires qui protège les juges de toute ingérence au sein même
des instances judiciaires, par exemple par tirage au sort ou en
utilisant la liste alphabétique des juges. On peut imaginer que la
répartition des affaires relève d’une seule personne au sein des
instances judiciaires, telle que le juge en chef;70
mais cela peut
susciter des préoccupations lorsque le juge en chef est nommé,
pas par d’autres juges, mais par le biais d’un autre processus qui
pourrait donc être plus proche de l’exécutif.71
En outre, le Rapporteur spécial note que les pratiques adoptées
par plusieurs pays confiant à certains juges présidents le contrôle
exclusif de l’attribution des affaires ont abouti à des abus.72
Le
rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial recommande donc
unsystèmederépartitionautomatiqueouunerépartitionselondes
plans de gestion très précis incorporant des critères objectifs.73
3.2.5. COURS SPÉCIALES ET TRIBUNAUX MILITAIRES
Les cours spéciales et les cours militaires, à distinguer des cours
civilesordinaires,soulèventdesconsidérationsparticulièrespour
l’indépendance des instances judiciaires et pour la démocratie.
L’Observation générale n° 32 du Comité des droits de l’Homme
reconnaît l’existence de cours spéciales, et relève que le PIDCP
ne proscrit ni l’existence de cours spéciales ni le procès de civils
devant des cours spéciales. En effet, les cours militaires restent
nécessaires dans les démocraties, car les codes militaires de
justice et les lois qui gouvernent les forces armées n’ont pas, la
plupart du temps, leur équivalent dans le système juridique civil.
Les institutions militaires et sécuritaires font fonctionner leurs
propres cours pour respecter les codes juridiques nécessaires
au fonctionnement efficace de l’armée.74
Les normes d’équité,
d’indépendance et d’impartialité qui gouvernent les cours civiles
ordinaires doivent cependant s’appliquer à ces cours spéciales.75
La Commission Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples a
déclaré que si « un tribunal militaire per se ne viole pas les droits
contenus dans la Charte et n’implique pas de procès inéquitable
ouinjuste»,lestribunauxmilitairesdoiventsatisfaire«lesmêmes
exigences d’équité, d’ouverture et de justice, d’indépendance
et de respect du droit » que n’importe quelle autre cour.76
Au
contraire, le Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et
avocats considère que l’utilisation de cours militaires pour juger
descivilsdevraitêtreproscriteou,aumoins,strictementlimitée.77
C’est également la position de la Commission Interaméricaine
des Droits de l’Homme,qui a déclaré que les civils ne devraient en
aucun cas être traduits devant des tribunaux militaires,78
et de
la Cour Interaméricaine des Droits de l’Homme, qui a déclaré que
« le principe de base de l’indépendance des instances judiciaires
est que toute personne a le droit d’être entendue par une
juridiction ordinaire,selon les procédures établies préalablement
par la loi».79
70
Voir, par exemple, Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil
judiciaire dans la région de l’Association juridique de l’Asie, paragr. 35.
71
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr. 47
72
Mission du Rapporteur spécial au Kazakhstan, 2005, paragr. 59 ; Mission du Rapporteur
spécial dans la Fédération de Russie, 2009, A/HRC/11/41/Add.2, 23 mars 2009, Mission
du Rapporteur spécial au Kirghizistan, 2005, E/CN.4/2006/52/Add.3, 30 décembre 2005,
paragr. 67.
73
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr. 47.
74
Brett J. Kyle et Andrew G. Reiter, « Militarized Justice in New Democracies » (Justice
militarisée dans les nouvelles démocraties), Law and Society Review (2013), 375.
75
Comité des droits de l’Homme des Nations Unies, Observation générale n° 32, paragr. 22.
76
Commission africaine des droits de l’Homme et des Peuples, décision de mai 2001,
Communication 218/98 (Nigéria), paragr. 44.
77
Rapport du Rapporteur spécial sur la mission au Pérou, 1998, E/CN.4/1998/39/Add.1, 19
février 1998, paragr. 78.
78
Rapport annuel de la Commission interaméricaine des droits de l’Homme, 1997, Chapitre
VII, Recommandation 1, paragr. 4
79
Castillo Petruzzi et al v. Peru, Cour interaméricaine des droits de l’Homme, jugement du
30 mai 1999, Série C N° 52, paragr. 129.
80
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et des avocats, 2007, A/
HRC/4/25, 18 janvier 2007, paragr. 29 ; Projet de principes sur l’administration de la
justice par les tribunaux militaires, Rapport soumis par le Rapporteur spécial de la Sous-
Commission de la promotion et de la protection des droits de l’homme, E/CN.4/2006/58,
13 janvier 2006.
81
Projet de principes sur l’administration de la justice par les tribunaux militaires, 2006,
paragr. 14.
82
Projet de principes sur l’administration de la justice par les tribunaux militaires, 2006,
Principes 5, 8 et 9, paragr. 20-21 et 29-35.
83
Principes directeurs des Nations Unies applicables au rôle des magistrats du parquet,
adoptés par le huitième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le
traitement des délinquants, La Havane (Cuba), 27 août-7 septembre 1990.
11
En ce qui concerne la nomination des magistrats du parquet, les
principes directeurs exigent que les critères de sélection excluent
les nominations partiales ou entachées de préjugés, et toute
discrimination contre une personne fondée sur la race,la couleur,
le sexe, la religion, et les opinions politiques.84
Les principes
directeurs exigent que les activités et fonctions des magistrats
du parquet soient protégées contre toute ingérence politique:
Les Etats veillent à ce que les magistrats du parquet
puissent s’acquitter de leurs fonctions professionnelles en
toute liberté, sans faire l’objet d’intimidations, sans être
harcelés, sans subir d’ingérence non fondée et sans devoir
assumer de façon injustifiée une responsabilité civile,
pénale ou autre.85
A l’instar des juges, les magistrats du parquet doivent bénéficier
de la sécurité du mandat, d’une rémunération appropriée, et
toute promotion ou mutation doit être motivée par des critères
objectifs et décidée conformément à des procédures équitables
et impartiales.86
3.3.2. CONSEIL DE LA MAGISTRATURE
Le conseil de la magistrature est un organe indépendant et
corporatif composé de membres des instances judiciaires, de
l’exécutif et du corps législatif, de juristes et de membres de la
sociétécivile,mandatépourexécuterdestâchesspécifiquesliées
à la constitution des instances judiciaires et à leurs fonctions.Ses
missionssontmultiples,maisellescomprennentgénéralementla
nomination des juges, la prise de décisions d’ordre disciplinaire,
impliquant la destitution ou la promotion des juges et la gestion
des affaires administratives liées aux fonctions internes des
tribunaux. L’établissement d’un tel organe est soutenu par
différents instruments régionaux de Soft Law, dont ceux établis
par le Conseil de l’Europe,87
l’Union Africaine88
et la Déclaration
de Pékin.89
Tous insistent sur l’importance de l’indépendance d’un
tel organe,et sur la nécessité de représentation,voire majoritaire,
des membres des instances judiciaires dans ledit organe.
Environ 60 pour cent des pays ont mis sur pied un conseil de la
magistrature.90
Le Rapport annuel 2009 du Rapporteur spécial propose un
résumé utile des principes à appliquer lors de la constitution d’un
conseil de la magistrature.91
Ce sont les suivants :
•	 Le conseil de la magistrature compte des législateurs,
des avocats, des universitaires et des membres de la
société civile, mais il est préférable que les juges y soient
majoritaires ;
•	 Les représentants politiques sont peu nombreux ;
•	 Les instances judiciaires sont largement consultées lors de
la sélection des membres dudit conseil ;
•	 Les compétences du conseil de la magistrature, qui peuvent
se traduire par l’organisation de concours et d’entretiens
en vue du recrutement, ou par la nomination les juges de
manière discrétionnaire – sont clairement fixées par la loi.
judiciaires. Aujourd’hui, de nombreux systèmes de droit civil
sont équipés d’un système mixte de poursuites judiciaires, ou
système inquisitoire « souple », avec un procès pénal en deux
étapes. Au cours de la première étape, un « juge d’instruction »
oriente les magistrats du parquet dans l’enquête sur d’éventuels
crimes et la collecte de preuves. Au terme de l’enquête, et sur
base des preuves réunies, le juge d’instruction décide d’engager
ou non une procédure pénale officielle. Durant la deuxième étape
a lieu le procès pénal. Si le juge d’instruction décide d’engager
une procédure, un autre juge est nommé pour présider le procès
pénal, qui se déroule ensuite dans le cadre de l’affrontement des
parties, où des magistrats du parquet et avocats de la défense
interviennent devant le juge impartial.
Dans les systèmes de droit civil, l’impartialité des juges
d’instruction est essentielle, car ils jouent un rôle dans
l’orientation des poursuites pénales. Tant que l’impartialité des
juges est garantie, il n’y a aucune raison pour que les services
chargés des poursuites ne restent pas impartiaux, bien qu’ils ne
soient pas « indépendants » des instances judiciaires comme
dans les systèmes de common law. Il est important que les
juges des systèmes de droit civil restent indépendants vis-à-
vis de l’exécutif, et qu’ils se prémunissent contre d’éventuelles
manipulations ou ingérences des membres de l’exécutif. De
même, les magistrats du parquet qui instruisent les affaires
devant le juge présidant le tribunal doivent rester impartiaux.
Les principes directeurs applicables au rôle des magistrats
du parquet insistent donc sur l’impartialité et l’équité dont les
magistrats du parquet doivent faire preuve, et établissent un lien
clair entre les autorités chargées des poursuites impartiales et le
droit à un procès équitable devant un tribunal indépendant.
Cette caractéristique inquisitoire des systèmes de droit civil est à
distinguer de la nature « contradictoire » des procédures pénales
dans les pays de common law, où les juges servent de médiateur
entre le parquet et la défense, et à aucun moment n’orientent
formellement l’enquête criminelle ni ne participent à la décision
d’engager des poursuites. Il est habituel, dans les systèmes de
common law, que les autorités chargées des poursuites soient
une institution totalement indépendante de l’exécutif, et donc
moins sujette aux manipulations ou ingérences de la part de ce
dernier. Les services chargés des poursuites peuvent être logés
dans les locaux de l’exécutif, mais ils doivent, dans ce cas, se
prémunir contre l’éventuelle ingérence des membres de l’exécutif
et continuer à travailler de manière impartiale vis-à-vis de ce
dernier.
En Tunisie,l’art.112 du projet de Constitution de juin 2013 stipule
que « le ministère public fait partie de la justice judiciaire » et
que « les juges du ministère public exercent leurs fonctions
dans le cadre de la politique pénale de l’Etat conformément aux
procédures fixées par la loi ». Les procédures existantes fixées
par la loi en Tunisie, cependant, autorisent l’exécutif à exercer
un certain degré de contrôle sur les juges du ministère public.
Reste à savoir si l’art. 112 prévoit pour les responsables des
poursuites suffisamment d’indépendance à l’égard de l’ingérence
de l’exécutif,en les plaçant au sein des instances judiciaires pour
garantir qu’ils fonctionnent indépendamment. 84
Principes applicables au rôle des magistrats du parquet, paragr. 2(a).
85
Ibid., paragr. 4.
86
Ibid., paragr. 6-7.
87
Recommandation n° R (94) 12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux Etats
membres sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges, paragr. I(2)(c)(i).
88
Directives et principes de l’Union Africaine sur le droit à un procès équitable et à
l’assistance judiciaire en Afrique, principe A(4)(h).
89
Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire dans la
région de l’Association juridique de l’Asie, paragr. 15.
90
TomGinsburg,JudicialAppointmentsandJudicialIndependence,UnitedStatesInstitutefor
Peace,janvier 2009 (disponible en ligne à l’adresse http://comparativeconstitutionsproject.
org/files/judicial_appointments.pdf, en anglais uniquement), p. 4.
