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Rapport d’observations définitives
COMMUNE DE BRIONNE
(Eure)
Exercices 2009 et suivants
Observations délibérées le 12 novembre 2014
SOMMAIRE
SYNTHESE............................................................................................................................................1
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS...........................................................................................2
RAPPEL DE LA PROCÉDURE .....................................................................................................2I -
PRÉSENTATION DE LA COMMUNE........................................................................................3II -
A - Une démographie en légère baisse.............................................................................................................3
B - Des revenus inférieurs à la moyenne et un taux de chômage élevé............................................................3
C - Secteurs d’activité des établissements implantés à Brionne et nombre d’emplois .....................................3
D - Une situation du logement marquée par un fort taux de vacance ..............................................................3
E - Structure budgétaire de la commune..........................................................................................................4
L’ORGANISATION DU SERVICE FINANCIER ET LE CONTRÔLE INTERNE................4III -
A - Une organisation reposant sur une équipe restreinte.................................................................................4
B - Une maîtrise limitée des risques.................................................................................................................4
1 - Une comptabilité d’engagement dont la fiabilité doit progresser .............................................................. 4
2 - Des anomalies favorisées par l’absence de formalisation des processus de fonctionnement et par un
contrôle interne insuffisant ......................................................................................................................... 5
LA QUALITÉ DE L’INFORMATION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE ............................5IV -
A - Le débat d’orientation budgétaire (DOB) : une information incomplète.....................................................5
B - Les prévisions budgétaires : une sincérité satisfaisante en fonctionnement mais qui reste à améliorer en
investissement............................................................................................................................................6
C - La fiabilité des annexes du compte administratif relatives à la dette : une information erronée................6
1 - Exposition au risque au regard de la nature de la dette.............................................................................. 6
2 - Encours de dette.......................................................................................................................................... 7
3 - Ligne de trésorerie....................................................................................................................................... 8
4 - Dette garantie.............................................................................................................................................. 8
LA FIABILITÉ DES COMPTES...................................................................................................8V -
A - Le cadre réglementaire en vigueur..............................................................................................................8
B - Les opérations d’ordre de gestion de dette entre budget principal et budgets annexes .............................9
C - La reprise des résultats...............................................................................................................................9
D - Le rattachement des charges et des produits............................................................................................ 10
E - La comptabilisation des intérêts courus non échus (ICNE) ........................................................................ 10
F - L’estimation des restes à réaliser (RAR).................................................................................................... 11
G - Les travaux en régie.................................................................................................................................. 11
H - Les immobilisations en cours (c.23) .......................................................................................................... 11
I - Les dotations aux amortissements et provisions....................................................................................... 11
J - Le suivi de l’inventaire .............................................................................................................................. 12
L’ESTIMATION DE LA SITUATION FINANCIÈRE........................................................... 12VI -
A - Les dépenses de fonctionnement.............................................................................................................. 12
1 - Les charges à caractère général................................................................................................................. 13
2 - Les dépenses de personnel........................................................................................................................ 13
3 - Des situations parfois irrégulières, à l’origine de dépenses injustifiées.................................................... 14
4 - Les subventions de fonctionnement.......................................................................................................... 17
5 - Les autres charges de gestion.................................................................................................................... 18
6 - Conclusion sur l’évolution des charges de gestion.................................................................................... 18
B - Les recettes de fonctionnement................................................................................................................ 18
1 - La fiscalité directe...................................................................................................................................... 19
2 - Les autres recettes..................................................................................................................................... 22
C - L’adhésion à « l’intercom du pays brionnais » le 1
er
janvier 2013.............................................................. 23
1 - Des transferts de compétences aux enjeux financiers limités................................................................... 23
2 - Un reversement intégral à la commune de la fiscalité additionnelle levée par l’IPB ................................ 24
3 - Effets sur les charges et produits de gestion de la commune ................................................................... 24
D - La formation de l’autofinancement, les recettes d’investissement, le recours à l’emprunt ...................... 25
1 - La formation de l’autofinancement........................................................................................................... 25
2 - Les recettes d’investissement.................................................................................................................... 25
3 - Les dépenses d’équipement et le recours à l’emprunt ............................................................................. 26
E - Les effets de la mobilisation quasi-permanente de la ligne de trésorerie ................................................. 27
LES MESURES ADOPTÉES PAR LA COLLECTIVITÉ EN 2014 POUR REDRESSERVII -
SA SITUATION FINANCIERE ............................................................................................. 28
A - Une réduction du besoin de financement résultant de la fin d’un cycle d’investissement ........................ 28
B - Des mesures insuffisantes en section de fonctionnement et qui ne portent pas sur la maîtrise des
dépenses de personnel............................................................................................................................. 29
C - Une reconstitution temporaire du fonds de roulement s’accompagnant d’une aggravation de
l’insuffisance d’autofinancement.............................................................................................................. 29
1 - Un EBF en repli et une CAF nette qui devrait demeurer négative............................................................. 29
2 - Des efforts qui devront à l’avenir impérativement porter sur la section de fonctionnement pour pouvoir
autofinancer l’amortissement des emprunts en cours jusqu’à leur terme............................................... 29
ANNEXES........................................................................................................................................... 31
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
1
SYNTHESE
Chef-lieu d’un canton rural dont elle représente près de 40 % de la population,
la commune de Brionne compte 4 326 habitants. Sa population diminue, dispose de
faibles revenus et est touchée par un taux de chômage élevé. Les équipements et
services proposés par la municipalité sont aujourd’hui nombreux et participent à
l’attractivité du territoire, mais ils génèrent d’importantes contraintes sur ses dépenses.
Organisation du service financier et contrôle interne
La chaîne de dépense se caractérise, aujourd’hui, par l’absence de
formalisation des processus et par l’insuffisance des procédures de contrôle interne à la
commune. Il en découle une information sur les engagements et disponibilités budgétaires
manquant de fiabilité, ce qui nuit au pilotage fin de l’activité et à la maîtrise des finances.
Qualité de l’information budgétaire et comptable et fiabilité des comptes
L’information produite par l’exécutif de la commune est dans l’ensemble
satisfaisante. Des améliorations sont toutefois attendues en matière de suivi de
l’inventaire, de présentation de la gestion de trésorerie et d’information concernant les
risques liés à la structure de l’endettement. De même, l’information communiquée au
conseil municipal en vue de la tenue du débat d’orientation budgétaire devra encore
progresser. Par ailleurs, la fiabilité des opérations budgétaires, avec des répercussions sur
l’image fidèle des comptes, est largement perfectible.
Sur la situation financière
La collectivité enregistre une dégradation très importante de son
autofinancement, devenu inférieur à la charge annuelle en capital de la dette depuis 2012.
Ceci résulte de charges de gestion progressant trop rapidement, au sein desquelles les
dépenses de personnel sont prépondérantes et caractérisées par des dispositifs non
réglementaires. Côté recettes, le rythme d’évolution est plus faible, conduisant à un effet
de ciseau. De plus, la fiscalité est marquée par un rendement peu élevé, en raison de la
faiblesse des bases d’impositions.
Dans ce contexte, la réalisation d’un important programme d’investissement a
conduit, au cours de la période examinée, à un accroissement de la dette, désormais
supérieure à 7,3 M€ et à un allongement de la durée théorique de désendettement à
12 ans en 2013 et probablement 19 ans à fin 2014. La situation budgétaire est donc
profondément dégradée avec un fonctionnement courant ne permettant pas de dégager
un autofinancement suffisant pour couvrir l’annuité en capital de la dette.
L’adhésion à « l’Intercom du pays brionnais » (IPB)
Ce n’est qu’en 2013 que Brionne aura adhéré à l’IPB, dont le périmètre épouse
celui du canton. Cette adhésion tardive illustre les importantes difficultés rencontrées pour
aboutir à un projet intercommunal partagé. De plus, la chambre constate que les transferts
de compétences restent très modestes et, surtout, que cette adhésion a donné lieu à la
mise en place d’un reversement de fiscalité additionnelle au bénéfice de la commune
contraire à la logique même de l’intercommunalité. Or, seule une meilleure mutualisation
des moyens permettra, à terme, de desserrer la contrainte financière pesant sur cette
collectivité.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
2
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Organisation et contrôle interne :
- mettre en place un dispositif de contrôle interne permettant de diagnostiquer les
faiblesses et de rationaliser les procédures pour permettre un suivi permanent et
fiable de la comptabilité des engagements.
Qualité de l’information comptable :
- veiller à modifier au compte administratif la classification de l’emprunt Dexia
« TOFIX FIXMS » et à renseigner son coût de sortie pour la collectivité.
Situation financière :
- veiller à comprendre l’évolution des bases fiscales de la commune ;
- veiller à une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement et, notamment
des dépenses de personnel, notamment par le biais d’une mutualisation des
services avec l’intercommunalité ;
- permettre un apurement de la ligne de trésorerie ;
- mettre en place un plan pluriannuel d’investissement en conformité avec les
capacités financières de la commune.
RAPPEL DE LA PROCÉDUREI -
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune de
Brionne à partir de l'année 2009 qui a été confié à Monsieur Stéphane Guillet,
conseiller-rapporteur. Par lettre en date du 30 janvier 2014, le président de la chambre en a
informé Monsieur Gérard Grimault, maire. L’entretien de fin de contrôle mentionné à l’article
L. 243-2 du code des juridictions financières a eu lieu le 13 juin 2014 entre Monsieur Gérard
Grimault et le conseiller-rapporteur.
Après avoir entendu le conseiller-rapporteur et pris connaissance des
conclusions du procureur financier, la chambre a arrêté, le 18 juillet 2014, des observations
provisoires. Le 4 août 2014 le rapport a été transmis à l’ordonnateur, ses extraits au
président de « l’Intercom du pays brionnais » (IPB). La réponse de l’ordonnateur datée du 30
septembre 2014 a été enregistrée au greffe le 1er
octobre 2014. Le président de l’IPB n’a pas
apporté de réponse.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du
procureur financier, la chambre a arrêté, le 12 novembre 2014, le présent rapport
d'observations définitives communiqué au maire en fonctions le 18 novembre 2014.
Ce rapport, auquel est jointe la réponse de l’ordonnateur, enregistrée au greffe
de la chambre le 22 décembre 2014, et qui engage sa seule responsabilité, devra être
communiqué à l’assemblée délibérante de la commune de Brionne lors de sa plus proche
réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la
convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la
demande en application des dispositions de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
3
L’examen de la gestion a été principalement conduit selon les axes suivants :
- la qualité de l’information financière et comptable ;
- la fiabilité des comptes ;
- la situation financière ;
- les dépenses de personnel ;
- les relations avec « l’Intercom du Pays Brionnais » (l’IPB).
PRÉSENTATION DE LA COMMUNEII -
A - Une démographie en légère baisse
La commune de Brionne compte 4 326 habitants (population 2009) et s’étend sur
une superficie conséquente de 16,8 km². Elle est chef-lieu du canton éponyme, qui regroupe
11 525 habitants. Son poids démographique dans le canton (37,5 %) apparaît donc
important et lui permet de bénéficier d’une dotation de solidarité rurale bonifiée.
Son adhésion à l’intercommunalité n’étant intervenue qu’au 1er
janvier 2013, elle
figurait, jusque fin 2012, parmi le groupe de référence des communes de 3 500 à
4 499 habitants n’appartenant pas à un groupement fiscalisé.
La population de Brionne a légèrement diminué entre 1999 et 2009, son
évolution moyenne annuelle s’établissant à - 0,3 % (soit - 123 habitants en 10 ans). Dans le
même temps, celle du canton a progressé de + 0,9 %. En outre, le solde nul des entrées et
sorties sur la commune depuis 10 ans occasionne une progression de l’âge moyen des
habitants de Brionne.
B - Des revenus inférieurs à la moyenne et un taux de chômage élevé
Le revenu net moyen déclaré par foyer fiscal en 2009 était de 17 906 euros (€),
soit une valeur sensiblement inférieure aux moyennes départementale (- 20 %) et cantonale
(- 12 %). Il en découle une faible proportion de foyers fiscaux imposables (45 % à Brionne
contre 55 % au sein du département et 49 % dans le canton) sur le territoire de la commune.
Ces données sont à rapprocher d’un taux de chômage des 15-64 ans qui s’établissait
à 20 % en 2010. A titre de comparaison, le taux de chômage des 15-64 ans s’élevait la
même année à 13,6 % au sein du canton.
C - Secteurs d’activité des établissements implantés à Brionne et nombre
d’emplois
Un total de 285 établissements actifs est recensé à Brionne au 31 décembre
2011. Leur activité concerne les domaines du commerce, transports et services (65 %), de
l’administration publique, enseignement, santé et action sociale (14 %), de l’industrie (10 %),
de la construction (8 %) et de l’agriculture (3 %).
Il en découle 2 040 emplois dans la zone, soit un nombre supérieur aux
1 466 actifs ayant un emploi résidant dans la zone en 2009.
D - Une situation du logement marquée par un fort taux de vacance
Le taux de vacance des 2 175 logements de la commune s’établissait à 8,6 % en
2009, soit un niveau relativement élevé (5,8 % à l’échelle du département et 6,3 % dans le
canton). S’agissant de la part des ménages propriétaires de leur résidence principale, la
situation apparaît également peu favorable, puisqu’elle était de 50 % en 2009 à Brionne,
contre 64 % dans le département et 70 % dans le canton.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
4
E - Structure budgétaire de la commune
L’essentiel des opérations de la commune est retracé dans son budget principal
dont les produits de gestion, qui regroupent les comptes 70 à 75, s’établissent en moyenne à
5,9 millions d’euros (M€) de 2009 à 2013. Parmi les budgets annexes, le « Service public
local d’assainissement » (le plus important avec un peu plus de 0,2 M€ de produits de
gestion en moyenne), a été transféré à l’IPB le 1er
janvier 2013.
L’ORGANISATION DU SERVICE FINANCIER ET LE CONTRÔLEIII -
INTERNE
La qualité et la fiabilité des comptes, comme l’amélioration des processus de
contrôle interne, sont essentielles pour pouvoir s’assurer des perspectives financières des
collectivités publiques, à un moment où leur gestion est rendue plus contrainte en raison des
nombreuses réformes en cours. L’estimation de la situation financière des collectivités, ne
peut, en effet, se limiter à la seule analyse de la situation globale mais concerne également
la fiabilité des comptes qui est devenue une condition essentielle à la performance de leur
gestion.
A - Une organisation reposant sur une équipe restreinte
Le service financier, composé d’un rédacteur et d’un adjoint administratif, assure
la gestion budgétaire et financière de la collectivité ainsi que la gestion de la commande
publique.
La validation des demandes d’achats courants des différents services délocalisés
est toutefois assurée par le directeur général des services. Après contrôle de la disponibilité
des crédits et de l’exacte imputation budgétaire, il procède à l’édition de leurs bons de
commande, à l’exception de ceux de la direction des services techniques, édités au sein de
celle-ci grâce à une liaison avec le logiciel de gestion budgétaire de la collectivité.
B - Une maîtrise limitée des risques
1 - Une comptabilité d’engagement dont la fiabilité doit progresser
Comme le rappelle l’instruction budgétaire et comptable applicable aux
communes1
, la détermination des charges et produits à rattacher, inhérente au respect du
principe de séparation des exercices, est effectuée à partir de la comptabilité d’engagement
qu’il incombe à l’ordonnateur de tenir.
Des anomalies ont cependant été relevées dans la chaîne de traitement de la
dépense et dans l’utilisation de l’outil informatique, qui traduisent une insuffisante maîtrise
des principes comptables de base : distinction entre engagements comptables et juridiques,
indépendance des exercices, rattachement des charges et produits, liquidation des ICNE,
etc. Ces éléments sont de nature à altérer la qualité de la comptabilité d’engagement.
Il apparaît par exemple que les engagements comptables et juridiques ne sont
pas rapprochés lors de la liquidation et du mandatement des dépenses courantes, la
direction des finances s’en remettant à la certification du service fait apposée sur les factures
par le service à l’origine de l’achat. En cas de montant facturé inférieur à l’engagement
correspondant, il est ainsi procédé à l’annulation informatique de la somme engagée non
mandatée, afin de ne pas avoir à reporter cette somme sur l’exercice suivant, et ce sans
interrogation du service à l’origine de l’engagement. A la clôture des exercices 2012 et 2013,
25 513,20 € et 88 432,86 € d’engagements comptables ont ainsi été dégagés sans
justification apparente.
1
Instruction budgétaire M14, tome 2, titre 4.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
5
Le contrôle opéré au sein de la direction des services techniques a mis en
évidence un nombre significatif de cas de surévaluation des sommes engagées par rapport
aux sommes facturées et mandatées, en raison notamment d’une surestimation des coûts
unitaires des fournitures achetées. Plus que d’une méconnaissance des prix pratiqués, cela
résulte du manque d’intérêt porté par les agents à cette étape du circuit de la dépense.
Il en découle un montant d’engagements juridiques de la commune vis-à-vis de
ses tiers supérieur à celui des engagements budgétaires comptabilisés dans son système
d’information. Dès lors l’exécutif n’a pas une connaissance précise des crédits disponibles
en cours d’exécution budgétaire.
2 - Des anomalies favorisées par l’absence de formalisation des processus de
fonctionnement et par un contrôle interne insuffisant
La chambre observe qu’une partie des anomalies relevées est favorisée par
l’absence de formalisation des processus de fonctionnement et par l’absence de définition
des points de contrôle lors de la validation du service fait et de la liquidation. Il en découle
que les situations porteuses de risques en matière de fiabilité des opérations comptables ne
sont pas identifiées et sont traitées comme des opérations courantes, sans recensement ni
mise en œuvre des solutions destinées à les maîtriser.
En l’absence de plan de formation du personnel du service financier, la migration
informatique vers « e.magnus Gestion financière » n’est pas de nature à renforcer à elle
seule la fiabilité du contrôle des opérations d’engagement et de mandatement.
La commune doit par conséquent s’efforcer de tendre vers une meilleure maîtrise
des risques inhérents à sa gestion. Il est recommandé que soit mis en place un dispositif de
contrôle interne visant à diagnostiquer les points faibles et rationaliser les procédures,
prioritairement en matière de dépense, afin de systématiser les liaisons entre les services et
d’assurer un suivi permanent et fiable de la comptabilité des engagements. Cela permettrait
à l’exécutif de disposer à tout moment d’une situation à jour et fiable des dépenses
engagées et des crédits disponibles, indispensable au pilotage de l’activité de la collectivité.
LA QUALITÉ DE L’INFORMATION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLEIV -
A - Le débat d’orientation budgétaire (DOB) : une information incomplète
Il résulte des dispositions de l’article L. 2312-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) que pour les communes de plus de 3 500 habitants un débat portant sur
les orientations budgétaires de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels
envisagés, doit précéder le vote du budget dans le délai de deux mois. L’article
L. 2121-12 du CGCT2
impose qu’une note explicative de synthèse relative aux orientations
générales soit adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal.
La jurisprudence administrative est venue préciser cette exigence en posant le
principe que l’irrégularité du débat d’orientation budgétaire rejaillit sur l’ensemble de la
procédure d’adoption du budget et prive de base légale la délibération adoptant le budget.
Elle a notamment rappelé que la note ne pouvait se limiter à quelques considérations
générales et devait comporter des « éléments d’analyse prospective, […] informations sur
les principaux investissements projetés, sur le niveau d’endettement et la progression
envisagée, et sur les propositions de taux d’imposition des taxes locales » (CAA Douai,
14 juin 2005, Commune de Breteuil-sur-Noye, n°02DA 00016).
Il est observé que si le vote des budgets de 2010 à 2014 a toujours formellement
été précédé de la tenue d’un DOB dans les délais prescrits par la loi, les informations
2
Code général des collectivités territoriales.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
6
figurant dans la note explicative élaborée par les services de la collectivité apparaissent
insuffisantes. Elle n’aborde pas les propositions de taux d’imposition, les effets des
modifications proposées en termes d’évolutions de recettes. Les projets d’investissement
qu’elle recense ne sont que rarement chiffrés et ne sont jamais rapprochés du montant des
emprunts nécessaires à leur réalisation.
La chambre appelle l’attention de la commune sur les obligations découlant des
dispositions législatives précitées et sur la nécessité, dans un contexte de situation
financière dégradée, d’alimenter le débat sur les orientations budgétaires par l’établissement
d’une note comportant une information complète susceptible d’éclairer l’assemblée
délibérante sur les différentes options budgétaires de la collectivité.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de se conformer à ces
obligations dès le DOB pour 2015.
B - Les prévisions budgétaires : une sincérité satisfaisante en
fonctionnement mais qui reste à améliorer en investissement
Source : CRC à partir des comptes administratifs
La chambre observe que la sincérité des prévisions budgétaires apparaît
satisfaisante en section de fonctionnement, au regard des taux d’exécution enregistrés au
cours de la période sous revue. Ce constat positif se trouve toutefois nuancé par une
dégradation de la qualité des prévisions en section d’investissement en 2013.
C - La fiabilité des annexes du compte administratif relatives à la dette :
une information erronée
Les annexes A2.3 et A2.4 des comptes administratifs du budget principal de la
collectivité, relatives à l’état de la dette, présentent plusieurs anomalies sur l’ensemble de la
période sous revue.
1 - Exposition au risque au regard de la nature de la dette
La dette de la commune est notamment composée d’un prêt structuré Dexia
« TOFIX FIXMS » dont le capital restant dû au 31 décembre 2013 s’élève à 1 843 531,84 €,
soit 25 % de l’encours total de dette de la collectivité (7 338 740,52 €).
Le taux payé par la collectivité s’articule autour de deux hypothèses dont les
caractéristiques sont les suivantes :
- si CMSEUR30ans-CMSEUR1an3
≥ 0,1 %, taux = 3,18 % ;
- si CMSEUR30ans-CMSEUR1an < 0,1 %, taux = 7,65 % - 5 X (CMS30-
CMS1).
Les échéances de ce produit de pente sont annuelles et le taux est constaté
8 jours ouvrés avant chaque date d’échéance d’intérêts (le 1er
avril de chaque année).
3
Différence entre un taux de long terme à 30 ans et un taux de court terme à 1 an.
