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article RFFP Peut-il y avoir un seul budget public 22.12.11

  1. 1. 1 Peut-il y avoir un seul budget public ? Enseignements des comparaisons allemande, anglaise et française Marie Samson, Eric Ginesy, Nicolas Noiriel et Rodolphe Gintz* La typologie des systèmes de protection sociale mise au point par l’économiste et sociologue danois Gøsta Esping-Andersen en 1990† ne peut suffire à décrire la diversité des systèmes nationaux qui, pour la plupart d’entre eux, fonctionnent selon des logiques hybrides et variables selon les risques considérés. Tableau 1 : typologie des systèmes de protection sociale (Esping Andersen) modèle libéral (beveridgien) social - démocrate conservateur (bismarckien) couverture universelle universelle socio- professionnelle condition d’accès de résidence ou de ressources de résidence ou de ressources contributivité financement impôts mixtes cotisations (sur la masse salariale) niveau des protections minimal (forfaitaire) élevé (forfaitaire) fonction du revenu ou du statut objectif prévention de l’indigence redistribution des revenus maintien du revenu des actifs exemples traditionnels Royaume-Uni, Irlande pays scandinaves Europe continentale Toutefois, en analysant les relations entre les acteurs pouvant jouer un rôle d’assureur social (les ménages, et plus précisément les familles, le marché et le secteur public), elle permet de comprendre rapidement les fondamentaux des modèles types. D’un point de vue maastrichtien, par exemple, il est facile de comprendre pourquoi dans un système libéral, la décomposition du solde public n’affiche pas de solde des administrations de sécurité sociale. * de la direction du budget (sous-direction des finances sociales, bureau de la santé et des comptes sociaux). † The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge : Polity Press & Princeton : Princeton University Press, 1990.
  2. 2. 2 Comparaison France / Allemagne Les systèmes français et allemand de protection sociale peuvent sembler en première analyse très proches. Tous deux caractérisés par un haut niveau de protection (en 2009 : près de 600 Mds€ soit 31% du PIB en France et plus de 720 Mds€ soit 29% du PIB en Allemagne) et essentiellement financés par des cotisations sociales assises sur la masse salariale, ils sont considérés comme des modèles bismarckiens par excellence. Tableau 2 : la sécurité sociale au sein du système de protection sociale en Allemagne Allocation chômage de solidarité (Arbeitlosengeld) Aide sociale pour les personnes de plus de 65 ans. Bureau d’aide sociale (personnes non assurées, sans-papiers). Riester (facultatif) : plans retraites par capitalisation, aidés par l’Etat sous forme de prestations complémentaires et de déductions fiscales (10% pop). Retraites d’entreprise (5% pop.) Les mutuelles assurent la couverture primaire des personnes disposant d’un certain niveau de revenu (cf. ci-dessus). Elles assurent également, plus marginalement, une couverture complémentaire et facultative. Affiliation obligatoire sauf pour les indépendants Régimes spécifiques au secteur public. La plus jeune des branches (1995). Couverture automatique si affiliation à l’assurance maladie (condition de durée d’affiliation préalable). Affiliation obligatoire à l’assurance chômage légale pour tous les salariés et indépendants. Dérogation pour les fonctionnaires, les soldats et les personnes âgées de 65 ans et plus. Affiliation obligatoire à l’assurance vieillesse légale en principe pour l’ensemble des salariés et indépendants. Dérogation pour les fonctionnaires et les pers. percevant moins de 400€ par mois. La population agricole est couverte par un régime spécifique (Alterversicherung der Landwirte) Affiliation à l’assurance maladie légale en principe obligatoire pour tous les salariés. Couverture par assurances privées possible pour les personnes dont le salaire dépasse un certain plafond (~10% pop). Libre choix de la caisse d’affiliation par l’assuré (parmi 6 organismes autogérés) AT-MPdépendancechômagevieillessemaladie sécuritésociale (deutscheSozialversicherung) protection complémentaire assistance sociale De fait, comme le montre le tableau 2, seules l’existence d’une branche « dépendance » formellement identifiée au sein de la protection sociale et l’absence d’une branche « famille » (dépenses financées directement par le budget fédéral) distinguent les modèles français et allemand de protection sociale. Le financement de la sécurité sociale est également proche dans les deux pays comme le montrent les tableaux 3 et 4.