91
Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr.
28-30.
12
La Constitution égyptienne de 1971 prévoyait la création d’un
conseil chargé de gérer les affaires communes de l’appareil
judiciaire (art.173).Il devait être composé des chefs de différents
tribunaux, mais le Président devait être à sa tête. La Constitution
égyptienne de 2012 ne prévoit pas l’établissement d’un organe
ou conseil de la magistrature indépendant et corporatif, mais
énonce que « La loi fixe les juridictions, ou autres organes et
associations, qui doivent présenter leurs candidats, le processus
de nomination et les conditions qu’ils doivent remplir » (art. 176).
Ces dispositions ne répondent pas aux exigences fondamentales
définies par le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial.
Avec le Président à la tête de l’organe et les lois ordinaires fixant
les détails et les exigences relatifs aux nominations judiciaires,
il existe un risque que le Président domine les nominations
judiciaires ainsi que les activités de l’appareil judiciaire,
compromettant ainsi l’indépendance des instances judiciaires et
l’impartialité des juges.
Le projet de Constitution tunisienne de juin 2013 établit un Conseil
supérieur de la magistrature composé de quatre conseils distincts
représentant le tribunal administratif, les tribunaux financiers,
les cours ordinaires, et un quatrième conseil responsable de
l’organisation (« une instance des conseils juridictionnels »)
(art.109). Chacun de ces conseils doit être composé pour moitié de
magistrats, et pour moitié de non magistrats. Chaque conseil est
responsable de la discipline des juges des cours qu’il représente,
tandis que le Conseil supérieur de la magistrature, en tant
qu’instance, « veille au bon fonctionnement de la justice et au
respect de son indépendance » (art. 111). Le président du Conseil
supérieur de la magistrature doit être élu par ses pairs, parmi
les magistrats du plus haut grade (art. 109). Ce modèle semble
coïncider avec les recommandations du rapport annuel de 2009 du
Rapporteur spécial.
4. CONCLUSION
L’importancedel’indépendancedelajusticedanslesdémocraties
constitutionnelles ne saurait être surestimée. Les tribunaux
veillent à la protection des droits de l’Homme et au maintien de
l’Etat de droit, ce qui, en fin de compte, participe à garantir le
respect des principes de la démocratie constitutionnelle. Pour
cela,ilestessentielquelestribunauxfonctionnentconformément
à la doctrine de l’indépendance judiciaire. Le droit international
propose une définition pratique de l’indépendance de la justice,
constituée de cinq éléments auquel tout système juridique doit
se conformer : les tribunaux doivent (a) être impartiaux ; (b)
aborder les affaires de manière objective ; (c) ne faire preuve
d’aucun préjugé ; (d) être politiquement indépendants ; et (e) agir
sans crainte.
Le droit international énonce des règles de « Hard Law » et
des recommandations de « Soft Law » pour l’indépendance
judiciaire. Le droit international permet à ces règlements et
recommandations d’être appliqués de différentes manières
dans les contextes juridiques et constitutionnels nationaux, et
n’exige pas que des modèles spécifiques d’appareil judiciaire
soient établis ou que des mécanismes et procédures spécifiques
régissant la conduite judiciaire soient mis en place. L’évaluation
de la conformité des règlements et mécanismes relatifs au
fonctionnement de l’appareil judiciaire d’un pays au droit
international nécessite une analyse approfondie des règlements
et mécanismes pertinents à la lumière du droit international.
13
14
15
British Embassy
Tripoli
La présente publication a été réalisée avec l’aide du
Département fédéral des affaires étrangères suisse, du
Ministère des Affaires Etrangères de la République fédérale
d’Allemagne et de l’Ambassade du Royaume-Uni à Tripoli.
Son contenu relève de la seule responsabilité de Democracy
Reporting International et ne saurait en aucun cas être
considéré comme reflétant les points de vue des donateurs.
16
A PROPOS DE DEMOCRACY
REPORTING INTERNATIONAL
Democracy Reporting International (DRI) est une
organisation à but non-lucratif, indépendante et non
partisane, ayant son siège à Berlin, en Allemagne. DRI
soutient la participation politique des citoyens, ainsi
que la redevabilité des organes gouvernementaux et le
développement d’institutions démocratiques dans le
mondeentier.DRIappuielesprocessuslocauxdepromotion
du droit universel des citoyens à participer à la vie politique
de leur pays, conformément à ce qui est stipulé dans la
Déclaration universelle des droits de l’homme et dans le
Pacte international relatif aux droits civils et politiques.
http://www.democracy-reporting.org
contact:
info@democracy-reporting.org
A PROPOS DU CENTRE POUR LES
TRANSITIONS CONSTITUTIONNELLES
DE LA FACULTE DE DROIT DE
L’UNIVERSITE DE NEW YORK
LeCentrepourlesTransitionsConstitutionnellesdelafaculté
de droit de l’université de New York (Ci-après le Centre pour
les Transitions Constitutionnelles) génère et mobilise des
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cruciale pour le succès des transitions constitutionnelles,
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Normes internationales relatives à lindépendance de la justice

  • 1. base de normes et critères objectifs préalablement définis, et ce dans le cadre d’une procédure équitable comprenant un droit de recours. e) Le transfert et la réaffectation des juges au sein de l’appareil judiciaire doivent être décidés par le pouvoir judiciaire lui-même et ne pas dépendre du seul contrôle des pouvoirs législatif et exécutif. f)Tous les tribunaux doivent être institués par la loi :leur structure ne saurait faire l’objet de modifications sommaires de la part de l’exécutif, et les tribunaux ad hoc doivent être proscrits. g) Le corps judiciaire, ou tout conseil de la magistrature indépendant, doit être responsable de sa propre gestion administrative. h) Les tribunaux autres que les cours traditionnelles sont sujets aux mêmes principes d’indépendance judiciaire que les tribunaux ordinaires. i) Les cours doivent disposer des ressources financières adéquates pour l’exercice de leurs fonctions.La gestion du budget de la justice revient au seul pouvoir judiciaire ou au conseil de la magistrature. j) L’attribution des affaires aux juges relève de l’administration judiciaire interne. Idéalement, l’attribution des affaires devrait être déterminée de manière aléatoire ou systématique. k) Les tribunaux militaires ne doivent disposer d’aucune compétence pour juger des civils. l) Les autorités chargées des poursuites doivent être impartiales et travailler en toute équité. m) Tout conseil de la magistrature doit, s’il existe, être principalement composé de juges, ses pouvoirs et fonctions doivent être clairement définis par la loi. Cette note d’information présente les normes internationales relatives à l’indépendance de la justice et vient en complément du rapport de DRI intitulé Consensus international : éléments essentiels de la démocratie (2011),2 et de celui rédigé en coopération avec le centre Carter, Strengthening International Law to Support Democratic Government and Genuine Elections (Renforcer le droit international afin de soutenir gouvernements démocratiques et élections régulières, disponible en anglais uniquement) (2012).3 RÉSUMÉ L’indépendance de la justice est l’expression concrète de deux éléments essentiels de la démocratie,à savoir l’Etat de droit et la séparation des pouvoirs. Dans une démocratie constitutionnelle, le processus politique et toutes les fonctions de l’Etat doivent s’inscrire dans les limites prévues par la loi. Les juges sont tenus de respecter l’Etat de droit. Pour s’assurer qu’ils le fassent à l’abris d’influences abusives, ils doivent être indépendants des branches exécutive et législative du pouvoir. Leur rôle dans la démocratie est particulièrement important pour la sauvegarde des droits de l’Homme. En droit international, la définition pratique suivante de l’indépendance de la justice peut être discernée : une justice indépendante doit (a) être impartiale ; (b) aborder les affaires de manière objective ; (c) ne faire preuve d’aucun préjugé ; (d) être politiquement indépendante ; et (e) agir sans crainte. Selon le droit international, ces principes peuvent se traduire par les recommandations pratiques suivantes : a) Le pouvoir de nomination des juges ne doit pas être confié à un seul acteur politique,en particulier l’exécutif,qui pourrait exercer un large pouvoir d’appréciation dans le choix et la nomination des juges. Il est préférable que la nomination de ces derniers ait lieu dans le cadre d’une procédure qui prévoit la participation d’autres branches de l’Etat et de la société, telles que des juges, le corps juridique, les partis politiques d’opposition, la société civile, le corps législatif, ou les membres du gouvernement responsables de l’administration judiciaire. b) Le principe de l’inamovibilité des magistrats nécessite que ces derniers soient nommés à vie, jusqu’à l’âge de la retraite obligatoire, ou pour un mandat fixe. c) Les conditions de service et de rémunération ne peuvent être modifiées désavantageusement et doivent être garanties par la loi. d) Les juges sont tenus de rendre compte de leur conduite :ils ne peuvent être révoqués ou encourir des sanctions disciplinaires qu’en cas de faute grave, incompétence ou incapacité, sur la info@democracy-reporting.org www.democracy-reporting.org NOTE D’INFORMATION N°41 SEPTEMBRE 2013 the center for constitutional transitions at nyu law NORMES INTERNATIONALES RELATIVES A L’INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE1 1 Cette note d’information a été rédigée par Richard Stacey et Sujit Choudhry du Center for Constitutional Transitions at NYU Law. Elle a été éditée par Michael Meyer-Resende, Evelyn Maib-Chatré, Geoffrey Weichselbaum et Mehdi Foudhaili de Democracy Reporting International. 2 Disponible en ligne à l’adresse http://www.democracy- reporting.org/files/rapport_ elements_essentiels_de_la_democratie_fr.pdf 3 Disponible en ligne à l’adresse http://www.democracy-reporting.org/files/dri_report_ strengthening_democratic_governance_.pdf
  • 2. 2 1. INTRODUCTION: L’INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE DANS LES DÉMOCRATIES CONSTITUTIONNELLES L’indépendance de la justice est un élément essentiel de la démocratie constitutionnelle, à l’instar des droits de l’Homme et de l’Etat de droit que les tribunaux ont pour mission de protéger. L’Assemblée Générale des Nations Unies reconnaît ce lien dans sa déclaration de 2004 sur les « éléments essentiels de la démocratie ».4 La discussion sur l’indépendance de la justice en droitinternationalproposéedanscettenoted’informations’ancre dans la compréhension des fonctions essentielles des tribunaux dans une démocratie constitutionnelle. Dans ce type de régime, les tribunaux occupent deux fonctions. Premièrement, la justice y est le garant ultime des droits de l’Homme. Ces derniers, et en particulier les droits politiques dont chacun jouit en toute équité, sont fondamentaux dans un Etat démocratique,car c’est en vertu de ces droits que le peuple peut librement exprimer sa volonté politique et ses préférences. C’est l’article 21(3) de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (DUDH) qui établit un lien entre la libre expression de la volonté populaire et le gouvernement démocratique.5 Deuxièmement, dans une démocratie, la justice doit protéger l’Etat de droit en s’assurant que la conduite des branches exécutive et administrative du gouvernement coïncide avec les lois précédemment votées ainsi qu’avec les droits et la Constitution.Pour s’acquitter de ces deux fonctions,les tribunaux doivent jouir de l’indépendance judiciaire. 