Cdts ouverts Mdts émis
Taux
d'exécution
Cdts ouverts
Mdts émis
+ RAR
Taux
d'exécution
Cdts ouverts
Titres émis
+ RAR
Taux
d'exécution
Budget principal 2013 4 973 843 4937 570 99,27% 2 414 566 1 484 805 61,49% 2 183 664 1 527599 69,96%
Budget principal 2012 5 558 935 5473 103 98,46% 1 650 360 1 354 096 82,05% 1 893 374 1 841632 97,27%
Budget principal 2011 5 317 554 5100 424 95,92% 2 260 544 1 773 626 78,46% 2 439 445 2 255272 92,45%
Budget principal 2010 5 267 605 5126 898 97,33% 2 950 096 2 735 142 92,71% 2 771 852 2 743064 98,96%
Budget principal 2009 5 211 019 4987 034 95,70% 2 691 039 2 626 510 97,60% 2 103 692 2 059527 97,90%
Dépenses de gestion courante Dépenses d'équipement Recettes d'équipement
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
7
La structuration de ce prêt le rattache à la catégorie E3 de la charte Gissler4
,
dans la mesure où le taux d’intérêt est déterminé en fonction du différentiel entre les taux
longs et courts de la zone euro (3) et repose sur une démultiplication de la variation des
indices sous-jacents précités par un coefficient 5 (E). En définitive, avec ce produit, la
collectivité spécule sur la pente de la courbe des taux à court et long termes.
Par ailleurs, en raison du rythme annuel des échéances et de la constatation de
l’indice de référence un jour fixe dans l’année, à terme échu, la collectivité s’expose à un
risque important.
Dans les annexes du compte administratif relatives à l’état de la dette, la
collectivité classe de manière erronée cet emprunt dans la catégorie E1 (multiplicateur
jusqu’à 5 et indice sous-jacent en euros) au lieu de le faire figurer en E3. Il est mentionné un
index « CMS », alors qu’il s’agit en réalité d’un produit de pente entre les taux longs et les
taux courts, calculé à partir du taux de swap. Le type de taux renseigné (R pour révisable)
est également erroné, la maquette M14 du compte administratif prescrivant dans ce cas de
mentionner un taux « complexe ». En outre, la durée résiduelle portée à la connaissance de
l’assemblée délibérante est de 7 ans au 31 décembre 2012, alors qu’elle est en réalité de
9 ans, la dernière échéance étant contractuellement fixée à 2021.
Par ailleurs ce prêt est présenté avec un amortissement in fine alors qu’il est en
réalité annuel progressif au rythme de 5 %. Enfin, son coût de sortie, élevé, n’est pas
renseigné alors même que la collectivité dispose de cette information et doit la faire figurer
au compte administratif en application de la charte Gissler.
Le maire a cependant annoncé son refinancement par un prêt de la Caisse
Française de Financement Local.
Nonobstant ces derniers développements, il apparaît à la chambre que
l’information communiquée par l’exécutif à l’assemblée délibérante sur la nature de la dette
liant la commune à ses prêteurs n’est pas suffisante en ce qu’elle minimise son exposition
réelle au risque.
2 - Encours de dette
Le montant du capital restant dû, renseigné au 31 décembre de chaque exercice
aux comptes administratifs du budget principal et du budget annexe assainissement collectif,
présente une somme différente de celle comptabilisée au bilan des comptes de gestion.
Ainsi, au 31 décembre 2012, la dette consolidée de ces deux budgets s’élevait à
9 145 598,11 € aux comptes administratifs, contre un encours de
9 048 102,22 € comptabilisés aux comptes de gestion, soit un écart de 97 495,89 €.
Source : CRC à partir des comptes de gestion et des annexes des comptes administratifs
Bien que cet écart ne soit pas de nature à remettre en cause à lui seul l’image
fidèle de ses comptes, la chambre recommande à la collectivité de se rapprocher du
comptable pour parvenir à une concordance entre l’encours de dette figurant à son bilan et
ses engagements vis-à-vis des banques.
4
Une classification dite charte « Gissler » (du nom de M. Eric Gissler, inspecteur général des finances, chargé par le
Gouvernement d’une mission de médiation) permet de les ranger selon une matrice à double entrée : le chiffre (de 1 à 5) traduit
le degré de risque de l’indice sous-jacent servant au calcul des intérêts de l’emprunt et la lettre (de A à E) exprime le degré de
complexité de la structure de calcul des intérêts (du taux fixe ou variable plafonné jusqu’aux différents types de multiplicateurs
en passant par les swaps).
CA Budget principal
CA Budget annexe
assainissement
CG Budget principal
CG Budget annexe
assainissement
CRD 7 355 190,17 € 1 790 407,94 € 7 261 486,10 € 1 786 616,12 €
CRD total
Au 31/12/2012
9 145 598,11 € 9 048 102,22 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
8
3 - Ligne de trésorerie
Source : CRC à partir des comptes de gestion et des annexes des comptes administratifs
L’information figurant en annexe du compte administratif, relative à l’usage de la
ligne de trésorerie, présente de nombreuses anomalies. La plus significative a trait à son
encours au 31 décembre, puisqu’en 2009 et 2011 il a été indiqué au conseil municipal que
celui-ci avait été soldé, alors qu’au regard des données comptables figurant au compte de
gestion (compte 51931 « lignes de crédit de trésorerie ») l’encours s’établissait à
respectivement 300 000 € et 532 900 €.
Au cours de ces mêmes exercices, les montants d’intérêts générés par l’usage
de cette ligne de trésorerie reportés en annexe du compte administratif apparaissent
également erronés et viennent minorer la charge financière réellement supportée par la
commune de 5 650 € en 2009 et 5 666 € en 2011.
La chambre observe donc que l’assemblée délibérante n’est pas suffisamment
informée de la consistance exacte des engagements financiers liant la commune à
l’organisme prêteur et des coûts d’utilisation qui en découlent en matière d’intérêts
financiers.
4 - Dette garantie
L’annexe au compte administratif détaillant les emprunts garantis par la
commune est conforme aux prescriptions de l’instruction budgétaire et comptable M14. La
dette garantie s’élevait à fin 2012 à 10 968 263 € et représentait une annuité d’un peu moins
de 358 000 € en intérêts et 425 000 € en capital. Elle est exclusivement composée de prêts
de la Caisse des dépôts et consignations, les bénéficiaires étant tous des bailleurs sociaux
(Eure Habitat, Siloge, Logeal immobilière, La plaine Normande HLM et Le Logement familial
HLM).
L’encours garanti apparaît important puisqu’il représente près de 1,5 fois la dette
propre de la commune. Les emprunts garantis sont indexés sur le taux du livret A, ce qui fait
courir un risque de taux modéré aux emprunteurs et, in fine, à la commune si elle devait être
appelée en garantie.
LA FIABILITÉ DES COMPTESV -
A - Le cadre réglementaire en vigueur
L’article 56 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2 012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique indique que la comptabilité générale tenue par les
organismes publics retrace l’ensemble des mouvements affectant le patrimoine, la situation
financière et le résultat, qu’elle est fondée sur le principe de la constatation des droits et
obligations et qu’elle est tenue par exercice s’étendant sur une année civile.
Des articles 53 et 57 de ce décret, il résulte que les états financiers doivent
refléter une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat à la date de
clôture de l’exercice.
2009 2010 2011 2012 2013
Encours de LT mobilisé (flux créditeurs c.51931 au CG) 1 730 000 € 1 930 000 € 4 232 900 € 2 332 900 € 2 120 000 €
Encours de LT mobilisé (au CA) 1 430 000 € 1 630 000 € 790 000 € 1 000 000 € 1 090 000 €
Rbrsts de LT N (flux débiteurs c.51931 au CG) 1 430 000 € 1 495 000 € 3 700 000 € 2 332 900 € 1 780 000 €
Rbrsts de LT N (au CA) 1 430 000 € 1 195 000 € 2 050 000 € 1 000 000 € 750 000 €
Encours de LT au 31/12/N (solde du c.51931 au CG) 300 000 € 435 000 € 532 900 € - € 340 000 €
Encours de LT au 31/12/N (au CA) - € 435 000 € - € - € 340 000 €
Intérêts (c.6615) (au CG) 8 245 € 7 048 € 19 405 € 6 289 € 10 093 €
Intérêts (c.6615) (au CA) 2 595 € 7 048 € 13 739 € 6 289 € 10 093 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
9
À cette fin, les comptes doivent respecter les objectifs suivants :
- être conformes aux règles et procédures en vigueur ;
- être établis selon des méthodes permanentes, dans le but d’assurer leur
comparabilité entre exercices comptables ;
- appréhender l’ensemble des événements de gestion, en fonction du degré de
connaissance de leur réalité et de leur importance relative, dans le respect du
principe de prudence ;
- s’attacher à assurer la cohérence des informations comptables fournies au cours
des exercices successifs en veillant à opérer le bon rattachement des opérations
à l’exercice auquel elles se rapportent ;
- être exhaustifs et reposer sur une évaluation séparée et une comptabilisation
distincte des éléments d’actif et de passif ainsi que des postes de charges et de
produits, sans possibilité de compensation ;
- s’appuyer sur des écritures comptables fiables, intelligibles et pertinentes visant
à refléter une image fidèle du patrimoine et de la situation financière.
B - Les opérations d’ordre de gestion de dette entre budget principal et
budgets annexes
La commune affecte aux budgets annexes « Atelier relais » et « Assainissement
collectif » une quote-part d’annuité de l’emprunt Dexia décrit ci-avant, celui-ci ayant refinancé
plusieurs emprunts contractés pour la réalisation d’investissements de ces budgets. La
totalité de l’annuité en capital est affectée au seul budget principal.
Pour ce faire, les services de la collectivité procèdent à la comptabilisation au
budget principal d’une recette d’ordre imputée en section de fonctionnement au compte
758 « produits divers de gestion courante », ayant pour contrepartie une charge de
désendettement en capital en section d’investissement aux comptes 1641 « Emprunts en
euros » des deux budgets annexes.
Ces écritures ne sont pas conformes aux principes de l’instruction budgétaire et
comptable M14, puisqu’elles conduisent à une majoration de l’effort apparent de
désendettement du budget principal et à une affectation d’une partie des ressources
d’emprunt des budgets annexes au financement de la section de fonctionnement du budget
principal. Les sommes en cause restent cependant de faible montant : entre un peu moins
de 4 000 € et un peu plus de 9 000 € par an depuis 2009.
Source : CRC à partir des comptes de gestion et des annexes des comptes administratifs
Le résultat de la section de fonctionnement du budget principal de la collectivité a
cependant été majoré au cours de la période, ce qui altère les ratios financiers liés à
l’autofinancement.
C - La reprise des résultats
La commune procède à une reprise anticipée de ses résultats antérieurs lors du
vote du budget primitif de l’exercice suivant, lequel fait l’objet d’une délibération en mars. Les
résultats définitifs sont arrêtés et affectés par délibération sur le compte administratif, en juin.
Leur reprise définitive au budget de l’exercice suivant est délibérée en même temps. Cette
affectation est conforme aux prescriptions comptables.
2009 2010 2011 2012 2013
Rbrsts en capital des BA
ayant donné lieu à titres
de recette en SF du BP
8 592 € 8 851 € 9 012 € 6 959 € 3 933 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
10
D - Le rattachement des charges et des produits
La collectivité ne procède pas aux opérations de rattachement des charges et
produits aux exercices, contrevenant ainsi au principe d’indépendance des exercices et à la
bonne tenue de la comptabilité des engagements.
Les sommes en jeu en charges et produits sont retracées dans le tableau
ci-dessous. Il en ressort que les charges excèdent les produits sur l’ensemble de la période :
Source : CRC à partir des informations transmises par la collectivité
La chambre observe que les soldes rattachables font ressortir des charges
particulièrement importantes en 2010 et 2011, années au cours desquelles le fonds de
roulement net global de la collectivité était le plus dégradé, comme retracé ci-dessous. Cette
pratique illustre les insuffisances de la tenue de la comptabilité d’engagement.
La chambre prend acte prend acte de l’engagement du maire de se conformer à
l’obligation de procéder au rattachement des charges et des produits à compter de l’exercice
2014.
E - La comptabilisation des intérêts courus non échus (ICNE)
La comptabilisation des ICNE présente des anomalies. Elle repose sur une
liquidation générée automatiquement par l’application informatique de la collectivité, à partir
des caractéristiques des emprunts renseignées par la direction des finances. En raison de
données erronées sur ces emprunts, d’une insuffisante maîtrise de l’application informatique
et de l’absence de contrôle de cohérence en fin d’année avec les tableaux d’amortissement
adressés par les banques à la collectivité pour les prêts en cours, les sommes
comptabilisées s’écartent de la charge réelle des ICNE dus par la collectivité.
Les écarts, retracés dans le tableau joint en annexe n°1, apparaissent
particulièrement significatifs en 2009 (40 224,94 €) et plus résiduels ensuite. Ils ont conduit à
imputer sur les comptes de l’exercice 2009 une charge d’ICNE surévaluée de plus de
33 % venant fausser les soldes intermédiaires de gestion et l’analyse de la formation de
l’autofinancement.
Les écarts relevés ont motivé une révision des comptes, préalable à l’analyse de
la situation financière, sur le poste de la charge de la dette. Les valeurs ci-dessous retracent
la charge exacte des intérêts générés par la dette de la collectivité au cours de la période
sous revue :
Source : CRC à partir des comptes de gestion et des tableaux d’amortissement des emprunts de la collectivité
2009 2010 2011 2012 2013
Charges comptabilisées à tort
sur l'exercice suivant
99 399 € 205 753 € 155 603 € 130 209 € 68 893 €
Recettes comptabilisées à tort
sur l'exercice suivant
49 118 € 76 474 € 66 105 € 125 374 €
Solde 50 281 € 129 279 € 89 498 € 4 835 € 68 893 €
au 31 décembre en € 2009 2010 2011 2012 2013
= Fonds de roulement net global (E-F)-166 356 -453 405 -263 818 294 062 -309 367
2009 2010 2011 2012 2013
193 979,30 € 180 303,88 € 187 520,98 € 200 785,05 € 203 803,93 €
121 118,52 € 111 300,00 € 115 144,93 € 120 887,13 € 112 409,43 €
109 772,00 € 121 118,52 € 111 300,00 € 115 144,93 € 120 887,13 €
23,61 € 14,20 € 24,61 € 8,30 € 15,88 €
205 302,21 € 170 471,16 € 191 341,30 € 206 518,95 € 195 310,36 €Charge totale d'intérêts
Charge annuelle d'intérêts 66111
Charge annuelle ICNE N 66112
- Charge annuelle ICNE N-1 66112
-Solde cdt 76
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
11
F - L’estimation des restes à réaliser (RAR)
En raison de l’ampleur des anomalies relevées en matière de rattachements de
charges et produits, les restes à réaliser de la section de fonctionnement n’ont pu être
audités. Ceux de la section d’investissement apparaissent en revanche conformes aux
prescriptions réglementaires et n’affectent pas l’exactitude de l’arrêté de comptes.
G - Les travaux en régie
La comptabilisation des travaux en régie permet de valoriser au bilan de la
collectivité la participation des employés municipaux à la réalisation d’immobilisations. Elle a
pour effet direct de neutraliser en section de fonctionnement les charges de personnel
correspondantes. Elle doit donc refléter la réalité des travaux effectués, sous peine de
fausser le bilan et le résultat de la section de fonctionnement.
Les travaux en régie de la commune ont vu leur volume décroître sensiblement
en 2013. Celui-ci demeure néanmoins important, puisque représentant environ 30 % du
résultat de fonctionnement et 8 % des dépenses d’équipement.
Pour la comptabilisation des différentes charges qui ont contribué à la réalisation
de l’immobilisation, la collectivité établit des états analytiques relatifs aux frais de personnel
(nombres d’heures et tarifs horaires des différents agents ayant participé aux travaux). Le
coût de main d’œuvre retenu correspond au coût réel des agents figurant sur les bulletins de
salaires et n’apparaît pas surévalué.
La chambre observe toutefois qu’aucun dispositif de contrôle automatisé ou
d’enregistrement et de suivi du nombre d’heures affectées à ces travaux n’a été mis en
place. De même, les immobilisations réalisées en régie au cours de la période examinée
(688 414 €) ne sont pas enregistrées à l’inventaire des biens de la commune.
H - Les immobilisations en cours (c.23)
Les réalisations d’immobilisations en cours n’ont donné lieu, au cours de la
période sous revue, à aucun transfert par opération d’ordre budgétaire des comptes
23 « immobilisations en cours » aux comptes d’imputation définitive 21 « immobilisations ».
Si des régularisations à hauteur de 1 276 035 € sont intervenues après l’instruction de la
chambre au titre des exercices 2009 et suivants, 8 989 749 € demeurent en immobilisations
non achevées à ce jour, dont plus de 5 M€ au titre d’exercices antérieurs à 2009.
Il apparaît également que l’apurement de ces comptes d’immobilisations
contribue à refléter l’image fidèle du patrimoine de l’entité. L’affectation aux comptes 21 est
en outre indispensable pour pouvoir procéder à l’amortissement des biens concernés. La
chambre rappelle que par effet des dispositions de l’article R. 2321-1 du CGCT, les dotations
aux amortissements des actifs amortissables imputés aux subdivisions du compte
215 « installations, matériel et outillage techniques » constituent des dépenses obligatoires.
Il est en conséquence recommandé à la collectivité d’apurer ses immobilisations demeurant
sans justification au compte 23.
I - Les dotations aux amortissements et provisions
Les dotations aux amortissements représentent plus de 234 000 € en 2013. Sous
les réserves relatives à l’absence de transfert des immobilisations en cours aux comptes
Travaux en régie 2009 2010 2011 2012 2013
Travaux en régie (a) 149 767 € 149 597 € 141 401 € 141 248 € 106 401 €
Résultat de fonctnt (b) 596 407 € 478 354 € 475 222 € 199 501 € 369 691 €
(c)=(a)/(b) 25% 31% 30% 71% 29%
Dépenses d'équipnt (d) 1 804 459 € 1 731 519 € 1 776 844 € 673 463 € 1 323 073 €
(e)=(a)/(d) 8% 9% 8% 21% 8%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
12
21 d’imputation définitive décrites ci-avant, il est relevé que ce montant résulte de
liquidations conformes aux critères définis par délibération du conseil municipal (nature des
biens et durée d’amortissement).
J - Le suivi de l’inventaire
L’instruction budgétaire et comptable M14 prévoit que la responsabilité du suivi
des immobilisations incombe, de manière conjointe, à l'ordonnateur et au comptable public :
- le premier est chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de
leur identification : il tient l'inventaire, registre justifiant la réalité physique des
biens ;
- le second est responsable de leur enregistrement et de leur suivi à l'actif du
bilan : à ce titre, il tient l'état de l'actif ainsi que le fichier des immobilisations,
documents comptables justifiant les soldes des comptes apparaissant à la
balance et au bilan.
L'inventaire et l'état de l'actif ont des finalités différentes mais doivent, en toute
logique, correspondre.
Tel n’est cependant pas le cas, s’agissant de la commune de Brionne, la valeur
nette comptable des actifs retracée dans les écritures du comptable public excédant de
2,1 M€ celle prise en compte par les services de la collectivité (voir tableau joint en annexe
n°2).
La chambre rappelle à la collectivité la nécessité de se rapprocher poste
comptable afin de corriger ces discordances qui altèrent la fiabilité de ses comptes.
*
* *
L’information produite par l’exécutif de la commune est dans l’ensemble
satisfaisante. Des améliorations sont toutefois attendues en matière de suivi de l’inventaire,
de présentation de la gestion de trésorerie et d’information concernant les risques liés à la
structure de l’endettement.
De même, l’information communiquée au conseil municipal en vue de la tenue du
débat d’orientation budgétaire devra encore progresser.
L’ESTIMATION DE LA SITUATION FINANCIÈREVI -
Les données chiffrées figurant au présent rapport proviennent des comptes de gestion, sauf
indication particulière.
A - Les dépenses de fonctionnement
Les charges de gestion courante, composées des charges à caractère général
(27 % en 2013), des charges de personnel (56 %), des subventions de fonctionnement
(4 %), des autres charges de gestion (9,5 %) et des charges financières (3,9 %), ont évolué
comme suit au cours de la période :
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
13
TEAM : taux d’évoluation annuel moyen
1 - Les charges à caractère général
De 2009 à 2012, les charges à caractère général progressent rapidement, au
rythme annuel moyen de 7,2 %, à comparer à une augmentation des prix à la consommation
de 1,9 %5
. Le repli de près de 10 % qu’elles ont enregistré en 2013 résulte de l’adhésion de
la commune à l’IPB et ne doit pas occulter le fait que sur la période examinée la population
communale diminue.
Les trois postes principaux qui représentent 44 % des charges à caractère
général (fluides, denrées alimentaires et entretien réparation sur biens mobiliers, soit
653 000 € en 2013) enregistrent les augmentations les plus notables, avec une progression
annuelle moyenne de 12 % de 2009 à 2013, soit + 48 698 € par an en valeur.
La chambre relève que dans cet ensemble l’entretien du matériel roulant a fait
l’objet d’une charge budgétaire exceptionnelle en 2013 (96 336 € contre 20 600 € en
moyenne les années précédentes) visant à remettre en état le parc de véhicules de la
commune, qui n’avait pas été correctement entretenu les deux années précédentes.
2 - Les dépenses de personnel
a - Evolution globale
Source : comptes administratifs et publication DGCL Les collectivités locales en chiffres 2014
Les charges de personnel totales (rémunération du personnel y compris
atténuations de charges, charges sociales, impôts et taxes et charges de personnel externe)
représentent le premier poste de dépenses de fonctionnement de la collectivité. Elles
progressent en moyenne annuelle de 1,4 % de 2009 à 2012 et s’établissent à un niveau
élevé. A titre de comparaison, elles étaient en 2012 de 670 € par habitant à Brionne contre
597 € par habitant au sein des communes de la même strate. La forte progression
enregistrée en 2012 (+ 4 %) découle notamment de la mise en service de la micro-crèche.
Ce niveau relativement important résulte pour partie de charges de centralité
inhérentes à la position de Brionne dans le canton et du choix de la commune d’assurer la
gestion de nombreux services obligatoires ou facultatifs en régie directe (cantines scolaires,
base de loisirs, micro-crèche, médiathèque, école de musique). Ce choix de gestion induit en
contrepartie des achats et charges externes qui s’établissent à un niveau inférieur à la
moyenne de la strate.
5
Les prix à la consommation ont augmenté en moyenne annuelle de 1,5 % entre 2009 et 2010, 2,1 % entre 2010 et 2011 et
2 % entre 2011 et 2012. Source : INSEE.
en € 2009 2010 2011 2012
TEAM 2009-
2012
2013
Variation
2012-2013
TEAM 2009-
2013
Charges à caractère général 1 262 019 1 360 489 1 373 996 1 555 930 7,2% 1 488 541 -4,3% 4,2%
+ Charges de personnel 2 862 004 2 925 214 2 895 975 2 999 637 1,6% 2 815 631 -6,1% -0,4%
+ Subventions de fonctionnement 193 603 224 285 207 897 209 450 2,7% 204 825 -2,2% 1,4%
+ Autres charges de gestion 554 723 524 415 530 825 564 382 0,6% 316 938 -43,8% -13,1%
= Charges de gestion 4 872 349 5 034 403 5 008 693 5 329 398 3,0% 4 825 934 -9,4% -0,2%
+ Charges d'intérêt et pertes de change 205 302 170 471 191 341 206 519 0,2% 195 310 -5,4% -1,2%
= Charges courantes de gestion 5 077 651 5 204 874 5 200 034 5 535 917 2,9% 5 021 244 -9,3% -0,3%
2009 2010 2011 2012 2013
TEAM
2009-2012
TEAM
2009-2013
Masse salariale Brionne (chap. 012) 2 976 690 3 015 692 2 987 706 3 107 215 2 924 185 1,4% -0,4%
Evol. annuelle masse salariale Brionne 1,3% -0,9% 4,0% -5,9%
Masse salariale Communes (k€) 31 950 000 32 610 000 33 200 000 34 060 000 n.d. 2,2%
Evol. annuelle masse salariale Communes 2,1% 1,8% 2,6%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
14
Au total, les charges de personnel et les achats et charges externes s’élèvent à
1 014 € par habitant à Brionne contre 1 025 € par habitant en moyenne au sein de la strate
en 2012.
