Conférence publique "Territoires & métropoles" - en partenariat avec l'EHESS Marseille https://soundcloud.com/biblioth-que-d-partementale-bdr/territoires-et-metropoles

1. Des métropoles et de leur
gouvernance.
Perspectives internationales
Gilles Pinson
Professeur de science politique
Sciences Po Bordeaux, Centre Emile Durkheim
EHESS Marseille – Bibliothèque départementale des Bouches-du-Rhône – 14 janvier 2015

2. Introduction
• « L’agitation métropolitaine » en France…
• La loi MAPTAM
• Création au 1er janvier 2015 de la Métropole de Lyon (collectivité locale à statut spéciale)
et des métropoles de Toulouse, Lille, Bordeaux, Nantes et Strasbourg (anciennes CU) et
de Grenoble, Rennes, Rouen, Montpellier et Brest (anciennes CA)
• Crispations et report au 1er janvier 2016 de la création des métropoles de Paris et de
Marseille
• Aboutissement d’une silencieuse « révolution intercommunale » commencée
dans les années 1990
• …et ailleurs
• Relance de la création des « città metropolitane » en Italie
• Débat lancinant au Royaume-Uni autour de la recréation des « metropolitan
counties »
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3. Introduction
• Une question ancienne
• Les cités de l’âge classique à l’étroit dans leurs enceintes médiévales
• Les annexions du 19e et 20e siècle
• Les « métropoles d’équilibre », les OREAM et les SDAM des années 1960
• Une succession de phases de réforme et de pause rythmée par l’ampleur du
processus d’urbanisation
• Pourquoi la relance actuelle ?
• Un nouveau moment urbain : métropolisation, retours en villes et étalement
urbain
• L’urbanisation du développement économique
• La métropolisation comme politique : les métropoles comme nouveaux
champions économiques des Etats (Crouch et Le Galès)
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4. Introduction
• « Métropoliser », pour quoi faire ?
• Rationaliser ?
• Redistribuer ?
• Rayonner ?
• « Métropoliser », comment ?
• Avec des institutions métropolitaines ?
• Avec des arrangements intergouvernementaux souples ?
• Avec des projets ?
• Avec de la participation ?
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5. Introduction
• Plan
• 1. Une préhistoire de la métropolisation
• 2. Les formes actuelles de la métropolisation
• 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles : 3 modèles
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6. 1. Une préhistoire de la métropolisation
• 1.1 Desserrer
• 1.2 Annexer
• 1.3 Fusionner
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7. 1. Une préhistoire de la métropolisation
• 1.1 Desserrer
• La question de la taille se pose
déjà pour la ville antique,
médiévale puis classique
enserrée dans ses enceintes
• Paris obligé de se débarrasser
consécutivement des
enceintes de la cité gallo-
romaine, puis celle de Philippe
Auguste, puis de celle de
Charles V, puis de celles de
Louis XIII, puis de celle des
fermiers généraux, puis de
celles de Thiers (les « fortifs »
remplacées par le « périph »)
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8. 1. Une préhistoire de la métropolisation
• 1.2 Annexer
• 1850-1950 : des villes-centres annexent des communes périphériques à
l’initiative soit à leur initiative soit à l’initiative de l’Etat central
• En France :
• Paris : Montmartre, La Chapelle, Grenelle
• Nantes : Chantenay, Doulon
• Lyon : la Guillotière, Vaise
• Ailleurs :
• New York, Berlin, Vienne, Rome, Milan, etc.
• Des exceptions : Londres
• La consolidation des régimes démocratiques et de la démocratie municipale
enrayent le mouvement
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9. 1. Une préhistoire de la métropolisation
• 1.3 Fusionner
• 1950s-1970s : des réformes drastiques de réduction du nombre de
communes par fusion dans les pays du Nord de l’Europe
• Suède : de 2500 à 288 communes
• Danemark : suppression d’une commune sur deux
• Allemagne : de 25 000 à 8 500 communes (avant la réunification) ;
repasser à 15 000 avec la réunification ; aujourd’hui 12 104 ; même
phénomène pour les Kreise
• Belgique : suppression de 3 communes sur 4
• Pays-Bas : suppression d’un tiers des communes
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10. 1. Une préhistoire de la métropolisation
• 1.3 Fusionner
10

