L'évolution des équilibres du système politico-administratif local en Tunisie s'est toujours faite en faveur de la déconcentration. Il est impératif actuellement avec la constitution de 2014 d'assurer les mises en cohérences nécessaires imposées par le nouveau contexte politique et juridique dans le pays.

1. Les équilibres politiques et institutionnels de la
décentralisation et de la déconcentration en Tunisie.
Lotfi Tarchouna
Professeur à la faculté de droit
et des sciences politiques de Sousse.
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2. • La décentralisation et la déconcentration, sont des
modes d’organisation de l’Etat.
• C’est des concepts:
– administratif
- et politique
• Les équilibres entre les deux modes dépendent très
largement de:
• L’histoire politique, économique et sociale,
• Du système politique et de son degré de démocratie,
• De la culture politique dominante : sujétion ou
participation
• Du modèle et du degré de développement économique
dans le pays.
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3. La situation tunisienne s’est toujours caractérisée par
un déséquilibre en faveur de la déconcentration.
Cette situation est appelée, en écho à la constitution
de 2014 à changer.
Il faut , cependant veiller dans ce nouvel équilibre à ne
pas affaiblir la déconcentration.
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4. L’on va essayer dans le cadre de cette communication
de retracer la genèse ainsi que les perspectives des
équilibres de la décentralisation et de la
déconcentration en Tunisie en suivant le plan suivant:
–La déconcentration un impératif pour la
formation et la consolidation de l’Etat (I)
–Le nécessaire rééquilibrage du système de
la décentralisation et de la déconcentration
(II)
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5. I. La déconcentration un impératif pour la
formation et la consolidation de l’Etat
• La déconcentration s’est présentée historiquement en Tunisie
comme:
– Le pilier de la formation de l’Etat (A)
– Et comme un impératif du développement économique et
social (B).
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6. A. La déconcentration pilier de la formation de l’Etat.
• L’Etat tunisien a cette particularité de se former par son
administration déconcentrée.
• Selon les historien la dynastie Mouradite installée en Tunisie
depuis 1663 a cherché à s’émanciper de l’empire ottoman.
• Elle se devait d’asseoir son autorité conjointement vis-à-vis
des tribus tunisiennes jalouses de leur autonomie, et vis-à-vis
de la porte sublime.
• Deux institutions typiquement tunisiennes ont fait leur
apparition:
– Le Bey à l’échelle centrale (détrône le Dey
représentant de la Turquie dans le pays et apparaît
comme le premier pouvoir central véritablement
autochtone); 6

7. • Le Caïd, prototype de l’autorité déconcentrée, avait pour
fonction de représenter le bey auprès des tribus et d’exiger
leur allégeance au pouvoir central naissant.
– Il avait des fonctions militaires: soumettre les tribus à
l’autorité du bey et les fixer sur un territoire,
– Des fonctions de police administrative: imposer le respect
de l’ordre public naissant;
– Des fonctions fiscales: collecter l’impôt:
– Des fonctions de police judiciaire: en tant qu’auxiliaire de
justice .
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8. • Le Caïd se faisait assister par le khalifat et la
cheikh (chef de tribus).
• Toute une administration déconcentrée a été
donc créée et mise au service de la formation
et de la consolidation de l’Etat beylical.
• La décentralisation était redoutée et la
volonté de détruire les tribus en tant que
foyers autonomes de pouvoir a été une
constante de l’histoire politique du pays.
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9. • La colonisation maintient le schéma d’une
administration déconcentrée composée du caïd
et de ses auxiliaires qu’elle a instrumentalisée au
service de la domination coloniale.
• Elle a maintenu l’institution Caïdale à laquelle elle
a insufflé une philosophie de type préfectoral et
napoléonien.
• Elle a par ailleurs introduit dans le pays les
premières prémisses des institutions de la
décentralisation, il s’agit du:
– conseil de caïdat
– et de la commune .
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10. • La décentralisation introduite était;
– ségrégationniste (dans les zones de peuplement
européen);
– Hésitante: refus de consacrer les élections au
niveau régional et aussi pour les représentants
autochtones des conseils municipaux.