En 2013, le repli marqué de 9,5 % des dépenses de personnel est lié à
l’adhésion de la commune à l’intercommunalité (2 716 milliers d’euros après prise en compte
d’un remboursements de 99,57 milliers d’euros lié à une mise à disposition de personnels à
l’IPB dans le cadre du transfert des compétences ordures ménagères et eau et
assainissement cette année). Il ne doit pas masquer les importantes tensions que font peser
sur les finances de la commune les diverses mesures qu’elle a prises, touchant à la gestion
du personnel.
b - Agrégats concernant la masse salariale
La chambre observe que la rémunération du personnel progresse de 2,2 % par
an en moyenne de 2009 à 2012. Ce rythme soutenu sur la période a été favorisé par
l’évolution sensible de la rémunération du personnel titulaire en 2012, à hauteur de
101 000 €. Celle-ci trouve son origine dans la hausse des rémunérations principales
(+ 5,5 %) et du régime indemnitaire voté par l’assemblée (+ 12,5 %). La même année, la
rémunération du personnel non titulaire a enregistré une baisse de 11,6 %, soit
- 36 429 €.
Il apparaît également qu’en dépit de la baisse des rémunérations principales en
2013, le régime indemnitaire voté par l’assemblée a continué d’augmenter (+ 2,5 %), alors
qu’il a été octroyé à un nombre plus réduit d’agents qu’en 2012.
3 - Des situations parfois irrégulières, à l’origine de dépenses injustifiées
a - Avancement d’échelon à l’ancienneté minimale
L’ensemble du personnel de la commune bénéficie systématiquement, à
quelques rares exceptions près, d’un avancement d'échelon à l’ancienneté minimale, tout au
long de sa carrière. La chambre observe qu’une telle pratique, très avantageuse pour le
personnel, entraîne deux séries de conséquences négatives :
- le passage plus rapide aux échelons supérieurs entraîne une augmentation des
charges de personnel et amplifie le « glissement vieillesse technicité » ;
- la mise en place de cet avancement d'échelon automatique prive la collectivité
d’un levier de gestion pour la distinction des meilleurs agents.
en € 2009 2010 2011 2012
TEAM
2009-2012
2013
Var.
2012-2013
Rémunération principale 1 425 755 1 436 833 1 411 345 1 488 979 1,5% 1 373 756 -7,7%
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée 237 082 259 210 236 317 265 809 3,9% 272 461 2,5%
+ Autres indemnités 49 278 46 108 42 048 36 006 -9,9% 28 002 -22,2%
= Rémunérations du personnel titulaire (a) 1 712 114 1 742 151 1 689 711 1 790 794 1,5% 1 674 219 -6,5%
en % des rémunérations du personnel* 82,5% 82,2% 80,2% 81,1% 81,2%
Rémunération principale 284 907 299 827 314 496 278 067 -0,8% 239 441 -13,9%
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée 0 0 0 0 0
+ Autres indemnités 0 0 0 0 0
= Rémunérations du personnel non titulaire (b) 284 907 299 827 314 496 278 067 -0,8% 239 441 -13,9%
en % des rémunérations du personnel* 13,7% 14,2% 14,9% 12,6% 11,6%
Autres rémunérations (c) 77 742 76 668 103 489 139 224 21,4% 147 884 6,2%
= Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c)
2 074 764 2 118 647 2 107 695 2 208 085 2,1% 2 061 544 -6,6%
Atténuations de charges 95 655 73 989 78 210 96 842 0,4% 100 949 4,2%
= Rémunérations du personnel 1 979 109 2 044 658 2 029 485 2 111 244 2,2% 1 960 595 -7,1%
* Hors atténuations de charges
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
15
b - Temps de travail annuel
La réglementation en vigueur fixe la durée annuelle du travail pour un agent
occupant un emploi à temps complet à 1 607 heures. Le juge administratif a rappelé que
cette durée constituait à la fois un plancher et un plafond (CE, 9 octobre 2002, Fédération
nationale Interco CFDT - Syndicat CFDT Interco des Pyrénées-atlantiques).
Au titre de l’organisation du temps de travail, trois cycles sont en vigueur au sein
de la commune : 35 heures pour 61 agents, 37 heures pour 4 agents des services
administratifs et un cycle annualisé pour 5 agents de la filière animation. La durée
hebdomadaire de ces cycles est conforme aux prescriptions législatives et réglementaires en
vigueur.
Toutefois, en raison de l’octroi d’un nombre de jours de congés annuels plus
important que ce qu’autorise la réglementation, la quotité annuelle de travail des agents de la
collectivité s’est établie en 2013 entre 1 540 heures et 1 568 heures suivant leur ancienneté,
soit des valeurs très en-deçà du cadre réglementaire. Les agents de la commune de Brionne
bénéficient en effet d’une série de mesures dérogeant au droit commun :
- 27 jours de congés annuels contre 25 jours autorisés par la réglementation ;
- 0 à 3 jours de congés accordés pour garantir chaque année 10 jours fériés,
indépendamment du calendrier des fêtes légales de l’article L. 3133-1 du code
du travail ;
- 0 à 4 jours de congés octroyés au titre de l’ancienneté ;
- 1 demi-journée accordée à 21 agents les 24 ou 31 décembre après-midi.
Ces avantages sont dénués de fondement réglementaire et représentent pour la
collectivité un coût estimé par la chambre à près de 90 000 € par an et un volume horaire
correspondant à 2,3 équivalents temps plein travaillés.
Calcul 2013
a Nbre d'agents 28 7 8 8 14
b Jours de congés au titre de l'ancienneté 4 3 2 1 0
c Jours de congés de annuels 27 27 27 27 27
d Jours fériés 9 9 9 9 9
e Jours du Maire si jours fériés < 10 1 1 1 1 1
f Jours de repos hebdomadaire 104 104 104 104 104
g=365-b-c-d-e-f Jours travaillés 220 221 222 223 224
h Heures travaillées / jour 7 7 7 7 7
i=g*h Heures travaillées dans l'année / agent 1540 1547 1554 1561 1568
j Heures prévues par la réglementation / agent 1607 1607 1607 1607 1607
k=j-i Heures perdues / agent 67 60 53 46 39
l=a*k Heures non travaillées 1876 420 424 368 546
m Total heures non travaillées
n 1/2 journées du Maire les 24/12/2013 et 31/12/2013
o=m+n Total heures non travaillées dans l'année
p=o/h Total jours non travaillés dans l'année
q=o/1607 heures Heures non travaillées en ETP
r Charges de personnel (65/77,5 du chap.012)
s=r/65*q Coût annuel des heures non travaillées 87 615,20 €
21 1/2 journées soit 73,5 heures
3634
Brionne
3707,5
530
2,3
2 468 468,17 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
16
c - Heures supplémentaires
Corrélativement, le volume annuel d’heures supplémentaires payées au cours de
la période sous revue à la trentaine d’agents concernés oscille entre 1 853 et 2 364 heures
au cours de la période contrôlée, soit une charge oscillant entre 30 000 € et 40 000 €. Il est
orienté à la baisse en 2013, en raison notamment du choix fait par certains agents de
bénéficier d’un repos compensateur plutôt que du paiement d’indemnités horaires pour
travaux supplémentaires (IHTS), dans la mesure où ces dernières ne bénéficient plus,
depuis le 1er
août 2012, de l’exonération fiscale d’imposition sur le revenu attachée à cette
rémunération, ni de l’exonération de cotisations salariales.
Source : CRC à partir des données transmises par la collectivité
La chambre observe que la délibération de 2002, par laquelle le conseil
municipal a instauré les IHTS pour les agents occupant un emploi à temps complet, devra
être complétée pour fixer la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation
effective d’heures supplémentaires, conformément aux prescriptions du décret
n°2008-1451 du 22 décembre 2008 modifiant certaine s dispositions relatives à la fonction
publique territoriale.
d - Absentéisme
Source : CRC à partir des données transmises par la collectivité
Il apparaît que le nombre total de jours d’absence, quoiqu’orienté à la baisse
depuis 2012, demeure à un niveau élevé en 2013, puisque représentant encore près de
5 ETP.
e - Prime de présentéisme
Pour remédier au fort absentéisme relevé ci-dessus, le conseil municipal a
décidé par délibération du 30 janvier 2012 « qu’une part du régime indemnitaire attribué
sera[it] liée à la présence de l’agent sur une période de référence, » sans plus de précision.
Pour l’application de cette mesure, l’exécutif de la collectivité a fait le choix, faute
de précision, de figer le régime indemnitaire à son niveau antérieur pour tous les agents et
d’y ajouter, au bénéfice des agents absents jusqu’à 30 jours par an, une part modulée sur
une période de référence de douze mois (de décembre à novembre). Cette part modulée
débouche sur les attributions suivantes :
Source : CRC à partir des données transmises par la collectivité
La chambre rappelle qu’en application du principe de parité découlant de l’article
88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale, la régularité de ce dispositif est conditionnée par le fait qu’il doive constituer un
2009 2010 2011 2012 2013
Nbre d'IHTS 2364,50 1861,00 1853,00 1986,50 1415,50
Montant d'IHTS 39 134,97 € 34 783,69 € 34 662,80 € 39 786,35 € 29 129,02 €
Période de référence
Jours maladie
ordinaire
Jours longue
maladie
Jours accident
de travail
Total
jours
Total jours
en ETP
Jours ETP
/ effectif
01/01/2009 au 31/12/2009 1441 730 466 2637 7,2 10%
01/01/2010 au 31/12/2010 1209 426 311 1946 5,3 8%
01/01/2011 au 31/12/2011 966 1936 378 3280 9,0 13%
01/01/2012 au 31/12/2012 626 1321 72 2019 5,5 8%
01/01/2013 au 31/12/2013 897 770 107 1774 4,9 7%
0 à 10 jrs 11 à 20 jrs 21 à 30 jrs + de 30 jrs
Catégories d'agents Assiette de prime Tx de prime Tx de prime Tx de prime Tx de prime
Cat. C bénéficiant de l'IAT IAT x 1,5 1,0 0,5 0
Cat. B bénéficiant de l'IAT IAT x 1,5 1,0 0,5 0
Cat. B bénéficiant de l'IFTS IFTS x 1,0 0,6 0,3 0
Cat. B bénéficiant de l'IHTS IHTS + 71 € 43 € 22 € - €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
17
critère de modulation des indemnités existantes, dans la limite du régime indemnitaire
attribué aux fonctionnaires de l’État exerçant des fonctions équivalentes.
Au cas présent, le dispositif se trouve fragilisé par le fait que l’assemblée
délibérante n’a jamais fixé le taux moyen et le montant du crédit global des diverses primes
sur lesquelles porte la modulation, contrairement aux prescriptions de l'article 2 du décret
n°91-875 du 6 septembre 1991 modifié. Par conséque nt, la chambre observe qu’il n’est pas
possible de déterminer si la part liée à la présence s’apparente à un critère de modulation ou
constitue une bonification forfaitaire, faute de pouvoir vérifier qu’elle ne conduit pas à un
dépassement du crédit global des primes.
Le dispositif voit donc sa sécurité juridique fragilisée par le fait qu’il est
susceptible d’être interprété comme s’apparentant à une bonification forfaitaire au bénéfice
des agents ayant eu moins de 30 jours de congé de maladie dans l’année. En la matière, le
juge administratif (Cour administrative d’appel de Marseille, 6 mars 2013, Commune de
Nîmes, req. n°10MA02791) considère qu’une telle prime do it être regardée comme
irrégulière dès lors que les fonctionnaires de l’État n’en bénéficient pas.
*
Il est donc recommandé au conseil municipal de délibérer sur le taux moyen et le
crédit global des différentes primes en vigueur au sein de la collectivité, et de préciser les
critères de modulation que l’exécutif devra appliquer à chaque prime pour tenir compte de la
présence des agents.
En réponse le maire a indiqué qu’une délibération serait prise en ce sens par le
conseil municipal.
f - Nouvelle bonification indiciaire (NBI)
Le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006, portant at tribution de la nouvelle
bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale, prévoit que
celle-ci est versée mensuellement aux seuls fonctionnaires territoriaux exerçant l’une des
fonctions figurant en annexe dudit décret.
La chambre observe que cinq agents bénéficient d’une NBI alors que les
fonctions qu’ils occupent ne correspondent pas à celles prévues par l’annexe du décret
précité.
L’attention de l’ordonnateur est appelée sur la nécessité de mettre fin à ces
situations irrégulières sans lien avec la réalité des fonctions confiées aux agents concernés
et sur le risque juridique qu’elles font naître pour la collectivité.
4 - Les subventions de fonctionnement
Les subventions de fonctionnement (compte 657) versées par la ville
représentent 204 825 € en 2013 et se répartissent en une subvention au centre communal
d’action sociale (CCAS) (54 %) et des subventions aux associations (46 %). Elles ont
globalement progressé au rythme annuel moyen de 1 %, soit + 2 746 € en valeur par an, à la
faveur d’une progression de 3 % de la subvention au CCAS.
Il apparaît que rapporté au nombre d’habitants, l’effort de la commune en matière
de subventions s’avère très inférieur à la moyenne (47 € en 2012 à Brionne, contre 132 € par
habitant en moyenne au sein des communes de la même strate).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
18
5 - Les autres charges de gestion
Les autres charges de gestion (ensemble du chapitre 65 à l’exception des
comptes 657 de subventions de fonctionnement) ont faiblement progressé de 2009 à 2012
(+ 0,6 %) et ont enregistré une très forte baisse de 44 % en 2013 (- 247 444 €), en raison de
la fin des contributions versées aux organismes de regroupement et des autres contributions
obligatoires (comptes 6554 et 6558) suite à l’adhésion de la commune à l’IPB.
La chambre observe que 26 000 € de cotisation annuelle due au titre de l’année
2012 par la commune au syndicat de destruction des ordures ménagères de l’ouest du
département de l’Eure ont été mandatés en 2013 (compte 6554). L’exercice de la
compétence déchets ménagers par l’IPB à laquelle la commune adhère depuis le 1er
janvier
2013, aurait dû conduire au rattachement de cette charge à l’exercice 2012.
6 - Conclusion sur l’évolution des charges de gestion
Globalement, les charges de gestion ont fortement progressé entre 2009 et
2012 (3 % par an en moyenne). La réduction de leur volume en 2013 (- 9,4 %) est
consécutive à l’adhésion à l’intercommunalité, mais ce constat positif est appelé à être
relativisé au vu de l’évolution moins rapide des produits de gestion (cf. ci-après) sur la
période 2009-2013.
B - Les recettes de fonctionnement
Source : comptes de gestions retraités des annulations des recettes de fonctionnement comptabilisées en
contrepartie de l’amortissement du capital des emprunts aux budgets annexes.
De 2009 à 2012 les produits de gestion de la ville ont progressé de 0,6 % par an
en moyenne, à un rythme nettement moins élevé que les charges de gestion (+ 3 %). L’effet
de ciseau qui en est résulté est à l’origine de la dégradation de la situation financière de la
collectivité au cours de la période examinée. Les produits de gestion ont par ailleurs reculé
de 6,5 % en 2013 suite à l’adhésion à l’IPB, les charges de gestion s’étant repliées de 9,4 %
la même année.
en € 2009 2010 2011 2012
TEAM
2009-2012
2013
Var.
2012-2013
Autres charges de gestion 554 723 524 415 530 825 564 382 0,6% 316 938 -43,8%
Dont contribution au service incendie 108 089 109 386 111 246 113 360 1,6% 115 514 1,9%
Dont contribution aux organismes de regroupement 255 971 212 071 221 425 253 455 -0,3% 51 266 -79,8%
Dont autres contingents et participations
obligatoires (politique de l'habitat par exemple)
70 739 77 305 78 968 82 196 5,1% 36 710 -55,3%
Dont déficit (+) ou excédent (-) des budgets
annexes à caractère administratif
0 0 0 0 N.C. 0 N.C.
Dont indemnités (y c. cotisation) des élus 117 301 118 147 115 913 112 671 -1,3% 110 688 -1,8%
Dont autres frais des élus (formation, mission,
représentation)
2 623 2 604 2 644 2 700 1,0% 2 760 2,2%
Dont frais de fonctionnement des groupes d'élus 0 0 0 0 N.C. 0 N.C.
Dont pertes sur créances irrécouvrables
(admissions en non-valeur)
0 1 181 629 0 N.C. 0 N.C.
En € 2009 2010 2011 2012
TEAM
2009-2012
2013
Variation
201-2013
TEAM
2009-2013
charges de gestion 4 872 349 5 034 403 5 008 693 5 329 398 3,0% 4 825 934 -9,4% -0,2%
en € 2009 2010 2011 2012
TEAM
2009-2012
2013
Variation
2012-2013
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
3 507 162 3 612 469 2 887 087 3 127 226 -3,7% 873 527 -72,1%
+ Ressources d'exploitation 510 121 446 628 473 431 474 011 -2,4% 501 159 5,7%
= Total (a) 4 017 282 4 059 097 3 360 517 3 601 237 -3,6% 1 374 686 -61,8%
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
1 764 157 1 719 696 2 029 084 1 865 202 1,9% 1 698 437 -8,9%
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat 0 0 427 564 422 570 N.C. 2 457 355 481,5%
= Total (b) 1 764 157 1 719 696 2 456 648 2 287 772 9,0% 4 155 792 81,7%
Production immobilisée, travaux en régie (c) 149 767 149 597 141 401 141 248 -1,9% 106 401 -24,7%
= Produits de gestion (a+b+c = A) 5 931 206 5 928 390 5 958 566 6 030 257 0,6% 5 636 879 -6,5%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
19
1 - La fiscalité directe
Au cours de la période sous contrôle, trois phases fiscales sont à distinguer pour
apprécier la situation de la collectivité :
- l’exercice 2009, avant la réforme de la taxe professionnelle (TP) ;
- les exercices 2010 à 2012, après réforme de la TP, avant adhésion à l’IPB ;
- l’exercice 2013, après adhésion à l’intercommunalité à fiscalité mixte.
Source : CRC à partir des comptes administratifs et des comptes de gestion
Dans le tableau d’ensemble ci-avant, la dotation exceptionnelle de
157 000 € versée en 2012 par le conseil général de l’Eure au titre de la taxe additionnelle
aux droits de mutation à titre onéreux, et affectée à l’opération d’investissement de
rénovation du centre-ville, a été retranchée des produits de gestion pour être réintégrée en
recettes d’investissement. En 2009, la taxe professionnelle représentait l’essentiel (47 %)
des ressources fiscales directes de la commune (TH, TFPB, TFPNB et TEOM) et les
produits rigides s’élevaient à moins de 30 % des produits de gestion.
En 2010, il apparaît que la compensation transitoire de la taxe professionnelle
n’a pas engendré de perte de recette pour la commune. De 2011 à 2012, les recettes du
FNGIR6
ont par ailleurs permis de stabiliser les produits de gestion, lorsque l’on exclut de
ces derniers le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et
communales (FPIC), négatif en 2012 en raison de l’absence d’adhésion de la commune à un
groupement à fiscalité propre.
La réforme de la taxe professionnelle a eu d’importantes conséquences sur la
structure des recettes fiscales de la commune. Si les produits de gestion ne se sont pas
dégradés de 2009 à 2012, leur structure a été profondément modifiée. Ainsi, les produits non
modulables qui ne représentaient que 30 % des produits de gestion en 2009, atteignent
39 % à 41 % en 2011-2012.
6
Fonds national de garantie individuelle.
2009 2010 2011
2012
retraité
2013
TEAM
2009-2012
TEAM
2009-2013
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions) 3 507 162 3 612 469 2 887 087 2 970 259 873 527 -5,4% -29,4%
Variation annuelle des ressources fiscales propres 3,0% -20,1% 2,9% -70,6%
dont TH 427 386 417 338 759 799 776 035 188 105 22,0% -18,5%
dont TFPB 947 092 956 012 944 669 958 994 464 838 0,4% -16,3%
dont TFPNB 45 558 46 560 51 543 46 772 17 902 0,9% -20,8%
dont TP 1 570 711
Dont compensation transitoire TP 1 571 467
Dont CVAE 193 179
Dont IFER 9 020
Dont TASCOM 55 274
Dont TEOM 354 052 373 483 383 398 398 558 4,0% N.C.
Dont Taxe sur l'électricité 79 923 79 592 86 428 90 514 94 979 4,2% 4,4%
Dont TADMTO 48 514 38 049 49 469 46 466 63 335 -1,4% 6,9%
Dont droits de place et de stationnt 38 853 42 830 41 186 39 232 40 497 0,3% 1,0%
+ Ressources d'exploitation 510 121 446 628 473 431 474 011 501 159 -2,4% -0,4%
= Total produits A 4 017 283 4 059 097 3 360 518 3 444 270 1 374 686 -5,0% -23,5%
Variation annuelle 1,0% -17,2% 2,5% -60,1%
Ressources institutionnelles (dotations et participations) 1 764 157 1 719 696 2 029 084 1 865 202 1 698 437 1,9% -0,9%
Variation annuelle des ressources institutionnelles -2,5% 18,0% -8,1% 0,0%
Dont DCRTP 249 853 251 158 243 731
Dont Etat comp CET 171 981
Fds Dptal TP (jusqu'en 2011)
Dotation unique de compens. spécif. à la TP (à/c de 2012)
12 160 74 171 63 172 33 640 22 283 40,4% 16,3%
Compens Etat exo TP 124 544 101 230 80 075
Dont 74718 (ANAH, FISAC, Agence de l'eau) 8 251 65 699
+ Fiscalité reversée par Etat et Interco 427 564 422 570 2 457 355
Dont Attribution de Compensation 1 122 212
Dont FNGIR 427 564 456 066 463 536
Dont FPIC 33 496- 12 463
Dont autres rvrst de fisc.(fisc additionnelle IPB) 859 144
= Total produits B 1 764 157 1 719 696 2 456 648 2 287 772 4 155 792 9,0% 23,9%
Variation annuelle -2,5% 42,9% -6,9% 81,7%
+Travaux en régie 149 767 149 597 141 401 141 248 106 401 -1,9% -8,2%
= Produits de gestion 5 931 207 5 928 390 5 958 567 5 873 290 5 636 879 -0,3% -1,3%
Variation annuelle des produits de gestion 0,0% 0,5% -1,4% -5,4%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
20
Ce point ne doit toutefois pas masquer le caractère dynamique de certaines des
autres ressources fiscales propres, comme la taxe d’enlèvement des ordures ménagères
(TEOM) qui, avant transfert à l’IPB en 2013, a progressé au rythme annuel moyen de
+ 4 % entre 2009 et 2012, et la taxe communale sur la consommation finale d’électricité
(TCCFE) qui a enregistré une progression de + 4,2 % sur la même période (+ 4,4 % jusqu’en
2013). Ces deux ressources représentaient 16,5 % des ressources fiscales propres de la
commune en 2012.
a - Des bases d’imposition faibles
L’une des caractéristiques principales de la fiscalité7
de la commune réside dans
le faible niveau de ses bases, comme l’illustre le tableau ci-dessous :
Source : CRC à partir des fiches CP
Ainsi, les seules bases nettes de taxe d’habitation et taxe foncière sur les
propriétés bâties ne représentent que 47 % de la valeur moyenne enregistrée au sein de la
strate. Ce faible niveau intègre les réductions de bases accordées par le conseil municipal,
qui demeurent très inférieures à la moyenne, avec 27 € par habitant pour les bases de taxe
d’habitation, contre une moyenne au sein de la strate de 124 € par habitant en 2012.