  3. 3. 3 Tableau 3 : le financement de la sécurité sociale en Allemagne Prise en charge de l’Arbeitslosengeld (2) : 21Md€ en 2008 Riester : 1. cotisations supplémentaires (8% en 2008) 2. incitations fiscales ou dotations supportées par le budget fédéral (10 Md€ en 2008) Aucune recette directe du budget fédéral. Suppression d’un jour de congé. Prise en charge par le budget fédéral des avantages non contributifs : 44 Md€ en 2008 soit 18% du total. Subvention fédérale d’équilibre : 18 Md€ depuis 2004 (1) soit 7% du total. Subvention fédérale d’équilibre : -4 Md€ en 2008 -7 Md€ en 2009 -16 Md€ en 2010 tarification sectorielle + tarification spécifique à l’entreprise 20 Md€ 2008 Poids / total : 99% Taux : 1,95% Assiette plafonnée à 3 750 € 26 Mds€ 2008 Poids / total : 69% Taux : 2,8% (3% en 2011) Assiette plafonnée à 4 650 € 180 Md€ 2008 Poids / total : 74% Taux : 19,9% Assiette plafonnée à 4 650 € 156 Mds€ 2008 Poids / total : 96% Taux : 15,5% Assiette plafonnée à 3 750 € AT-MPdépendancechômagevieillessemaladie cotisationsociales (382Mds€) autres ressources financementdes autrespiliers (1) Transfert fédéral supplémentaire au titre des droits acquis en RDA : 20 Md€/an environ (2) Allocation d’indemnisation chômage issue de la fusion du RMI allemand et de l’allocation chômage longe durée, selon logique forfaitaire et universelle Tableau 4 : le financement de la sécurité sociale en France Allocation de solidarité spécifique et allocation équivalent retraite (2,5 Md€) cotisations des assurés pour les régimes complémentaires obligatoires Transferts FSV au titre des prestations de solidarité: 14 Md€ Mutuelles : cotisations des assurés. Aide médicale d’Etat : budget de l’Etat (0,6 Md€) Couverture maladie universelle : 1,4 Md€ de ressources fiscales CSG : 12 Md€ soit 24% dont 8,5 Md€ sur les revenus d’activité (17%) Autres ressources fiscales : 4 Md€ soit 8% Autres ressources. fiscales : 14 Md€ soit 10% Subventions d’équilibre : 6Md€ en 2008 soit 4,5% CSG : 59 Md€ en 2008 soit 36% dont 41 Md€ sur les revenus d’activité (25%) Autres ressources fiscales : 12 Md€ en 2008 soit 12% tarification sectorielle + tarification spécifique à l’entreprise 31 Md€ en 2008 Poids / total : 99% Taux : 6,40% - salariés : 2,40% - employeurs. : 4,0% Assiette plafonnée à 11 540 € 33 Md€ en 2008 Poids / total : 64% Taux : 5,40% (à la charge de l’employeur) Assiette non plafonnée. 96 Md€ en 2008 Poids / total : 68% Taux part plafonnée (déplafonnée) : 14,95% (1,70%) - salariés : 6,65% (0,10%) - employeurs : 8,3% (1,6%) Assiette plafonnée à 2 885 € 75 Md€ en 2008 Poids / total : 45% Taux : 13,55% - salariés : 0,75% - employeurs. : 12,75% Assiette non plafonnée. AT-MPchômagefamillevieillessemaladie cotisationsociales (213Mds€) autres ressources financementdes autrespiliers En Allemagne, toutes les branches sont financées majoritairement par les cotisations sociales, acquittées à parts égales par les employeurs et les salariés. Le taux global de cotisations pour les assurances sociales de base,
  4. 4. 4 hors accidents du travail et maladie professionnelles et famille (mais y compris dépendance et chômage) s’élève à 40,1% dont 19,6% à la charge des employeurs et 20,5% à la charge des salariés. En France, l’instauration de la contribution sociale généralisée (CSG) en 1990 a contribué à diversifier le financement de la sécurité sociale, notamment des branches maladie et famille. Néanmoins, le poids cumulé des cotisations sociales et de la CSG sur les revenus d’activité représente près de 70% des ressources de la branche maladie et près de 80% de celles de la branche famille. Le taux global de cotisations pour les assurance sociales de base, hors accident du travail et dépendance (mais y compris chômage et famille) s’élève à 49,7 % dont 32,3 % à la charge des employeurs et 17,4% à la charge des salariés. Les deux modèles de financement présentent des contributions directes du budget national au budget de la sécurité sociale. Les transferts de l’Etat à la sécurité sociale ne répondent pas au même objectif qu’en Allemagne : - le budget de l’Etat n’a pas vocation à assurer