– Et dénaturée: tutelle à priori + dédoublement
fonctionnel (le caïd était en même temps
représentant du pouvoir central et président du
conseil de caïdat) assurant la pénétration de la
déconcentration dans la décentralisation.
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11. • L’Etat tunisien indépendant maintient le
même modèle d’une administration régionale
et locale pivotant autour du caïd comme
représentant du pouvoir central et président
d’une collectivité locale du niveau régional et
exerçant la tutelle sur les communes.
• Ce modèle va permettre au pouvoir central de
parfaire la destruction de la structure tribale
et d’imposer son allégeance à l’Etat national à
la périphérie.
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12. Le caïd change de nom en 1956 il devient gouverneur
(décret du 21 juin 1956 sur l’organisation
administrative du royaume).
• Ses pouvoirs et son statut s’alignent totalement sur
ceux du préfet français.
• Le conseil de caïdat devient conseil du gouvernorat
(loi du 30 décembre 1963 sur le conseil du
gouvernorat) ayant des compétences consultatives et
faisant fonction de commune des zones rurales non
communalisées.
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13. B. La prééminence de la déconcentration: un impératif de
développement économique et social.
• Le modèle de développement coopérativiste basé sur la
planification jusqu’à 1969 et libéral depuis 1969, ont
avantagé les administrations centrales, de la planification
économique, de l’équipement, des finances, de leurs experts
et relais territoriaux.
• Par ailleurs la promotion régionale s’est faite par la création
de nouveaux gouvernorats avec tout ce que cela génère
comme relais administratifs régionaux: directions régionales
des ministères, établissements et entreprises publiques y
dépendants, offices de développement etc.
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14. • On assiste depuis les années 1970 à la création de la
commission nationale de la déconcentration et de la
décentralisation.
• Ses objectifs étaient de mieux clarifier les
compétences des administrations centrales et de
procéder à une meilleure déconcentration des
services extérieurs des administrations civiles de
l’Etat. (déconcentration intégrée)
• On procède aussi à la création de nouveaux
gouvernorats par scission ou création ex nihilo
(division du gouvernorat de Gafsa en Gafsa, Tozeur et
Sidi Bouzid). Création des gouvernorats de Siliana et
de Zaghouan etc.
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15. • Le statut du gouverneur en tant qu’autorité
déconcentrée a été revisité (loi du 13 juin 1975 sur les
cadres supérieurs de l’administration régionale).
• Sa position en tant que représentant de l’Etat et du
gouvernement a été précisée.
• Il devient le dépositaire de l’autorité de l’Etat dans la
région;
• Le seul délégataire des membres du gouvernement;
• L’unique interlocuteur et le relai indispensable entre les
administrations centrales et leurs services extérieurs;
• Ses pouvoirs sur les chefs des services extérieurs des
ministères ont été consolidées (animation et contrôle).
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16. Qu’en est il de la décentralisation?.
• La législation communale a été revisitée (loi
organique des communes et loi organique sur le
budget des collectivités locales 14 mai 1975 et
textes sur la caisse de prêts et de soutien aux
collectivités locales ).
• On reconnaît de nouvelles compétences aux
communes en matière économique, mais il s’agit
de compétences consultatives.
• On allège la tutelle par sa déconcentration au
profit du gouverneur ce qui aboutit en fait au
renforcement de la déconcentration.
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17. • On reconnaît de nouvelles taxes à
caractère économique au profit des
collectivités locales.
• Mais la situation de la collectivité
régionale (conseil de gouvernorat) reste
inchangée en tant que structure hybride
à caractère consultatif totalement
dominée par le gouverneur.
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18. • A partir de 1989 le système local se recentre
au niveau du gouvernorat pour faire du
gouverneur la clef de voute de tout le système
d’administration régionale et locale.
• Deux textes achèvent cette construction:
– La loi du 4 février 1989 sur le conseil régional;
– Le décret du 24 mars 1989 portant délégation de
compétences des membres du gouvernement au
gouverneur.
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19. - Le gouverneur devient à travers le conseil régional
le principal animateur du développement
économique dans la région.
– L’unique ordonnateur des crédits régionaux des
différents ministères;
– Et renforce sa position de représentant du
gouvernement par un très grand nombre de
compétences déléguées par le gouvernement.