11. 1. Une préhistoire de la métropolisation
• 1.3 Fusionner
11

12. 1. Une préhistoire de la métropolisation
• 1.3 Fusionner
• 1950s-1970s : au Sud de
l’Europe, le statu quo
• Un enjeu moins saillant en
Italie ou en Espagne
• Le cas français : un degré de
fragmentation municipale
sans équivalent au monde
• L’échec de la Loi Marcellin
(1971) : 800 cas de fusions
impliquant 1 900 communes
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Etat Nb communes Pop.
moyenne
Taille moyenne
(en km²)
Belgique 589 18 320 52
Danemark 98 56 345 440
France 36682 1 760 17
Italie 8094 7 445 37
Allemagne 12104 6 765 29
Pays-Bas 430 38 435 97
Espagne 8116 5 660 62
Suède 290 32 210 1 552
RU 406 152 200 601

13. 1. Une préhistoire de la métropolisation
• 1.3 Fusionner
• A l’origine des différences Nord-Sud
• L’héritage des conflits centre / périphéries : un enjeux moins présent au Nord ;
un enjeu plus prégnant au Sud du fait d’une intégration nationale conflictuelle
• La présence des élus locaux au centre : l’opposition diamétrale entre la France
(cumul des mandats, rôle du Sénat) et le Royaume-Uni (séparation nette entre
les classes politiques nationale et locales)
• B. Smith : « efficiency » vs. « democracy »
• Au Nord, les collectivités de base sont conçues avant tout comme des outils de
production de services > nombreuses compétences > réformes facilitées > nombre
réduit d’unités
• Au Sud, les collectivités de base sont conçues comme des outils de représentation
de communautés locales ou de défense contre le centre > compétences réduites >
difficulté de réforme > unités nombreuses
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14. 2. Les formes actuelles de la métropolisation
• 2.1 Des processus spatiaux
• 2.2 Une dynamique économique
• 2.3 Des configurations sociales
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15. 2. Les formes actuelles de la métropolisation
• 2.1 Des processus spatiaux
• « Métropole » : un terme utile ?
• Des usages politiques, marketing, juridiques qui privent le terme de son pouvoir descriptif
et analytique
• Métropoles d’hier ; métropoles d’aujourd’hui
• Des points communs
• Poids démographique
• Rayonnement
• Des différences majeures
• La métropole antique, classique, industrielle : dense, continue, monocentrique,
pleine, distincte de son pourtour rural, structurée par des flux massifs, des conditions
d’implantation contraignantes, etc.
• La métropole contemporaine : dilatée, discontinue, polycentrique, « pleine de vides »,
diffuse
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16. 2. Les formes actuelles de la métropolisation
• 2.1 Des processus spatiaux
• La métropolisation entre homogénéisation et différenciation
• Homogénéisation : achèvement de l’urbanisation, dilution de l’urbain, « mort de la ville,
règne de l’urbain » (Choay)
• Différenciation : logiques de polarisation, d’étirement de la hiérarchie urbaine
• Métropolisation, hypermobilité et problèmes de représentation
• Laurent Devisme : « L’une des questions géographiques majeures des dernières années
renvoie au décalage qui semble de plus en plus avéré entre dynamiques des flux et
capacités des formes »
• Une crise des outils de représentation graphique (et de régulation) des phénomènes
spatiaux
• Une crise des outils de représentation politique classiques fondés sur l’idée de
territorialité et de fixité (J. Viard : les limites de la « démocratie du sommeil)
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17. 2. Les formes actuelles de la métropolisation
• 2.2 Une dynamique économique
• Pourquoi la métropolisation alors que les moyens de s’affranchir des
distances et de la promiscuité n’ont jamais été aussi performants ?
• Globalisation, redéploiement à l’échelle mondiale de l’appareil industriel
• Concentration parallèle des dispositifs de coordination dans les villes globales (S. Sassen)
• La désintégration verticale, externalisation
• Des entreprises de plus en plus dépendantes des aménités et services que leur offre leur
environnement
• Les métropoles comme « assurance flexibilité » (Pierre Veltz)
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18. 2. Les formes actuelles de la métropolisation
• 2.2 Une dynamique économique
• Réduction des coûts et logistique des firmes (zéro stock, « just in time »)
• Refonte des organisations logistiques favorables aux grands « hubs »
• Logique cumulative : concentration de l’emploi dans les métropoles qui deviennent aussi
des centres de consommation
• « Le paradigme relationnel » et territorial de la nouvelle économie
• Post-fordisme, spécialisation flexible, séries courtes, produits différenciés
• Importance accrue de l’innovation, de l’accès à l’information, de la capacité de répondre
rapidement à une demande changeante
• Rôle nouveau du face-à-face, des réseaux professionnels, des liens d’interconnaissance et
de coopération (Veltz : « L’économie moderne s’appuie sur les communautés »)
• Les facteurs de compétitivité résident autant dans le territoire que dans la firme
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19. 2. Les formes actuelles de la métropolisation
• 2.3 Des configurations sociales
• La « légende sombre » de la métropolisation : éviction, dualisation, fragmentation,
enclaves…
• Saskia Sassen et la société duale des « global cities » : étirement des structures des revenus,
emballement des logiques de rentes foncières, hyper-gentrification des centres
• Des métropoles composées d’enclaves :
• Accroissement des inégalité de revenus + non-systématicité de la mobilité sociale ascendante + peur
du déclassement + investissement symbolique dans le bien logement (et dans l’école) + climat
sécuritaire + ethnicisation des rapports sociaux
• = logiques d’entre-soi ; = clubbisation (Eric Charmes) ; = « ecology of fear » (Mike Davis)
• La « légende dorée » de la métropolisation : opportunités et politiques de
redistribution
• Un espace d’opportunités pour les populations les moins dotées
• Métropolisation et déségrégation : le cas de Bordeaux
• Métropolisation et politiques de redistribution : le cas de Lyon
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20. 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles
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• 3.1 La solution « gouvernement » ou « Gargantua »
• 3.2 La solution « marché » ou « public choice »
• 3.3 La solution « gouvernance » ou « new regionalism »