Il est également relevé une évolution divergente des bases nettes par habitant de
la commune par rapport aux évolutions constatées au sein de la strate. Ainsi, le taux
d’évolution annuel moyen de 2009 à 2012 s’établit à 1,6 % à Brionne contre 8,5 % au sein
de la strate.
Source : données des états 1259, 1288 et 1386 bis
Au vu de ces éléments, la chambre recommande à la commune de procéder à
une étude interne sur l’évolution de ses bases fiscales.
7
TH : taxe d’habitation
TFPB : taxe foncière sur les propriétés bâties
TFPNB : taxe foncière sur les propriétés non bâties.
Bases
nettes
Bases
nettes/hab
Bases
nettes
Bases
nettes/hab
Bases
nettes
Bases
nettes/hab
Bases
nettes
Bases
nettes/hab
TH Brionne 3 927 000 € 882 € 4 014 000 € 896 € 4 100 000 € 917 € 4 331 000 € 968 €
TH strate 1 561 € 1 702 € 1 760 € 2 055 €
TFPB Brionne 3 794 000 € 852 € 3 863 000 € 863 € 3 668 000 € 820 € 3 779 000 € 845 €
TFPB strate 1 413 € 1 533 € 1 527 € 1 749 €
TFPNB Brionne 69 000 € 15 € 70 000 € 16 € 71 000 € 16 € 65 000 € 14 €
TFPNB strate 17 € 17 € 18 € 19 €
CFE Brionne 13 742 000 € 3 085 € 1 859 000 € 415 € 1 402 000 € 313 € 1 431 000 € 320 €
CFE strate 2 375 € 541 € 509 € 563 €
2009 2010 2011 2012
Bases nettes imposées au profit de la commune 2009 2010 2011 2012 2013
Var. annuelle
moyenne
Taxe d'habitation 3 899 787 4 013 607 4 100 351 4 330 723 4 489 336 3,6%
+ Foncier bâti 3 793 955 3 862 656 3 667 795 3 779 467 3 858 493 0,4%
+ Foncier non bâti 68 605 70 201 71 398 64 515 65 366 -1,2%
= Bases nettes totales imposées en € 7 762 347 7 946 464 7 839 544 8 174 705 8 413 195 2,0%
Bases nettes totales imposées par hab. en € 1 743 1 775 1 753 1 827 1,6%
Moy. nationale de la strate par hab. en € 2 991 3 252 3 305 3 823 8,5%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
21
b - L’évolution des taux : des hausses importantes en 2010 et 2011
Source : collectivités-locales.gouv.fr / comptes individuels des communes
Strate : communes de 3 500 à 5 000 hab. n'appartenant à aucun groupement fiscalisé
Au cours de la période 2009 à 2012, les taux de la fiscalité applicable sur le
territoire de la commune ont été augmentés à deux reprises, en 2010 s’agissant de la seule
CFE8
(+ 8,60 points), et en 2011 s’agissant de l’ensemble des impôts directs locaux
(+ 7,63 points pour la TH, + 0,80 point pour la TFPB, + 5,49 points pour la TFPNB et
+ 1,86 point pour la cotisation foncière des entreprises). Cette dernière année correspond à
l’intégration dans la commune de la part départementale de la TH et de la part régionale de
la TFPB. La hausse de TH décidée en 2011 par le conseil municipal représente + 0,57 point
(passage de 10,69 % à 11,26 % s’agissant de la part communale).
Les taux, très au-dessus de la moyenne (à l’exception de la taxe d’habitation),
n’ont cependant pas permis de compenser la faiblesse des bases. Au final, le produit par
habitant de la taxe d’habitation était inférieur de 57 % à la moyenne des communes de la
strate en 2012, celui de la taxe foncière sur les propriétés bâties l’était de 17 % et celui de la
CFE de 46 %.
Néanmoins, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal retracé dans le
tableau ci-dessous (pour les seules TH, TFPB et TFPNB) apparaît élevé. Il illustre le fait que
les marges de manœuvre de la commune sont limitées et contraintes par la faiblesse de ses
bases, auxquelles elle est obligée d’appliquer des taux plus élevés que la moyenne si elle
souhaite en obtenir un produit fiscal équivalent.
Ces faibles marges de manœuvre sur le levier fiscal font peser une contrainte
forte sur les recettes de la commune dans la mesure où en 2012 la fiscalité des ménages
représentait à elle seule plus de 59 % de ses impôts et taxes et 35 % du total de ses produits
de gestion. La commune est donc confrontée à des ressources peu dynamiques.
8
La suppression de la taxe professionnelle en 2010 s’est accompagnée de la mise en place d’une nouvelle fiscalité
économique par la création de la contribution économique territoriale (CET), composée d’une cotisation foncière des
entreprises (CFE) et d’une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), ainsi que de diverses impositions sur les
entreprises de réseau (IFER).
2009-2012
Tx
Bases
nettes/hab
Pdt/hab Tx
Bases
nettes/hab
Pdt/hab Tx
Bases
nettes/hab
Pdt/hab Tx
Bases
nettes/hab
Pdt/hab
TEAM bases
nettes/hab
TH Brionne 10,69% 882 € 94 € 10,69% 896 € 96 € 18,32% 917 € 168 € 18,32% 968 € 177 € 3%
TH strate 11,67% 1 561 € 182 € 11,86% 1 702 € 202 € 19,77% 1 760 € 348 € 20,11% 2 055 € 413 € 10%
TFPB Brionne 24,78% 852 € 211 € 24,78% 863 € 214 € 25,58% 820 € 210 € 25,58% 845 € 216 € 0%
TFPB strate 15,22% 1 413 € 215 € 14,91% 1 533 € 229 € 15,03% 1 527 € 230 € 14,82% 1 749 € 259 € 7%
TFPNB Brionne 66,80% 15 € 10 € 66,80% 16 € 10 € 72,29% 16 € 12 € 72,29% 14 € 10 € -2%
TFPNB strate 56,72% 17 € 10 € 53,18% 17 € 9 € 58,03% 18 € 11 € 58,27% 19 € 11 € 4%
CFE Brionne 11,43% 3 085 € 353 € 20,03% 415 € 83 € 21,89% 313 € 69 € 21,89% 320 € 70 € -53%
CFE strate 13,13% 2 375 € 312 € 21,59% 541 € 117 € 21,75% 509 € 111 € 22,86% 563 € 129 € -38%
20122009 2010 2011
Taux des taxes en % 2009 2010 2011 2012
Taux moyen global de la fiscalité directe 18,1% 18,0% 22,2% 22,1%
Coefficient mobilisation du potentiel fiscal 130,9% 131,6% 124,1% 123,0%
Produit des impôts locaux perçus par la
commune
2009 2010 2011 2012
Taxe d'habitation 416 887 429 055 751 184 793 388
+ Foncier bâti 940 142 957 166 938 222 966 788
+ Foncier non bâti 45 828 46 894 51 614 46 638
= Produit total des impôts locaux 1 402 857 1 433 115 1 741 020 1 806 814
Variation pdt total des impôts locaux en % 2,2% 21,5% 3,8%
Dont effet taux (y c. abattements en %) -0,2% 23,1% -0,5%
Dont effet physique des var. de base en % 0,4% -3,5% 2,5%
Dont effet forfaitaire des var. de base en % 1,2% 2,0% 1,8% 1,8%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
22
Au cours de la période 2009 - 2012, il ressort que la progression du produit des
impôts locaux a été portée par une progression continue de l’effet forfaitaire des variations
de bases (effet loi de finances). Il est à noter également l’importance de l’effet physique des
variations de bases en 2011. L’effet taux de l’année 2011 doit être relativisé car
correspondant à l’intégration dans la commune de la part départementale de la TH et de la
part régionale de la TFPB.
La commune est confrontée aux mêmes difficultés s’agissant de la cotisation
foncière des entreprises dont elle n’a pas augmenté le taux en 2012. A partir de cette même
année, son taux devenait légèrement inférieur à celui rencontré en moyenne au sein des
communes de la strate. En 2013, le taux de CFE voté par l’intercommunalité était de
20,97 %, contre 21,89 % les deux années précédentes sur le territoire de la commune de
Brionne.
2 - Les autres recettes
a - Les ressources institutionnelles (dotations et participations)
Les ressources institutionnelles sont la deuxième source la plus importante de
recettes de fonctionnement de la commune, après la fiscalité. Elles oscillent entre 29 % et
34 % de ses produits de gestion au cours de la période contrôlée.
Elles sont composées pour l’essentiel de la dotation forfaitaire, d’une dotation de
solidarité rurale bonifiée (160 746 € en 2013, soit 22 % de la dotation forfaitaire) en raison de
la prise en compte de la fraction bourg-centre (60 % de la DSR, destinée aux communes de
moins de 10 000 habitants, chefs-lieux de canton ou regroupant au moins 15 % de la
population du canton), de dotations au titre de la réforme de la taxe professionnelle, de la
contribution économique territoriale et de recettes issues d’une convention passée avec la
caisse d’allocations familiales, au titre de prestations périscolaires et de micro-crèche
assurées par la commune (306 603 € en 2013).
Il apparaît que ces ressources sont globalement orientées à la baisse sur la
période 2009-2013 (taux d’évolution annuel moyen - 0,9 %, pouvant être redressé à
- 1,9 %9
), à la faveur de fortes diminutions à partir de l’année 2012 (- 8 % en 2012 et - 9 %
en 2013). Cette tendance devrait perdurer avec la baisse annoncée des dotations de l’État
pour les trois prochaines années.
9
Taux de - 0,9 % redressé à - 1,9 % après prise en compte d’un rattrapage de subvention CAF versé en 2013 et se rattachant
à 2012.
en € 2009 2010 2011 2012
TEAM
2009-2012
2013
Variation
2012-2013
Dotation Globale de Fonctionnement 1 332 102 1 351 741 1 283 419 1 281 981 -1,3% 874 924 -32%
Dont dotation forfaitaire 1 231 598 1 233 450 1 163 609 1 143 616 -2,4% 714 178 -38%
Dont dotation d'aménagement 100 504 118 291 119 810 138 365 11,2% 160 746 16%
Autres dotations 430 343 447 644 14,4% 0 -100%
Dont dotation générale de décentralisation 430 343 447 644 14,4% 0 -100%
Participations 222 901 112 700 252 988 198 045 -3,9% 314 782 59%
Dont Etat 5 718 8 251 65 699 2 044 -29,0% 70 -97%
Dont régions 5 223 1 548 5 126 0 -100,0% 2 488 N.C.
Dont départements 18 233 19 565 9 725 16 902 -2,5% 1 000 -94%
Dont communes 8 580 8 580 6 386 4 620 -18,6% 4 290 -7%
Dont groupements 0 0 0 0 N.C. 330 N.C.
Dont fonds européens 16 616 0 0 0 -100,0% 0 N.C.
Dont autres 168 531 74 756 166 052 174 479 1,2% 306 603 76%
Autres attributions et participations 208 724 254 912 492 230 384 531 22,6% 508 731 32%
Dont péréquation 207 037 249 296 484 541 377 678 22,2% 503 257 33%
Dont autres 1 687 5 616 7 689 6 853 59,6% 5 474 -20%
= Ressources institutionnelles (dotations
et participations)
1 764 157 1 719 696 2 029 084 1 865 202 1,9% 1 698 437 -9%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
23
b - Les ressources d’exploitation
Les ressources d’exploitation10
, composées des produits des services, du
domaine (chapitre 70) et des autres produits de gestion courante (chapitre 75), représentent
entre 8 % et 9 % des produits de gestion de la commune. Après neutralisation de l’excédent
reversé par l’un des budgets annexes de la commune en 2009, elles tendent à progresser de
4,8 % par an de 2009 à 2013. Elles constituent une recette dynamique, sur laquelle la
collectivité dispose de marges de manœuvres. L’exécutif a manifesté sa volonté de
dynamiser les ressources de la collectivité à compter du 1er
janvier 2015, par la revalorisation
des droits de place, l’instauration d’une taxe locale sur la publicité extérieure pour les
enseignes de 7 m² et plus et la facturation effective des petits travaux de voirie (réalisation
de bateaux, travaux de peinture sur voirie facturables aux banques, etc.) jusqu’ici supportés
par les finances communales.
C - L’adhésion à « l’intercom du pays brionnais » le 1er
janvier 2013
Au 1er
janvier 2013, la commune a adhéré à l’IPB, établissement public de
coopération intercommunale doté d’une fiscalité mixte depuis 2012. Cette intercommunalité
lève, en plus d’une cotisation foncière des entreprises unifiée, une fiscalité additionnelle sur
les trois taxes ménages (TH, TFPB et TFPNB) ainsi qu’une taxe d’enlèvement des ordures
ménagères de zone (11,73 % à Brionne et 13,30 % sur le reste du périmètre intercommunal,
en raison de la différence de service rendu sur les deux zones).
Suite à l’adhésion, la commune a donc perdu son pouvoir de taux, en partie
s’agissant des taxes ménages, et en totalité s’agissant de la TEOM et de la CFE.
1 - Des transferts de compétences aux enjeux financiers limités
La chambre relève que les compétences transférées, représentent des enjeux
financiers limités à l’échelle du budget de la commune. Elles s’élèvent en effet à
269 576 euros, soit 5 % de ses charges de gestion en 2012. Ni la base de loisirs, ni la
médiathèque qui sont deux équipements structurants du territoire de Brionne n’ont par
exemple été transférées à l’intercommunalité.
Les compétences transférées et leur coût associé sont les suivants :
- aménagement de l’espace : 6 813 €, soit 1,5 € par habitant (adhésion de l’IPB
au pays de la Risle Charentonne) ;
- développement économique : 4 735 € ;
- déchets ménagers (équilibre par transfert de la TEOM) ;
- gestion du ruissellement des eaux pluviales : 5 850 € ;
10
Les revenus locatifs et redevances ont été corrigés à la baisse, par élimination des recettes issues de l’amortissement des
emprunts aux budgets annexes.
en € 2009 2010 2011 2012
TEAM
2009-2012
2013
Variation
2012-2013
Ventes de marchandises et de produits finis autres que les
terrains aménagés
3 555 1 350 1 935 945 -35,7% 0 -100,0%
+ Domaine et récoltes 14 132 14 676 11 273 11 516 -6,6% 12 033 4,5%
+ Travaux, études et prestations de services 244 942 252 870 252 486 246 464 0,2% 229 461 -6,9%
+ Mise à disposition de personnel facturée 0 0 0 0 N.C. 99 573 N.C.
+ Remboursement de frais 68 620 84 183 110 023 117 589 19,7% 44 849 -61,9%
= Ventes diverses, produits des services et du
domaine et remboursements de frais (a)
331 249 353 079 375 717 376 514 4,4% 385 915 2,5%
+ Revenus locatifs et redevances (hors délégation de service
public )
84 225 92 938 97 714 97 497 5,0% 115 244 18,2%
+ Solde des flux avec les budgets annexes à caractère
administratif
0 0 0 0 N.C. 0 N.C.
+ Excédents et redevances sur services publics industriels et
commerciaux (SPIC)
94 647 610 0 0 -100,0% 0 N.C.
= Autres produits de gestion courante (b) 178 872 93 549 97 714 97 497 -18,3% 115 244 18,2%
Production stockée hors terrains aménagés (c) 0 0 0 0 N.C. 0 N.C.
= Ressources d'exploitation (a+b+c) 510 121 446 628 473 431 474 011 -2,4% 501 159 5,7%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
24
- enfance – jeunesse : 4 604 € (extension du RPAM à la ville de Brionne) ;
- voirie : 9,755 km transférés, soit 27 604 € (coût unitaire de l’IPB appliqué au
nombre de km transférés) ;
- action culturelle : 77 388 € (coût brut des charges de l’école de musique,
corrigé du « nombre d’élèves non Brionnais inscrits aux activités ») ;
- gymnase intercommunal : 17 366 € ;
- transport scolaire : 49 099 € ;
- action éducative : 28 558 € (éveil musical et initiation à la natation) ;
- tourisme : 35 527 € ;
- aide à domicile : 7 775 € (228,67 € x 34 bénéficiaires Brionnais) ;
- insertion : 21 581 €.
2 - Un reversement intégral à la commune de la fiscalité additionnelle levée
par l’IPB
L’attribution de compensation a été fixée par la CLECT11
à la somme de
1 122 212 € en 2013, résultant du produit de la fiscalité entreprise transférée à l’IPB, qui
s’établit à 1 386 788 €12
, diminué des charges transférées évaluées à la somme de
269 576 €, majorée d’une subvention aux clubs sportifs de Brionne de 5 000 €.
Il apparaît qu’au terme des travaux de la commission locale d’évaluation des
charges transférées (CLECT) et sur délibérations conformes de l’ensemble des assemblées
délibérantes, la commune a obtenu, à compter de son adhésion, le reversement de
l’intégralité de la fiscalité additionnelle mise en œuvre par l’intercommunalité sur son
territoire, soit 859 414 € en 2013, en plus de l’attribution de compensation.
Pour tenir compte de ce reversement intégral de fiscalité additionnelle, le conseil
municipal de Brionne a voté en 2013 une baisse des taux de la fiscalité ménages afin que
son adhésion à l’intercommunalité n’entraîne pas de hausse d’imposition pour les brionnais.
Les taux votés ont ainsi été arrêtés pour maintenir constant le produit fiscal attendu de la
commune.
La chambre observe que le mécanisme de reversement au bénéfice de la
commune de Brionne de la fiscalité additionnelle levée par l’IPB revient à contredire le
principe et les fondements de l’intercommunalité. Il traduit tout à la fois une absence de
projet de territoire partagé entre l’établissement public de coopération intercommunale et la
commune centre et un engagement a minima de cette dernière dans l’intercommunalité.
3 - Effets sur les charges et produits de gestion de la commune
Il apparaît que le solde de la baisse des produits de gestion constatée en
2013 au compte administratif (- 361 556 € hors travaux en régie) et de la baisse de charges
de gestion (- 503 464 €) se limite à 141 907 €, alors que les charges transférées par la
commune à l’IPB ont été évaluées à 269 576 €.
La chambre observe donc que les effets budgétaires attendus de l’adhésion à
l’IPB ont été amoindris du fait des évolutions internes à la commune.
11
CLECT : Commission locale d’évolution des charges transférées. Cette commission a pour objet de déterminer le montant
des charges transférées de la commune à l’intercommunalité.
12
CFE : 313 182 €, part départementale TH : 303 135 €, CVAE : 193 179 €, IFER : 9 020 €, TAFNB : 7 790 €, Tascom :
55 274 €, allocation compensatrice fiscalité professionnelle : 33 785 €, part salaire DGF : 432 210 €, compensation TH part
départementale : 27 903 €, compensation THLV part départementale : 11 310 €.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
de la commune de Brionne
25
D - La formation de l’autofinancement, les recettes d’investissement, le
recours à l’emprunt
1 - La formation de l’autofinancement
Il apparaît que la capacité d’autofinancement (CAF) brute de la commune s’est
très fortement dégradée entre 2009 et 2012 (taux d’évolution annuel moyen de - 19 %),
avant de se redresser en 2013 à la faveur de l’adhésion à l’IPB et des transferts de
compétences qui l’ont accompagnée cette même année. La chambre observe que le niveau
de 2013 reste toutefois très nettement inférieur à celui des années 2009 à 2011, la CAF
brute ne représentant qu’un peu moins de 11 % des produits de gestion. A titre de
comparaison, la CAF représentait 7,7 % du total des produits de gestion en 2012 à Brionne,
contre une moyenne à 19,5 % pour la strate.
Cette tendance négative, cumulée avec une progression ininterrompue de
l’annuité en capital de la dette de la commune au cours de la période, aboutit à un niveau
d’autofinancement ne permettant plus de couvrir l’annuité en 2012 et 2013. Cette situation
traduit une situation particulièrement dégradée.
2 - Les recettes d’investissement
Les recettes d’investissement hors emprunt sont composées, pour l’essentiel, du
FCTVA qui a atteint un maximum en 2009 suite aux travaux de la première tranche
d’aménagement du centre-ville et des subventions d’investissement qui ont atteint leur
maximum en 2011 (subventions Etat, Région, Département pour l’aménagement du
centre-ville, pour un peu plus de 328 000 € et subventions Région, Département pour la
construction de la médiathèque pour un peu moins de 330 000 €).
en € 2009 2010 2011 2012
TEAM
2009-2012
2013
Variation
2012-2013
Excédent brut de fonctionnement (A-B) 1 058 858 893 986 949 873 700 859 -12,9% 810 944 15,7%
en % des produits de gestion 17,9% 15,1% 15,9% 11,6% 14,4%
+/- Résultat financier (réel seulement) -205 302 -170 471 -191 341 -206 519 0,2% -195 310 -5,4%
- Subventions exceptionnelles versées aux
services publics industriels et commerciaux
0 2 900 25 000 7 000 N.C. 10 200 45,7%
+/- Solde des opérations d'aménagements de
terrains (ou +/- values de cession de stocks)
0 0 0 0 N.C. 0 N.C.