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20. • On assiste par ailleurs à la même période à la
création de nouvelles structures:
– les conseils ruraux dans les zones non
communalisées;
– Les conseils locaux de développement au niveau
des délégations.
– Mais les équilibres perdurent imperturbablement
jusqu’à la constitution du 27 juin 2014 en faveur
de la déconcentration.
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21. II. Le nécessaire rééquilibrage du système de la
décentralisation et de la déconcentration.
• Ce rééquilibrage répond au nouveau statut
constitutionnel de la décentralisation (A)
• Et aux exigences de cohérence juridique et
politique du système local (B).
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22. A. LE NOUVEAU STATUT CONSTITUTIONNEL DE LA
DECENTRALIATION
• La déconcentration en tant que pilier du système
politico-administratif régional et local ne
disposait pas paradoxalement de bases
constitutionnelles directes dans la constitution.
• Elle se renforçait en réalité de la centralisation
politique dans le pays.
• Le gouverneur représentant du chef de l’Etat et
du gouvernement reproduisait les mécanismes
du régime présidentialiste à la périphérie.
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23. • Le statut constitutionnel de la décentralisation
était de son coté des plus réducteurs.
• On notait l’existence d’un chapitre 7 de la
constitution intitulé collectivités locales
• Ce chap contient un seul article 71 muet sur
tous les principes de la décentralisation.
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24. • La situation a changé depuis la constitution du 27
janvier 2014 qui contient un chap VII intitulé « du
pouvoir local » composé de 12 articles avec
l’existence d’un art 14 au chap I sur les principes
généraux.
• La nouvelle constitution a procédé à:
• Une densification de l’encadrement
constitutionnel de la décentralisation:
• Au niveau des structures (1)
• Et des principes (2)
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25. 1. La densification au niveau des structures.
• On passe avec l’article 131 de la constitution de 2014
de 2 à 3 niveaux de collectivités locales. Il s’agit de:
– La commune;
– La région;
– Et le district.
On assiste aussi à la création d’une nouvelle structure: le
conseil supérieur des collectivités locales implanté en
dehors de la capitale (art 141):
C’est un organisme consultatif en matière de législation
financière locale, de planification, de développement
et d’équilibre régional.
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26. 2. La densification des principes de la décentralisation.
• L’article 71 de la constitution de 1959 sur les
collectivités locales était ainsi rédigé:
• « Les conseils municipaux et régionaux et les
structures auxquelles la loi confère la qualité de CL
gèrent les affaires locales dans les conditions
prévues par la loi »
• L’on remarque que la constitution est muette sur des
questions aussi importantes que:
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27. - La notion de décentralisation, le chapitre VII de la constitution
intitulé «collectivités locales » n’utilise pas le terme
décentralisation.
- Le principe électoral en tant que modalité de sélection des
responsables régionaux et locaux est occulté.
Le principe d’autonomie des collectivités locales n’est pas
consacré.
- Aucun critère opérationnel de répartition des compétences.
- Aucune précision de la nature des rapports entre l’Etat et les
collectivités locales.
- Aucun mot sur le contrôle.
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28. Actuellement tous les principes susceptibles de
fonder la décentralisation sont inscrits dans la
constitution:
La décentralisation en tant que modalité
d’organisation, absente dans la constitution de
1959, constitue désormais en vertu de l’art 14
nouveau une obligation constitutionnelle:
« L’Etat s’engage à soutenir la décentralisation et
à l’adopter sur tout le territoire national dans
le cadre de l’unité de l’Etat »
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29. Par ailleurs:
Le principe électoral, (généralisé à l’ensemble des collectivités
locales, suffrage direct pour la commune et la région et
indirect pour le district, art 133)
Le principe d’autonomie juridique, administrative et financière
(art 132);
Le principe de libre administration (art 132);
Le principe de subsidiarité en tant que principe régissant la
répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités
locales (art 134);
Le principe de solidarité financière (transferts financiers et
péréquations, art 136);
Le principe de la tutelle à postériori art 138 et art 142);
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30. - Le partenariat (Etat collectivités locales et
collectivités locales elles mêmes, art 140);,
- La gouvernance ouverte et la démocratie
participative, art 137 et 139);
- La garantie d’une plus grande représentation
des jeunes dans les conseils locaux (art 133).