21. 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles
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• 3.1 La solution « gouvernement » ou « Gargantua »
• Créer des institutions métropolitaines se substituant aux collectivités de base
dans les domaines stratégiques
• Le débat étatsunien
• R. Wood, 1400 Governments (1961) : l’urban sprawl a engendré une inadéquation entre
territoire fonctionnel et territoires institutionnels ; le white flight a engendré des disparités
de richesses entre municipalités
• La quête du « truly bounded » (Bennett, 1989), du « correctement administré parce
qu’adapté territorialement »
• La fragmentation institutionnelle, voilà l’ennemi !

22. 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles
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• 3.1 La solution « gouvernement » ou « Gargantua »
• Des gouvernements métropolitains (Gargantuas)
• Dotés d’assemblées élues au suffrage universel direct
• Dotés d’exécutifs auxquels sont transférés les compétences stratégiques (planification,
transports, réseaux, développement économique)
• Bénéficiant de ressources fiscales propres
• Les applications: un bilan maigre
• Des réformes en réforme en régime autoritaire : les corporations métropolitaines de
Barcelone, Valence et Bilbao imposées par Franco
• Les villes-états ou villes-régions : Berlin, Hambourg, Brème (All), Vienne (Autriche),
Bruxelles-capitale, Communauté autonome de Madrid

23. 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles
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• 3.1 La solution « gouvernement » ou « Gargantua »
• Les applications: un bilan maigre
• Les gouvernements métropolitains directement élus :
• Etats-Unis :Portland (OR), Minneapolis-Saint-Paul
• Canada : Toronto (1988 – 1998), Montréal
• Roy. Uni : Greater London Council/Authority (1965-1986 et depuis 2000) ; les 6
Metropolitan Counties (1972-86)
• Allemagne : Stuttgart (Verband Regio Stuttgart)
• Portugal : les autorités métropolitaines de Lisbonne et Porto
• Pays-Bas : création des villes-provinces par le gouvernement central
• Des difficultés dans l’application
• Des réformes parfois rejetées par référendum
• Des institutions souvent sans beaucoup de compétences, confrontées aux vetos des
communes

24. 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles
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• 3.2 La solution « marché » ou « Public Choice »
• Les vertus de la fragmentation institutionnelle
• Le débat étatsunien (Tietbout, Ostrom, Warren)
• Les métropoles constituent des marchés de services urbains au sein desquels les
municipalités se font concurrence
• Les « clients » (ménages, entreprises) sont mobiles et choisissent en fonction du
panier de service offerts et du « best value for money »
• Les gouvernements métropolitains engendrent la gabegie et privent les clients de
leur liberté de choix

25. 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles
25
• 3.2 La solution « marché » ou
« Public Choice »
• Les « applications »
• La solution qui prévaut par défaut !
• Le reflux des solutions « gouvernement »
dans les 1980-90’s, ère de « contre-
réforme »
• Sécessionnisme municipal et « défusions »
• L.A., Montréal
• L’abolition des Metropolitan Counties et du
Greater London Council par le
gouvernement Thatcher en 1986 et la prise
en charge des enjeux de coordination par
des Quangos
• L’abolition des corporations
métropolitaines par la nouvelle démocratie
espagnole (la pression des régions)

