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Il est indéniable que, depuis une bonne vingtaine d’années, la conscience écologique tant des politiques que des citoyens est grandissante. Dans le domaine de l’entretien des cours d’eau, celle-ci s’est cependant manifestée plus tardivement que dans d’autres domaines. Cette prise de conscience est désormais forcée par les nombreuses catastrophes naturelles qui ont eu lieu récemment.

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Vers un gestionnaire unique des cours d’eau non navigables ? L'avis de l'UVCW

  1. 1. Environnement Vers un gestionnaire unique des cours d’eau non navigables ? L’avis de l’UVCW SALVADOR ALONSO MERINO CONSEILLER Il est indéniable que, depuis une bonne vingtaine d’années, la construction de barrages, de prises d’eau pour les étangs ou l’irrigation des cultures, conscience écologique tant des politiques que des citoyens est de digues de stabilisation des berges, de grandissante. Dans le domaine de l’entretien des cours d’eau, bassins d’orage, ainsi que l’assainissement celle-ci s’est cependant manifestée plus tardivement que dans des terrains agricoles, wateringues et de d’autres domaines. Cette prise de conscience est désormais drainages sans tenir compte de l’aspect écologique des cours d’eau. forcée par les nombreuses catastrophes naturelles qui ont eu lieu Certes, de nombreux textes légaux ont récemment. désormais intégré, sous l’impulsion de l’Union européenne, une série d’objectifs L pour rétablir les fonctions écologiques de ’IDÉE SELON LAQUELLE SEULS le préservation des fonctions écologiques de nos cours d’eau, mais les autorités chargées curage des cours d’eau et la construc- nos cours d’eau comme un élément déter- de mettre en œuvre cette législation sont, tion de bassins d’orage suffiraient minant pour réduire les inondations ou en Belgique, éclatées sur plusieurs niveaux à endiguer efficacement les débor- développer l’économie, notamment par le de pouvoir, sans qu’un lieu de concertation dements de nos rivières est révolue. La tourisme de loisirs. efficient ait été prévu par ces normes. politique d’entretien et de gestion de Cette omission a pour conséquence que Le Conseil d’administration de l’Union des nos ressources aquatiques se solde donc les techniques mises en œuvre pour la Villes et Communes de Wallonie s’est pro- aujourd’hui par un échec puisque la qua- gestion des cours d’eau jusqu’alors n’ont noncé sur l’avenir des compétences com- lité et l’état de la biodiversité de nos rivières pas contribué à la résolution des problé- munales de gestion des cours d’eau non ne sont pas bons et que la Wallonie souffre matiques engendrées par l’usage que la navigables de classe 3. d’inondations récurrentes. société fait de ses ressources aquatiques. Le présent article vise, après une mise Selon certains auteurs, la cause d’un tel Les exemples de gestion peu efficace en contexte, à détailler l’enquête et l’avis échec, outre l’urbanisation irraisonnée, et pourtant permise par la législation de l’UVCW relatifs à la gestion des cours est de ne pas avoir considéré assez tôt la sont multiples. On citera notamment la d’eau et plus particulièrement au transfert50 MOUVEMENT COMMUNAL N°865 FÉVRIER 2012
  2. 2. Environnementéventuel des compétences des communes - la réparation des rives affaissées, au l’article 11 qui reprend mutatis mutandisen matière de cours d’eau non navigables. moyen de piquets, de clayonnages et autres l’article 7 (travaux ordinaires), à l’exception matériaux ; l’enlèvement des buissons et de la procédure puisque les travaux extra- Obligations d’entretien arbustes lorsqu’ils entravent l’écoulement ordinaires décidés par le conseil commu- des cours d’eau non navigables de l’eau ; nal doivent être approuvés par la provinceGénéralités - la réparation et le renforcement des sur laquelle se situe la commune et, a for-Le décret de la Région wallonne du 27 mai digues qui existent le long du cours d’eau et tiori, le cours