l’équilibre des régimes sociaux. Il intervient à ce titre uniquement sur un nombre circonscrit de régimes (régimes spéciaux de vieillesse, essentiellement, pour un montant de 6,6 Mds€) et pour des montants plus limités qu’en Allemagne, - les contributions publiques visent en premier lieu à compenser aux régimes sociaux des charges induites par une politique publique de l’Etat (cf. tableau 5 infra) Tableau 5 : le financement de la sécurité sociale française par le budget de l’Etat contribution publique dispositifs montants solidarité Remboursement des prestations de solidarité gérées pour le compte de l’Etat par les régimes sociaux (principalement la branche famille) Allocation adulte handicapé, aides personnalisées au logement 15 Md€ emploi Compensation par affectation de recettes fiscales de la perte de recettes issues des exonérations de cotisations sociales décidées par l’Etat (politiques de l’emploi) 1. allégements généraux (bas salaires, TEPA) 2. exonérations ciblées 26 Md€ vieillesse Subvention d’équilibre à certains régimes spéciaux de sécurité sociale SNCF, RATP, ENIM, etc. 7 Md€
  5. 5. 5 Cette différence de nature des contributions des budgets nationaux aux budgets de la sécurité sociale permet de comprendre que ce qui distingue les modèles français et allemand réside dans la notion de pilotage financier des deux systèmes. En France, les déséquilibres annuels de la sécurité sociale sont financés sur un horizon défini à l’aide d’une ressource fiscale, exclusivement affectée à l’amortissement de la dette sociale, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) affectée à un organisme spécialement conçu à cet effet : la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES). L’horizon d’amortissement de la dette sociale est déterminé indépendamment du montant à amortir : cet horizon est fixé à 2025. Une disposition de nature organique prévoit en outre que « tout nouveau transfert de dette à la CADES est accompagné d’une augmentation du produit d’impositions de toute nature ou de la réalisation d’actifs affecté à la caisse permettant de ne pas accroître la durée d’amortissement de la dette sociale »‡ . Cette disposition, qui s’impose aux lois de financement de sécurité sociale, vise à éviter le report du financement des prestations sociales d’aujourd’hui sur les générations futures. Le besoin de financement frictionnel, résultant du décalage infra annuel entre encaissements et décaissements, est quant à lui financé par l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), chargée de la mutualisation et de la gestion de la trésorerie du régime général de sécurité sociale. En pratique, le respect de cette disposition oblige à augmenter les prélèvements obligatoires, alors que la pression fiscale en France est déjà élevée en comparaison de nos voisins européens pour affecter à la CADES un supplément de dette sociale. Il s’agit donc d’une puissante incitation à opérer des redressements par les dépenses. Toutefois, depuis son entrée en vigueur, deux transferts ont eu lieu : - le premier (2008) s’est accompagné d’un transfert de 0,2 point de CSG, en provenance du FSV - le second (2011) s’est affranchi partiellement de la contrainte en repoussant l’horizon d’amortissement de 4 ans au titre des déficits dits conjoncturels§ . En Allemagne, l’absence de « cantonnement » des finances sociales conduit le budget fédéral à porter l’ensemble de l’impératif de soutenabilité ‡ art. 4 bis de l’ordonnance constitutive du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale § cf. analyse de ce transfert par Carole Bousquet dans l’article « Gestion de la dette sociale : la vertu contrariée par la crise ? » dans le numéro de septembre 2011 de la RFFP