- La garantie d’une plus grande représentation
des femmes en vertu des exigences
constitutionnelles de la parité.
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31. B. Les exigences de cohérence politique et juridique du
système politico-administratif régional et local.
• Il est certain que le nouveau statut
constitutionnel de la décentralisation
commande de réviser les équilibres
traditionnels entre la décentralisation et la
déconcentration dans le pays.
• Ceci découle d’un impératif d’harmonisation
juridique (1) et politique du système politico-
administratif local(2).
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32. 1.L’impératif d’harmonisation juridique:
• Deux critiques fondamentales peuvent être
adressées à la constitution de 2014:
– Elle occulte totalement la déconcentration;
– Et elle adopte une conception réductrice du
pouvoir local.
a. En effet la constitution de 2014 ne contient
aucune disposition susceptible de se rapporter
directement à la déconcentration.
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33. Cette lacune est en décalage par rapport à
l’importance politique et institutionnelle de la
déconcentration dans le système politico
administratif régional et local tunisien.
Le gouverneur qui occupait tout l’espace politique et
institutionnel local n’a aucun statut dans la
constitution!!
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34. • b. Par ailleurs la conception du pouvoir local
soutenue par le chapitre 7 de la constitution ne
peut aucunement se concrétiser sans le concours
de la déconcentration.
• En effet la décentralisation doit se faire selon l’art
14 de la constitution dans le respect de l’unité de
l’Etat.
• Or la garantie de l’unité de l’Etat ne peut se
réaliser en l’état actuel du droit positif local
tunisien que par le gouverneur représentant de
l’Etat, du Gouvernement et garant de l’ordre
public et de la sécurité à l’échelle de la région.
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35. • Il est impératif, dans ces conditions, en
attendant une révision de la constitution, à ce
que la mise en cohérence de la législation
locale à la constitution ne se fasse pas aux
détriments de la position nodale du
gouverneur dans l’univers politique, juridique
et institutionnel local tunisien.
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36. Par ailleurs et dans la même perspective, les nouveaux
principes constitutionnels sur le pouvoir local vont
aboutir, obligatoirement, à une modification des
équilibres de la décentralisation et de la
déconcentration.
- Le principe de subsidiarité en tant que principe
de répartition des compétences s’appliquera
nécessairement à la déconcentration dans ses rapports
aux collectivités locales;
- Le principe de solidarité et de péréquation aura
des conséquences sur les équilibres financiers de la
décentralisation et de la déconcentration;
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37. • - Il en est de même des principes de la
généralisation des élections et du contrôle à
postériori, qui auront, des effets sur le style de
commandement du gouverneur et sur la
nature de ses rapports aux collectivités
locales;
• - La création du district en tant que 3eme
niveau de collectivité locale se fera en rapport
aux compétences économiques du
gouverneur et du conseil régional.
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38. 2.L’impératif d’harmonisation politique
• « L’exception tunisienne » se faisait dans
l’autoritarisme et dans la transition vers la
démocratie.
• La Tunisie est en voie de clore sa première phase
de transition démocratique (qui prend fin après
les élections législatives et présidentielles).
• Il s’agit d’entamer et de réussir la deuxième phase
de consolidation démocratique.
• Le rôle des élections locales est très important,
mais le rôle de l’Etat territorial n’en est pas moins
déterminant.
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39. • En effet la situation se caractérise par une très
forte demande d’Etat à la périphérie pour de
multiples raisons liées à:
–Un besoin de sécurité;
–Un besoin de développement ;
–Un besoin de justice sociale et de solidarité
etc
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40. Le rôle de la déconcentration reste fondamental:
- pour soutenir les collectivités locales
communales dans l’exercice de leurs
compétences,
- Pour concrétiser et impulser le principe de
solidarité entre l’Etat et les collectivités locales,
Et pour assurer la coordination et l’harmonisation
des activités des différents acteurs centraux,
déconcentrés et décentralisés sur l’espace
régional et local.
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41. Merci
pour votre attention
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