+/- Autres produits et charges excep. réels 13 562 -5 558 29 470 -23 157 -219,5% 3 944 -117,0%
= CAF brute 867 117 715 058 763 001 464 183 -18,8% 609 378 31,3%
en % des produits de gestion 14,6% 12,1% 12,8% 7,7% 10,8%
en € 2009 2010 2011 2012 2013
Cumul sur les
années
CAF brute 867 117 715 058 763 001 464 183 609 378 3 418 738
- Annuité en capital de la dette 455 060 469 498 515 161 547 706 616 450 2 603 875
= CAF nette ou disponible (C) 412 057 245 560 247 840 -83 523 -7 071 814 863
en € 2009 2010 2011 2012 2013
Cumul sur les
années
= CAF nette ou disponible (C) 412 057 245 560 247 840 -83 523 -7 071 814 863
Taxes locales d'équipement et d'urbanisme 17 656 6 240 13 085 10 726 4 742 52 449
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 827 465 240 207 269 043 257 606 89 529 1 683 850
+ Subventions d'investissement reçues 445 363 300 127 702 276 560 552 106 549 2 114 866
+ Produits de cession 600 2 543 23 753 36 965 2 200 66 060
+ Autres recettes 0 0 0 0 1 123 1 123
= Recettes d'inv. hors emprunt (D) 1 291 084 549 117 1 008 156 865 849 204 143 3 918 349
= Financement propre disponible (C+D) 1 703 141 794 677 1 255 997 782 325 197 072 4 733 212
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  • 1. Rapport d’observations définitives COMMUNE DE BRIONNE (Eure) Exercices 2009 et suivants Observations délibérées le 12 novembre 2014
  • 2. SOMMAIRE SYNTHESE............................................................................................................................................1 PRINCIPALES RECOMMANDATIONS...........................................................................................2 RAPPEL DE LA PROCÉDURE .....................................................................................................2I - PRÉSENTATION DE LA COMMUNE........................................................................................3II - A - Une démographie en légère baisse.............................................................................................................3 B - Des revenus inférieurs à la moyenne et un taux de chômage élevé............................................................3 C - Secteurs d’activité des établissements implantés à Brionne et nombre d’emplois .....................................3 D - Une situation du logement marquée par un fort taux de vacance ..............................................................3 E - Structure budgétaire de la commune..........................................................................................................4 L’ORGANISATION DU SERVICE FINANCIER ET LE CONTRÔLE INTERNE................4III - A - Une organisation reposant sur une équipe restreinte.................................................................................4 B - Une maîtrise limitée des risques.................................................................................................................4 1 - Une comptabilité d’engagement dont la fiabilité doit progresser .............................................................. 4 2 - Des anomalies favorisées par l’absence de formalisation des processus de fonctionnement et par un contrôle interne insuffisant ......................................................................................................................... 5 LA QUALITÉ DE L’INFORMATION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE ............................5IV - A - Le débat d’orientation budgétaire (DOB) : une information incomplète.....................................................5 B - Les prévisions budgétaires : une sincérité satisfaisante en fonctionnement mais qui reste à améliorer en investissement............................................................................................................................................6 C - La fiabilité des annexes du compte administratif relatives à la dette : une information erronée................6 1 - Exposition au risque au regard de la nature de la dette.............................................................................. 6 2 - Encours de dette.......................................................................................................................................... 7 3 - Ligne de trésorerie....................................................................................................................................... 8 4 - Dette garantie.............................................................................................................................................. 8 LA FIABILITÉ DES COMPTES...................................................................................................8V - A - Le cadre réglementaire en vigueur..............................................................................................................8 B - Les opérations d’ordre de gestion de dette entre budget principal et budgets annexes .............................9 C - La reprise des résultats...............................................................................................................................9 D - Le rattachement des charges et des produits............................................................................................ 10 E - La comptabilisation des intérêts courus non échus (ICNE) ........................................................................ 10 F - L’estimation des restes à réaliser (RAR).................................................................................................... 11 G - Les travaux en régie.................................................................................................................................. 11 H - Les immobilisations en cours (c.23) .......................................................................................................... 11 I - Les dotations aux amortissements et provisions....................................................................................... 11 J - Le suivi de l’inventaire .............................................................................................................................. 12 L’ESTIMATION DE LA SITUATION FINANCIÈRE........................................................... 12VI - A - Les dépenses de fonctionnement.............................................................................................................. 12 1 - Les charges à caractère général................................................................................................................. 13 2 - Les dépenses de personnel........................................................................................................................ 13 3 - Des situations parfois irrégulières, à l’origine de dépenses injustifiées.................................................... 14 4 - Les subventions de fonctionnement.......................................................................................................... 17 5 - Les autres charges de gestion.................................................................................................................... 18 6 - Conclusion sur l’évolution des charges de gestion.................................................................................... 18 B - Les recettes de fonctionnement................................................................................................................ 18 1 - La fiscalité directe...................................................................................................................................... 19 2 - Les autres recettes..................................................................................................................................... 22
  • 3. C - L’adhésion à « l’intercom du pays brionnais » le 1 er janvier 2013.............................................................. 23 1 - Des transferts de compétences aux enjeux financiers limités................................................................... 23 2 - Un reversement intégral à la commune de la fiscalité additionnelle levée par l’IPB ................................ 24 3 - Effets sur les charges et produits de gestion de la commune ................................................................... 24 D - La formation de l’autofinancement, les recettes d’investissement, le recours à l’emprunt ...................... 25 1 - La formation de l’autofinancement........................................................................................................... 25 2 - Les recettes d’investissement.................................................................................................................... 25 3 - Les dépenses d’équipement et le recours à l’emprunt ............................................................................. 26 E - Les effets de la mobilisation quasi-permanente de la ligne de trésorerie ................................................. 27 LES MESURES ADOPTÉES PAR LA COLLECTIVITÉ EN 2014 POUR REDRESSERVII - SA SITUATION FINANCIERE ............................................................................................. 28 A - Une réduction du besoin de financement résultant de la fin d’un cycle d’investissement ........................ 28 B - Des mesures insuffisantes en section de fonctionnement et qui ne portent pas sur la maîtrise des dépenses de personnel............................................................................................................................. 29 C - Une reconstitution temporaire du fonds de roulement s’accompagnant d’une aggravation de l’insuffisance d’autofinancement.............................................................................................................. 29 1 - Un EBF en repli et une CAF nette qui devrait demeurer négative............................................................. 29 2 - Des efforts qui devront à l’avenir impérativement porter sur la section de fonctionnement pour pouvoir autofinancer l’amortissement des emprunts en cours jusqu’à leur terme............................................... 29 ANNEXES........................................................................................................................................... 31
  • 4. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 1 SYNTHESE Chef-lieu d’un canton rural dont elle représente près de 40 % de la population, la commune de Brionne compte 4 326 habitants. Sa population diminue, dispose de faibles revenus et est touchée par un taux de chômage élevé. Les équipements et services proposés par la municipalité sont aujourd’hui nombreux et participent à l’attractivité du territoire, mais ils génèrent d’importantes contraintes sur ses dépenses. Organisation du service financier et contrôle interne La chaîne de dépense se caractérise, aujourd’hui, par l’absence de formalisation des processus et par l’insuffisance des procédures de contrôle interne à la commune. Il en découle une information sur les engagements et disponibilités budgétaires manquant de fiabilité, ce qui nuit au pilotage fin de l’activité et à la maîtrise des finances. Qualité de l’information budgétaire et comptable et fiabilité des comptes L’information produite par l’exécutif de la commune est dans l’ensemble satisfaisante. Des améliorations sont toutefois attendues en matière de suivi de l’inventaire, de présentation de la gestion de trésorerie et d’information concernant les risques liés à la structure de l’endettement. De même, l’information communiquée au conseil municipal en vue de la tenue du débat d’orientation budgétaire devra encore progresser. Par ailleurs, la fiabilité des opérations budgétaires, avec des répercussions sur l’image fidèle des comptes, est largement perfectible. Sur la situation financière La collectivité enregistre une dégradation très importante de son autofinancement, devenu inférieur à la charge annuelle en capital de la dette depuis 2012. Ceci résulte de charges de gestion progressant trop rapidement, au sein desquelles les dépenses de personnel sont prépondérantes et caractérisées par des dispositifs non réglementaires. Côté recettes, le rythme d’évolution est plus faible, conduisant à un effet de ciseau. De plus, la fiscalité est marquée par un rendement peu élevé, en raison de la faiblesse des bases d’impositions. Dans ce contexte, la réalisation d’un important programme d’investissement a conduit, au cours de la période examinée, à un accroissement de la dette, désormais supérieure à 7,3 M€ et à un allongement de la durée théorique de désendettement à 12 ans en 2013 et probablement 19 ans à fin 2014. La situation budgétaire est donc profondément dégradée avec un fonctionnement courant ne permettant pas de dégager un autofinancement suffisant pour couvrir l’annuité en capital de la dette. L’adhésion à « l’Intercom du pays brionnais » (IPB) Ce n’est qu’en 2013 que Brionne aura adhéré à l’IPB, dont le périmètre épouse celui du canton. Cette adhésion tardive illustre les importantes difficultés rencontrées pour aboutir à un projet intercommunal partagé. De plus, la chambre constate que les transferts de compétences restent très modestes et, surtout, que cette adhésion a donné lieu à la mise en place d’un reversement de fiscalité additionnelle au bénéfice de la commune contraire à la logique même de l’intercommunalité. Or, seule une meilleure mutualisation des moyens permettra, à terme, de desserrer la contrainte financière pesant sur cette collectivité.
  • 5. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 2 PRINCIPALES RECOMMANDATIONS Organisation et contrôle interne : - mettre en place un dispositif de contrôle interne permettant de diagnostiquer les faiblesses et de rationaliser les procédures pour permettre un suivi permanent et fiable de la comptabilité des engagements. Qualité de l’information comptable : - veiller à modifier au compte administratif la classification de l’emprunt Dexia « TOFIX FIXMS » et à renseigner son coût de sortie pour la collectivité. Situation financière : - veiller à comprendre l’évolution des bases fiscales de la commune ; - veiller à une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement et, notamment des dépenses de personnel, notamment par le biais d’une mutualisation des services avec l’intercommunalité ; - permettre un apurement de la ligne de trésorerie ; - mettre en place un plan pluriannuel d’investissement en conformité avec les capacités financières de la commune. RAPPEL DE LA PROCÉDUREI - La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune de Brionne à partir de l'année 2009 qui a été confié à Monsieur Stéphane Guillet, conseiller-rapporteur. Par lettre en date du 30 janvier 2014, le président de la chambre en a informé Monsieur Gérard Grimault, maire. L’entretien de fin de contrôle mentionné à l’article L. 243-2 du code des juridictions financières a eu lieu le 13 juin 2014 entre Monsieur Gérard Grimault et le conseiller-rapporteur. Après avoir entendu le conseiller-rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur financier, la chambre a arrêté, le 18 juillet 2014, des observations provisoires. Le 4 août 2014 le rapport a été transmis à l’ordonnateur, ses extraits au président de « l’Intercom du pays brionnais » (IPB). La réponse de l’ordonnateur datée du 30 septembre 2014 a été enregistrée au greffe le 1er octobre 2014. Le président de l’IPB n’a pas apporté de réponse. Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur financier, la chambre a arrêté, le 12 novembre 2014, le présent rapport d'observations définitives communiqué au maire en fonctions le 18 novembre 2014. Ce rapport, auquel est jointe la réponse de l’ordonnateur, enregistrée au greffe de la chambre le 22 décembre 2014, et qui engage sa seule responsabilité, devra être communiqué à l’assemblée délibérante de la commune de Brionne lors de sa plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat. Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande en application des dispositions de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978.
  • 6. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 3 L’examen de la gestion a été principalement conduit selon les axes suivants : - la qualité de l’information financière et comptable ; - la fiabilité des comptes ; - la situation financière ; - les dépenses de personnel ; - les relations avec « l’Intercom du Pays Brionnais » (l’IPB). PRÉSENTATION DE LA COMMUNEII - A - Une démographie en légère baisse La commune de Brionne compte 4 326 habitants (population 2009) et s’étend sur une superficie conséquente de 16,8 km². Elle est chef-lieu du canton éponyme, qui regroupe 11 525 habitants. Son poids démographique dans le canton (37,5 %) apparaît donc important et lui permet de bénéficier d’une dotation de solidarité rurale bonifiée. Son adhésion à l’intercommunalité n’étant intervenue qu’au 1er janvier 2013, elle figurait, jusque fin 2012, parmi le groupe de référence des communes de 3 500 à 4 499 habitants n’appartenant pas à un groupement fiscalisé. La population de Brionne a légèrement diminué entre 1999 et 2009, son évolution moyenne annuelle s’établissant à - 0,3 % (soit - 123 habitants en 10 ans). Dans le même temps, celle du canton a progressé de + 0,9 %. En outre, le solde nul des entrées et sorties sur la commune depuis 10 ans occasionne une progression de l’âge moyen des habitants de Brionne. B - Des revenus inférieurs à la moyenne et un taux de chômage élevé Le revenu net moyen déclaré par foyer fiscal en 2009 était de 17 906 euros (€), soit une valeur sensiblement inférieure aux moyennes départementale (- 20 %) et cantonale (- 12 %). Il en découle une faible proportion de foyers fiscaux imposables (45 % à Brionne contre 55 % au sein du département et 49 % dans le canton) sur le territoire de la commune. Ces données sont à rapprocher d’un taux de chômage des 15-64 ans qui s’établissait à 20 % en 2010. A titre de comparaison, le taux de chômage des 15-64 ans s’élevait la même année à 13,6 % au sein du canton. C - Secteurs d’activité des établissements implantés à Brionne et nombre d’emplois Un total de 285 établissements actifs est recensé à Brionne au 31 décembre 2011. Leur activité concerne les domaines du commerce, transports et services (65 %), de l’administration publique, enseignement, santé et action sociale (14 %), de l’industrie (10 %), de la construction (8 %) et de l’agriculture (3 %). Il en découle 2 040 emplois dans la zone, soit un nombre supérieur aux 1 466 actifs ayant un emploi résidant dans la zone en 2009. D - Une situation du logement marquée par un fort taux de vacance Le taux de vacance des 2 175 logements de la commune s’établissait à 8,6 % en 2009, soit un niveau relativement élevé (5,8 % à l’échelle du département et 6,3 % dans le canton). S’agissant de la part des ménages propriétaires de leur résidence principale, la situation apparaît également peu favorable, puisqu’elle était de 50 % en 2009 à Brionne, contre 64 % dans le département et 70 % dans le canton.
  • 7. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 4 E - Structure budgétaire de la commune L’essentiel des opérations de la commune est retracé dans son budget principal dont les produits de gestion, qui regroupent les comptes 70 à 75, s’établissent en moyenne à 5,9 millions d’euros (M€) de 2009 à 2013. Parmi les budgets annexes, le « Service public local d’assainissement » (le plus important avec un peu plus de 0,2 M€ de produits de gestion en moyenne), a été transféré à l’IPB le 1er janvier 2013. L’ORGANISATION DU SERVICE FINANCIER ET LE CONTRÔLEIII - INTERNE La qualité et la fiabilité des comptes, comme l’amélioration des processus de contrôle interne, sont essentielles pour pouvoir s’assurer des perspectives financières des collectivités publiques, à un moment où leur gestion est rendue plus contrainte en raison des nombreuses réformes en cours. L’estimation de la situation financière des collectivités, ne peut, en effet, se limiter à la seule analyse de la situation globale mais concerne également la fiabilité des comptes qui est devenue une condition essentielle à la performance de leur gestion. A - Une organisation reposant sur une équipe restreinte Le service financier, composé d’un rédacteur et d’un adjoint administratif, assure la gestion budgétaire et financière de la collectivité ainsi que la gestion de la commande publique. La validation des demandes d’achats courants des différents services délocalisés est toutefois assurée par le directeur général des services. Après contrôle de la disponibilité des crédits et de l’exacte imputation budgétaire, il procède à l’édition de leurs bons de commande, à l’exception de ceux de la direction des services techniques, édités au sein de celle-ci grâce à une liaison avec le logiciel de gestion budgétaire de la collectivité. B - Une maîtrise limitée des risques 1 - Une comptabilité d’engagement dont la fiabilité doit progresser Comme le rappelle l’instruction budgétaire et comptable applicable aux communes1 , la détermination des charges et produits à rattacher, inhérente au respect du principe de séparation des exercices, est effectuée à partir de la comptabilité d’engagement qu’il incombe à l’ordonnateur de tenir. Des anomalies ont cependant été relevées dans la chaîne de traitement de la dépense et dans l’utilisation de l’outil informatique, qui traduisent une insuffisante maîtrise des principes comptables de base : distinction entre engagements comptables et juridiques, indépendance des exercices, rattachement des charges et produits, liquidation des ICNE, etc. Ces éléments sont de nature à altérer la qualité de la comptabilité d’engagement. Il apparaît par exemple que les engagements comptables et juridiques ne sont pas rapprochés lors de la liquidation et du mandatement des dépenses courantes, la direction des finances s’en remettant à la certification du service fait apposée sur les factures par le service à l’origine de l’achat. En cas de montant facturé inférieur à l’engagement correspondant, il est ainsi procédé à l’annulation informatique de la somme engagée non mandatée, afin de ne pas avoir à reporter cette somme sur l’exercice suivant, et ce sans interrogation du service à l’origine de l’engagement. A la clôture des exercices 2012 et 2013, 25 513,20 € et 88 432,86 € d’engagements comptables ont ainsi été dégagés sans justification apparente. 1 Instruction budgétaire M14, tome 2, titre 4.
  • 8. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 5 Le contrôle opéré au sein de la direction des services techniques a mis en évidence un nombre significatif de cas de surévaluation des sommes engagées par rapport aux sommes facturées et mandatées, en raison notamment d’une surestimation des coûts unitaires des fournitures achetées. Plus que d’une méconnaissance des prix pratiqués, cela résulte du manque d’intérêt porté par les agents à cette étape du circuit de la dépense. Il en découle un montant d’engagements juridiques de la commune vis-à-vis de ses tiers supérieur à celui des engagements budgétaires comptabilisés dans son système d’information. Dès lors l’exécutif n’a pas une connaissance précise des crédits disponibles en cours d’exécution budgétaire. 2 - Des anomalies favorisées par l’absence de formalisation des processus de fonctionnement et par un contrôle interne insuffisant La chambre observe qu’une partie des anomalies relevées est favorisée par l’absence de formalisation des processus de fonctionnement et par l’absence de définition des points de contrôle lors de la validation du service fait et de la liquidation. Il en découle que les situations porteuses de risques en matière de fiabilité des opérations comptables ne sont pas identifiées et sont traitées comme des opérations courantes, sans recensement ni mise en œuvre des solutions destinées à les maîtriser. En l’absence de plan de formation du personnel du service financier, la migration informatique vers « e.magnus Gestion financière » n’est pas de nature à renforcer à elle seule la fiabilité du contrôle des opérations d’engagement et de mandatement. La commune doit par conséquent s’efforcer de tendre vers une meilleure maîtrise des risques inhérents à sa gestion. Il est recommandé que soit mis en place un dispositif de contrôle interne visant à diagnostiquer les points faibles et rationaliser les procédures, prioritairement en matière de dépense, afin de systématiser les liaisons entre les services et d’assurer un suivi permanent et fiable de la comptabilité des engagements. Cela permettrait à l’exécutif de disposer à tout moment d’une situation à jour et fiable des dépenses engagées et des crédits disponibles, indispensable au pilotage de l’activité de la collectivité. LA QUALITÉ DE L’INFORMATION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLEIV - A - Le débat d’orientation budgétaire (DOB) : une information incomplète Il résulte des dispositions de l’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) que pour les communes de plus de 3 500 habitants un débat portant sur les orientations budgétaires de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés, doit précéder le vote du budget dans le délai de deux mois. L’article L. 2121-12 du CGCT2 impose qu’une note explicative de synthèse relative aux orientations générales soit adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. La jurisprudence administrative est venue préciser cette exigence en posant le principe que l’irrégularité du débat d’orientation budgétaire rejaillit sur l’ensemble de la procédure d’adoption du budget et prive de base légale la délibération adoptant le budget. Elle a notamment rappelé que la note ne pouvait se limiter à quelques considérations générales et devait comporter des « éléments d’analyse prospective, […] informations sur les principaux investissements projetés, sur le niveau d’endettement et la progression envisagée, et sur les propositions de taux d’imposition des taxes locales » (CAA Douai, 14 juin 2005, Commune de Breteuil-sur-Noye, n°02DA 00016). Il est observé que si le vote des budgets de 2010 à 2014 a toujours formellement été précédé de la tenue d’un DOB dans les délais prescrits par la loi, les informations 2 Code général des collectivités territoriales.