  6. 6. 6 des finances publiques (règle de la Schuldbremse). L’Allemagne n’a pas fait le choix d’un financement cloisonné ni d’un vecteur propre aux finances sociales comme en France. Elle s’est en contrepartie donné quelques règles fortes de pilotages des finances sociales. Quelques exemples illustratifs en sont donnés ci-après. En matière de risque maladie, les ressources des caisses d’assurance sont centralisées par le fonds de santé (Gesundheitsfonds) et répartis entre les caisses en fonction de la structure de la population couverte. L’équilibrage est opéré en recettes, essentiellement par le prélèvement d’une prime forfaitaire sur les assurés en cas de déficits de la caisse (Zusatzbeitrag). Les caisses sont mises en concurrence entre elles. En matière de risque vieillesse, la soutenabilité est pilotée par une double règle : - la loi fixe pour les 20 prochaines années le taux de cotisation vieillesse maximum à ne pas dépasser : 20% en 2020 et 22% en 2030, - la loi fixe également un niveau de « retraite nette garantie » (pension nette des cotisations maladie et dépendance ramenée sur le revenu moyen d’un actif ayant travaillé 45 ans) : de 54% en 2007, ce niveau ne doit pas être inférieur à 46% d’ici 2020 et 43% d’ici 2030 (tendance à la baisse). Au terme de la loi, des éléments de cadrage et des perspectives à moyen et long terme (5 à 10 ans) sont présentés annuellement dans un rapport sur l’assurance vieillesse (Rentenversicherungsbericht), déposé au Parlement avant le 30 novembre. Ce rapport est accompagné au moins une fois par législature d’un rapport plus large sur la couverture du risque vieillesse (Alterssicherungsbericht). Tout risque de non-respect des contraintes fixées en termes de taux de cotisation et de niveau de retraite doit conduire à la mise en œuvre de mesures structurelles. Plus généralement, les dépenses de protection sociale de l’année passée, au sens de la comptabilité nationale, font l’objet d’une présentation globale au sein du Sozialbudget présenté par le gouvernement. Un office fédéral de la sécurité sociale, indépendant mais rattaché au ministère du travail et des affaires sociales, contrôle la bonne application des dispositions juridiques applicables à la sécurité sociale et du bon déroulement des relations financières entre la Fédération et la sécurité sociale.
  7. 7. 7 Que retenir de la comparaison entre la France et l’Allemagne ? 1. Réputés bismarckiens, les systèmes français et allemand ont pourtant largement recours à la solidarité nationale pour financer - soit par de la fiscalité affectée, soit par des crédits budgétaires - les prestations non assurantielles qui représentent des montants significatifs dans les deux systèmes. 2. La solidarité nationale est également sollicitée dans les deux pays pour compenser le déséquilibre financier du système : - une couverture « différée » en France, via de la fiscalité dédiée (CRDS et une part de CSG) - une couverture « instantanée » en Allemagne, via une subvention d’équilibre du budget fédéral ; la contribution fédérale à l’équilibre des comptes sociaux allemands est massive, permanente et croissante. 3. Les finances sociales, en France comme en Allemagne, ne sont de fait pas autonomes. 4. Contrairement à la France, ce constat se traduit dans l’ordre juridique allemand par l’absence de vecteur propre aux finances sociales : le débat sur la soutenabilité des finances publiques et les arbitrages nécessaires peuvent ainsi avoir lieu de façon unifiée dans le cadre de la discussion du budget fédéral dont la trajectoire est dictée par la règle constitutionnelle de la Schuldbremse. Comparaison France / Royaume-Uni Les dépenses de protection sociale sont financées essentiellement par l’État. Elles sont retracées au sein du budget au travers de deux catégories de dépenses : - les departmental expenditure limits (DEL), qui fixent un plafond limitatif, et s’apparentent aux crédits budgétaires de la loi de finances française (exemple : dépenses de santé) ; - les annually managed expenditure (AME), qui concernent des dépenses « de guichet » et s’apparentent aux objectifs de dépenses de la loi de financement de la sécurité sociale (exemple : pensions). A l’inverse de la situation française, les dépenses de santé (103 Md£) relèvent des dépenses limitatives (DEL) et non évaluatives (AME). Il n’y a pas de « reste à charge » pour les patients, ou de partage du coût avec d’autres organismes : la régulation pèse entièrement sur les offreurs de soins.