26. 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles
26
• 3.2 La solution « marché » ou « Public Choice »
• Des objections « qui font mal »
• Les « Gargantuas » engendrent des déséconomies d’échelle
• L’éloignement entre clients et fournisseurs de services peut engendrer une
dégradation des prestations
• Les besoins de coordination peuvent être pris en charge par les fournisseurs de
services
• L’éloignement des « Gargantuas » risquent de détourner les citoyens/clients de la
participation

27. 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles
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• 3.3 La solution « gouvernance » ou « New Regionalism »
• Entre le « gouvernement » et le « marché », les « réseaux », la coopération
à géométrie variable, les négociations intergouvernementales
• Une critique des « Gargantuas »: technocratisme, opacité démocratique, résistance
des élus municipaux, l’illusion de l’optimum territorial
• Une critique du « Public Choice »: la négation des inégalités sociales face au « choix »
et à la mobilité, la non-prise en compte des externalités négatives de la concurrence
entre communes
• Des conseils, des exécutifs, des technostructures métropolitains, des
ressources fiscales propres, de nombreuses compétences… mais pas de
transfert de la légitimité élective des communes à la métropole
• Elections des conseils métropolitains au second degré, rôle des maires dans la
décision, pas de groupes politiques au sein des conseils, etc.

28. 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles
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• 3.3 La solution « gouvernance » ou « New Regionalism »
• Ne pas priver les composantes de base de leur souveraineté
• Assumer le caractère intergouvernemental, négocié, bricolé de la
gouvernance des métropoles
• Privilégier des formes souples de coopération et de coordination qui
permettent de :
• Changer d’échelle en fonction des problèmes
• Ne pas léser les intérêts légitimes des parties prenantes (les communes)
• Activer des processus d’apprentissage
• Privilégier des formes délibératives de décision
• Elster : « le but est d’arriver à une approximation qui marche plutôt qu’à une vérité »…
qui risque d’échouer

29. 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles
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• 3.3 La solution « gouvernance » ou « New Regionalism »
• Ne pas faire de la question institutionnelle un préalable…
• Mobiliser au-delà de la corporation des élus : la société civile , les intérêts
économiques, les organismes consulaires
• Mobiliser autour de grands projets métropolitains -projets d’aménagement d’intérêt
métropolitains, grands événements- ou dans le cadre de dispositifs de prospective ou
de planification stratégique (conférences métropolitaines)
• Activer des processus de recadrage cognitif et d’apprentissage
• … mais la consolidation institutionnelle reste l’objectif

30. 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles
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• 3.3 La solution « gouvernance » ou « New Regionalism »
• Une forme-limite de gouvernance métropolitaine : la coopération
intercommunale à la française
• Une forme souple de coopération qui a souvent mieux marché que les Gargantuas !
• L’origine en 1966 ; le coup d’accélérateur de la loi Chevénement (1999)
• Les EPCI ne sont pas des collectivités
• Néanmoins, ils prennent aujourd’hui en charge les compétences les plus stratégiques
• Des logiques d’apprentissage dans un cadre basé sur le volontariat
• Les points positifs : la question de la fragmentation municipale partiellement réglée,
des effets d’apprentissage, l’émergence de visions collectives, des politiques de
redistribution
• Les points négatifs : l’opacité démocratique, la dérive technocratique, des territoires
étriqués

31. 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles
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• 3.3 La solution « gouvernance » ou « New Regionalism »

32. Conclusion
• Les effets de l’intégration métropolitaine
• Faire émerger une capacité à atténuer les effets de ségrégation
• Faire émerger un projet métropolitaine permettant d’exister dans la
compétition territoriale
• Les conditions de l’intégration métropolitaine
• Le poids politique des intérêts de la réforme (élus nouveaux, technocratie
autonome, intérêts organisés mobilisés)
• Des alliances politiques et territoriales
• Des sociétés peu polarisées
• Des dispositifs et projets permettant l’apprentissage
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33. Conclusion
• Que faire lorsque ces ingrédients n’existent pas ?
• Choc externe ?
• Approche évolutive ?
• La loi MAPTAM dans l’entre-deux
• Le choc externe : l’imposition par l’Etat du périmètre et du calendrier
• L’approche évolutive :
• L’Etat a « respecté la temporalité nécessairement longue du processus de construction
métropolitaine » (Lefèvre et al, 2013)
• La concession des « territoires »
• La loi et la métropole comme jalons parmi d’autres dans le processus de construction
métropolitain
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