  • 9. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 6 figurant dans la note explicative élaborée par les services de la collectivité apparaissent insuffisantes. Elle n’aborde pas les propositions de taux d’imposition, les effets des modifications proposées en termes d’évolutions de recettes. Les projets d’investissement qu’elle recense ne sont que rarement chiffrés et ne sont jamais rapprochés du montant des emprunts nécessaires à leur réalisation. La chambre appelle l’attention de la commune sur les obligations découlant des dispositions législatives précitées et sur la nécessité, dans un contexte de situation financière dégradée, d’alimenter le débat sur les orientations budgétaires par l’établissement d’une note comportant une information complète susceptible d’éclairer l’assemblée délibérante sur les différentes options budgétaires de la collectivité. La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de se conformer à ces obligations dès le DOB pour 2015. B - Les prévisions budgétaires : une sincérité satisfaisante en fonctionnement mais qui reste à améliorer en investissement Source : CRC à partir des comptes administratifs La chambre observe que la sincérité des prévisions budgétaires apparaît satisfaisante en section de fonctionnement, au regard des taux d’exécution enregistrés au cours de la période sous revue. Ce constat positif se trouve toutefois nuancé par une dégradation de la qualité des prévisions en section d’investissement en 2013. C - La fiabilité des annexes du compte administratif relatives à la dette : une information erronée Les annexes A2.3 et A2.4 des comptes administratifs du budget principal de la collectivité, relatives à l’état de la dette, présentent plusieurs anomalies sur l’ensemble de la période sous revue. 1 - Exposition au risque au regard de la nature de la dette La dette de la commune est notamment composée d’un prêt structuré Dexia « TOFIX FIXMS » dont le capital restant dû au 31 décembre 2013 s’élève à 1 843 531,84 €, soit 25 % de l’encours total de dette de la collectivité (7 338 740,52 €). Le taux payé par la collectivité s’articule autour de deux hypothèses dont les caractéristiques sont les suivantes : - si CMSEUR30ans-CMSEUR1an3 ≥ 0,1 %, taux = 3,18 % ; - si CMSEUR30ans-CMSEUR1an < 0,1 %, taux = 7,65 % - 5 X (CMS30- CMS1). Les échéances de ce produit de pente sont annuelles et le taux est constaté 8 jours ouvrés avant chaque date d’échéance d’intérêts (le 1er avril de chaque année). 3 Différence entre un taux de long terme à 30 ans et un taux de court terme à 1 an. Cdts ouverts Mdts émis Taux d'exécution Cdts ouverts Mdts émis + RAR Taux d'exécution Cdts ouverts Titres émis + RAR Taux d'exécution Budget principal 2013 4 973 843 4937 570 99,27% 2 414 566 1 484 805 61,49% 2 183 664 1 527599 69,96% Budget principal 2012 5 558 935 5473 103 98,46% 1 650 360 1 354 096 82,05% 1 893 374 1 841632 97,27% Budget principal 2011 5 317 554 5100 424 95,92% 2 260 544 1 773 626 78,46% 2 439 445 2 255272 92,45% Budget principal 2010 5 267 605 5126 898 97,33% 2 950 096 2 735 142 92,71% 2 771 852 2 743064 98,96% Budget principal 2009 5 211 019 4987 034 95,70% 2 691 039 2 626 510 97,60% 2 103 692 2 059527 97,90% Dépenses de gestion courante Dépenses d'équipement Recettes d'équipement
  • 10. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 7 La structuration de ce prêt le rattache à la catégorie E3 de la charte Gissler4 , dans la mesure où le taux d’intérêt est déterminé en fonction du différentiel entre les taux longs et courts de la zone euro (3) et repose sur une démultiplication de la variation des indices sous-jacents précités par un coefficient 5 (E). En définitive, avec ce produit, la collectivité spécule sur la pente de la courbe des taux à court et long termes. Par ailleurs, en raison du rythme annuel des échéances et de la constatation de l’indice de référence un jour fixe dans l’année, à terme échu, la collectivité s’expose à un risque important. Dans les annexes du compte administratif relatives à l’état de la dette, la collectivité classe de manière erronée cet emprunt dans la catégorie E1 (multiplicateur jusqu’à 5 et indice sous-jacent en euros) au lieu de le faire figurer en E3. Il est mentionné un index « CMS », alors qu’il s’agit en réalité d’un produit de pente entre les taux longs et les taux courts, calculé à partir du taux de swap. Le type de taux renseigné (R pour révisable) est également erroné, la maquette M14 du compte administratif prescrivant dans ce cas de mentionner un taux « complexe ». En outre, la durée résiduelle portée à la connaissance de l’assemblée délibérante est de 7 ans au 31 décembre 2012, alors qu’elle est en réalité de 9 ans, la dernière échéance étant contractuellement fixée à 2021. Par ailleurs ce prêt est présenté avec un amortissement in fine alors qu’il est en réalité annuel progressif au rythme de 5 %. Enfin, son coût de sortie, élevé, n’est pas renseigné alors même que la collectivité dispose de cette information et doit la faire figurer au compte administratif en application de la charte Gissler. Le maire a cependant annoncé son refinancement par un prêt de la Caisse Française de Financement Local. Nonobstant ces derniers développements, il apparaît à la chambre que l’information communiquée par l’exécutif à l’assemblée délibérante sur la nature de la dette liant la commune à ses prêteurs n’est pas suffisante en ce qu’elle minimise son exposition réelle au risque. 2 - Encours de dette Le montant du capital restant dû, renseigné au 31 décembre de chaque exercice aux comptes administratifs du budget principal et du budget annexe assainissement collectif, présente une somme différente de celle comptabilisée au bilan des comptes de gestion. Ainsi, au 31 décembre 2012, la dette consolidée de ces deux budgets s’élevait à 9 145 598,11 € aux comptes administratifs, contre un encours de 9 048 102,22 € comptabilisés aux comptes de gestion, soit un écart de 97 495,89 €. Source : CRC à partir des comptes de gestion et des annexes des comptes administratifs Bien que cet écart ne soit pas de nature à remettre en cause à lui seul l’image fidèle de ses comptes, la chambre recommande à la collectivité de se rapprocher du comptable pour parvenir à une concordance entre l’encours de dette figurant à son bilan et ses engagements vis-à-vis des banques. 4 Une classification dite charte « Gissler » (du nom de M. Eric Gissler, inspecteur général des finances, chargé par le Gouvernement d’une mission de médiation) permet de les ranger selon une matrice à double entrée : le chiffre (de 1 à 5) traduit le degré de risque de l’indice sous-jacent servant au calcul des intérêts de l’emprunt et la lettre (de A à E) exprime le degré de complexité de la structure de calcul des intérêts (du taux fixe ou variable plafonné jusqu’aux différents types de multiplicateurs en passant par les swaps). CA Budget principal CA Budget annexe assainissement CG Budget principal CG Budget annexe assainissement CRD 7 355 190,17 € 1 790 407,94 € 7 261 486,10 € 1 786 616,12 € CRD total Au 31/12/2012 9 145 598,11 € 9 048 102,22 €
  • 11. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 8 3 - Ligne de trésorerie Source : CRC à partir des comptes de gestion et des annexes des comptes administratifs L’information figurant en annexe du compte administratif, relative à l’usage de la ligne de trésorerie, présente de nombreuses anomalies. La plus significative a trait à son encours au 31 décembre, puisqu’en 2009 et 2011 il a été indiqué au conseil municipal que celui-ci avait été soldé, alors qu’au regard des données comptables figurant au compte de gestion (compte 51931 « lignes de crédit de trésorerie ») l’encours s’établissait à respectivement 300 000 € et 532 900 €. Au cours de ces mêmes exercices, les montants d’intérêts générés par l’usage de cette ligne de trésorerie reportés en annexe du compte administratif apparaissent également erronés et viennent minorer la charge financière réellement supportée par la commune de 5 650 € en 2009 et 5 666 € en 2011. La chambre observe donc que l’assemblée délibérante n’est pas suffisamment informée de la consistance exacte des engagements financiers liant la commune à l’organisme prêteur et des coûts d’utilisation qui en découlent en matière d’intérêts financiers. 4 - Dette garantie L’annexe au compte administratif détaillant les emprunts garantis par la commune est conforme aux prescriptions de l’instruction budgétaire et comptable M14. La dette garantie s’élevait à fin 2012 à 10 968 263 € et représentait une annuité d’un peu moins de 358 000 € en intérêts et 425 000 € en capital. Elle est exclusivement composée de prêts de la Caisse des dépôts et consignations, les bénéficiaires étant tous des bailleurs sociaux (Eure Habitat, Siloge, Logeal immobilière, La plaine Normande HLM et Le Logement familial HLM). L’encours garanti apparaît important puisqu’il représente près de 1,5 fois la dette propre de la commune. Les emprunts garantis sont indexés sur le taux du livret A, ce qui fait courir un risque de taux modéré aux emprunteurs et, in fine, à la commune si elle devait être appelée en garantie. LA FIABILITÉ DES COMPTESV - A - Le cadre réglementaire en vigueur L’article 56 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2 012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique indique que la comptabilité générale tenue par les organismes publics retrace l’ensemble des mouvements affectant le patrimoine, la situation financière et le résultat, qu’elle est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations et qu’elle est tenue par exercice s’étendant sur une année civile. Des articles 53 et 57 de ce décret, il résulte que les états financiers doivent refléter une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat à la date de clôture de l’exercice. 2009 2010 2011 2012 2013 Encours de LT mobilisé (flux créditeurs c.51931 au CG) 1 730 000 € 1 930 000 € 4 232 900 € 2 332 900 € 2 120 000 € Encours de LT mobilisé (au CA) 1 430 000 € 1 630 000 € 790 000 € 1 000 000 € 1 090 000 € Rbrsts de LT N (flux débiteurs c.51931 au CG) 1 430 000 € 1 495 000 € 3 700 000 € 2 332 900 € 1 780 000 € Rbrsts de LT N (au CA) 1 430 000 € 1 195 000 € 2 050 000 € 1 000 000 € 750 000 € Encours de LT au 31/12/N (solde du c.51931 au CG) 300 000 € 435 000 € 532 900 € - € 340 000 € Encours de LT au 31/12/N (au CA) - € 435 000 € - € - € 340 000 € Intérêts (c.6615) (au CG) 8 245 € 7 048 € 19 405 € 6 289 € 10 093 € Intérêts (c.6615) (au CA) 2 595 € 7 048 € 13 739 € 6 289 € 10 093 €
  • 12. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 9 À cette fin, les comptes doivent respecter les objectifs suivants : - être conformes aux règles et procédures en vigueur ; - être établis selon des méthodes permanentes, dans le but d’assurer leur comparabilité entre exercices comptables ; - appréhender l’ensemble des événements de gestion, en fonction du degré de connaissance de leur réalité et de leur importance relative, dans le respect du principe de prudence ; - s’attacher à assurer la cohérence des informations comptables fournies au cours des exercices successifs en veillant à opérer le bon rattachement des opérations à l’exercice auquel elles se rapportent ; - être exhaustifs et reposer sur une évaluation séparée et une comptabilisation distincte des éléments d’actif et de passif ainsi que des postes de charges et de produits, sans possibilité de compensation ; - s’appuyer sur des écritures comptables fiables, intelligibles et pertinentes visant à refléter une image fidèle du patrimoine et de la situation financière. B - Les opérations d’ordre de gestion de dette entre budget principal et budgets annexes La commune affecte aux budgets annexes « Atelier relais » et « Assainissement collectif » une quote-part d’annuité de l’emprunt Dexia décrit ci-avant, celui-ci ayant refinancé plusieurs emprunts contractés pour la réalisation d’investissements de ces budgets. La totalité de l’annuité en capital est affectée au seul budget principal. Pour ce faire, les services de la collectivité procèdent à la comptabilisation au budget principal d’une recette d’ordre imputée en section de fonctionnement au compte 758 « produits divers de gestion courante », ayant pour contrepartie une charge de désendettement en capital en section d’investissement aux comptes 1641 « Emprunts en euros » des deux budgets annexes. Ces écritures ne sont pas conformes aux principes de l’instruction budgétaire et comptable M14, puisqu’elles conduisent à une majoration de l’effort apparent de désendettement du budget principal et à une affectation d’une partie des ressources d’emprunt des budgets annexes au financement de la section de fonctionnement du budget principal. Les sommes en cause restent cependant de faible montant : entre un peu moins de 4 000 € et un peu plus de 9 000 € par an depuis 2009. Source : CRC à partir des comptes de gestion et des annexes des comptes administratifs Le résultat de la section de fonctionnement du budget principal de la collectivité a cependant été majoré au cours de la période, ce qui altère les ratios financiers liés à l’autofinancement. C - La reprise des résultats La commune procède à une reprise anticipée de ses résultats antérieurs lors du vote du budget primitif de l’exercice suivant, lequel fait l’objet d’une délibération en mars. Les résultats définitifs sont arrêtés et affectés par délibération sur le compte administratif, en juin. Leur reprise définitive au budget de l’exercice suivant est délibérée en même temps. Cette affectation est conforme aux prescriptions comptables. 2009 2010 2011 2012 2013 Rbrsts en capital des BA ayant donné lieu à titres de recette en SF du BP 8 592 € 8 851 € 9 012 € 6 959 € 3 933 €
  • 13. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 10 D - Le rattachement des charges et des produits La collectivité ne procède pas aux opérations de rattachement des charges et produits aux exercices, contrevenant ainsi au principe d’indépendance des exercices et à la bonne tenue de la comptabilité des engagements. Les sommes en jeu en charges et produits sont retracées dans le tableau ci-dessous. Il en ressort que les charges excèdent les produits sur l’ensemble de la période : Source : CRC à partir des informations transmises par la collectivité La chambre observe que les soldes rattachables font ressortir des charges particulièrement importantes en 2010 et 2011, années au cours desquelles le fonds de roulement net global de la collectivité était le plus dégradé, comme retracé ci-dessous. Cette pratique illustre les insuffisances de la tenue de la comptabilité d’engagement. La chambre prend acte prend acte de l’engagement du maire de se conformer à l’obligation de procéder au rattachement des charges et des produits à compter de l’exercice 2014. E - La comptabilisation des intérêts courus non échus (ICNE) La comptabilisation des ICNE présente des anomalies. Elle repose sur une liquidation générée automatiquement par l’application informatique de la collectivité, à partir des caractéristiques des emprunts renseignées par la direction des finances. En raison de données erronées sur ces emprunts, d’une insuffisante maîtrise de l’application informatique et de l’absence de contrôle de cohérence en fin d’année avec les tableaux d’amortissement adressés par les banques à la collectivité pour les prêts en cours, les sommes comptabilisées s’écartent de la charge réelle des ICNE dus par la collectivité. Les écarts, retracés dans le tableau joint en annexe n°1, apparaissent particulièrement significatifs en 2009 (40 224,94 €) et plus résiduels ensuite. Ils ont conduit à imputer sur les comptes de l’exercice 2009 une charge d’ICNE surévaluée de plus de 33 % venant fausser les soldes intermédiaires de gestion et l’analyse de la formation de l’autofinancement. Les écarts relevés ont motivé une révision des comptes, préalable à l’analyse de la situation financière, sur le poste de la charge de la dette. Les valeurs ci-dessous retracent la charge exacte des intérêts générés par la dette de la collectivité au cours de la période sous revue : Source : CRC à partir des comptes de gestion et des tableaux d’amortissement des emprunts de la collectivité 2009 2010 2011 2012 2013 Charges comptabilisées à tort sur l'exercice suivant 99 399 € 205 753 € 155 603 € 130 209 € 68 893 € Recettes comptabilisées à tort sur l'exercice suivant 49 118 € 76 474 € 66 105 € 125 374 € Solde 50 281 € 129 279 € 89 498 € 4 835 € 68 893 € au 31 décembre en € 2009 2010 2011 2012 2013 = Fonds de roulement net global (E-F)-166 356 -453 405 -263 818 294 062 -309 367 2009 2010 2011 2012 2013 193 979,30 € 180 303,88 € 187 520,98 € 200 785,05 € 203 803,93 € 121 118,52 € 111 300,00 € 115 144,93 € 120 887,13 € 112 409,43 € 109 772,00 € 121 118,52 € 111 300,00 € 115 144,93 € 120 887,13 € 23,61 € 14,20 € 24,61 € 8,30 € 15,88 € 205 302,21 € 170 471,16 € 191 341,30 € 206 518,95 € 195 310,36 €Charge totale d'intérêts Charge annuelle d'intérêts 66111 Charge annuelle ICNE N 66112 - Charge annuelle ICNE N-1 66112 -Solde cdt 76
  • 14. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 11 F - L’estimation des restes à réaliser (RAR) En raison de l’ampleur des anomalies relevées en matière de rattachements de charges et produits, les restes à réaliser de la section de fonctionnement n’ont pu être audités. Ceux de la section d’investissement apparaissent en revanche conformes aux prescriptions réglementaires et n’affectent pas l’exactitude de l’arrêté de comptes. G - Les travaux en régie La comptabilisation des travaux en régie permet de valoriser au bilan de la collectivité la participation des employés municipaux à la réalisation d’immobilisations. Elle a pour effet direct de neutraliser en section de fonctionnement les charges de personnel correspondantes. Elle doit donc refléter la réalité des travaux effectués, sous peine de fausser le bilan et le résultat de la section de fonctionnement. Les travaux en régie de la commune ont vu leur volume décroître sensiblement en 2013. Celui-ci demeure néanmoins important, puisque représentant environ 30 % du résultat de fonctionnement et 8 % des dépenses d’équipement. Pour la comptabilisation des différentes charges qui ont contribué à la réalisation de l’immobilisation, la collectivité établit des états analytiques relatifs aux frais de personnel (nombres d’heures et tarifs horaires des différents agents ayant participé aux travaux). Le coût de main d’œuvre retenu correspond au coût réel des agents figurant sur les bulletins de salaires et n’apparaît pas surévalué. La chambre observe toutefois qu’aucun dispositif de contrôle automatisé ou d’enregistrement et de suivi du nombre d’heures affectées à ces travaux n’a été mis en place. De même, les immobilisations réalisées en régie au cours de la période examinée (688 414 €) ne sont pas enregistrées à l’inventaire des biens de la commune. H - Les immobilisations en cours (c.23) Les réalisations d’immobilisations en cours n’ont donné lieu, au cours de la période sous revue, à aucun transfert par opération d’ordre budgétaire des comptes 23 « immobilisations en cours » aux comptes d’imputation définitive 21 « immobilisations ». Si des régularisations à hauteur de 1 276 035 € sont intervenues après l’instruction de la chambre au titre des exercices 2009 et suivants, 8 989 749 € demeurent en immobilisations non achevées à ce jour, dont plus de 5 M€ au titre d’exercices antérieurs à 2009. Il apparaît également que l’apurement de ces comptes d’immobilisations contribue à refléter l’image fidèle du patrimoine de l’entité. L’affectation aux comptes 21 est en outre indispensable pour pouvoir procéder à l’amortissement des biens concernés. La chambre rappelle que par effet des dispositions de l’article R. 2321-1 du CGCT, les dotations aux amortissements des actifs amortissables imputés aux subdivisions du compte 215 « installations, matériel et outillage techniques » constituent des dépenses obligatoires. Il est en conséquence recommandé à la collectivité d’apurer ses immobilisations demeurant sans justification au compte 23. I - Les dotations aux amortissements et provisions Les dotations aux amortissements représentent plus de 234 000 € en 2013. Sous les réserves relatives à l’absence de transfert des immobilisations en cours aux comptes Travaux en régie 2009 2010 2011 2012 2013 Travaux en régie (a) 149 767 € 149 597 € 141 401 € 141 248 € 106 401 € Résultat de fonctnt (b) 596 407 € 478 354 € 475 222 € 199 501 € 369 691 € (c)=(a)/(b) 25% 31% 30% 71% 29% Dépenses d'équipnt (d) 1 804 459 € 1 731 519 € 1 776 844 € 673 463 € 1 323 073 € (e)=(a)/(d) 8% 9% 8% 21% 8%
  • 15. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 12 21 d’imputation définitive décrites ci-avant, il est relevé que ce montant résulte de liquidations conformes aux critères définis par délibération du conseil municipal (nature des biens et durée d’amortissement). J - Le suivi de l’inventaire L’instruction budgétaire et comptable M14 prévoit que la responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à l'ordonnateur et au comptable public : - le premier est chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de leur identification : il tient l'inventaire, registre justifiant la réalité physique des biens ; - le second est responsable de leur enregistrement et de leur suivi à l'actif du bilan : à ce titre, il tient l'état de l'actif ainsi que le fichier des immobilisations, documents comptables justifiant les soldes des comptes apparaissant à la balance et au bilan. L'inventaire et l'état de l'actif ont des finalités différentes mais doivent, en toute logique, correspondre. Tel n’est cependant pas le cas, s’agissant de la commune de Brionne, la valeur nette comptable des actifs retracée dans les écritures du comptable public excédant de 2,1 M€ celle prise en compte par les services de la collectivité (voir tableau joint en annexe n°2). La chambre rappelle à la collectivité la nécessité de se rapprocher poste comptable afin de corriger ces discordances qui altèrent la fiabilité de ses comptes. * * * L’information produite par l’exécutif de la commune est dans l’ensemble satisfaisante. Des améliorations sont toutefois attendues en matière de suivi de l’inventaire, de présentation de la gestion de trésorerie et d’information concernant les risques liés à la structure de l’endettement. De même, l’information communiquée au conseil municipal en vue de la tenue du débat d’orientation budgétaire devra encore progresser. L’ESTIMATION DE LA SITUATION FINANCIÈREVI - Les données chiffrées figurant au présent rapport proviennent des comptes de gestion, sauf indication particulière. A - Les dépenses de fonctionnement Les charges de gestion courante, composées des charges à caractère général (27 % en 2013), des charges de personnel (56 %), des subventions de fonctionnement (4 %), des autres charges de gestion (9,5 %) et des charges financières (3,9 %), ont évolué comme suit au cours de la période :