  8. 8. 8 L’exécution budgétaire et la maîtrise des dépenses s’effectuent de manière déconcentrée. Dès le vote du budget, les crédits sont immédiatement déconcentrés en bloc aux organismes payeurs locaux, les primary care trusts (PCT). Ces organisations administratives déconcentrées reçoivent l’essentiel du budget destiné à financer les dépenses de santé et sont l’unique financeur de soins au niveau local à la fois pour l’hôpital, la médecine de ville et le médicament. Le reste du budget est consacré au financement du ministère de la santé et des différentes agences nationales ainsi que des missions de planification des agences régionales de santé. Les outils budgétaires à la disposition du PCT pour mettre en œuvre la régulation sont multiples étant donné la grande marge de manœuvre laissée à la négociation locale dans l’application des mécanismes nationaux, tant en médecine de ville qu’à l’hôpital. En tenant compte des directives nationales et de la stratégie arrêtée au niveau régional, le PCT établit son budget prévisionnel d’achat de soins primaires et secondaires comme il l’entend, et a toute latitude pour mettre en place des mécanismes destinés à assurer le respect de son exécution. Chaque PCT est tenu par la loi de clôturer ses comptes à l’équilibre en fin d’exercice. Si tel n’est pas le cas, la responsabilité de son équipe dirigeante est recherchée par la strategic health authority (SHA), agence régionale de santé, ce qui peut se traduire, par son licenciement. Dans ces conditions, on peut comprendre que le PCT exerce sa mission avec diligence et que le budget soit généralement tenu ! Cette responsabilité très identifiée crédibilise et renforce les décisions du PCT, puisque l’ensemble des acteurs locaux sait que les décisions prises seront appliquées – la survie de l’équipe dirigeante étant en jeu. Elle place également le PCT en position de force pour résister aux demandes financières qui pourraient lui être transmises par le niveau central – le directeur du PCT étant seul responsable d’un éventuel déficit. Les prestations sociales sont servies par un guichet unique, Jobcentre Plus, pour la quasi-totalité des allocations (chômage, prestations familiales, pensions, minima sociaux) dans un objectif de gains de productivité, de facilité des démarches des démarches et de renforcement de la lutte contre les erreurs et la fraude. Elles sont financées par le budget de l’Etat. Elles sont aujourd’hui composées d’un nombre important de prestations compensant généralement les obstacles au travail (cf. tableau 6).
