1. FINANCES PUBLIQUES
LOCALES

2. INTRODUCTION
Les finances locales constituent une branche des finances publiques au même
titre que le droit budgétaire, la fiscalité, la comptabilité publique etc. Dans
l’expression "Finances locales", on a deux composantes : les finances d’une part et
le justificatif local d’autre part. Le terme finances s’entend des finances
publiques. Les termes finances publiques s’opposent aux finances privées par leur
objet.
Les finances privées concernent les opérations financières (ressources –
dépenses) effectuées par les personnes privées (entreprises, particulier,
associations) et l’objet des finances privées sont évidemment les deniers privés.
Quant aux deniers publics, ils désignent les deniers destinés à l’exécution des
services publics ou qui sont mis à la disposition des personnes publiques.
Les finances publiques dont il est question, ce sont les finances des collectivités
locales d’où le terme finances locales. Les collectivités locales résultent du jeu de
la décentralisation qui consiste pour l’Etat à transférer des compétences à des
personnes morales qu’il crée.
La décentralisation peut être fonctionnelle ou territoriale. Lorsqu’elle est
fonctionnelle, elle aboutit à créer les services publics qu’elle confie à des
établissements publics. Lorsqu’elle est territoriale, la décentralisation vise à
donner aux collectivités territoriales des compétences propres, distinctes de celles
de l’Etat, à faire élire leurs autorités par la population et à assurer un meilleur
équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire.
Ces collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale, d’un pouvoir
de décision, d’une autonomie administrative et financière, d’un personnel propre
ainsi que de biens et services propres. Les allocations locales s’administrent
librement. Au Bénin, il y a un niveau de collectivité locale.
Les finances locales sont importantes à plusieurs points de vue.
En effet, du fait de leur importance, les finances locales ont acquis un intérêt de
plus en plus croissant. Cela se constate du point de vue de l’évolution des
dépenses comme du point de vue de l’évolution des ressources. En effet, les
budgets des collectivités locales deviennent de plus en plus élevés. Les dépenses
se sont encore diversifiées notamment les dépenses de fonctionnement,
d’équipement et d’investissement. Il y a aussi les dépenses de transfert.
Du point de vue des ressources, on constate aussi une diversification. En plus des
subventions de l’Etat, il y a les ressources fiscales, il y a les taxes locales, les
redevances locales, les aides extérieures, l’emprunt, etc.
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3. En effet, dans l’Union européenne, en 2000, les dépenses locales représentaient
13% du PIB, nettement au-dessus des pays comme la France où les dépenses
locales ne représentent que 9,2 % du PIB.
Une étude effectuée à partir de 08 pays africains permet de faire le constat global
suivant : d’abord, la faiblesse des ressources traditionnelles (fiscales ou non
fiscales) qui ne représenteraient que 1 % du PIB. On note cependant que dans les
pays comme le Cap-Vert, les ressources locales représentent 3 ,3 % du PIB.
Par ailleurs, on note une instabilité des ressources qui est imputable à
l’irrégularité des transferts de l’Etat central et à des efforts de recouvrements
variables notamment en raison du caractère peu prioritaire de ces ressources
pour les administrations centrales.
En dépit de la modicité de ces ressources et des dépenses qu’elles effectuent, les
finances des collectivités locales sont appelées à avoir une place encore
considérable. En effet, les missions confiées aux collectivités locales sont
importantes. Elles doivent assurer certaines charges au nom de l’Etat, telles que
l’état civil, la salubrité publique. Elles se voient aussi assignées un rôle de
développement économique et social.
Les élus locaux, les animateurs économiques et les développeurs locaux doivent
donc susciter et canaliser les énergies pour impulser le développement local. Les
Collectivités locales ont aussi un rôle à jouer dans la réalisation des Objectifs du
Millénaire pour le Développement (OMD).
Les fiances locales sont à la fois au cœur des problèmes de la décentralisation ;
puisqu’elles sont révélatrices du degré d’autonomie dont disposent les
collectivités territoriales décentralisées et des problèmes d’aménagement du
territoire ; car les déséquilibres territoriaux qui menacent la cohésion nationale
trouvent, en partie, leur origine dans les inégalités importantes des ressources
existant entre les collectivités locales.
Pour tous ces enjeux, le thème de la décentralisation fiscale revêt une importance
capitale pour les collectivités locales en Afrique et particulièrement au Bénin.
Elle se conçoit comme la répartition des ressources publiques et l’organisation
des rapports financières entre l’Etat et les collectivités locales.
Comment du point de vue financière, les collectivités locales sont elles organisées
pour assurer leurs rôles ?
C’est à cette interrogation que nous allons répondre à travers ce cours.
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4. I - Les documents budgétaires
Le budget des collectivités territoriales est la traduction financière annuelle du
programme d’action et de développement de cette collectivité territoriale.
L’article 3 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des
communes en République du Bénin dispose à cet effet que « le budget de la
Commune est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les
dépenses annuelles ».