1.1. DÉFINITION PRATIQUE DE L’INDÉPENDANCE JUDICIAIRE L’article 14 du Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques(PIDCP)constituelabasededroit«dur»deladéfinition de l’indépendance de la justice en droit international.6 L’article stipule que tous sont égaux devant les tribunaux et les cours de justice et toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal compétent, indépendant et impartial (voir section 2). L’interprétation de l’article proposée par le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies dans son Observation générale n° 327 fait autorité. Elle produit la définition pratique suivante de l’indépendance judiciaire : (1) Les tribunaux doivent traiter toutes les parties de manière impartiale sans discrimination. (2) Les tribunaux ne doivent afficher aucun parti pris ni préférence à l’égard d’une ou plusieurs parties. (3) Les tribunaux ne peuvent préjuger des affaires (c’est-à-dire qu’aucune idée préconçue n’est admise). (4) Les tribunaux doivent être politiquement indépendants, il ne doivent pas être redevables à, ou sujets à manipulation ou à influence des branches exécutive ou législative de l’Etat, qui seront souvent parties aux affaires soumises. (5) Les tribunaux doivent pouvoir exercer leurs fonctions sans crainte : les tribunaux ne peuvent agir en toute indépendance s’ils s’exposent à des représailles lorsqu’ils rendent un jugement défavorable à un particulier ou aux pouvoirs publics. Les principes de cette définition pratique assurent la bonne exécution des deux fonctions de l’indépendance de la justice dans une démocratie constitutionnelle : garantir les droits de l’Homme et l’Etat de droit. Les Principes fondamentaux des Nations Unies relatifs à l’indépendance de la magistrature rappellent les composants de l’indépendance de la justice dans une brève définition:8 Les magistrats règlent les affaires dont ils sont saisis impartialement, d’après les faits et conformément à la loi, sans restrictions et sans être l’objet d’influences, incitations, pressions, menaces ou interventions indues, directes ou indirectes,de la part de qui que ce soit ou pour quelque raison que ce soit. En outre, différentes démocraties constitutionnelles dans le Monde ont intégré une version de cette définition pratique dans leurs propres constitutions. La Constitution d’Afrique du Sud, par exemple, indique à l’art. 165(2) que : Les tribunaux sont indépendants et ne relèvent que de la Constitution et de la loi, qu’ils sont tenus d’appliquer impartialement et sans crainte,parti pris favorable ou préjugé. La Constitution kenyane insiste sur la fidélité à la Constitution et à la loi et interdit toute ingérence dans le travail des tribunaux (art. 160) : Dans l’exercice de l’autorité judiciaire, les magistrats sont uniquement soumis à la présente Constitution et à la loi et ne sont assujettis à la surveillance ou aux instructions d’aucune personne ou autorité. La Constitution égyptienne de 2012 (art. 74)9 reconnaît ces exigences en principe. Cette disposition est identique dans l’art. 65 de la Constitution égyptienne de 1971 : L’indépendance des magistrats et leur immunité constituent des garanties fondamentales pour la protection des droits et des libertés. En Tunisie, le projet de Constitution de juin 2013 prévoit les éléments suivants (art. 100, 101 et 106) : La magistrature est une autorité indépendante qui assure la primauté de la justice, la suprématie de la Constitution, la souveraineté de la loi et la protection des droits et libertés. Les juges sont indépendants. Aucun pouvoir ne saurait être exercé sur eux en dehors de ceux de la Constitution et de la loi. Tout juge doit être compétent. Il doit s’engager à agir en toute impartialité et intégrité. Il est tenu pour responsable de tout manquement à l’exercice de ces devoirs. Toute entrave à la magistrature est interdite. 4 Adoptée le 20 décembre 2004, la résolution a été officiellement publiée en 2005.Voir :http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/59/201& Lang=F.Voir également DRI,Consensus international :éléments essentiels de la démocratie. 5 Déclaration universelle des droits humains, 10 décembre 1948, résolution 217 A(III) de l’Assemblée Générale, (DUDH). 6 Voir à ce propos DRI et The Carter Center, Strengthening International Law to Support Democratic Government and Genuine Elections (Renforcer le droit international pour soutenir les gouvernements démocratiques et des élections régulières) (2012), p. 13. 7 Comité des droits de l’homme des Nations Unies, Observation générale n° 32, CCPR/C/ GC/32, 23 août 2007 8 Principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature, adoptés à l’issue du septième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants, Milan, 26 août-6 septembre 1985, Principes adoptés par les résolutions de l’Assemblée Générale 40/32, du 29 novembre 1985 et 40/146, du 13 décembre1985, paragr. 2 9 La Constitution égyptienne de 2012 a été suspendue le 8 juillet 2013, et était en cours de modification au moment de l’écriture de cette note d’information. Un comité technique de dix membres, composé de six juges, un professeur et trois universitaires à la retraite, a été nommé par le gouvernement par intérim pour proposer des modifications à la Constitution de 2012. Ces propositions ont été rendues publiques le 20 août 2013. Le 1er septembre 2013, un décret présidentiel prévoyait l’établissement d’un comité de 50 membres en vue de rédiger un projet complet de Constitution.
  • 3. 3 1.4. DISTINCTION AU SEIN DES SYSTÈMES JUDICIAIRES DES PAYS DE COMMON LAW ET DE DROIT ROMAIN11 Les différences entre les traditions de common law et de droit romain ont une incidence sur le rôle des tribunaux et influencent la manière dont l’indépendance judiciaire doit être entendue dans chaque contexte. En premier lieu, les juges des pays de common law sont généralement nommés sur la base de leurs accomplissements en tant que juristes (modèle de la valorisation), tandis que les juges des pays de droit romain sont nommés en tant que fonctionnaires au terme d’une qualification juridique de base (modèle de la carrière). Si les politiciens ont plus d’influence sur la nomination des juges dans le modèle de la valorisation, et que les juges jouent eux-mêmes un rôle plus important dans les nominations dans le modèle de la carrière,les deux modèles comportent le risque d’ingérence abusive dans le processus de nomination. L’indépendance des juges nécessite d’accorder une attention particulière aux règles de nomination dans les pays de droit romain comme dans les pays de common law. La Tunisie a opté pour la tradition du droit romain, comme l’indique le projet de Constitution de juin 2013 : les autorités judiciaires, et les tribunaux administratifs et financiers sont structurés selon le modèle de la carrière,qui prévoit la nomination des juges en tant que fonctionnaires (art.112-114).Cependant,la Cour Constitutionnelle reste une exception, structurée selon le modèle de la valorisation de la common law : les juges peuvent être nommés près la Cour Constitutionnelle s’ils justifient d’au moins 15 ans d’expérience (art. 115). En deuxième lieu, les juges des systèmes de droit romain jouent, d’une manière générale, un rôle plus actif dans les poursuites pénales (système inquisitoire), par opposition aux juges du système de common law qui endossent un rôle d’arbitre passif entre deux équipes juridiques opposées (système contradictoire). Si cette distinction n’est pas absolue (les juges de common law, lors des procédures préjudicielles, réunissent les éléments de preuve pertinents, et les avocats des pays de droit romain proposent des éléments de preuve aux juges du système inquisitoire), elle souligne néanmoins que l’indépendance personnelle des juges des systèmes de droit romain bénéficie d’une attention particulière, tout comme l’équité de la procédure judiciaire et l’impartialité des autorités chargées des poursuites dans les systèmes de common law. 2. INDÉPENDANCE ET DROIT INTERNATIONAL Au sein du concept de droit international, il faut distinguer la législation contraignante (ou « Hard Law ») et la législation non contraignante (ou « Soft Law », « droit souple »). Le Hard Law renvoie aux accords et règles du droit international imposant des obligations précises et juridiquement contraignantes aux Etats. Le « Soft Law »renvoie aux accords qui ne sont pas formellement contraignants ou n’imposent pas d’obligation claire et précise aux Etats parties, ou aux déclarations interprétatives sur les traités, à l’instar des Observations générales émises par le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies et du Comité Les principes de l’indépendance de la justice dans le projet de Constitution tunisienne de juin 2013 reconnaissent une nette distinction entre l’indépendance personnelle des juges et l’indépendance institutionnelle de la magistrature.Parallèlement à cette distinction, la présente note d’information en reconnaît deux autres : la distinction faite entre la justice elle-même et les institutions qui appuient le travail de la justice, et la distinction faite entre l’indépendance de la justice dans les pays de common law et les pays de droit romain. 1.2. DISTINCTION ENTRE L’INDÉPENDANCE PERSONNELLE DES JUGES ET L’INDÉPENDANCE INSTITUTIONNELLE DES AUTORITÉS JUDICIAIRES La garantie de traitement équitable et indépendant des affaires par les juges n’est qu’un élément parmi d’autres de l’indépendance de la justice. Tout comme les juges, en tant qu’individus, doivent se montrer indépendants, l’appareil judiciaire, en tant qu’institution, doit rester imperméable aux manipulations et influences extérieures. L’indépendance de la justice implique que les juges fassent preuve d’intégrité en traitant les affaires dont ils sont chargés conformément aux principes d’indépendance judiciaire et en étant libres de toute entrave extérieure. Elle implique également que l’appareil judiciaire, en tant qu’institution, fonctionne de manière autonome, sans entrave de la part des autres branches des pouvoirs publics dans la réglementation de ses propres modalités administratives et internes. La distinction établie entre l’indépendance personnelle des juges et l’indépendance institutionnelle des autorités judiciaires fait l’objet des sections 3.1 et 3.2 ci-dessous, qui traitent respectivement de la constitution de l’autorité judiciaire et de son fonctionnement. 1.3. DISTINCTION ENTRE LES TRIBUNAUX ET LES INSTITUTIONS APPUYANT LE TRAVAIL DES AUTORITÉS JUDICIAIRES Les juges ne font pas fonctionner l’appareil judiciaire eux- mêmes : ils sont soutenus par d’autres institutions. Les juges doivent prendre des décisions sur la base d’informations et de faits qui leur sont présentés par des avocats (sur la différence entre les systèmes juridiques de common law et de droit romain à cet égard, voir section 1.4 ci-après). Les représentants légaux qui interviennent au tribunal, ainsi que les institutions et les responsables des poursuites, des enquêtes et de la collecte des informations probantes, doivent agir impartialement pour que les décisions judiciaires défendent l’Etat de droit et respectent et protègent les droits de l’Homme.10 Dans la section 3.3 ci- après, la présente note d’information traite du droit international vis-à-vis de la manière dont les institutions qui soutiennent le système judiciaire influencent l’indépendance de la justice. Le droit international reflète la distinction entre l’indépendance des tribunaux mêmes et l’indépendance des institutions qui appuient le travail des cours. 10 Principes directeurs applicables au rôle des magistrats du parquet, adoptés par le huitième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants, La Havane, Cuba, 27 août-7 septembre 1990. 11 Dans les pays de tradition de common law, les tribunaux jouent un rôle central dans l’élaboration de la loi. Les décisions judiciaires créent un « précédent » juridique contraignant, qui guide les autres cours dans les affaires qui, dans le futur, traiteront de questions similaires. La « common law » est une loi élaborée de cette manière, au fur et à mesure des décisions prises dans les tribunaux. Dans les pays de tradition romaine, des «codes» juridiques complets visent à énoncer l’ensemble des lois. Les juges appliquent le droit tel que décrit dans ces codes, mais leurs décisions ne créent pas de précédent que les autres tribunaux sont tenus de suivre. Contrairement aux pays de common law, dans les pays de droit romain,les lois ne dépendent pas des décisions prises dans les tribunaux.