  9. 9. 9 Tableau 6 : principales prestations sociales au Royaume-Uni 188TOTAL aide aux aidants (> 35 heures par semaine)1,50,5career’s allowance prestations compensatrice pour les plus de 65 ans5,11,6T, Mattendance allowance prestation compensatrice : composante « soins » et « mobilité »11,53,1Disability living allowance personnes dont le handicap altère leur capacité au travail1,30,5T, C, Memployement and support allowance équivalent de l’allocation adulte handicapé6,11,9T, C, Mincapacity benefit 28,6… invalidité et incapacité aide au chauffage pour les bénéficiaires du pension credit2,712,6winter fuel payments allocation différentielle associée à un mécanisme incitatif à l’épargne des retraités (savings crédit) 8,22,7Mpension credit complémentaire pour les personnes n’ayant accès aux fonds de pension 13,25,7T, Cpensions sous conditions de revenus dont state second pension pension publique de base53,712,4T, Cbasic state pension 78,4… pour les personnes âgées crédit impôt en fonction des revenus, du patrimoine4,75,8Mconcil tax benefit aide au logement en fonction des revenus, du patrimoine, de la localisation et du logement 20,04,8Mhousing benefit personnes travaillant à temps plein (> 30 heures par semaines) et percevant de faibles revenus ; fonction de la composition du foyer (notamment frais de garde des enfants) 7,82,5Mworking tax credit complément de revenu pour les personnes ne percevant pas d’allocation chômage 8,31,9Mincome support 41,3… pour les personnes ayant de faibles revenus allocation chômage conditionnée au versement préalable de cotisations 1,11,3C, Mcontribution based jobseekers’ allowance allocation chômage non contributive3,61,2Mincome based jobseekers’ allowance 4,9… pour les personnes sans emploi allocation contributive versée pendant 39 semaines par l’employeur 1,8ndCStatutory maternity, paternity, adoption pay allocation complémentaire au child benefit qui s’impute sur l’income tax 19,05,8Mchild tax credit équivalent aux allocations familiales11,97,8child benefit 34,1… pour familles avec enfants commentairescoûtnombretypeprestations… catégories de prestations : taxables (T), contributives (C), sous conditions de ressources. Lorsqu’une prestation relève de plusieurs catégories, les catégories principales sont soulignées. nombre de bénéficiaires en millions montants des allocations en Md£. Seules les principales allocations sont présentées. Le système anglais et financé par l’impôt ; les cotisations (cf. tableau 7) représentent 18% des recettes de l’État (99 Md£ sur un total de 548 Md£ en 2010-11) Tableau 7 : les cotisations au Royaume-Uni salariales patronales salariés 11% jusqu’à 845 £ / semaine 1% au-delà du plafond franchise de 110£ / semaine 12,8 % au dessus du plancher (110£ / semaine) non salariés franchise de cotisations si les revenus sont inférieurs à 5.075 £ / an Contribution forfaitaire de 125 £ /an si les revenus annules sont compris entre 5.075 £ et 5.715 £ (5.900€ et 6.645€). Taux de 8% entre 5.715 £ et 43.890 £ / an (+ 1% supplémentaire au-delà). autres cas contribution forfaitaire de 625 £ / an.
  10. 10. 10 Le produit de 99 Md£ en 2010-2011 provient en grande partie (85 Md£) des contributions des salariés. Ce produit est un calcul théorique. En effet, l'impôt sur le revenu est également recouvré à la source en même temps que les contributions (système pay as you earn) et, dans un nombre important de cas, les versements effectués au fisc par les employeurs ne distinguent pas les contributions sociales et les acomptes d'impôt sur le revenu. Que retenir de la comparaison entre la France et le Royaume- Uni ? 1. Système beveridgien, le système britannique de protection sociale est financé essentiellement par l’impôt. Les cotisations sociales, de niveau modéré, ne sont pas affectées au financement d’un risque social particulier. 2. L’organisation du système de soins repose, pour des raisons historiques, sociologiques et d’organisation sur une structuration totalement différente de l’organisation française. 3. Le budget regroupe l’essentiel des ressources et des dépenses publiques, y compris les dépenses de santé (dépenses limitatives) et les prestations sociales (dépenses évaluatives). Cette présentation unifiée simplifie les arbitrages en dépenses et facilite ainsi le suivi du respect des engagements du Gouvernement « toutes APU », par exemple dans le cadre du fiscal Mandate (retour à l’équilibre courant structurel en 2014-15, accompagné d’un objectif de baisse du niveau de la dette publique en pourcentage du PIB). 4. La crédibilité des annonces gouvernementales est renforcée par l’existence d’une évaluation externe des hypothèses initiales grâce à la mise en place de l’office for budget responsability. L’évaluation ex ante des effets redistributifs des politiques publiques est conduite de façon systématique. 5. Les dépenses de santé ont fortement crû au cours de la dernière décennie, et restent préservées à horizon 2014-15 ; toutefois, une remise en cause profonde de la gouvernance actuelle est à l’ordre du jour. A l’inverse, les autres dépenses sociales contribuent fortement à l’effort de redressement, tout en se recentrant sur la lutte contre la pauvreté des enfants et la préservation du pouvoir d’achat des retraités, dans le cadre d’une politique d’activation des dépenses sociales au service du retour à l’emploi.