d’eau. On remarquera que la2004 relatif au Livre II du Code de l’envi- l’enlèvement de tout ce qui s’y trouve, pour province est également chargée de la sur-ronnement constituant le Code de l’eau autant que cela puisse gêner l’écoulement veillance des travaux.prévoit de nouvelles règles concernant de l’eau, que ces digues appartiennent à Aspects financiersle régime juridique des cours d’eau non des personnes de droit privé ou public ; Le financement des travaux ordinaires estnavigables ainsi que l’abrogation de la loi - l’entretien, la réparation et les mesures visé à l’article 8 qui prévoit expressémentdu 28 décembre 1967 relative aux cours propres à assurer le fonctionnement que « les frais occasionnés par ces travauxd’eau non navigables. L’un des enjeux normal des stations de pompage qui se sont supportés par les pouvoirs publics quiprincipaux de cette nouvelle législation trouvent sur les cours d’eau, que celles-ci sont en charge de leur exécution. Un partest le changement des gestionnaires des appartiennent à des personnes de droit contributive dans ces frais peut être cepen-cours d’eau non navigables. Actuelle- privé ou public ». dant mise à charge des personnes de droitment, ces dispositions du Code de l’eau privé ou public qui font usage du cours d’eaune sont cependant pas entrées en vigueur ou qui sont propriétaires d’un ouvrage d’artet le régime juridique des cours d’eau non qui se trouve sur le cours d’eau, au proratanavigables, en ce compris la détermina- L’UVCW se de l’aggravation des frais provoquée partion des gestionnaires de ceux-ci, est donc positionne en l’usage du cours d’eau ou par l’existence detoujours fixé par la loi du 28  décembre l’ouvrage d’art ».1967. faveur d’un transfert Le volet financier des travaux d’amélio-Cette loi prévoit tout d’abord le classe- des compétences ration est quant à lui visé à l’article 13 quiment des cours d’eau non navigables en prévoit que les frais occasionnés par cestrois catégories (art. 2). Elle exclut par ail- communales travaux sont supportés par ceux qui enleurs de son champ d’application les voies ont pris l’initiative. En outre, « le Ministrenavigables et les cours d’eau non classés. en matière de cours de l’Agriculture en ce qui concerne les coursEnsuite, cette loi distingue les travaux d’eau non navigables d’eau de la première catégorie, et la dépu-ordinaires (art. 6 - art. 9) et extraordinaires tation permanente de la province en ce qui(art. 10 - art. 13) qui doivent être réalisés concerne les autres cours d’eau, peuventsur les cours d’eau. Pour chaque catégorie En vertu de cette loi, les travaux dits ordi- mettre une partie de la dépense à charged’aménagements, elle désigne une auto- naires doivent être réalisés, sur les cours des provinces, des communes, des établisse-rité comme gestionnaire et, le cas échéant, d’eau de première, de deuxième et de troi- ments publics ou même des particuliers quiune tutelle sur les décisions de l’autorité de sième catégories, respectivement par l’Etat bénéficieraient de ces travaux ou qui les ontgestion. (il faut entendre ici les Régions depuis le rendus nécessaires ».Nous vous proposons de détailler le régime transfert de compétences), les provinces et Enfin, les investissements financiers liésjuridique des travaux ordinaires et extra- les communes. à la réalisation de travaux extraordinairesordinaires et de commenter quelques Les travaux extraordinaires de modification sont entièrement mis àaspects financiers en cette matière afin Les travaux extraordinaires sont quant charge de l’autorité qui a pris l’initiative dede mieux appréhender les conséquences à eux répartis en deux catégories. D’une les réaliser (art. 15).d’un transfert de compétences. part, les travaux extraordinaires d’amélio-Travaux ordinaires ration, à savoir tous les travaux tels qu’ap- Responsabilité civileLes travaux ordinaires sont définis à l’ar- profondissement, élargissement, rectifica- Responsabilité des gestionnairesticle 6 comme : tion et