  • 4. 4 des droits économiques, sociaux et culturels, qui ne comportent pas de caractère juridiquement contraignant. Certaines sources pertinentes du droit international sur l’indépendance de la justice entrent dans les deux catégories. La présente note d’information se réfère à des sources de législation contraignante et de législation non contraignante sur l’indépendance de la justice. 2.1. SOURCES PERTINENTES DU DROIT INTERNATIONAL: LE « DROIT DUR » 2.1.1. PACTE INTERNATIONAL RELATIF AUX DROITS CIVILS ET POLITIQUES (PIDCP) Le PIDCP est un traité multilatéral adopté par l’Assemblée Générale des Nations Unies le 16 décembre 1966. Les Etats parties au Pacte sont juridiquement liés par ses dispositions.12 Le Pacte contient un énoncé clair exigeant l’indépendance de la justice eu égard au droit à un procès équitable.L’article 14 stipule notamment que : (1) Tous sont égaux devant les tribunaux et les cours de justice.Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal compétent, indépendant et impartial, établi par la loi qui décidera soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle,soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil. Le huis clos peut être prononcé pendant la totalité ou une partie du procès soit dans l’intérêt des bonnes mœurs, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, soit lorsque l’intérêt de la vie privée des parties en cause l’exige, soit encore dans la mesure où le tribunal l’estimera absolument nécessaire, lorsqu’en raison des circonstances particulières de l’affaire, la publicité nuirait aux intérêts de la justice ; cependant, tout jugement rendu en matière pénale ou civile sera public, sauf si l’intérêt de mineurs exige qu’il en soit autrement ou si le procès porte sur des différends matrimoniaux ou sur la tutelle des enfants. (2)Toute personne accusée d’une infraction pénale est présumée innocentejusqu’àcequesaculpabilitéaitétélégalementétablie. 2.1.2. TRAITÈS RÈGIONAUX Comme pour le PIDCP, les traités régionaux multilatéraux imposent des obligations juridiquement contraignantes aux Etats parties au traité. Un certain nombre de ces traités requièrent l’indépendance de la justice sous la forme d’un droit reflétant l’article 14 du PIDCP. Par exemple : • Charte africaine des droits de l’Homme et des Peuples: L’art. 3 garantit l’égalité devant la loi et une protection égale devant la loi ;l’art.26 impose une obligation directe aux Etats parties de garantir l’indépendance des tribunaux. • Convention européenne des droits de l’Homme: L’art.6 garantit le droit à un procès équitable par un tribunal indépendant et impartial et le droit d’être présumé innocent. • Convention américaine relative aux droits de l’Homme: L’art.8 garantit le droit à un procès équitable par un tribunal compétent, indépendant et impartial et le droit d’être présumé innocent. 2.2. SOURCES PERTINENTES DU DROIT INTERNATIONAL : LE « DROIT SOUPLE » 2.2.1. DÉCLARATION UNIVERSELLE DES DROITS DE L’HOMME (DUDH) La Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (DUDH) est une déclaration non contraignante de l’Assemblée Générale des Nations Unies, bien que certaines de ses dispositions soient considérées comme du droit international coutumier. La DUDH affirme le droit à un procès équitable par un tribunal indépendant et impartial (art. 11), le droit de l’accusé d’être présumé innocent (art. 11), et reconnaît l’égalité de tous devant la loi et l’égalité de tous devant les droits et les libertés. La DUDH n’impose aucune obligation juridique aux Etats,mais est un interprète essentiel du PIDCP et d’autres traités internationaux qui, eux, imposent des obligations en termes de protection des droits et d’indépendance de la justice. 2.2.2. PRINCIPES FONDAMENTAUX ET RECOMMANDATIONS DES NATIONS UNIES Les Nations Unies ont adopté plusieurs séries de principes fondamentaux et de recommandations qui servent de cadre à destination des Etats pour qu’ils utilisent le droit national et les structures institutionnelles afin de protéger l’indépendance de la justice.Ces documents ne sont pas juridiquement contraignants, mais constituent une ressource mise à disposition des pays engagés à faire respecter l’indépendance de la justice. Ces documents sont entre autres les suivants : • LesPrincipesfondamentauxdel’ONUrelatifsàl’indépendance de la magistrature;13 • Les Principes de base relatifs au rôle du barreau;14 • Les Principes directeurs applicables au rôle des magistrats du parquet;15 • Les Dispositions visant à assurer l’application effective des Principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature;16 et • Le Projet de Déclaration universelle sur l’indépendance de la Justice (« Déclaration de Singhvi »).17 2.2.3. COMITÉ DES DROITS DE L’HOMME DES NATIONS UNIES, OBSERVATION GÈNÉRALE N° 32 Le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies émet régulièrement des Observations générales qui font autorité dans l’interprétation des droits énoncés par le PIDCP (le Comité des droits économiques, sociaux et culturels fait la même chose pour le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels). Si les Observations générales ne sont pas juridiquement contraignantes en soi, les droits du PIDCP, qu’elles interprètent, imposent des obligations juridiquement contraignantes aux Etats parties au Pacte. En conséquence, les Observations générales constituent une source importante d’informations relatives aux obligations et devoirs que les Etats parties au PIDCP doivent assumer. 12 Les informations relatives aux Etats membres et Etats parties au PIDCPsont consultables à l’adresse : http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=UNTSONLINE&tabid=2 &mtdsg_no=IV-4&chapter=4&lang=fr&clang=_fr 13 Principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature, adoptés à l’issue du septième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants, Milan, 26 août-6 septembre 1985, principes adoptés par les résolutions de l’Assemblée Générale 40/32, du 29 novembre 1985 et 40/146, du 13 décembre 1985. 14 Adoptés par le huitième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants, La Havane, Cuba, 27 août – 7 septembre 1990. 15 Adoptés par le huitième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants, La Havane, Cuba, 27 août – 7 septembre 1990. 16 Résolution 1989/60 du Conseil économique et social,adoptée par la résolution 44/162 de l’Assemblée Générale du 15 décembre 1989. 17 Conseil économique et social, Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités,Rapporteur spécial chargé de la question de l’indépendance et de l’impartialité du pouvoir judiciaire, des jurés et des assesseurs et de l’indépendance des avocats, adoptée par résolution 1989/32 de la Commission des droits de l’homme (« Déclaration de Singhvi »).
  • 5. 5 L’Observation générale n° 32 traite spécifiquement du droit à un procès équitable à l’article 14 du PIDCP. Elle permet de comprendre ce que l’art.14 implique pour les Etats qui cherchent à faire respecter le droit à un procès équitable et à garantir l’indépendance de la justice dans leurs systèmes juridiques nationaux. C’est un document important. 2.2.4. RAPPORTS ANNUELS DU RAPPORTEUR ET MISSIONS DU RAPPORTEUR Les Rapporteurs spéciaux des Nations Unies exercent un mandat thématique ou spécifique à un pays qui leur a été confié par le Conseil des droits de l’Homme des Nations Unies pour enquêter sur les violations des droits de l’Homme au nom des Nations Unies. Depuis 1994, les Nations Unies nomment un Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et des avocats, qui rédige des rapports annuels. Parallèlement à ces rapports annuels, le Rapporteur spécial se voit confier des missions périodiques dans les pays sélectionnés. Les rapports rédigés à partir de ces missions sont des études de cas approfondies sur les institutions judiciaires et juridiques de chaque pays, et une évaluation de la manière dont ces structures et institutions font respecter ou non les principes de l’indépendance de la justice. Les deux types de documents proposent des analyses poussées sur la mise en pratique des principes d’indépendance de la justice dans les contextes nationaux. En même temps, ils mettent en garde contre l’échec des systèmes juridiques et judiciaires nationaux à respecter ces principes. Les rapports des autres rapporteurs spéciaux thématiques constituent également des sources significatives de soft law pour l’indépendance de la justice. Par exemple, le Rapporteur spécial de la Sous-Commission pour la promotion et la protection des droits de l’Homme a élaboré un projet de principes sur l’administration de la justice par les tribunaux militaires.18 2.2.5. DÉCLARATIONS RÉGIONALES Une poignée d’organisations régionales a émis des déclarations sur l’indépendance de la justice. Ces déclarations ne sont pas contraignantes, ce qui leur confère un statut similaire à celui des Principes fondamentaux et recommandations des Nations Unies (voir section 2.2.2). Si elles reflètent davantage l’opinion des organisations internationales régionales que celle de la communauté internationale, elles n’en restent pas moins instructives en ce qu’elles soulignent la nature universelle de nombreux principes d’indépendance de la justice, tout comme elles favorisent la compréhension de l’indépendance de la justice dans des contextes régionaux spécifiques. Les déclarations régionales concernées sont les suivantes : • Déclaration relative aux droits de l’Homme de l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est : l’art. 20(1) garantit la présomption d’innocence et le droit à un procès équitable par un tribunal compétent, indépendant et impartial;19 • Magna Carta des juges du Conseil consultatif de Juges européens (Conseil de l’Europe);20 • Recommandation n° R (94) 12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux Etats membres sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges;21 • Directives et principes de l’Union Africaine sur le droit à un procès équitable et à l’assistance judiciaire en Afrique;22 • Déclaration de Pékin sur les principes de l’Indépendance de la Magistrature dans La Région de l’Association Juridique de l’Asie;23 • Directives de Latimer House pour le Commonwealth sur la suprématie parlementaire et l’indépendance de la justice24 ;et, • Charte Démocratique Interaméricaine25 . 2.2.6. DÉCLARATIONS DES ONG INTERNATIONALES Certaines associations et organisations non-gouvernementales internationales ont publié des déclarations et des manuels relatifs à l’indépendance de la justice dans les juridictions nationales. Parmi elles, on trouve : • L’Union Internationale des Magistrats, Statut Universel du Juge;26 et • Le Groupe Judiciaire sur le Renforcement de l’Intégrité de la Justice et la Table Ronde des Premiers Présidents,Principes de Bangalore sur la déontologie judiciaire.27 3. L’INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE EN PRATIQUE: PRINCIPAUX DOMAINESDE RECOMMANDATION DU DROIT INTERNATIONAL Les trois sous-sections de ce chapitre abordent l’indépendance de la justice selon trois angles : la constitution de l’autorité judiciaire (section 3.1) ; le fonctionnement de l’autorité judiciaire (section3.2);etlesinstitutionsquiviennentappuyerlesfonctions de l’autorité judiciaire (section 3.3). Le droit international vise à faire appliquer les composants de l’indépendance de la justice, tels que définis en pratique à la section 1.1 ci-dessus, dans ces trois domaines. 3.1. CONSTITUTION DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE : TROUVER L’ÉQUILIBRE ENTRE REDEVABILITÉ ET INDÉPENDANCE L’indépendance personnelle des juges est protégée, en grande partie, par les mécanismes et procédures de nomination des juges et la mesure dans laquelle les politiciens ou parties privées peuvent influencer l’attitude des autorités judiciaires après la nomination des juges. Néanmoins, les juges qui échouent à accomplir leur mission de manière compétente, indépendante ou impartiale doivent être redevables de leurs actions. L’indépendance de la justice ne saurait laisser les juges agir sans redevabilité. Les règles de nomination, conditions de service, destitution, discipline et sanction des juges doivent trouver l’équilibre entre la nécessité de protéger les juges de toute ingérence extérieure indue et celle de la responsabilité judiciaire. 18 Principes provisoires sur l’administration de la justice par les tribunaux militaires, Rapport soumis par le Rapporteur spécial de la Sous-Commission de la promotion et de la protection des droits de l’homme, E/CN.4/2006/58, 13 janvier 2006. 19 Adoptée par les Chefs d’Etat de l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est, Phnom Penh, 18 novembre 2012. 20 Adoptée par le Conseil Consultatif deJuges européens du Conseil de l’Europe,Strasbourg, 17 novembre 2010. 21 Adoptée par le Comité des Ministres le 13 octobre 1994 lors de la 518e réunion des Délégués des Ministres. 22 Adoptées dans le cadre du rapport d’activité de la Commission africaine lors du 2e Sommet des Chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union Africaine, Maputo, 4-12 juillet 2003. 23 Adoptée par la Conference des premiers présidents des ressources Asie Pacifique,Pékin, 19 Aout 1995. 24 Adoptées le 19 juin 1998 lors d’une réunion des représentants de l’Association parlementaire du Commonwealth, de l’Association des juges et Magistrats du Commonwealth, de l’Association des avocats du Commonwealth et de l’Association des Etudes Juridiques du Commonwealth. 25 Adoptée par l’assemblée générale de l’OEA lors de sa session spéciale tenue à Lima, Pérou, le 11 septembre 2001. 26 Approuvée par l’Union internationale des magistrats le 17 novembre 1999. 27 Code provisoire de Bangalore sur la déontologie judiciaire, 2001, adopté par le Groupe judiciaire sur le renforcement de l’intégrité de la justice,tel que révisé lors de la Table ronde des premiers présidents organisée au Palais de la Paix de La Haye, 25-26 novembre 2002.