  11. 11. 11 Quels enseignements pour nos budgets publics ? Les liens entre les deux lois financières (projet de loi de finances ; projet de loi de financement de la sécurité sociale) sont nombreux. Depuis la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS), la forme des lois financières et la nature du débat parlementaire ont été rapprochées. Les engagements européens en matière de déficit public englobent l’ensemble des administrations publiques. Les recettes de l’Etat et de la sécurité sociale sont des prélèvements obligatoires qui reposent in fine sur des entreprises et des ménages. Il existe des relations financières importantes entre l’Etat et la sécurité sociale : une annexe spécifique du projet de loi de finances lui est consacrée chaque année** ! Bien que partageant des objectifs, une forme et un cadre organique largement commun, les lois financières diffèrent sur de nombreux aspects. Tableau 8 : caractéristiques des PLF et des PLFSS projets de lois de finances (PLF) projets de lois de financement (PLFSS) Cadre organique ◼ loi organique relative aux lois de finances (2001) faisant suite à l’ordonnance organique de 1959 ◼ loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (2005), suite à la loi organique de 1996 objectifs ◼ fixer la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges ◼ définir l’équilibre financier qui en résulte ◼ définir les objectifs et les résultats des programmes ◼ en tenant compte d’un objectif économique défini (pas de définition dans la LOLFSS des objectifs) ◼ définition des objectifs de recettes, de dépenses et de solde par risque ◼ importance de l’équilibre (portée différente PLF) ◼ présentation des objectifs de qualité et d’efficience forme ◼ une loi (article), accompagnée de nombreuses annexes, essentiellement thématiques par politique publique (PAP) ◼ une loi (articles) et 9 annexes présentant des axes d’analyse (recettes, comptes, PQE, etc.) année(s) couverte(s) ◼ année n+1 ◼ les années n-1 et n sont couvertes par des textes spécifiques (resp. loi de règlement, loi de finances rectificative) ◼ année n-1 : arrêté des comptes ◼ année n : rectification du PLFSS n ◼ année n+1 ◼ années n+2 à n+4 (tendanciel), glissantes principes ◼ universalité (l’affectation est une exception) ◼ non contraction recettes et dépenses ◼ limitativité des crédits ◼ principe général d’affectation des recettes (pas d’équivalent du BG) porosité entre recettes et dépenses ◼ vote d’objectifs de dépenses pilotage / outils ◼ pluriannualité : plafond de dépense par mission, ◼ norme de dépense, charte de budgétisation ◼ détail des dépenses : justification premier euro ◼ pluriannualité : dépense totale des ROBSS, ONDAM, mesures nouvelles, niches ◼ pilotage par le solde ◼ dépenses définies en Md€ (1 décimale) comptabilité ◼ comptabilité budgétaire : caisse ◼ croisement destination, nature ◼ comptabilité générale (distinction des risques) type de dépenses ◼ masse salariale, charge de la dette, PSR, interventions dont guichets, fonctionnement, investissements ◼ dépenses de guichet, essentiellement : retraites, AF, maladie (sauf hôpital : appareil productif) projets de lois de finances (PLF) projets de lois de financement (PLFSS) Cadre organique ◼ loi organique relative aux lois de finances (2001) faisant suite à l’ordonnance organique de 1959 ◼ loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (2005), suite à la loi organique de 1996 objectifs ◼ fixer la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges ◼ définir l’équilibre financier qui en résulte ◼ définir les objectifs et les résultats des programmes ◼ en tenant compte d’un objectif