généralement toutes modifications La question particulière de la responsa-- « le dragage du cours d’eau jusqu’au pla- du lit ou du tracé du cours d’eau ou des bilité civile des gestionnaires des coursfond ferme ; ouvrages d’art, visant à améliorer d’une d’eau non navigables n’étant pas réglée- l’arrachage et l’enlèvement des racines, façon notable l’écoulement des eaux ; dans la loi du 28 décembre 1967, il fautbranches, joncs, roseaux, plantes et tous d’autre part, les travaux extraordinaires de se référer aux règles de droit commun deautres objets étrangers qui se trouvent dans modification, c’est-à-dire tous les autres la responsabilité contenues dans le Codele cours d’eau et leur dépôt sur les rives ; travaux modifiant le lit ou le tracé du lit ou civil. Une personne physique ou morale,- l’enlèvement des dépôts qui se forment sur des ouvrages d’art y établis qui sans nuire à de droit public ou privé, voit générale-les rives convexes du cours d’eau et sur les l’écoulement des eaux ne visent pas à amé- ment sa responsabilité civile engagée sursaillies ; liorer celui-ci. base des articles 1382 et suivants du Code- le curage des passages du cours d’eau sous En ce qui concerne l’autorité en charge civil (responsabilité délictuelle ou quasiles ponts et dans les parties voûtées ; de ce type de travaux, il faut se référer à délictuelle). FÉVRIER 2012 N°865 MOUVEMENT COMMUNAL 51
  3. 3. Environnement La responsabilité délictuelle ou quasi Concrètement, la commune doit, indépen- On souligne par ailleurs que tant les délictuelle ne peut être engagée que par la damment du statut de gestionnaire, prendre grandes villes que les communes rurales réunion de plusieurs conditions : toutes les mesures appropriées pour préve- ont répondu au questionnaire et que 96 % - présence d’une faute imputable : celle-ci nir tout danger anormal. Le non-respect des répondants ont sur leur territoire un peut consister en un acte positif ou un acte de cette obligation constitue une faute cours d’eau de catégorie 3. Un pourcentage négatif. On parlera généralement dans le au sens de l’article 1382 du Code civil et similaire est à dénombrer lorsqu’il s’agit de premier cas de faute par commission, dans celle-ci pourrait engager sa responsabilité. cours d’eau de catégories 1 et 2. le second de faute par omission ; Par conséquent, lorsqu’une commune a Synthèse des résultats : vers un - présence d’un dommage : la notion est connaissance d’un tel danger, elle doit ten- transfert de compétences ? très large et doit être entendue comme ter de le neutraliser. Son intervention peut Entretien des cours d’eau non navigables, toute atteinte à un intérêt légitime ; se matérialiser de diverses manières : la une priorité communale ? - présence d’un lien causal entre la faute et signalisation du danger, l’avertissement de La première question visait à déterminer le dommage. En Belgique, la jurisprudence la population des risques ou, en cas d’inon- quelle priorité revêt la gestion des cours considère que la condition du lien causal dations, la distribution de sacs de sable. En d’eau non navigables de classe 3 pour les est remplie dès lors que sans le fait fautif le cas d’inaction, la commune pourrait se voir communes. dommage ne se serait pas produit tel qu’il éventuellement reprocher une faute qui, le s’est effectivement produit (théorie d’équi- cas échéant, l’obligera à payer des dédom- valence des conditions). magements aux personnes lésées. Tab. 1 – La gestion des cours d’eau non navigables est-elle une priorité En présence d’un dommage évitable par Nous précisons qu’il est très difficile d’éva- pour votre commune? la réalisation de travaux ordinaires, la res- luer quelle sera la mesure considérée ponsabilité du gestionnaire pourrait être comme adéquate par le juge. Le juge pour- aisément engagée sur base de l’article 1382 rait considérer que la simple information du Code civil puisque la réalisation de tels à la population suffit à exonérer l’autorité 50% travaux est