  • 6. 6 L’Observation générale n° 32 du Comité des droits de l’Homme des Nations Unies définit cette nécessité d’équilibre : Les Etats doivent prendre des mesures garantissant expressément l’indépendance du pouvoir judiciaire et protégeant les juges de toute forme d’ingérence politique dans leurs décisions par le biais de la Constitution ou par l’adoption de lois qui fixent des procédures claires et des critères objectifs en ce qui concerne la nomination, la rémunération, la durée du mandat, l’avancement, la suspension et la révocation des magistrats,ainsi que les mesures disciplinaires dont ils peuvent faire l’objet.[…] Les juges ne peuvent être révoqués que pour des motifs graves, pour faute ou incompétence, conformément à des procédures équitables assurant l’objectivité et l’impartialité, fixées dans la Constitution ou par la loi.[…] Les juges ne doivent pas laisser des partis pris ou des préjugés personnels influencer leur jugement ni se nourrir d’idées préconçues au sujet de l’affaire dont ils sont saisis, ni agir de manière à favoriser indûment les intérêts de l’une des parties au détriment de l’autre.28 3.1.1. NOMINATION Les principes fondamentaux des Nations Unies relatifs à l’indépendance de la magistrature soulignent que les mécanismes de nomination doivent se fonder sur l’intégrité et les compétences et prévoir des garanties contre les nominations abusives.29 Les principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature ne définissent pas la nature de ces mécanismes de nomination;ils laissent le droit national en fixer les détails.30 Les procédures de nomination doivent proscrire la discrimination.31 Dans les pays de droit romain, bien que les nominations des juges soient généralement fondées sur le modèle de la carrière, les nominations au sein des cours constitutionnelles ou des cours suprêmes s’appliquent souvent selon un autre mécanisme. Les questions importantes d’interprétation politique ou constitutionnelle étant traitées devant les cours constitutionnelles et les cours suprêmes, il est largement admis que les acteurs politiques jouent un rôle dans la sélection des juges desdites cours. La même observation vaut pour la sélection des juges des cours suprêmes et des juridictions inférieures dans les pays de common law, où les décisions judiciaires influencent l’élaboration des lois. La nomination au sein des cours constitutionnelles et suprêmes est donc une question fondamentale dans les pays de droit romain comme dans les pays de common law. Lesprocéduresdenominationauseindescoursconstitutionnelles méritent une attention particulière.32 On dénombre trois modèles récurrents de nomination au sein des cours constitutionnelles: le modèle parlementaire de la majorité qualifiée (en Allemagne, par exemple, chacune des deux chambres du corps législatif nomme la moitié de l’ensemble des juges siégeant à la Cour Constitutionnelle fédérale par un vote à la majorité des deux tiers), le modèle impliquant plusieurs parties prenantes (comme la Turquie où, depuis les amendements constitutionnels de 2010, le Parlement nomme trois juges près la Cour Constitutionnelle et le Président nomme les quatorze autres ; la branche exécutive y est donc surreprésentée), et le modèle du conseil judiciaire33 (tel que la Commission des services judiciaires d’Afrique du Sud). Le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial sur l’indépendance desjugesetdesavocatsindiquequelesprocéduresdenomination dominéesparlecorpslégislatifoul’exécutifcomportentunrisque pour l’indépendance des instances judiciaires.Les possibilités de domination législative et exécutive se présentent plus facilement dans un modèle parlementaire à majorité qualifiée ou dans le modèle impliquant plusieurs parties prenantes. Le Rapporteur spécial recommande donc de suivre le modèle du conseil judiciaire,puisqu’un organe indépendant,corporatif et délibératif est la meilleure perspective que puisse s’offrir un processus de nomination indépendant.34 Le Conseil de l’Europe et l’Union Africaine sont en accord sur ce point.35 La nomination des juges en chef est également une question à aborder sous ce thème. Dans de nombreux Etats, le juge en chef détient des pouvoirs spécifiques sur les instances judiciaires et joue un rôle administratif important. Dans certains cas, le juge en chef est nommé par le biais de procédures uniques qui ne s’appliquent pas à la nomination d’autres juges.36 Le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial recommande que les juges siégeant dans les cours spécifiques élisent leur propre juge en chef.37 La Constitution égyptienne de 2012 stipulait que les juges de la Haute Cour Constitutionnelle seraient nommés par décret présidentiel, mais que les lois ordinaires détermineraient « les institutions judiciaires ou autres organes et associations chargés de les nommer, la méthode de nomination et les exigences à satisfaire pour être nommé » (art.176).Ce mécanisme ferait peser des contraintes sur la prérogative présidentielle de nomination des juges, car les organes judiciaires ou autres proposeraient des candidats pour la nomination. D’un autre côté, laisser la législation ordinaire déterminer des éléments significatifs, tels que les organes chargés de proposer les candidats, la méthode de nomination et les exigences et qualifications à satisfaire pour être nommé, présente le risque d’échec par le corps législatif à imposer de véritables limites au pouvoir de nomination des juges du Président. Il est préférable que les détails de la procédure de nomination soient établis par la Constitution elle-même. Le projet de Constitution tunisienne de juin 2013 propose un modèle impliquant plusieurs parties prenantes pour les nominationsauseindesaCourConstitutionnelle,selonle«modèle de la reconnaissance » (voir section 1.4 ci-dessus). Le modèle tunisien de nomination implique les membres du corps législatif, de l’exécutif, et un conseil judiciaire indépendant établi aux art. 109-111. L’art. 115 prévoit une procédure de nomination en deux étapes. Premièrement, le Président, le président de la Chambre 28 Paragr. 19-21. 29 Paragr. 10. 30 Voir également Union internationale des magistrats, Statut universel du juge, paragr. 9 ; Recommandation n° R (94) 12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux Etats membres sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges, paragr. 1(2) ; Directives et principes de l’Union Africaine sur le droit à un procès équitable et à l’assistance judiciaire en Afrique, principes A(4)(i) et (k). 31 Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire dans la région de l’Association juridique de l’Asie, paragr. 13 ; Directives de Latimer House pour le Commonwealth sur la suprématie parlementaire et l’indépendance de la justice, principe II(1). 32 Pour en savoir plus sur ces modèles, veuillez consulter le rapport sur les nominations près les cours constitutionnelles, rédigé par le Center for Constitutional Transitions et l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale, disponible à l’adresse : http://constitutionaltransitions.org/. 33 Voir section 3.3.2 pour en savoir plus sur les conseils judiciaires. 34 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et des avocats, 2009, A/ HRC/11/41, 24 mars 2009, paragr. 25-28. 35 Recommandation n° R (94) 12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux Etats membres sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges, paragr. 1(2)(c) ; Directives et principes de l’Union Africaine sur le droit à un procès équitable et à l’assistance judiciaire en Afrique, principe A(4)(h). 36 Voir la Constitution de l’Afrique du Sud, art. 174. 37 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr. 48-50.
  • 7. 7 des députés, le Premier Ministre et le Haut Conseil judiciaire proposent chacun six candidats. Deuxièmement, la chambre basse du Parlement sélectionne les juges de la Cour à partir des quatre listes de candidats : elle choisit trois juges dans chaque liste de six candidats.Les juges doivent être élus par une majorité qualifiée aux trois cinquièmes de la Chambre des députés. Cette exigence de la majorité qualifiée à la Chambre garantit qu’aucun parti politique ne sera en mesure de contrôler les nominations à la Cour Constitutionnelle. Ces mesures réduisent le risque qu’un seul acteur domine les nominations à la Cour, et protège contre la nomination de candidats qui ne sont pas indépendants ni impartiaux, ou qui sont perçus comme tels. Au contraire, en ce qui concerne les nominations près les autres cours basées sur le « modèle de la carrière », le projet de Constitution de juin 2013 prévoit uniquement que « les magistrats sont nommés par décret présidentiel sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature » (art. 103) et que « la loi fixe l’organisation de la justice judiciaire, ses compétences, ses procédures et le statut de ses magistrats » (art. 112, 113 et 114). 3.1.2. INAMOVIBILITÉ DES MAGISTRATS Le principe de l’inamovibilité des magistrats garantit que ces derniers ne puissent être révoqués avant la fin de leur mandat, sauf en cas de circonstances particulières. Le droit international est clair sur ce point.38 Il protège les juges face aux révocations sommaires par des membres de l’exécutif, du corps législatif, ou même par un conseil judiciaire insatisfait de certaines décisions des juges.39 Le rapport annuel du Rapporteur spécial, publié en 2009, émet notamment des doutes sur les mandats courts et les évaluations régulières sur les performances du système judiciaire. Le Rapporteur spécial en conclut que les mandats courts affaiblissent l’indépendance du système judiciaire, et que dans les contextes de transition suivant la fin d’un régime autoritaire, la durée du mandat devrait être progressivement étendue, pour introduire les nominations à vie.40 La nomination des juges jusqu’à l’âge de la retraite obligatoire ou pour un mandat défini, reste néanmoins du ressort de chaque système juridique. Les Directives de Latimer House pour le Commonwealth sur la suprématie parlementaire et l’indépendancedelajusticereconnaissentcepoint,mêmesielles affichent une préférence pour les nominations permanentes.41 Les Directives de l’Union Africaine sont clairs : l’inamovibilité des juges doit être garantie pour la durée du mandat, que ce soit jusqu’à l’âge légal de départ à la retraite obligatoire ou à l’expiration d’un mandat, bien que les nominations avec contrat à durée déterminée soient proscrites.42 La Constitution égyptienne de 1971 stipulait uniquement que les juges étaient inamovibles (art. 168). La Constitution égyptienne de 2012 a élargi ces dispositions dans une certaine mesure (art. 170) : les juges sont indépendants, inamovibles, n’obéissent qu’à la loi et sont égaux en droits et devoirs. Les conditions et modalitésdeleurnomination,ainsiquelesmesuresdisciplinaires à leur encontre sont fixées par la loi. En cas de délégation, leur délégation doit être absolue dans les juridictions et les postes définis par la loi, de manière à sauvegarder l’indépendance du magistrat et l’accomplissement de ses missions. Dans le cas de la Constitution égyptienne de 2012 comme dans de nombreux autres cas, le danger réside dans le renvoi de détails importants aux lois ordinaires. Le corps législatif risque d’échapper au contrôle d’une cour indépendante et impartiale en faisant passer des lois pour la nomination, les mesures disciplinaires et les conditions de service des juges qui se déclarent en faveur dudit corps législatif. Ces détails doivent être définis par la Constitution même pour limiter les possibilités d’influence du corps législatif sur la composition de la magistrature en modifiant les lois concernées à la majorité simple. Garantir la rémunération des juges et s’assurer que les conditions de leur mandat ne seront pas revues à la baisse est un élément essentiel de l’indépendance des institutions judiciaires. Pour influencer la décision des juges, certains menacent de réduire leur rémunération ou modifier leurs conditions de service de manière défavorable. 3.1.3. CONDITIONS DE SERVICE Les principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature stipulent que « la durée du mandat des juges, leur indépendance, leur sécurité, leur rémunération appropriée, leurs conditions de service, leurs pensions et l’âge de leur retraite sont garantis par la loi. »43 . La Magna Carta des juges du Conseil consultatif de juges européens (Conseil de l’Europe) stipule que:44 De manière à éviter toute influence indue, les juges doivent bénéficier d’une rémunération appropriée et d’un régime de retraite adéquat, à définir par voie législative. Le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial souligne le principe selon lequel les salaires des juges doivent être garantis par la loi,45 et renvoie à la recommandation contenue dans les principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature sur la rémunération « appropriée ».46 Tandis qu’une Constitution peut stipuler que la rémunération et les avantages des juges ne sauraient varier en leur défaveur (Constitution kenyane, art. 160 ; Constitution de l’Afrique du Sud, art. 176), elle n’a pas besoin de préciser le montant de cette rémunération ni les avantages dont bénéficieront les juges. Ces détails peuvent être laissés à l’appréciation de la loi ordinaire ou d’un règlement étatique,applicable à tous les juges ou catégories de juges. Intégrer ces détails dans une constitution limite la capacité du système à s’adapter aux changements, puisque ces détails ne peuvent être modifiés qu’en exigeant un amendement constitutionnel. 3.1.4. DESTITUTION, MESURES DISCIPLINAIRES ET SANCTIONS Les principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature prévoient que les juges ne sauraient être destitués 38 Voir, d’une manière générale, DRI et The Carter Center, Strengthening International Law to Support Democratic Government and Genuine Elections (Renforcer le droit international pour soutenir les gouvernements démocratiques et des élections régulières, en anglais uniquement) (2012), p. 17. 39 Principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature,paragr.12. 40 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr. 54-55. 41 Voir paragr. II(1). 42 Directives et principes de l’Union Africaine sur le droit à un procès équitable et à l’assistance judiciaire en Afrique, principes A(4)(l), (m), et (n)(3). 43 Paragr. 11. 44 Paragr. 7. 45 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr. 73ff. 46 Paragr. 11.