économique défini (pas de définition dans la LOLFSS des objectifs) ◼ définition des objectifs de recettes, de dépenses et de solde par risque ◼ importance de l’équilibre (portée différente PLF) ◼ présentation des objectifs de qualité et d’efficience forme ◼ une loi (article), accompagnée de nombreuses annexes, essentiellement thématiques par politique publique (PAP) ◼ une loi (articles) et 9 annexes présentant des axes d’analyse (recettes, comptes, PQE, etc.) année(s) couverte(s) ◼ année n+1 ◼ les années n-1 et n sont couvertes par des textes spécifiques (resp. loi de règlement, loi de finances rectificative) ◼ année n-1 : arrêté des comptes ◼ année n : rectification du PLFSS n ◼ année n+1 ◼ années n+2 à n+4 (tendanciel), glissantes principes ◼ universalité (l’affectation est une exception) ◼ non contraction recettes et dépenses ◼ limitativité des crédits ◼ principe général d’affectation des recettes (pas d’équivalent du BG) porosité entre recettes et dépenses ◼ vote d’objectifs de dépenses pilotage / outils ◼ pluriannualité : plafond de dépense par mission, ◼ norme de dépense, charte de budgétisation ◼ détail des dépenses : justification premier euro ◼ pluriannualité : dépense totale des ROBSS, ONDAM, mesures nouvelles, niches ◼ pilotage par le solde ◼ dépenses définies en Md€ (1 décimale) comptabilité ◼ comptabilité budgétaire : caisse ◼ croisement destination, nature ◼ comptabilité générale (distinction des risques) type de dépenses ◼ masse salariale, charge de la dette, PSR, interventions dont guichets, fonctionnement, investissements ◼ dépenses de guichet, essentiellement : retraites, AF, maladie (sauf hôpital : appareil productif) Une fusion des lois financières serait logique compte tenu des éléments avancés supra notamment l’interpénétration croissante des finances de l’Etat et de celles de la sécurité sociale même si la genèse des LFSS résulte d’une volonté de mieux maîtriser recettes et dépenses : ce n’est que depuis 1996 que le Parlement vote les décisions de financement de la sécurité sociale. Il s’agit de l’option de rapprochement des lois financières présentant la logique d’intégration maximale. ** Bilan des relations entre l'État et la protection sociale
  12. 12. 12 D’autres options sont également envisageables : - l’amélioration de la coordination entre lois financières qui garderaient leur autonomie, déjà largement mise en œuvre par les directions en charge de l’élaboration de ces lois, - la mise en place d’une discussion parlementaire commune : un débat unique sur l’objectif de finances publiques, éventuellement assorti de la définition d’objectifs de dépenses et de recettes précéderait le vote du PLF et du PLFSS (deux parties distinctes). Cette option semble toutefois perdre de son intérêt avec les lois de programmation des finances publiques. - la mise en commun des recettes : un vote unique serait organisé sur l’ensemble des prélèvements obligatoires, précédant un vote sur les dépenses de l’Etat, limitatives pour l’essentiel, puis un vote sur celles de la sécurité sociale, éventuellement évaluative. Ce schéma est proche du modèle anglais. Quelle que soit l’option envisagée, un rapprochement des lois financières, surtout s’il est mise en œuvre dans une perspective d’unification des outils de pilotage des finances publiques, posera la question de l’intégration des dépenses publiques de sécurité sociale dont la trajectoire n’est aujourd’hui prévue dans aucun texte financier (il s’agit notamment des régimes conventionnels : régimes d’assurance chômage et régimes de retraite complémentaire).

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