une obligation ; à défaut de locale de sa responsabilité, tout comme remplir ses obligations, l’autorité de ges- il pourrait juger celle-ci insuffisante. La tion commet une faute. rapidité d’intervention de la commune et 50% Les travaux extraordinaires ne sont pas, le temps qui lui est imparti pour agir sont dans une certaine mesure, une obligation. deux éléments qui sont en général déter- Les gestionnaires déterminent librement minants pour le juge. l’opportunité de les réaliser. Il s’agira donc Il ne faut donc pas perdre de vue que la de prouver, pour engager la responsabilité responsabilité de la commune pourrait, du gestionnaire, que la décision (d’oppor- même si elle n’est pas gestionnaire, être oui tunité) de ne pas réaliser ce genre de tra- engagée sur base des articles 1382 et sui- vaux ne résulte pas d’une autorité publique vants du Code civil (responsabilité délic- non diligente. tuelle ou quasi délictuelle). Responsabilité particulière des communes en tant que Enquête Tab. 2 – Quels sont les enjeux résultant de la gestion des cours garante de l’ordre public Méthodologie d’eau non navigables L’article 135 de la nouvelle loi communale Comme évoqué ci-dessus, le Code de situés sur votre territoire? met à charge de la commune une obligation l’eau prévoit de nouvelles règles juridiques générale de sécurité. Cela n’implique pas concernant le régime juridique des cours 100% 90% que l’autorité communale doit agir en lieu d’eau non navigables, mais qui ne sont et place de l’autorité gestionnaire. Toutefois, pas entrées en vigueur à ce jour. L’un des 80% lorsque la commune a connaissance d’une enjeux principaux de ces dispositions est 60% situation dangereuse sur son territoire, elle le changement des gestionnaires des cours 60% doit prendre toutes mesures immédiates d’eau non navigables de classe 3. et adéquates afin de rétablir la sécurité Pour se positionner adéquatement, 40% en attendant que les services compétents l’Union des Villes et Communes de Wal- 25% interviennent pour remédier à la situation. lonie a réalisé une enquête à destination 20% 15% La Cour de Cassation a explicitement affirmé des communes. Ce questionnaire a été que l’obligation de sécurité découlant de envoyé, par courrier électronique et postal, 0% l’article 135 de la nouvelle loi communale aux 262 villes et communes de Wallonie. La est une obligation de moyen. Les communes période de réponse s’est étalée du 20 sep- Gestion des inondations n’ont donc pas l’obligation d’atteindre le but tembre au 7 octobre 2011.  Drainage des eaux poursuivi, par exemple, empêcher toute Le taux de réponse est important Agricole nouvelle inondation, mais doivent mettre puisque 220 communes ont répondu à ce tout en œuvre pour atteindre celui-ci. questionnaire. Environnemental52 MOUVEMENT COMMUNAL N°865 FÉVRIER 2012
  4. 4. Environnement Tab. 3 – En quoi la gestion des cours d’eau est-elle difficile ? 100% 80% 80% 60% 50% 40% 25% 20% 0% Manque de moyens financiers/humains Manque de connaissances techniques Difficultés d’accès Tab. 4 – Pensez-vous que la gestion des cours d’eau non navigables doit rester une compétence communale?Une tendance nette, et c’est un euphé- des inondations. Suivent de près le drai- 64%misme, n’a pu être dégagée à la lecture nage des eaux de pluie et l’utilisation agri-des résultats. En effet, la moitié des répon- cole de l’eau dans le secteur de l’agriculture.dants ont considéré que la gestion des De manière plus générale, on notera à cet 36%cours d’eau non navigables est une priorité égard que les répondants ont considéré àcommunale ; l’autre moitié a considéré 74 % que la gestion des cours d’eau nonl’inverse (cf. tab. 1). navigables de classe 3 n’est pas aisée.Il ne faut pas voir dans ce résultat un Les raisons de ces difficultés peuvent êtremanque d’intérêt de 50 % des communes, regroupées en trois points (cf. tab.3) :mais bien que la gestion de cette matière, - manque de moyens humains et financiers ouidans l’ordre des priorités des