  • 8. 8 ou suspendus de leurs fonctions, sauf en cas d’incompétence, d’incapacité à exercer ses fonctions,ou d’aptitudes insuffisantes pourleposte.Enoutre,touteslesprocéduresdisciplinairesdoivent correspondre aux normes de l’équité procédurale : les juges ne peuvent faire l’objet de mesures disciplinaires, de suspension ou de destitution qu’en cas de violation ou non-exécution des normes établies en matière de conduite des magistrats. Toutes ces procédures doivent faire l’objet d’un examen indépendant.47 Dans son Observation générale n° 32, le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies stipule que les juges ne peuvent être révoqués que pour faute grave ou incompétence.48 En ce qui concerne les procédures disciplinaires, le Rapport annuel 2009 du Rapporteur spécial note qu’un organe indépendant devrait être chargé du contrôle de la discipline de l’appareil judiciaire, notamment relativement à la destitution, plutôt que de les confier aux corps législatif ou exécutif. En outre, toute procédure susceptible d’aboutir à la destitution ou la suspension d’un juge doit observer les exigences de « justice naturelle » ou d’équité procédurale49 , et toute décision d’un tel organe doit pouvoir être revue par une instance judiciaire.50 Le projet de Constitution tunisienne de juin 2013 stipule, dans le même ordre d’idées, que (art. 104) : Le magistrat ne peut être muté,sans son accord,le magistrat ne peut être révoqué, et le magistrat ne peut être suspendu, destitué de ses fonctions et ne peut subir de sanction disciplinairequedanslescasetselonlesgarantiesformulées par la loi et par décision motivée du Conseil Supérieur de la Magistrature. Ces mesures sont cohérentes avec le droit international sur la sécurité des institutions judiciaires, mais il est essentiel de comprendre que les Etats en situation de transition suivant la fin d’un régime autoritaire peuvent avoir besoin de mécanismes spécifiques de destitution et de nomination.Le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial reconnaît que dans les périodes de transition, les procédures de destitution des juges associés aux régimes auparavant autoritaires sont exceptionnelles.51 3.1.5. TRANSFERT ET PROMOTION Le transfert des juges vers des postes moins avantageux peut être utilisé comme moyen de pression pour influencer le comportement des juges. Les règles de mutation doivent être établies avec soin pour éviter ces menaces, tout en permettant la réaffectation et la mutation de juges lorsqu’elles sont raisonnables et nécessaires.52 La mutation et la réaffectation peuvent certes servir de moyen de pression pour influencer les décisions des juges si elles ne sont pas suffisamment contrôlées, mais la promotion peut constituer une mesure d’incitation visant à récompenser un comportement favorable aux élites politiques. Tout système de promotion doit éliminer l’avancement des juges comme récompense d’un parti pris politique. Les principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature exigentquelespromotionsinterviennentparlebiaisd’unsystème fondé sur « des facteurs objectifs, notamment leur compétence, leur intégrité et leur expérience »53 et l’Observation générale n°32 du Comité des droits de l’Homme des Nations Unies recommande d’établir des procédures claires et des critères objectifs pour la promotion des juges.54 Le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial recommande quant à lui que la promotion des juges soit décidée par un organe indépendant composé pour majorité de juges.55 3.1.6. STRUCTURE DES TRIBUNAUX Le statut des cours et l’organisation du système judiciaire sont parfois intégrés aux Constitutions, bien qu’à différents degrés. La Constitution des Etats-Unis, par exemple, ne prévoit que l’établissement de la Cour suprême des Etats-Unis et laisse l’établissement et le fonctionnement de toutes les autres cours à la législation ordinaire (art. III, cl. 1). La Constitution sud- africaine,au contraire,prévoit toutes les cours,définit l’ensemble de la hiérarchie judiciaire, et décrit la juridiction de chaque cour de cette hiérarchie (art.166).Lorsque la constitution n’établit pas les tribunaux,elle peut tolérer la création par le corps législatif ou l’exécutifdecoursspécialesouadhoc,àleurdiscrétion,tellesque des cours spéciales visant à juger les individus accusés d’actes de terrorisme. Le pouvoir de créer des cours spéciales pourrait être utilisé à mauvais escient pour leur permettre de contourner des procédures judiciaires équitables (et souvent onéreuses) ordinaires, mettant ainsi à mal l’indépendance des juges ou, tout au moins, la perception de l’indépendance des juges. À cet égard, les principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature affirment que:56 Chacun a le droit d’être jugé par les juridictions ordinaires selon les procédures légales établies. Il n’est pas créé de juridictions n’employant pas les procédures dûment établies conformément à la loi afin de priver les juridictions ordinaires de leur compétence. 3.2. FONCTION JUDICIAIRE: INDÉPENDANCE INSTITUTIONNELLE DES JUGES 3.2.1. RÈGLES CONSTITUTIONNELLES OU RÈGLES LÉGISLATIVES POUR LE FONCTIONNEMENT INTERNE DES INSTANCES JUDICIAIRES Les principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature établissent que l’indépendance des instances judiciaires doit être définie par la constitution ou les lois d’un pays: « L’indépendance de la magistrature est garantie par l’Etat et énoncée dans la Constitution ou la législation nationale.»57 Ancrer les règlements dans la Constitution protège contre les manipulations politiques, mais il est nécessaire de conserver un degré de flexibilité pour pouvoir s’adapter à l’évolution des circonstances, ce qui est plus aisé par le biais de la législation 53 Principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature, paragr.13. Les Directives et principes de l’Union Africaine sur le droit à un procès équitable et à l’assistance judiciaire en Afrique restituent cette déclaration dans son principe A(4)(o). 54 Comité des droits de l’Homme des Nations Unies, Observation générale n° 32, paragr. 19. 55 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr.68-72. 56 Paragr. 5. 57 Paragr. 1. 47 Principes fondamentaux de l’ONU relatifs à l’indépendance de la magistrature, paragr. 17-20. 48 Comité des droits de l’Homme des Nations Unies, Observation générale n° 32, paragr. 20. Voir aussi DRI et The Carter Center,Strengthening International Law to Support Democratic Government and Genuine Elections (Renforcer le droit international pour soutenir les gouvernements démocratiques et des élections régulières, en anglais uniquement) (2012), p. 17. 49 La justice naturelle ou équité procédurale, tel que le concept a été élaboré dans les pays de common law en particulier, renvoie à une exigence de normes procédurales à suivre dans les tribunaux et espaces de débat. Elle se compose de deux éléments : d’une part, la justice naturelle proscrit les partis pris de la part des arbitres ou individus présidant les séances, y compris la perception de parti pris. D’autre part, chaque partie au débat doit bénéficier de la possibilité, en toute équité, de présenter son cas au sein de l’espace de débat, afin que toutes les personnes présentes puissent entendre toutes les parties en cause. 50 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr. 61. 51 Ibid., paragr. 64. 52 Conseil économique et social, Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités,Rapporteur spécial chargé de la question de l’indépendance et de l’impartialité du pouvoir judiciaire, des jurés et des assesseurs et de l’indépendance des avocats, adopté par la résolution 1989/32 de la Commission des droits de l’homme (« Déclaration de Singhvi »), paragr. 15.