  • 16. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 13 TEAM : taux d’évoluation annuel moyen 1 - Les charges à caractère général De 2009 à 2012, les charges à caractère général progressent rapidement, au rythme annuel moyen de 7,2 %, à comparer à une augmentation des prix à la consommation de 1,9 %5 . Le repli de près de 10 % qu’elles ont enregistré en 2013 résulte de l’adhésion de la commune à l’IPB et ne doit pas occulter le fait que sur la période examinée la population communale diminue. Les trois postes principaux qui représentent 44 % des charges à caractère général (fluides, denrées alimentaires et entretien réparation sur biens mobiliers, soit 653 000 € en 2013) enregistrent les augmentations les plus notables, avec une progression annuelle moyenne de 12 % de 2009 à 2013, soit + 48 698 € par an en valeur. La chambre relève que dans cet ensemble l’entretien du matériel roulant a fait l’objet d’une charge budgétaire exceptionnelle en 2013 (96 336 € contre 20 600 € en moyenne les années précédentes) visant à remettre en état le parc de véhicules de la commune, qui n’avait pas été correctement entretenu les deux années précédentes. 2 - Les dépenses de personnel a - Evolution globale Source : comptes administratifs et publication DGCL Les collectivités locales en chiffres 2014 Les charges de personnel totales (rémunération du personnel y compris atténuations de charges, charges sociales, impôts et taxes et charges de personnel externe) représentent le premier poste de dépenses de fonctionnement de la collectivité. Elles progressent en moyenne annuelle de 1,4 % de 2009 à 2012 et s’établissent à un niveau élevé. A titre de comparaison, elles étaient en 2012 de 670 € par habitant à Brionne contre 597 € par habitant au sein des communes de la même strate. La forte progression enregistrée en 2012 (+ 4 %) découle notamment de la mise en service de la micro-crèche. Ce niveau relativement important résulte pour partie de charges de centralité inhérentes à la position de Brionne dans le canton et du choix de la commune d’assurer la gestion de nombreux services obligatoires ou facultatifs en régie directe (cantines scolaires, base de loisirs, micro-crèche, médiathèque, école de musique). Ce choix de gestion induit en contrepartie des achats et charges externes qui s’établissent à un niveau inférieur à la moyenne de la strate. 5 Les prix à la consommation ont augmenté en moyenne annuelle de 1,5 % entre 2009 et 2010, 2,1 % entre 2010 et 2011 et 2 % entre 2011 et 2012. Source : INSEE. en € 2009 2010 2011 2012 TEAM 2009- 2012 2013 Variation 2012-2013 TEAM 2009- 2013 Charges à caractère général 1 262 019 1 360 489 1 373 996 1 555 930 7,2% 1 488 541 -4,3% 4,2% + Charges de personnel 2 862 004 2 925 214 2 895 975 2 999 637 1,6% 2 815 631 -6,1% -0,4% + Subventions de fonctionnement 193 603 224 285 207 897 209 450 2,7% 204 825 -2,2% 1,4% + Autres charges de gestion 554 723 524 415 530 825 564 382 0,6% 316 938 -43,8% -13,1% = Charges de gestion 4 872 349 5 034 403 5 008 693 5 329 398 3,0% 4 825 934 -9,4% -0,2% + Charges d'intérêt et pertes de change 205 302 170 471 191 341 206 519 0,2% 195 310 -5,4% -1,2% = Charges courantes de gestion 5 077 651 5 204 874 5 200 034 5 535 917 2,9% 5 021 244 -9,3% -0,3% 2009 2010 2011 2012 2013 TEAM 2009-2012 TEAM 2009-2013 Masse salariale Brionne (chap. 012) 2 976 690 3 015 692 2 987 706 3 107 215 2 924 185 1,4% -0,4% Evol. annuelle masse salariale Brionne 1,3% -0,9% 4,0% -5,9% Masse salariale Communes (k€) 31 950 000 32 610 000 33 200 000 34 060 000 n.d. 2,2% Evol. annuelle masse salariale Communes 2,1% 1,8% 2,6%
  • 17. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 14 Au total, les charges de personnel et les achats et charges externes s’élèvent à 1 014 € par habitant à Brionne contre 1 025 € par habitant en moyenne au sein de la strate en 2012. En 2013, le repli marqué de 9,5 % des dépenses de personnel est lié à l’adhésion de la commune à l’intercommunalité (2 716 milliers d’euros après prise en compte d’un remboursements de 99,57 milliers d’euros lié à une mise à disposition de personnels à l’IPB dans le cadre du transfert des compétences ordures ménagères et eau et assainissement cette année). Il ne doit pas masquer les importantes tensions que font peser sur les finances de la commune les diverses mesures qu’elle a prises, touchant à la gestion du personnel. b - Agrégats concernant la masse salariale La chambre observe que la rémunération du personnel progresse de 2,2 % par an en moyenne de 2009 à 2012. Ce rythme soutenu sur la période a été favorisé par l’évolution sensible de la rémunération du personnel titulaire en 2012, à hauteur de 101 000 €. Celle-ci trouve son origine dans la hausse des rémunérations principales (+ 5,5 %) et du régime indemnitaire voté par l’assemblée (+ 12,5 %). La même année, la rémunération du personnel non titulaire a enregistré une baisse de 11,6 %, soit - 36 429 €. Il apparaît également qu’en dépit de la baisse des rémunérations principales en 2013, le régime indemnitaire voté par l’assemblée a continué d’augmenter (+ 2,5 %), alors qu’il a été octroyé à un nombre plus réduit d’agents qu’en 2012. 3 - Des situations parfois irrégulières, à l’origine de dépenses injustifiées a - Avancement d’échelon à l’ancienneté minimale L’ensemble du personnel de la commune bénéficie systématiquement, à quelques rares exceptions près, d’un avancement d'échelon à l’ancienneté minimale, tout au long de sa carrière. La chambre observe qu’une telle pratique, très avantageuse pour le personnel, entraîne deux séries de conséquences négatives : - le passage plus rapide aux échelons supérieurs entraîne une augmentation des charges de personnel et amplifie le « glissement vieillesse technicité » ; - la mise en place de cet avancement d'échelon automatique prive la collectivité d’un levier de gestion pour la distinction des meilleurs agents. en € 2009 2010 2011 2012 TEAM 2009-2012 2013 Var. 2012-2013 Rémunération principale 1 425 755 1 436 833 1 411 345 1 488 979 1,5% 1 373 756 -7,7% + Régime indemnitaire voté par l'assemblée 237 082 259 210 236 317 265 809 3,9% 272 461 2,5% + Autres indemnités 49 278 46 108 42 048 36 006 -9,9% 28 002 -22,2% = Rémunérations du personnel titulaire (a) 1 712 114 1 742 151 1 689 711 1 790 794 1,5% 1 674 219 -6,5% en % des rémunérations du personnel* 82,5% 82,2% 80,2% 81,1% 81,2% Rémunération principale 284 907 299 827 314 496 278 067 -0,8% 239 441 -13,9% + Régime indemnitaire voté par l'assemblée 0 0 0 0 0 + Autres indemnités 0 0 0 0 0 = Rémunérations du personnel non titulaire (b) 284 907 299 827 314 496 278 067 -0,8% 239 441 -13,9% en % des rémunérations du personnel* 13,7% 14,2% 14,9% 12,6% 11,6% Autres rémunérations (c) 77 742 76 668 103 489 139 224 21,4% 147 884 6,2% = Rémunérations du personnel hors atténuations de charges (a+b+c) 2 074 764 2 118 647 2 107 695 2 208 085 2,1% 2 061 544 -6,6% Atténuations de charges 95 655 73 989 78 210 96 842 0,4% 100 949 4,2% = Rémunérations du personnel 1 979 109 2 044 658 2 029 485 2 111 244 2,2% 1 960 595 -7,1% * Hors atténuations de charges
  • 18. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 15 b - Temps de travail annuel La réglementation en vigueur fixe la durée annuelle du travail pour un agent occupant un emploi à temps complet à 1 607 heures. Le juge administratif a rappelé que cette durée constituait à la fois un plancher et un plafond (CE, 9 octobre 2002, Fédération nationale Interco CFDT - Syndicat CFDT Interco des Pyrénées-atlantiques). Au titre de l’organisation du temps de travail, trois cycles sont en vigueur au sein de la commune : 35 heures pour 61 agents, 37 heures pour 4 agents des services administratifs et un cycle annualisé pour 5 agents de la filière animation. La durée hebdomadaire de ces cycles est conforme aux prescriptions législatives et réglementaires en vigueur. Toutefois, en raison de l’octroi d’un nombre de jours de congés annuels plus important que ce qu’autorise la réglementation, la quotité annuelle de travail des agents de la collectivité s’est établie en 2013 entre 1 540 heures et 1 568 heures suivant leur ancienneté, soit des valeurs très en-deçà du cadre réglementaire. Les agents de la commune de Brionne bénéficient en effet d’une série de mesures dérogeant au droit commun : - 27 jours de congés annuels contre 25 jours autorisés par la réglementation ; - 0 à 3 jours de congés accordés pour garantir chaque année 10 jours fériés, indépendamment du calendrier des fêtes légales de l’article L. 3133-1 du code du travail ; - 0 à 4 jours de congés octroyés au titre de l’ancienneté ; - 1 demi-journée accordée à 21 agents les 24 ou 31 décembre après-midi. Ces avantages sont dénués de fondement réglementaire et représentent pour la collectivité un coût estimé par la chambre à près de 90 000 € par an et un volume horaire correspondant à 2,3 équivalents temps plein travaillés. Calcul 2013 a Nbre d'agents 28 7 8 8 14 b Jours de congés au titre de l'ancienneté 4 3 2 1 0 c Jours de congés de annuels 27 27 27 27 27 d Jours fériés 9 9 9 9 9 e Jours du Maire si jours fériés < 10 1 1 1 1 1 f Jours de repos hebdomadaire 104 104 104 104 104 g=365-b-c-d-e-f Jours travaillés 220 221 222 223 224 h Heures travaillées / jour 7 7 7 7 7 i=g*h Heures travaillées dans l'année / agent 1540 1547 1554 1561 1568 j Heures prévues par la réglementation / agent 1607 1607 1607 1607 1607 k=j-i Heures perdues / agent 67 60 53 46 39 l=a*k Heures non travaillées 1876 420 424 368 546 m Total heures non travaillées n 1/2 journées du Maire les 24/12/2013 et 31/12/2013 o=m+n Total heures non travaillées dans l'année p=o/h Total jours non travaillés dans l'année q=o/1607 heures Heures non travaillées en ETP r Charges de personnel (65/77,5 du chap.012) s=r/65*q Coût annuel des heures non travaillées 87 615,20 € 21 1/2 journées soit 73,5 heures 3634 Brionne 3707,5 530 2,3 2 468 468,17 €
  • 19. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 16 c - Heures supplémentaires Corrélativement, le volume annuel d’heures supplémentaires payées au cours de la période sous revue à la trentaine d’agents concernés oscille entre 1 853 et 2 364 heures au cours de la période contrôlée, soit une charge oscillant entre 30 000 € et 40 000 €. Il est orienté à la baisse en 2013, en raison notamment du choix fait par certains agents de bénéficier d’un repos compensateur plutôt que du paiement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS), dans la mesure où ces dernières ne bénéficient plus, depuis le 1er août 2012, de l’exonération fiscale d’imposition sur le revenu attachée à cette rémunération, ni de l’exonération de cotisations salariales. Source : CRC à partir des données transmises par la collectivité La chambre observe que la délibération de 2002, par laquelle le conseil municipal a instauré les IHTS pour les agents occupant un emploi à temps complet, devra être complétée pour fixer la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires, conformément aux prescriptions du décret n°2008-1451 du 22 décembre 2008 modifiant certaine s dispositions relatives à la fonction publique territoriale. d - Absentéisme Source : CRC à partir des données transmises par la collectivité Il apparaît que le nombre total de jours d’absence, quoiqu’orienté à la baisse depuis 2012, demeure à un niveau élevé en 2013, puisque représentant encore près de 5 ETP. e - Prime de présentéisme Pour remédier au fort absentéisme relevé ci-dessus, le conseil municipal a décidé par délibération du 30 janvier 2012 « qu’une part du régime indemnitaire attribué sera[it] liée à la présence de l’agent sur une période de référence, » sans plus de précision. Pour l’application de cette mesure, l’exécutif de la collectivité a fait le choix, faute de précision, de figer le régime indemnitaire à son niveau antérieur pour tous les agents et d’y ajouter, au bénéfice des agents absents jusqu’à 30 jours par an, une part modulée sur une période de référence de douze mois (de décembre à novembre). Cette part modulée débouche sur les attributions suivantes : Source : CRC à partir des données transmises par la collectivité La chambre rappelle qu’en application du principe de parité découlant de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, la régularité de ce dispositif est conditionnée par le fait qu’il doive constituer un 2009 2010 2011 2012 2013 Nbre d'IHTS 2364,50 1861,00 1853,00 1986,50 1415,50 Montant d'IHTS 39 134,97 € 34 783,69 € 34 662,80 € 39 786,35 € 29 129,02 € Période de référence Jours maladie ordinaire Jours longue maladie Jours accident de travail Total jours Total jours en ETP Jours ETP / effectif 01/01/2009 au 31/12/2009 1441 730 466 2637 7,2 10% 01/01/2010 au 31/12/2010 1209 426 311 1946 5,3 8% 01/01/2011 au 31/12/2011 966 1936 378 3280 9,0 13% 01/01/2012 au 31/12/2012 626 1321 72 2019 5,5 8% 01/01/2013 au 31/12/2013 897 770 107 1774 4,9 7% 0 à 10 jrs 11 à 20 jrs 21 à 30 jrs + de 30 jrs Catégories d'agents Assiette de prime Tx de prime Tx de prime Tx de prime Tx de prime Cat. C bénéficiant de l'IAT IAT x 1,5 1,0 0,5 0 Cat. B bénéficiant de l'IAT IAT x 1,5 1,0 0,5 0 Cat. B bénéficiant de l'IFTS IFTS x 1,0 0,6 0,3 0 Cat. B bénéficiant de l'IHTS IHTS + 71 € 43 € 22 € - €
  • 20. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 17 critère de modulation des indemnités existantes, dans la limite du régime indemnitaire attribué aux fonctionnaires de l’État exerçant des fonctions équivalentes. Au cas présent, le dispositif se trouve fragilisé par le fait que l’assemblée délibérante n’a jamais fixé le taux moyen et le montant du crédit global des diverses primes sur lesquelles porte la modulation, contrairement aux prescriptions de l'article 2 du décret n°91-875 du 6 septembre 1991 modifié. Par conséque nt, la chambre observe qu’il n’est pas possible de déterminer si la part liée à la présence s’apparente à un critère de modulation ou constitue une bonification forfaitaire, faute de pouvoir vérifier qu’elle ne conduit pas à un dépassement du crédit global des primes. Le dispositif voit donc sa sécurité juridique fragilisée par le fait qu’il est susceptible d’être interprété comme s’apparentant à une bonification forfaitaire au bénéfice des agents ayant eu moins de 30 jours de congé de maladie dans l’année. En la matière, le juge administratif (Cour administrative d’appel de Marseille, 6 mars 2013, Commune de Nîmes, req. n°10MA02791) considère qu’une telle prime do it être regardée comme irrégulière dès lors que les fonctionnaires de l’État n’en bénéficient pas. * Il est donc recommandé au conseil municipal de délibérer sur le taux moyen et le crédit global des différentes primes en vigueur au sein de la collectivité, et de préciser les critères de modulation que l’exécutif devra appliquer à chaque prime pour tenir compte de la présence des agents. En réponse le maire a indiqué qu’une délibération serait prise en ce sens par le conseil municipal. f - Nouvelle bonification indiciaire (NBI) Le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006, portant at tribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale, prévoit que celle-ci est versée mensuellement aux seuls fonctionnaires territoriaux exerçant l’une des fonctions figurant en annexe dudit décret. La chambre observe que cinq agents bénéficient d’une NBI alors que les fonctions qu’ils occupent ne correspondent pas à celles prévues par l’annexe du décret précité. L’attention de l’ordonnateur est appelée sur la nécessité de mettre fin à ces situations irrégulières sans lien avec la réalité des fonctions confiées aux agents concernés et sur le risque juridique qu’elles font naître pour la collectivité. 4 - Les subventions de fonctionnement Les subventions de fonctionnement (compte 657) versées par la ville représentent 204 825 € en 2013 et se répartissent en une subvention au centre communal d’action sociale (CCAS) (54 %) et des subventions aux associations (46 %). Elles ont globalement progressé au rythme annuel moyen de 1 %, soit + 2 746 € en valeur par an, à la faveur d’une progression de 3 % de la subvention au CCAS. Il apparaît que rapporté au nombre d’habitants, l’effort de la commune en matière de subventions s’avère très inférieur à la moyenne (47 € en 2012 à Brionne, contre 132 € par habitant en moyenne au sein des communes de la même strate).
  • 21. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 18 5 - Les autres charges de gestion Les autres charges de gestion (ensemble du chapitre 65 à l’exception des comptes 657 de subventions de fonctionnement) ont faiblement progressé de 2009 à 2012 (+ 0,6 %) et ont enregistré une très forte baisse de 44 % en 2013 (- 247 444 €), en raison de la fin des contributions versées aux organismes de regroupement et des autres contributions obligatoires (comptes 6554 et 6558) suite à l’adhésion de la commune à l’IPB. La chambre observe que 26 000 € de cotisation annuelle due au titre de l’année 2012 par la commune au syndicat de destruction des ordures ménagères de l’ouest du département de l’Eure ont été mandatés en 2013 (compte 6554). L’exercice de la compétence déchets ménagers par l’IPB à laquelle la commune adhère depuis le 1er janvier 2013, aurait dû conduire au rattachement de cette charge à l’exercice 2012. 6 - Conclusion sur l’évolution des charges de gestion Globalement, les charges de gestion ont fortement progressé entre 2009 et 2012 (3 % par an en moyenne). La réduction de leur volume en 2013 (- 9,4 %) est consécutive à l’adhésion à l’intercommunalité, mais ce constat positif est appelé à être relativisé au vu de l’évolution moins rapide des produits de gestion (cf. ci-après) sur la période 2009-2013. B - Les recettes de fonctionnement Source : comptes de gestions retraités des annulations des recettes de fonctionnement comptabilisées en contrepartie de l’amortissement du capital des emprunts aux budgets annexes. De 2009 à 2012 les produits de gestion de la ville ont progressé de 0,6 % par an en moyenne, à un rythme nettement moins élevé que les charges de gestion (+ 3 %). L’effet de ciseau qui en est résulté est à l’origine de la dégradation de la situation financière de la collectivité au cours de la période examinée. Les produits de gestion ont par ailleurs reculé de 6,5 % en 2013 suite à l’adhésion à l’IPB, les charges de gestion s’étant repliées de 9,4 % la même année. en € 2009 2010 2011 2012 TEAM 2009-2012 2013 Var. 2012-2013 Autres charges de gestion 554 723 524 415 530 825 564 382 0,6% 316 938 -43,8% Dont contribution au service incendie 108 089 109 386 111 246 113 360 1,6% 115 514 1,9% Dont contribution aux organismes de regroupement 255 971 212 071 221 425 253 455 -0,3% 51 266 -79,8% Dont autres contingents et participations obligatoires (politique de l'habitat par exemple) 70 739 77 305 78 968 82 196 5,1% 36 710 -55,3% Dont déficit (+) ou excédent (-) des budgets annexes à caractère administratif 0 0 0 0 N.C. 0 N.C. Dont indemnités (y c. cotisation) des élus 117 301 118 147 115 913 112 671 -1,3% 110 688 -1,8% Dont autres frais des élus (formation, mission, représentation) 2 623 2 604 2 644 2 700 1,0% 2 760 2,2% Dont frais de fonctionnement des groupes d'élus 0 0 0 0 N.C. 0 N.C. Dont pertes sur créances irrécouvrables (admissions en non-valeur) 0 1 181 629 0 N.C. 0 N.C. En € 2009 2010 2011 2012 TEAM 2009-2012 2013 Variation 201-2013 TEAM 2009-2013 charges de gestion 4 872 349 5 034 403 5 008 693 5 329 398 3,0% 4 825 934 -9,4% -0,2% en € 2009 2010 2011 2012 TEAM 2009-2012 2013 Variation 2012-2013 Ressources fiscales propres (nettes des restitutions) 3 507 162 3 612 469 2 887 087 3 127 226 -3,7% 873 527 -72,1% + Ressources d'exploitation 510 121 446 628 473 431 474 011 -2,4% 501 159 5,7% = Total (a) 4 017 282 4 059 097 3 360 517 3 601 237 -3,6% 1 374 686 -61,8% Ressources institutionnelles (dotations et participations) 1 764 157 1 719 696 2 029 084 1 865 202 1,9% 1 698 437 -8,9% + Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat 0 0 427 564 422 570 N.C. 2 457 355 481,5% = Total (b) 1 764 157 1 719 696 2 456 648 2 287 772 9,0% 4 155 792 81,7% Production immobilisée, travaux en régie (c) 149 767 149 597 141 401 141 248 -1,9% 106 401 -24,7% = Produits de gestion (a+b+c = A) 5 931 206 5 928 390 5 958 566 6 030 257 0,6% 5 636 879 -6,5%
  • 22. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 19 1 - La fiscalité directe Au cours de la période sous contrôle, trois phases fiscales sont à distinguer pour apprécier la situation de la collectivité : - l’exercice 2009, avant la réforme de la taxe professionnelle (TP) ; - les exercices 2010 à 2012, après réforme de la TP, avant adhésion à l’IPB ; - l’exercice 2013, après adhésion à l’intercommunalité à fiscalité mixte. Source : CRC à partir des comptes administratifs et des comptes de gestion Dans le tableau d’ensemble ci-avant, la dotation exceptionnelle de 157 000 € versée en 2012 par le conseil général de l’Eure au titre de la taxe additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux, et affectée à l’opération d’investissement de rénovation du centre-ville, a été retranchée des produits de gestion pour être réintégrée en recettes d’investissement. En 2009, la taxe professionnelle représentait l’essentiel (47 %) des ressources fiscales directes de la commune (TH, TFPB, TFPNB et TEOM) et les produits rigides s’élevaient à moins de 30 % des produits de gestion. En 2010, il apparaît que la compensation transitoire de la taxe professionnelle n’a pas engendré de perte de recette pour la commune. De 2011 à 2012, les recettes du FNGIR6 ont par ailleurs permis de stabiliser les produits de gestion, lorsque l’on exclut de ces derniers le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), négatif en 2012 en raison de l’absence d’adhésion de la commune à un groupement à fiscalité propre. La réforme de la taxe professionnelle a eu d’importantes conséquences sur la structure des recettes fiscales de la commune. Si les produits de gestion ne se sont pas dégradés de 2009 à 2012, leur structure a été profondément modifiée. Ainsi, les produits non modulables qui ne représentaient que 30 % des produits de gestion en 2009, atteignent 39 % à 41 % en 2011-2012. 6 Fonds national de garantie individuelle. 2009 2010 2011 2012 retraité 2013 TEAM 2009-2012 TEAM 2009-2013 Ressources fiscales propres (nettes des restitutions) 3 507 162 3 612 469 2 887 087 2 970 259 873 527 -5,4% -29,4% Variation annuelle des ressources fiscales propres 3,0% -20,1% 2,9% -70,6% dont TH 427 386 417 338 759 799 776 035 188 105 22,0% -18,5% dont TFPB 947 092 956 012 944 669 958 994 464 838 0,4% -16,3% dont TFPNB 45 558 46 560 51 543 46 772 17 902 0,9% -20,8% dont TP 1 570 711 Dont compensation transitoire TP 1 571 467 Dont CVAE 193 179 Dont IFER 9 020 Dont TASCOM 55 274 Dont TEOM 354 052 373 483 383 398 398 558 4,0% N.C. Dont Taxe sur l'électricité 79 923 79 592 86 428 90 514 94 979 4,2% 4,4% Dont TADMTO 48 514 38 049 49 469 46 466 63 335 -1,4% 6,9% Dont droits de place et de stationnt 38 853 42 830 41 186 39 232 40 497 0,3% 1,0% + Ressources d'exploitation 510 121 446 628 473 431 474 011 501 159 -2,4% -0,4% = Total produits A 4 017 283 4 059 097 3 360 518 3 444 270 1 374 686 -5,0% -23,5% Variation annuelle 1,0% -17,2% 2,5% -60,1% Ressources institutionnelles (dotations et participations) 1 764 157 1 719 696 2 029 084 1 865 202 1 698 437 1,9% -0,9% Variation annuelle des ressources institutionnelles -2,5% 18,0% -8,1% 0,0% Dont DCRTP 249 853 251 158 243 731 Dont Etat comp CET 171 981 Fds Dptal TP (jusqu'en 2011) Dotation unique de compens. spécif. à la TP (à/c de 2012) 12 160 74 171 63 172 33 640 22 283 40,4% 16,3% Compens Etat exo TP 124 544 101 230 80 075 Dont 74718 (ANAH, FISAC, Agence de l'eau) 8 251 65 699 + Fiscalité reversée par Etat et Interco 427 564 422 570 2 457 355 Dont Attribution de Compensation 1 122 212 Dont FNGIR 427 564 456 066 463 536 Dont FPIC 33 496- 12 463 Dont autres rvrst de fisc.(fisc additionnelle IPB) 859 144 = Total produits B 1 764 157 1 719 696 2 456 648 2 287 772 4 155 792 9,0% 23,9% Variation annuelle -2,5% 42,9% -6,9% 81,7% +Travaux en régie 149 767 149 597 141 401 141 248 106 401 -1,9% -8,2% = Produits de gestion 5 931 207 5 928 390 5 958 567 5 873 290 5 636 879 -0,3% -1,3% Variation annuelle des produits de gestion 0,0% 0,5% -1,4% -5,4%