compétences (80 %) ;communales, apparaît comme un enjeu - manque de connaissance technique nonde moindre importance que d’autres. La (50 %) ; etpriorité d’une problématique dépend sou- - difficultés d’accès aux rives des cours Tab. 5 – Pensez-vous que la gestionvent de sa gravité et de son importance, et d’eau (25 %). supracommunale des cours d’eaucompte tenu des caractéristiques du ter- L’entretien des cours d’eau et le budget communal non navigables de classe 3 soit un niveau de gestion pertinent ?ritoire. Or, en cette matière, on ne perdra Il a été demandé aux communes de nouspas de vue que la longueur et la qualité de communiquer le montant affecté au bud-l’eau des cours d’eau sont extrêmement get pour la réalisation de travaux ordi-variables d’une commune à une autre. naires et extraordinaires entendus au sens 74%Ainsi, certaines communes sont particuliè- de la loi de 1967.rement vulnérables aux inondations parce Les réponses reçues à cette question sontque leur territoire compte un nombre très variables et difficiles d’appréciation. 26%important de rivières (aspect quantitatif) Certaines communes ont pu nous com-ou que la qualité de l’eau ou des berges est muniquer un montant précis ; d’autres ontfortement altérée (aspect qualitatif). constaté qu’aucun poste du budget n’a étéEnjeux et difficultés de gestion prévu pour ce type de travaux.Interrogées particulièrement sur les enjeux Cette dernière considération ne doit pas,de la gestion des cours d’eau, les com- nous semble-t-il, être interprétée, pour ouimunes sont assez unanimes puisqu’elles l’ensemble des réponses du moins, commeclassent en première position le contrôle l’affectation d’un montant nul à l’entretien non FÉVRIER 2012 N°865 MOUVEMENT COMMUNAL 53
  5. 5. Environnement des cours d’eau. En effet, la plupart des serait prise au niveau local. En outre, le Cette lourde responsabilité, qui n’est pas communes actent simplement un montant manque de moyens financiers et humains, limitée à la seule matière des cours d’eau, global alloué à la réalisation de tous les tra- ainsi que, dans une moindre mesure, le implique que les communes devraient vaux communaux. manque de connaissances techniques pouvoir, dans une certaine mesure, Les réalités très différentes des territoires accentuent cette difficulté. enjoindre à la future autorité gestionnaire communaux et les écueils mentionnés ci- Force est donc de constater que, pour ces d’effectuer des travaux urgents et indispen- dessus interdisent une quelconque ana- raisons, les communes se sentent dému- sables pour la protection des personnes, de lyse ou comparaison. Dès lors, un montant nies face à leur tâche et considèrent à une l’environnement et des biens. moyen, même approximatif, suffisam- grande majorité que l’exercice de ces com- Enfin, l’Union des Villes et Communes de ment proche de la réalité est impossible à pétences par une autorité supracommu- Wallonie insiste sur la nécessité d’intégrer déterminer. nale serait plus satisfaisante. la gestion des cours d’eau dans une plani- Compétence communale et gestion supracommunale fication globale et d’établir des synergies Les communes ont été interrogées sur la et une concertation entre les différentes pertinence de conserver l’entretien des autorités pour garantir un développement cours d’eau non navigables dans le giron écologique, économique et social de nos communal. La réponse est assez tranchée ressources aquatiques. Cette planifica- puisque 74 % des communes considèrent tion globale implique certainement une que cette compétence devrait être gérée au meilleure répartition des compétences, niveau supracommunal. des moyens financiers et humains et On constate en effet qu’un cours d’eau ne doit nécessairement dépasser la gestion s’arrête pas aux limites territoriales d’une archaïque des cours d’eau non navigables commune et qu’en un endroit donné, trois telle que prévue par la loi de 1967. gestionnaires différents sont compétents. L’Union souhaiterait