  • 9. 9 ordinaire. En outre, les tribunaux doivent être suffisamment flexibles pour réagir et s’adapter aux conditions et circonstances présentées par chaque affaire. Autrement dit, une constitution ne saurait fournir trop de détails dans la description du fonctionnement au quotidien d’un tribunal. La Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire explique que les instances judiciaires doivent être responsables de la majeure partie de l’élaboration de leurs propres règles de gestion.58 En conséquence, certaines constitutions consentent à ce que le fonctionnement « interne » des cours soit déterminé par les cours mêmes, généralement dans le cadre législatif ou constitutionnel.59 3.2.2. RECOURS JUDICIAIRES ET RECOURS ADMINISTRATIFS Le droit d’accès à la justice et le droit à un recours effectif sont reconnus par la DUDH (art. 8). Le droit à un procès équitable et à un recours utile en cas de violation des droits,dans le PIDCP (arts. 2[3] et 14), ainsi que dans d’autres sources de droit international contraignant, implique que la détermination des droits des individus doit être établie par le biais d’une audition publique devant un tribunal compétent, indépendant et impartial. L’Observation générale n° 32 du Comité des droits de l’Homme reconnaît,eu égard à l’art.14 du PIDCP,que l’accès à la justice est un élément inhérent à ce droit.60 Ce droit exige-t-il que les individus aient accès aux tribunaux et aux juges pour déterminer leurs droits, ou les processus de contrôle administratif suffiront-ils ? Le rapport annuel de 2008 du Rapporteur spécial note la tendance à élargir la définition de l’« accès à la justice » pour y inclure « la disponibilité effective de mécanismes institutionnels efficaces pour protéger les droits et résoudre les conflits de toutes sortes, en temps voulu et conformément à l’ordre juridique ».61 L’art. 2(3) du PIDCP, par exemple, énonce le droit à un recours utile, eu égard aux droits énoncés dans le Pacte, et l’art. 25 de la Convention Américaine relative aux Droits de l’Homme prévoit le « droit à un recours simple et rapide » en cas de violation des droits « reconnus par la Constitution, par la loi ou par la présente Convention ». Aucune disposition ne prévoit que le recours sera introduit devant un tribunal. En principe, les forums alternatifs de résolution des conflits juridiques présentent un avantage économique et de rapidité,62 mais ces forums (a) ne doivent pas bloquer les voies d’accès aux tribunaux,en particulier en vue de protéger les droits, et (b) doivent fonctionner avec des garanties similaires à celles qu’utilisent les cours ordinaires en matière d’indépendance et d’impartialité. 3.2.3. BUDGET Les principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature prévoient que les cours doivent disposer des ressources adéquates pour servir convenablement la fonction judiciaire.63 La Déclaration de Pékin réitère l’exigence selon laquelle les juges doivent disposer des « ressources nécessaires » àl’exercicedeleursfonctions,etsouligneleprincipeselonlequelle pouvoir exécutif, « qui peut influencer les juges dans leur exercice [...] ou leurs ressources,ne doit pas être utilisé aux fins de menacer ou de faire peser une pression sur un ou plusieurs juges ».64 Les Directives de Latimer House pour le Commonwealth apportent des précisions sur cette question, en vue de la protection des fonds, dès lors qu’ils ont été alloués,contre toute restriction budgétaire.65 Le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial recommande qu’un pourcentage fixe du budget national soit alloué aux instances judiciaires,66 et le Rapporteur spécial a recommandé qu’une fourchette de référence de deux à six pour cent du PIB soit consacrée aux instances judiciaires. Parfois, un pourcentage fixe du PIB ou du budget annuel est prévu par la constitution nationale. Par exemple, l’art. 177 de la Constitution du Costa Rica stipule que : Le budget alloue aux instances judiciaires un montant minimal de six pour cent du revenu habituel estimé pour l’année fiscale. Cependant, si ce montant est supérieur à la somme requise pour couvrir les besoins fondamentaux prévus par lesdites instances,ledit Ministère doit déterminer la différence en tant qu’excédent de revenus,avec un plan de dépenses supplémentaires,de manière à ce que l’Assemblée législative prenne les mesures appropriées. L’art. 172 de la Constitution du Salvador stipule que : L’organe judiciaire doit disposer d’une allocation annuelle d’au moins six pour cent du revenu courant du budget de l’Etat. La Déclaration de Pékin aborde la question des ressources limitées, indiquant que le budget de la justice doit toujours être hautement prioritaire dans l’allocation des ressources.67 Une autre question, concernant les finances des instances judiciaires, porte sur la manière dont le budget est dépensé. La gestion et l’allocation du budget constituent une préoccupation aussi importante dans le cadre de l’indépendance de la justice que les ressources qui sont allouées aux instances judiciaires. Le Rapporteur spécial considère que l’indépendance de la justice est mieux servie quand les instances judiciaires ou un organe indépendant, et non pas l’exécutif ou le corps législatif, sont responsables du budget de la justice.68 3.2.4. RÉPARTITION DES AFFAIRES Le droit à un juge compétent est inhérent au droit à un procès équitable et constitue l’un des prérequis de l’indépendance de la justice. Il nécessite que les branches politiques ne soient pas habilitées ou autorisées à attribuer ou affecter des juges en particulier à des affaires particulières. Les Principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature prévoient en conséquence que la répartition des affaires doit être déterminée entre les murs des instances judiciaires sans ingérence ou intervention possible de la part des autres branches du gouvernement.69 Le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial élargit ce principe pour y inclure un mécanisme objectif de répartition des 58 Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire dans la région de l’Association juridique de l’Asie, paragr. 36. 59 Voir DRI et The Carter Center, Strengthening International Law to Support Democratic Government and Genuine Elections (Renforcer le droit international pour soutenir les gouvernements démocratiques et des élections régulières, en anglais uniquement) (2012), p. 17. 60 Comité des droits de l’Homme des Nations Unies, Observation générale n° 32, paragr. 9 61 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et des avocats, 2008, A/ HRC/8/4, 13 mai 2008, paragr. 16. 62 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2008, paragr. 35. 63 Paragr. 7. 64 Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire dans la région de l’Association juridique de l’Asie, paragr. 38 et 41. 65 Paragr. II(2). 66 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr. 37. 67 Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire dans la région de l’Association juridique de l’Asie, paragr. 42. 68 Mission du Rapporteur spécial au Kazakhstan, 2005, E/CN.4/2005/60/Add.2, 11 janvier 2005, paragr. 26. 69 Paragr. 14.
  • 10. 10 Pour répondre au problème posé par les cours militaires et les cours spéciales, le Rapporteur spécial recommande l’adoption d’un projet de principes sur l’administration de la justice par les tribunaux militaires présenté par le Rapporteur spécial de la Sous-Commission de la promotion et de la protection des droits de l’Homme.80 Ce projet de principes évite explicitement la question de la légitimité des tribunaux militaires, préférant se concentrer sur la manière dont ces tribunaux se conforment au droit international sur l’indépendance de l’appareil judiciaire.81 Le projet de principes stipule néanmoins que les tribunaux militaires ne jugent que des civils, que les tribunaux militaires sont compétents pour juger exclusivement le personnel militaire pour des crimes et délits de nature militaire,et que la compétence pour juger des circonstances spécifiques relève d’une manière générale de la juridiction des cours ordinaires.82 La Constitution égyptienne de 1971 n’interdisait pas le jugement de civils devant les tribunaux militaires,mais celle de 2012 stipule que les civils ne comparaissent pas devant une cour militaire, sauf en cas de crime ou délit commis à l’encontre de l’armée (art. 198). Non seulement cette disposition est vague, mais elle laisse la possibilité pour les tribunaux militaires de juger des civils. Le projet de Constitution tunisienne de juin 2013 stipule que (art. 107): Les catégories de tribunaux sont créées par une loi. La création de tribunaux d’exception et l’édiction de procédures exceptionnelles visant à affecter les principes d’un procès équitable sont interdites. Les tribunaux militaires sont des tribunaux compétents pour les crimes militaires.Leur fonctionnement,leur composition, leur structure, leurs procédures, et le statut des magistrats sont déterminés par loi. En Tunisie, une loi existante autorise le procès de civils par les tribunaux militaires.Ces dispositions du projet de Constitution de juin 2013 ne modifient pas cette position et, comme en Egypte, maintiennent le statu quo selon lequel des civils peuvent être jugés pour des « crimes militaires » devant une cour militaire. 3.3. RÉSEAU D’INSTITUTIONS SOUTENANT L’INDÉPENDANCE JUDICIAIRE 3.3.1.AUTORITÉS CHARGÉES DES POURSUITES Le droit international est clair en ce qui concerne la nécessité d’adapter les lois nationales pour garantir l’impartialité des autorités chargées des poursuites. Les principes directeurs des Nations Unies applicables au rôle des magistrats du parquet visent à aider les Etats à garantir l’efficacité, l’impartialité et l’équité des magistrats du parquet,et doivent être pris en compte et traduits dans les législations et pratiques nationales.83 Il est important de noter que le droit international n’exige pas l’indépendance des autorités chargées des poursuites, puisque, la plupart du temps,les institutions responsables des poursuites sont placées sous l’autorité de l’exécutif ou des instances affaires qui protège les juges de toute ingérence au sein même des instances judiciaires, par exemple par tirage au sort ou en utilisant la liste alphabétique des juges. On peut imaginer que la répartition des affaires relève d’une seule personne au sein des instances judiciaires, telle que le juge en chef;70 mais cela peut susciter des préoccupations lorsque le juge en chef est nommé, pas par d’autres juges, mais par le biais d’un autre processus qui pourrait donc être plus proche de l’exécutif.71 En outre, le Rapporteur spécial note que les pratiques adoptées par plusieurs pays confiant à certains juges présidents le contrôle exclusif de l’attribution des affaires ont abouti à des abus.72 Le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial recommande donc unsystèmederépartitionautomatiqueouunerépartitionselondes plans de gestion très précis incorporant des critères objectifs.73 3.2.5. COURS SPÉCIALES ET TRIBUNAUX MILITAIRES Les cours spéciales et les cours militaires, à distinguer des cours civilesordinaires,soulèventdesconsidérationsparticulièrespour l’indépendance des instances judiciaires et pour la démocratie. L’Observation générale n° 32 du Comité des droits de l’Homme reconnaît l’existence de cours spéciales, et relève que le PIDCP ne proscrit ni l’existence de cours spéciales ni le procès de civils devant des cours spéciales. En effet, les cours militaires restent nécessaires dans les démocraties, car les codes militaires de justice et les lois qui gouvernent les forces armées n’ont pas, la plupart du temps, leur équivalent dans le système juridique civil. Les institutions militaires et sécuritaires font fonctionner leurs propres cours pour respecter les codes juridiques nécessaires au fonctionnement efficace de l’armée.74 Les normes d’équité, d’indépendance et d’impartialité qui gouvernent les cours civiles ordinaires doivent cependant s’appliquer à ces cours spéciales.75 La Commission Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples a déclaré que si « un tribunal militaire per se ne viole pas les droits contenus dans la Charte et n’implique pas de procès inéquitable ouinjuste»,lestribunauxmilitairesdoiventsatisfaire«lesmêmes exigences d’équité, d’ouverture et de justice, d’indépendance et de respect du droit » que n’importe quelle autre cour.76 Au contraire, le Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats considère que l’utilisation de cours militaires pour juger descivilsdevraitêtreproscriteou,aumoins,strictementlimitée.77 C’est également la position de la Commission Interaméricaine des Droits de l’Homme,qui a déclaré que les civils ne devraient en aucun cas être traduits devant des tribunaux militaires,78 et de la Cour Interaméricaine des Droits de l’Homme, qui a déclaré que « le principe de base de l’indépendance des instances judiciaires est que toute personne a le droit d’être entendue par une juridiction ordinaire,selon les procédures établies préalablement par la loi».79 70 Voir, par exemple, Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire dans la région de l’Association juridique de l’Asie, paragr. 35. 71 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr. 47 72 Mission du Rapporteur spécial au Kazakhstan, 2005, paragr. 59 ; Mission du Rapporteur spécial dans la Fédération de Russie, 2009, A/HRC/11/41/Add.2, 23 mars 2009, Mission du Rapporteur spécial au Kirghizistan, 2005, E/CN.4/2006/52/Add.3, 30 décembre 2005, paragr. 67. 73 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr. 47. 74 Brett J. Kyle et Andrew G. Reiter, « Militarized Justice in New Democracies » (Justice militarisée dans les nouvelles démocraties), Law and Society Review (2013), 375. 75 Comité des droits de l’Homme des Nations Unies, Observation générale n° 32, paragr. 22. 76 Commission africaine des droits de l’Homme et des Peuples, décision de mai 2001, Communication 218/98 (Nigéria), paragr. 44. 77 Rapport du Rapporteur spécial sur la mission au Pérou, 1998, E/CN.4/1998/39/Add.1, 19 février 1998, paragr. 78. 78 Rapport annuel de la Commission interaméricaine des droits de l’Homme, 1997, Chapitre VII, Recommandation 1, paragr. 4 79 Castillo Petruzzi et al v. Peru, Cour interaméricaine des droits de l’Homme, jugement du 30 mai 1999, Série C N° 52, paragr. 129. 80 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et des avocats, 2007, A/ HRC/4/25, 18 janvier 2007, paragr. 29 ; Projet de principes sur l’administration de la justice par les tribunaux militaires, Rapport soumis par le Rapporteur spécial de la Sous- Commission de la promotion et de la protection des droits de l’homme, E/CN.4/2006/58, 13 janvier 2006. 81 Projet de principes sur l’administration de la justice par les tribunaux militaires, 2006, paragr. 14. 82 Projet de principes sur l’administration de la justice par les tribunaux militaires, 2006, Principes 5, 8 et 9, paragr. 20-21 et 29-35. 83 Principes directeurs des Nations Unies applicables au rôle des magistrats du parquet, adoptés par le huitième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants, La Havane (Cuba), 27 août-7 septembre 1990.