  • 23. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 20 Ce point ne doit toutefois pas masquer le caractère dynamique de certaines des autres ressources fiscales propres, comme la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) qui, avant transfert à l’IPB en 2013, a progressé au rythme annuel moyen de + 4 % entre 2009 et 2012, et la taxe communale sur la consommation finale d’électricité (TCCFE) qui a enregistré une progression de + 4,2 % sur la même période (+ 4,4 % jusqu’en 2013). Ces deux ressources représentaient 16,5 % des ressources fiscales propres de la commune en 2012. a - Des bases d’imposition faibles L’une des caractéristiques principales de la fiscalité7 de la commune réside dans le faible niveau de ses bases, comme l’illustre le tableau ci-dessous : Source : CRC à partir des fiches CP Ainsi, les seules bases nettes de taxe d’habitation et taxe foncière sur les propriétés bâties ne représentent que 47 % de la valeur moyenne enregistrée au sein de la strate. Ce faible niveau intègre les réductions de bases accordées par le conseil municipal, qui demeurent très inférieures à la moyenne, avec 27 € par habitant pour les bases de taxe d’habitation, contre une moyenne au sein de la strate de 124 € par habitant en 2012. Il est également relevé une évolution divergente des bases nettes par habitant de la commune par rapport aux évolutions constatées au sein de la strate. Ainsi, le taux d’évolution annuel moyen de 2009 à 2012 s’établit à 1,6 % à Brionne contre 8,5 % au sein de la strate. Source : données des états 1259, 1288 et 1386 bis Au vu de ces éléments, la chambre recommande à la commune de procéder à une étude interne sur l’évolution de ses bases fiscales. 7 TH : taxe d’habitation TFPB : taxe foncière sur les propriétés bâties TFPNB : taxe foncière sur les propriétés non bâties. Bases nettes Bases nettes/hab Bases nettes Bases nettes/hab Bases nettes Bases nettes/hab Bases nettes Bases nettes/hab TH Brionne 3 927 000 € 882 € 4 014 000 € 896 € 4 100 000 € 917 € 4 331 000 € 968 € TH strate 1 561 € 1 702 € 1 760 € 2 055 € TFPB Brionne 3 794 000 € 852 € 3 863 000 € 863 € 3 668 000 € 820 € 3 779 000 € 845 € TFPB strate 1 413 € 1 533 € 1 527 € 1 749 € TFPNB Brionne 69 000 € 15 € 70 000 € 16 € 71 000 € 16 € 65 000 € 14 € TFPNB strate 17 € 17 € 18 € 19 € CFE Brionne 13 742 000 € 3 085 € 1 859 000 € 415 € 1 402 000 € 313 € 1 431 000 € 320 € CFE strate 2 375 € 541 € 509 € 563 € 2009 2010 2011 2012 Bases nettes imposées au profit de la commune 2009 2010 2011 2012 2013 Var. annuelle moyenne Taxe d'habitation 3 899 787 4 013 607 4 100 351 4 330 723 4 489 336 3,6% + Foncier bâti 3 793 955 3 862 656 3 667 795 3 779 467 3 858 493 0,4% + Foncier non bâti 68 605 70 201 71 398 64 515 65 366 -1,2% = Bases nettes totales imposées en € 7 762 347 7 946 464 7 839 544 8 174 705 8 413 195 2,0% Bases nettes totales imposées par hab. en € 1 743 1 775 1 753 1 827 1,6% Moy. nationale de la strate par hab. en € 2 991 3 252 3 305 3 823 8,5%
  • 24. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 21 b - L’évolution des taux : des hausses importantes en 2010 et 2011 Source : collectivités-locales.gouv.fr / comptes individuels des communes Strate : communes de 3 500 à 5 000 hab. n'appartenant à aucun groupement fiscalisé Au cours de la période 2009 à 2012, les taux de la fiscalité applicable sur le territoire de la commune ont été augmentés à deux reprises, en 2010 s’agissant de la seule CFE8 (+ 8,60 points), et en 2011 s’agissant de l’ensemble des impôts directs locaux (+ 7,63 points pour la TH, + 0,80 point pour la TFPB, + 5,49 points pour la TFPNB et + 1,86 point pour la cotisation foncière des entreprises). Cette dernière année correspond à l’intégration dans la commune de la part départementale de la TH et de la part régionale de la TFPB. La hausse de TH décidée en 2011 par le conseil municipal représente + 0,57 point (passage de 10,69 % à 11,26 % s’agissant de la part communale). Les taux, très au-dessus de la moyenne (à l’exception de la taxe d’habitation), n’ont cependant pas permis de compenser la faiblesse des bases. Au final, le produit par habitant de la taxe d’habitation était inférieur de 57 % à la moyenne des communes de la strate en 2012, celui de la taxe foncière sur les propriétés bâties l’était de 17 % et celui de la CFE de 46 %. Néanmoins, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal retracé dans le tableau ci-dessous (pour les seules TH, TFPB et TFPNB) apparaît élevé. Il illustre le fait que les marges de manœuvre de la commune sont limitées et contraintes par la faiblesse de ses bases, auxquelles elle est obligée d’appliquer des taux plus élevés que la moyenne si elle souhaite en obtenir un produit fiscal équivalent. Ces faibles marges de manœuvre sur le levier fiscal font peser une contrainte forte sur les recettes de la commune dans la mesure où en 2012 la fiscalité des ménages représentait à elle seule plus de 59 % de ses impôts et taxes et 35 % du total de ses produits de gestion. La commune est donc confrontée à des ressources peu dynamiques. 8 La suppression de la taxe professionnelle en 2010 s’est accompagnée de la mise en place d’une nouvelle fiscalité économique par la création de la contribution économique territoriale (CET), composée d’une cotisation foncière des entreprises (CFE) et d’une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), ainsi que de diverses impositions sur les entreprises de réseau (IFER). 2009-2012 Tx Bases nettes/hab Pdt/hab Tx Bases nettes/hab Pdt/hab Tx Bases nettes/hab Pdt/hab Tx Bases nettes/hab Pdt/hab TEAM bases nettes/hab TH Brionne 10,69% 882 € 94 € 10,69% 896 € 96 € 18,32% 917 € 168 € 18,32% 968 € 177 € 3% TH strate 11,67% 1 561 € 182 € 11,86% 1 702 € 202 € 19,77% 1 760 € 348 € 20,11% 2 055 € 413 € 10% TFPB Brionne 24,78% 852 € 211 € 24,78% 863 € 214 € 25,58% 820 € 210 € 25,58% 845 € 216 € 0% TFPB strate 15,22% 1 413 € 215 € 14,91% 1 533 € 229 € 15,03% 1 527 € 230 € 14,82% 1 749 € 259 € 7% TFPNB Brionne 66,80% 15 € 10 € 66,80% 16 € 10 € 72,29% 16 € 12 € 72,29% 14 € 10 € -2% TFPNB strate 56,72% 17 € 10 € 53,18% 17 € 9 € 58,03% 18 € 11 € 58,27% 19 € 11 € 4% CFE Brionne 11,43% 3 085 € 353 € 20,03% 415 € 83 € 21,89% 313 € 69 € 21,89% 320 € 70 € -53% CFE strate 13,13% 2 375 € 312 € 21,59% 541 € 117 € 21,75% 509 € 111 € 22,86% 563 € 129 € -38% 20122009 2010 2011 Taux des taxes en % 2009 2010 2011 2012 Taux moyen global de la fiscalité directe 18,1% 18,0% 22,2% 22,1% Coefficient mobilisation du potentiel fiscal 130,9% 131,6% 124,1% 123,0% Produit des impôts locaux perçus par la commune 2009 2010 2011 2012 Taxe d'habitation 416 887 429 055 751 184 793 388 + Foncier bâti 940 142 957 166 938 222 966 788 + Foncier non bâti 45 828 46 894 51 614 46 638 = Produit total des impôts locaux 1 402 857 1 433 115 1 741 020 1 806 814 Variation pdt total des impôts locaux en % 2,2% 21,5% 3,8% Dont effet taux (y c. abattements en %) -0,2% 23,1% -0,5% Dont effet physique des var. de base en % 0,4% -3,5% 2,5% Dont effet forfaitaire des var. de base en % 1,2% 2,0% 1,8% 1,8%
  • 25. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 22 Au cours de la période 2009 - 2012, il ressort que la progression du produit des impôts locaux a été portée par une progression continue de l’effet forfaitaire des variations de bases (effet loi de finances). Il est à noter également l’importance de l’effet physique des variations de bases en 2011. L’effet taux de l’année 2011 doit être relativisé car correspondant à l’intégration dans la commune de la part départementale de la TH et de la part régionale de la TFPB. La commune est confrontée aux mêmes difficultés s’agissant de la cotisation foncière des entreprises dont elle n’a pas augmenté le taux en 2012. A partir de cette même année, son taux devenait légèrement inférieur à celui rencontré en moyenne au sein des communes de la strate. En 2013, le taux de CFE voté par l’intercommunalité était de 20,97 %, contre 21,89 % les deux années précédentes sur le territoire de la commune de Brionne. 2 - Les autres recettes a - Les ressources institutionnelles (dotations et participations) Les ressources institutionnelles sont la deuxième source la plus importante de recettes de fonctionnement de la commune, après la fiscalité. Elles oscillent entre 29 % et 34 % de ses produits de gestion au cours de la période contrôlée. Elles sont composées pour l’essentiel de la dotation forfaitaire, d’une dotation de solidarité rurale bonifiée (160 746 € en 2013, soit 22 % de la dotation forfaitaire) en raison de la prise en compte de la fraction bourg-centre (60 % de la DSR, destinée aux communes de moins de 10 000 habitants, chefs-lieux de canton ou regroupant au moins 15 % de la population du canton), de dotations au titre de la réforme de la taxe professionnelle, de la contribution économique territoriale et de recettes issues d’une convention passée avec la caisse d’allocations familiales, au titre de prestations périscolaires et de micro-crèche assurées par la commune (306 603 € en 2013). Il apparaît que ces ressources sont globalement orientées à la baisse sur la période 2009-2013 (taux d’évolution annuel moyen - 0,9 %, pouvant être redressé à - 1,9 %9 ), à la faveur de fortes diminutions à partir de l’année 2012 (- 8 % en 2012 et - 9 % en 2013). Cette tendance devrait perdurer avec la baisse annoncée des dotations de l’État pour les trois prochaines années. 9 Taux de - 0,9 % redressé à - 1,9 % après prise en compte d’un rattrapage de subvention CAF versé en 2013 et se rattachant à 2012. en € 2009 2010 2011 2012 TEAM 2009-2012 2013 Variation 2012-2013 Dotation Globale de Fonctionnement 1 332 102 1 351 741 1 283 419 1 281 981 -1,3% 874 924 -32% Dont dotation forfaitaire 1 231 598 1 233 450 1 163 609 1 143 616 -2,4% 714 178 -38% Dont dotation d'aménagement 100 504 118 291 119 810 138 365 11,2% 160 746 16% Autres dotations 430 343 447 644 14,4% 0 -100% Dont dotation générale de décentralisation 430 343 447 644 14,4% 0 -100% Participations 222 901 112 700 252 988 198 045 -3,9% 314 782 59% Dont Etat 5 718 8 251 65 699 2 044 -29,0% 70 -97% Dont régions 5 223 1 548 5 126 0 -100,0% 2 488 N.C. Dont départements 18 233 19 565 9 725 16 902 -2,5% 1 000 -94% Dont communes 8 580 8 580 6 386 4 620 -18,6% 4 290 -7% Dont groupements 0 0 0 0 N.C. 330 N.C. Dont fonds européens 16 616 0 0 0 -100,0% 0 N.C. Dont autres 168 531 74 756 166 052 174 479 1,2% 306 603 76% Autres attributions et participations 208 724 254 912 492 230 384 531 22,6% 508 731 32% Dont péréquation 207 037 249 296 484 541 377 678 22,2% 503 257 33% Dont autres 1 687 5 616 7 689 6 853 59,6% 5 474 -20% = Ressources institutionnelles (dotations et participations) 1 764 157 1 719 696 2 029 084 1 865 202 1,9% 1 698 437 -9%
  • 26. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 23 b - Les ressources d’exploitation Les ressources d’exploitation10 , composées des produits des services, du domaine (chapitre 70) et des autres produits de gestion courante (chapitre 75), représentent entre 8 % et 9 % des produits de gestion de la commune. Après neutralisation de l’excédent reversé par l’un des budgets annexes de la commune en 2009, elles tendent à progresser de 4,8 % par an de 2009 à 2013. Elles constituent une recette dynamique, sur laquelle la collectivité dispose de marges de manœuvres. L’exécutif a manifesté sa volonté de dynamiser les ressources de la collectivité à compter du 1er janvier 2015, par la revalorisation des droits de place, l’instauration d’une taxe locale sur la publicité extérieure pour les enseignes de 7 m² et plus et la facturation effective des petits travaux de voirie (réalisation de bateaux, travaux de peinture sur voirie facturables aux banques, etc.) jusqu’ici supportés par les finances communales. C - L’adhésion à « l’intercom du pays brionnais » le 1er janvier 2013 Au 1er janvier 2013, la commune a adhéré à l’IPB, établissement public de coopération intercommunale doté d’une fiscalité mixte depuis 2012. Cette intercommunalité lève, en plus d’une cotisation foncière des entreprises unifiée, une fiscalité additionnelle sur les trois taxes ménages (TH, TFPB et TFPNB) ainsi qu’une taxe d’enlèvement des ordures ménagères de zone (11,73 % à Brionne et 13,30 % sur le reste du périmètre intercommunal, en raison de la différence de service rendu sur les deux zones). Suite à l’adhésion, la commune a donc perdu son pouvoir de taux, en partie s’agissant des taxes ménages, et en totalité s’agissant de la TEOM et de la CFE. 1 - Des transferts de compétences aux enjeux financiers limités La chambre relève que les compétences transférées, représentent des enjeux financiers limités à l’échelle du budget de la commune. Elles s’élèvent en effet à 269 576 euros, soit 5 % de ses charges de gestion en 2012. Ni la base de loisirs, ni la médiathèque qui sont deux équipements structurants du territoire de Brionne n’ont par exemple été transférées à l’intercommunalité. Les compétences transférées et leur coût associé sont les suivants : - aménagement de l’espace : 6 813 €, soit 1,5 € par habitant (adhésion de l’IPB au pays de la Risle Charentonne) ; - développement économique : 4 735 € ; - déchets ménagers (équilibre par transfert de la TEOM) ; - gestion du ruissellement des eaux pluviales : 5 850 € ; 10 Les revenus locatifs et redevances ont été corrigés à la baisse, par élimination des recettes issues de l’amortissement des emprunts aux budgets annexes. en € 2009 2010 2011 2012 TEAM 2009-2012 2013 Variation 2012-2013 Ventes de marchandises et de produits finis autres que les terrains aménagés 3 555 1 350 1 935 945 -35,7% 0 -100,0% + Domaine et récoltes 14 132 14 676 11 273 11 516 -6,6% 12 033 4,5% + Travaux, études et prestations de services 244 942 252 870 252 486 246 464 0,2% 229 461 -6,9% + Mise à disposition de personnel facturée 0 0 0 0 N.C. 99 573 N.C. + Remboursement de frais 68 620 84 183 110 023 117 589 19,7% 44 849 -61,9% = Ventes diverses, produits des services et du domaine et remboursements de frais (a) 331 249 353 079 375 717 376 514 4,4% 385 915 2,5% + Revenus locatifs et redevances (hors délégation de service public ) 84 225 92 938 97 714 97 497 5,0% 115 244 18,2% + Solde des flux avec les budgets annexes à caractère administratif 0 0 0 0 N.C. 0 N.C. + Excédents et redevances sur services publics industriels et commerciaux (SPIC) 94 647 610 0 0 -100,0% 0 N.C. = Autres produits de gestion courante (b) 178 872 93 549 97 714 97 497 -18,3% 115 244 18,2% Production stockée hors terrains aménagés (c) 0 0 0 0 N.C. 0 N.C. = Ressources d'exploitation (a+b+c) 510 121 446 628 473 431 474 011 -2,4% 501 159 5,7%
  • 27. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 24 - enfance – jeunesse : 4 604 € (extension du RPAM à la ville de Brionne) ; - voirie : 9,755 km transférés, soit 27 604 € (coût unitaire de l’IPB appliqué au nombre de km transférés) ; - action culturelle : 77 388 € (coût brut des charges de l’école de musique, corrigé du « nombre d’élèves non Brionnais inscrits aux activités ») ; - gymnase intercommunal : 17 366 € ; - transport scolaire : 49 099 € ; - action éducative : 28 558 € (éveil musical et initiation à la natation) ; - tourisme : 35 527 € ; - aide à domicile : 7 775 € (228,67 € x 34 bénéficiaires Brionnais) ; - insertion : 21 581 €. 2 - Un reversement intégral à la commune de la fiscalité additionnelle levée par l’IPB L’attribution de compensation a été fixée par la CLECT11 à la somme de 1 122 212 € en 2013, résultant du produit de la fiscalité entreprise transférée à l’IPB, qui s’établit à 1 386 788 €12 , diminué des charges transférées évaluées à la somme de 269 576 €, majorée d’une subvention aux clubs sportifs de Brionne de 5 000 €. Il apparaît qu’au terme des travaux de la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) et sur délibérations conformes de l’ensemble des assemblées délibérantes, la commune a obtenu, à compter de son adhésion, le reversement de l’intégralité de la fiscalité additionnelle mise en œuvre par l’intercommunalité sur son territoire, soit 859 414 € en 2013, en plus de l’attribution de compensation. Pour tenir compte de ce reversement intégral de fiscalité additionnelle, le conseil municipal de Brionne a voté en 2013 une baisse des taux de la fiscalité ménages afin que son adhésion à l’intercommunalité n’entraîne pas de hausse d’imposition pour les brionnais. Les taux votés ont ainsi été arrêtés pour maintenir constant le produit fiscal attendu de la commune. La chambre observe que le mécanisme de reversement au bénéfice de la commune de Brionne de la fiscalité additionnelle levée par l’IPB revient à contredire le principe et les fondements de l’intercommunalité. Il traduit tout à la fois une absence de projet de territoire partagé entre l’établissement public de coopération intercommunale et la commune centre et un engagement a minima de cette dernière dans l’intercommunalité. 3 - Effets sur les charges et produits de gestion de la commune Il apparaît que le solde de la baisse des produits de gestion constatée en 2013 au compte administratif (- 361 556 € hors travaux en régie) et de la baisse de charges de gestion (- 503 464 €) se limite à 141 907 €, alors que les charges transférées par la commune à l’IPB ont été évaluées à 269 576 €. La chambre observe donc que les effets budgétaires attendus de l’adhésion à l’IPB ont été amoindris du fait des évolutions internes à la commune. 11 CLECT : Commission locale d’évolution des charges transférées. Cette commission a pour objet de déterminer le montant des charges transférées de la commune à l’intercommunalité. 12 CFE : 313 182 €, part départementale TH : 303 135 €, CVAE : 193 179 €, IFER : 9 020 €, TAFNB : 7 790 €, Tascom : 55 274 €, allocation compensatrice fiscalité professionnelle : 33 785 €, part salaire DGF : 432 210 €, compensation TH part départementale : 27 903 €, compensation THLV part départementale : 11 310 €.
  • 28. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Brionne 25 D - La formation de l’autofinancement, les recettes d’investissement, le recours à l’emprunt 1 - La formation de l’autofinancement Il apparaît que la capacité d’autofinancement (CAF) brute de la commune s’est très fortement dégradée entre 2009 et 2012 (taux d’évolution annuel moyen de - 19 %), avant de se redresser en 2013 à la faveur de l’adhésion à l’IPB et des transferts de compétences qui l’ont accompagnée cette même année. La chambre observe que le niveau de 2013 reste toutefois très nettement inférieur à celui des années 2009 à 2011, la CAF brute ne représentant qu’un peu moins de 11 % des produits de gestion. A titre de comparaison, la CAF représentait 7,7 % du total des produits de gestion en 2012 à Brionne, contre une moyenne à 19,5 % pour la strate. Cette tendance négative, cumulée avec une progression ininterrompue de l’annuité en capital de la dette de la commune au cours de la période, aboutit à un niveau d’autofinancement ne permettant plus de couvrir l’annuité en 2012 et 2013. Cette situation traduit une situation particulièrement dégradée. 2 - Les recettes d’investissement Les recettes d’investissement hors emprunt sont composées, pour l’essentiel, du FCTVA qui a atteint un maximum en 2009 suite aux travaux de la première tranche d’aménagement du centre-ville et des subventions d’investissement qui ont atteint leur maximum en 2011 (subventions Etat, Région, Département pour l’aménagement du centre-ville, pour un peu plus de 328 000 € et subventions Région, Département pour la construction de la médiathèque pour un peu moins de 330 000 €). en € 2009 2010 2011 2012 TEAM 2009-2012 2013 Variation 2012-2013 Excédent brut de fonctionnement (A-B) 1 058 858 893 986 949 873 700 859 -12,9% 810 944 15,7% en % des produits de gestion 17,9% 15,1% 15,9% 11,6% 14,4% +/- Résultat financier (réel seulement) -205 302 -170 471 -191 341 -206 519 0,2% -195 310 -5,4% - Subventions exceptionnelles versées aux services publics industriels et commerciaux 0 2 900 25 000 7 000 N.C. 10 200 45,7% +/- Solde des opérations d'aménagements de terrains (ou +/- values de cession de stocks) 0 0 0 0 N.C. 0 N.C. +/- Autres produits et charges excep. réels 13 562 -5 558 29 470 -23 157 -219,5% 3 944 -117,0% = CAF brute 867 117 715 058 763 001 464 183 -18,8% 609 378 31,3% en % des produits de gestion 14,6% 12,1% 12,8% 7,7% 10,8% en € 2009 2010 2011 2012 2013 Cumul sur les années CAF brute 867 117 715 058 763 001 464 183 609 378 3 418 738 - Annuité en capital de la dette 455 060 469 498 515 161 547 706 616 450 2 603 875 = CAF nette ou disponible (C) 412 057 245 560 247 840 -83 523 -7 071 814 863 en € 2009 2010 2011 2012 2013 Cumul sur les années = CAF nette ou disponible (C) 412 057 245 560 247 840 -83 523 -7 071 814 863 Taxes locales d'équipement et d'urbanisme 17 656 6 240 13 085 10 726 4 742 52 449 + Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 827 465 240 207 269 043 257 606 89 529 1 683 850 + Subventions d'investissement reçues 445 363 300 127 702 276 560 552 106 549 2 114 866 + Produits de cession 600 2 543 23 753 36 965 2 200 66 060 + Autres recettes 0 0 0 0 1 123 1 123 = Recettes d'inv. hors emprunt (D) 1 291 084 549 117 1 008 156 865 849 204 143 3 918 349 = Financement propre disponible (C+D) 1 703 141 794 677 1 255 997 782 325 197 072 4 733 212