également, indépen- En outre, il est évident que la qualité des L’Union plaide pour damment du transfert de compétences, cours d’eau ne dépend pas que du seul entretien de ceux-ci, mais bien d’autres qu’un dialogue entre que soit palliée l’absence de lien entre les différentes autorités compétentes pour aspects comme la gestion des eaux usées, les gestionnaires l’entretien des cours d’eau, mais aussi avec le piétinement et l’affaiblissement des celles qui possèdent des compétences berges par le bétail, etc. des cours d’eau et dans des matières connexes telles que la Ces quelques éléments démontrent qu’une les autorités locales conservation de la nature. bonne gestion globale de nos ressources L’UVCW rappelle avec force que l’entre- aquatiques est, à l’heure actuelle, impos- soit encouragé tien au sens strict des cours d’eau, à savoir sible et mettent en évidence la nécessité le curage et l’entretien des berges, ne doit d’une interaction plus forte entre les ges- pas affaiblir, voire anéantir, les politiques tionnaires. Il nous semble de ce fait qu’il Eu égard à ces différents éléments, l’Union visant à améliorer la biodiversité le long serait plus pertinent qu’un gestionnaire des Villes et Communes de Wallonie se des cours d’eau, menées au niveau local. unique soit désigné pour gérer les compé- positionne en faveur d’un transfert des Dans l’hypothèse où la décision finale tences liées à la qualité des eaux de surface compétences communales en matière de du Gouvernement déboucherait sur la dont la gestion des cours d’eau non navi- gestion des cours d’eau non navigables conservation par les communes de leur gables de classe 3 ne constitue qu’un aspect. vers un gestionnaire unique ayant, par la compétence d’entretien des cours d’eau Subsidiairement, le souhait de l’exercice de force des choses, des compétences ter- de troisième catégorie, et a fortiori en cas cette compétence par une autorité supra- ritoriales plus étendues et des capacités de transfert de cette compétence vers une communale s’explique également par la financières et techniques suffisantes pour autre autorité, l’Union plaide pour qu’un volonté de mutualiser les connaissances gérer de manière optimale l’ensemble dialogue entre les gestionnaires des cours techniques et les moyens à mettre en des cours d’eau. En outre, dans un souci d’eau de première et deuxième catégories œuvre pour accomplir cette tâche. d’efficacité, c’est un gestionnaire unique et les autorités locales, y compris avec les pour l’ensemble des compétences liées contrats de rivières, soit requis ou, à tout le Avis de l’UVCW aux eaux de surface qui est souhaité. moins, encouragé3. Il ressort des résultats de l’enquête, exposés Compte tenu des difficultés budgétaires ci-dessus, que les communes rencontrent des communes, et l’impossibilité de déter- plusieurs écueils dans l’exercice de leur miner une contribution équitable et réa- 1 La gestion intégrée des cours d’eau: l’apport des techniques compétence relative à la gestion des cours liste, ce transfert de compétences doit végétales, 2001, Direction générale de l’Agriculture, des Res- d’eau non navigables. Le principal obstacle s’opérer sans transfert de moyens. sources naturelles et de l’Environnement. 2 J.-F. Neuray, Les droits de riveraineté et la responsabilité des est certainement l’éclatement des compé- Les communes assumeront toujours, mal- pouvoirs publics dans la gestion des cours d’eau non navi- tences et le manque de coordination entre gré le transfert de compétences, la respon- gables, Aménagement, n° 1988/1, p 11. 3 gestionnaires qui amoindrissent, voire sabilité de leur inaction en cas de danger Il s’agit concrètement de renforcer les dispositions contenues dans l’A.M. 28.3.1977 rel. à la concertation en matière de tra- suppriment, l’efficacité d’une mesure qui imminent à l’ordre public. vaux dans les cours d’eau non navigables en Wallonie.54 MOUVEMENT COMMUNAL N°865 FÉVRIER 2012

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