  • 11. 11 En ce qui concerne la nomination des magistrats du parquet, les principes directeurs exigent que les critères de sélection excluent les nominations partiales ou entachées de préjugés, et toute discrimination contre une personne fondée sur la race,la couleur, le sexe, la religion, et les opinions politiques.84 Les principes directeurs exigent que les activités et fonctions des magistrats du parquet soient protégées contre toute ingérence politique: Les Etats veillent à ce que les magistrats du parquet puissent s’acquitter de leurs fonctions professionnelles en toute liberté, sans faire l’objet d’intimidations, sans être harcelés, sans subir d’ingérence non fondée et sans devoir assumer de façon injustifiée une responsabilité civile, pénale ou autre.85 A l’instar des juges, les magistrats du parquet doivent bénéficier de la sécurité du mandat, d’une rémunération appropriée, et toute promotion ou mutation doit être motivée par des critères objectifs et décidée conformément à des procédures équitables et impartiales.86 3.3.2. CONSEIL DE LA MAGISTRATURE Le conseil de la magistrature est un organe indépendant et corporatif composé de membres des instances judiciaires, de l’exécutif et du corps législatif, de juristes et de membres de la sociétécivile,mandatépourexécuterdestâchesspécifiquesliées à la constitution des instances judiciaires et à leurs fonctions.Ses missionssontmultiples,maisellescomprennentgénéralementla nomination des juges, la prise de décisions d’ordre disciplinaire, impliquant la destitution ou la promotion des juges et la gestion des affaires administratives liées aux fonctions internes des tribunaux. L’établissement d’un tel organe est soutenu par différents instruments régionaux de Soft Law, dont ceux établis par le Conseil de l’Europe,87 l’Union Africaine88 et la Déclaration de Pékin.89 Tous insistent sur l’importance de l’indépendance d’un tel organe,et sur la nécessité de représentation,voire majoritaire, des membres des instances judiciaires dans ledit organe. Environ 60 pour cent des pays ont mis sur pied un conseil de la magistrature.90 Le Rapport annuel 2009 du Rapporteur spécial propose un résumé utile des principes à appliquer lors de la constitution d’un conseil de la magistrature.91 Ce sont les suivants : • Le conseil de la magistrature compte des législateurs, des avocats, des universitaires et des membres de la société civile, mais il est préférable que les juges y soient majoritaires ; • Les représentants politiques sont peu nombreux ; • Les instances judiciaires sont largement consultées lors de la sélection des membres dudit conseil ; • Les compétences du conseil de la magistrature, qui peuvent se traduire par l’organisation de concours et d’entretiens en vue du recrutement, ou par la nomination les juges de manière discrétionnaire – sont clairement fixées par la loi. judiciaires. Aujourd’hui, de nombreux systèmes de droit civil sont équipés d’un système mixte de poursuites judiciaires, ou système inquisitoire « souple », avec un procès pénal en deux étapes. Au cours de la première étape, un « juge d’instruction » oriente les magistrats du parquet dans l’enquête sur d’éventuels crimes et la collecte de preuves. Au terme de l’enquête, et sur base des preuves réunies, le juge d’instruction décide d’engager ou non une procédure pénale officielle. Durant la deuxième étape a lieu le procès pénal. Si le juge d’instruction décide d’engager une procédure, un autre juge est nommé pour présider le procès pénal, qui se déroule ensuite dans le cadre de l’affrontement des parties, où des magistrats du parquet et avocats de la défense interviennent devant le juge impartial. Dans les systèmes de droit civil, l’impartialité des juges d’instruction est essentielle, car ils jouent un rôle dans l’orientation des poursuites pénales. Tant que l’impartialité des juges est garantie, il n’y a aucune raison pour que les services chargés des poursuites ne restent pas impartiaux, bien qu’ils ne soient pas « indépendants » des instances judiciaires comme dans les systèmes de common law. Il est important que les juges des systèmes de droit civil restent indépendants vis-à- vis de l’exécutif, et qu’ils se prémunissent contre d’éventuelles manipulations ou ingérences des membres de l’exécutif. De même, les magistrats du parquet qui instruisent les affaires devant le juge présidant le tribunal doivent rester impartiaux. Les principes directeurs applicables au rôle des magistrats du parquet insistent donc sur l’impartialité et l’équité dont les magistrats du parquet doivent faire preuve, et établissent un lien clair entre les autorités chargées des poursuites impartiales et le droit à un procès équitable devant un tribunal indépendant. Cette caractéristique inquisitoire des systèmes de droit civil est à distinguer de la nature « contradictoire » des procédures pénales dans les pays de common law, où les juges servent de médiateur entre le parquet et la défense, et à aucun moment n’orientent formellement l’enquête criminelle ni ne participent à la décision d’engager des poursuites. Il est habituel, dans les systèmes de common law, que les autorités chargées des poursuites soient une institution totalement indépendante de l’exécutif, et donc moins sujette aux manipulations ou ingérences de la part de ce dernier. Les services chargés des poursuites peuvent être logés dans les locaux de l’exécutif, mais ils doivent, dans ce cas, se prémunir contre l’éventuelle ingérence des membres de l’exécutif et continuer à travailler de manière impartiale vis-à-vis de ce dernier. En Tunisie,l’art.112 du projet de Constitution de juin 2013 stipule que « le ministère public fait partie de la justice judiciaire » et que « les juges du ministère public exercent leurs fonctions dans le cadre de la politique pénale de l’Etat conformément aux procédures fixées par la loi ». Les procédures existantes fixées par la loi en Tunisie, cependant, autorisent l’exécutif à exercer un certain degré de contrôle sur les juges du ministère public. Reste à savoir si l’art. 112 prévoit pour les responsables des poursuites suffisamment d’indépendance à l’égard de l’ingérence de l’exécutif,en les plaçant au sein des instances judiciaires pour garantir qu’ils fonctionnent indépendamment. 84 Principes applicables au rôle des magistrats du parquet, paragr. 2(a). 85 Ibid., paragr. 4. 86 Ibid., paragr. 6-7. 87 Recommandation n° R (94) 12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux Etats membres sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges, paragr. I(2)(c)(i). 88 Directives et principes de l’Union Africaine sur le droit à un procès équitable et à l’assistance judiciaire en Afrique, principe A(4)(h). 89 Déclaration de Pékin sur les principes de l’indépendance de l’appareil judiciaire dans la région de l’Association juridique de l’Asie, paragr. 15. 90 TomGinsburg,JudicialAppointmentsandJudicialIndependence,UnitedStatesInstitutefor Peace,janvier 2009 (disponible en ligne à l’adresse http://comparativeconstitutionsproject. org/files/judicial_appointments.pdf, en anglais uniquement), p. 4. 91 Rapport du Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et avocats, 2009, paragr. 28-30.
  • 12. 12 La Constitution égyptienne de 1971 prévoyait la création d’un conseil chargé de gérer les affaires communes de l’appareil judiciaire (art.173).Il devait être composé des chefs de différents tribunaux, mais le Président devait être à sa tête. La Constitution égyptienne de 2012 ne prévoit pas l’établissement d’un organe ou conseil de la magistrature indépendant et corporatif, mais énonce que « La loi fixe les juridictions, ou autres organes et associations, qui doivent présenter leurs candidats, le processus de nomination et les conditions qu’ils doivent remplir » (art. 176). Ces dispositions ne répondent pas aux exigences fondamentales définies par le rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial. Avec le Président à la tête de l’organe et les lois ordinaires fixant les détails et les exigences relatifs aux nominations judiciaires, il existe un risque que le Président domine les nominations judiciaires ainsi que les activités de l’appareil judiciaire, compromettant ainsi l’indépendance des instances judiciaires et l’impartialité des juges. Le projet de Constitution tunisienne de juin 2013 établit un Conseil supérieur de la magistrature composé de quatre conseils distincts représentant le tribunal administratif, les tribunaux financiers, les cours ordinaires, et un quatrième conseil responsable de l’organisation (« une instance des conseils juridictionnels ») (art.109). Chacun de ces conseils doit être composé pour moitié de magistrats, et pour moitié de non magistrats. Chaque conseil est responsable de la discipline des juges des cours qu’il représente, tandis que le Conseil supérieur de la magistrature, en tant qu’instance, « veille au bon fonctionnement de la justice et au respect de son indépendance » (art. 111). Le président du Conseil supérieur de la magistrature doit être élu par ses pairs, parmi les magistrats du plus haut grade (art. 109). Ce modèle semble coïncider avec les recommandations du rapport annuel de 2009 du Rapporteur spécial. 4. CONCLUSION L’importancedel’indépendancedelajusticedanslesdémocraties constitutionnelles ne saurait être surestimée. Les tribunaux veillent à la protection des droits de l’Homme et au maintien de l’Etat de droit, ce qui, en fin de compte, participe à garantir le respect des principes de la démocratie constitutionnelle. Pour cela,ilestessentielquelestribunauxfonctionnentconformément à la doctrine de l’indépendance judiciaire. Le droit international propose une définition pratique de l’indépendance de la justice, constituée de cinq éléments auquel tout système juridique doit se conformer : les tribunaux doivent (a) être impartiaux ; (b) aborder les affaires de manière objective ; (c) ne faire preuve d’aucun préjugé ; (d) être politiquement indépendants ; et (e) agir sans crainte. Le droit international énonce des règles de « Hard Law » et des recommandations de « Soft Law » pour l’indépendance judiciaire. Le droit international permet à ces règlements et recommandations d’être appliqués de différentes manières dans les contextes juridiques et constitutionnels nationaux, et n’exige pas que des modèles spécifiques d’appareil judiciaire soient établis ou que des mécanismes et procédures spécifiques régissant la conduite judiciaire soient mis en place. L’évaluation de la conformité des règlements et mécanismes relatifs au fonctionnement de l’appareil judiciaire d’un pays au droit international nécessite une analyse approfondie des règlements et mécanismes pertinents à la lumière du droit international.
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  • 15. 15 British Embassy Tripoli La présente publication a été réalisée avec l’aide du Département fédéral des affaires étrangères suisse, du Ministère des Affaires Etrangères de la République fédérale d’Allemagne et de l’Ambassade du Royaume-Uni à Tripoli. Son contenu relève de la seule responsabilité de Democracy Reporting International et ne saurait en aucun cas être considéré comme reflétant les points de vue des donateurs.
  • 16. 16 A PROPOS DE DEMOCRACY REPORTING INTERNATIONAL Democracy Reporting International (DRI) est une organisation à but non-lucratif, indépendante et non partisane, ayant son siège à Berlin, en Allemagne. DRI soutient la participation politique des citoyens, ainsi que la redevabilité des organes gouvernementaux et le développement d’institutions démocratiques dans le mondeentier.DRIappuielesprocessuslocauxdepromotion du droit universel des citoyens à participer à la vie politique de leur pays, conformément à ce qui est stipulé dans la Déclaration universelle des droits de l’homme et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. http://www.democracy-reporting.org contact: info@democracy-reporting.org A PROPOS DU CENTRE POUR LES TRANSITIONS CONSTITUTIONNELLES DE LA FACULTE DE DROIT DE L’UNIVERSITE DE NEW YORK LeCentrepourlesTransitionsConstitutionnellesdelafaculté de droit de l’université de New York (Ci-après le Centre pour les Transitions Constitutionnelles) génère et mobilise des connaissances à l’appui de l’élaboration des constitutions. Le Centre pour les Transitions Constitutionnelles génère des connaissances en identifiant les questions d’importance cruciale pour le succès des transitions constitutionnelles, et sur lesquelles un manque de recherches adéquates et actualisées nuit à l’efficacité de l’assistance technique à l’élaboration d’une constitution. Il mobilise et dirige des réseaux internationaux d’experts pour mettre en oeuvre des projets de recherche thématiques qui donnent aux praticiens des options stratégiques fondées sur des données probantes. Il mobilise les connaissances grâce à un programme clinique innovant qui fournit un soutien en matière de recherche “back office” aux conseillers constitutionnels dans le domaine, et il envoie des experts universitaires et des chercheurs travaillant sur le terrain pour fournir un soutien de proximité. Nous répondons aux besoins qui se font sentir en matière de recherches approfondies lors des missions de terrain, ce qui augmente considérablement leur efficacité et leur efficience dans leur rôle de conseil et d’action politique. http://www.constitutionaltransitions.org