De fait, une commune n’a qu’un seul budget présenté à travers plusieurs
documents budgétaires adoptés de manière successive pendant l’année
budgétaire. On distingue les documents de prévision et d’autorisation, des
documents qui retracent l’exécution du budget.
1-1 : le Budget primitif ou initial
Le budget primitif est le premier budget de l’année d’exercice qui est voté par la
commune. Il est primitif parce qu’il peut être amendé ou modifié au cours de
l’année. Il joue le même rôle que la loi de finances de l’Etat. Il s’agit d’un budget
prévisionnel qui prévoit les recettes et les dépenses de la collectivité territoriale
(commune) pour l’année à venir. Il autorise la perception des recettes et
l’engagement des dépenses.
1-2 : le budget supplémentaire ou modification budgétaire, collectif
budgétaire
Les modifications budgétaires peuvent intervenir en cours d’année
1-3 : la structure du budget
Deux sections : fonctionnement et investissement
1-3-1 : le Budget de fonctionnement
Ce sont les mouvements financiers de dépenses et de recettes assurant la marche
quotidienne des services administratifs et techniques ainsi que les charges et
obligations courantes. Il s’agit des dépenses ayant un caractère permanent, qui
reviennent d’année en année et qui sont nécessaires aux fonctions des
Collectivités Territoriales (dépenses de personnel, fournitures). Elles sont
financées par des ressources locales, notamment les produits de la fiscalité, les
revenus des domaines, les redevances pour services rendus, en un mot, les
ressources propres.
1-3-2 : le Budget d’investissement
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5. Il regroupe les opérations temporaires et accidentelles ; il s’agit d’opérations qui
ne se répètent pas d’année en année. Les dépenses d’investissement modifient de
façon appréciable la valeur du patrimoine de la commune.
Quant aux recettes du budget d’investissement, elles peuvent être constituées
par des recettes temporelles telles que les emprunts ou par des recettes définies
telles que les dons, les legs, les excédents budgétaires etc.
Les deux parties du budget doivent être gérées de façon distincte. Il n’en demeure
pas moins vrai que des relations financières peuvent s’instaurer entre elles. Ce
sont des opérations d’ordre c'est-à-dire des opérations de transfert entre les deux
dans lesquelles le même nombre est inscrit deux fois en recettes et en dépenses
dans chacune d’entre elles. En principe le mouvement se fait du budget de
fonctionnement vers celui d’investissement. Les prélèvements peuvent en effet,
être effectués de la section de fonctionnement vers la section d’investissement
mais les recettes de la section d’investissement ne peuvent en aucun cas couvrir
les dépenses de la section de fonctionnement. Chaque section est subdivisée en
chapitres et en articles.
II - La procédure d’établissement du budget local
L’établissement du budget suppose sa préparation, son vote et son approbation.
2-1 : la préparation du budget
La préparation du budget est confiée au Maire (article 98-007 du 15 janvier 1999
portant RFC en RB qui dispose que la préparation du budget de la commune est
confiée au Maire. Il s’agit d’une préparation délicate parce que ce sont des choix
budgétaires qui déterminent la politique de la commune. Le Maire est aidé par
les services administratifs et techniques de la commune. Il peut aussi recourir
aux services déconcentrés de l’Etat notamment dans les domaines financier et
administratif. D’ailleurs l’article 26 de la loi 98-007 prescrit que les informations
relevant des services de l’Etat parviennent au Maire au plus tard 2 mois avant le
vote du budget.
En France, depuis quelques années il a été institué ce que l’on appelle le débat
d’orientation qui a pour but de recueillir l’avis des membres de l’assemblée
délibérante sur les orientations budgétaires. Ce débat intervient dans un delai de
2 mois précédant l’examen du budget. Le projet de budget comporte toutes les
prévisions annuelles de recettes et de dépenses. L’évaluation des recettes
incombe au Maire et l’inscription des dépenses obéit à certaines contraintes. Il en
est ainsi notamment des dépenses de personnel qui sont inscrites dans la limite
du cadre organique d’emplois de la collectivité territoriale.
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6. Cette budgétisation des moyens financiers des collectivités territoriales est
guidée par les principes traditionnels que sont les principes d’annualité, d’unité,
d’universalité et de spécialité des crédits. Elle doit aussi tenir compte du principe
d’équilibre réel qui signifie que l’équilibre entre les prévisions de recettes et les
prévisions de dépenses doit être réalisé pour chacune des deux sections. La
budgétisation devrait aussi obéir au principe de sincérité qui signifie qu’aucune
recette fictive ni aucune dépense surévaluée ou sous-évaluée ne peut être inscrite
au budget en vue de réaliser l’équilibre apparent.
2-2 : le vote du budget
Le budget est aussi un acte d’autorisation qui donne l’autorisation d’engager les
dépenses et de percevoir les recettes. Du fait des traditions constitutionnelles,
cette autorisation est donnée par des contribuables en l’occurrence une assemblée
élue qui est soit le conseil municipal soit le conseil communal. En général, avant
l’adoption du budget par le conseil communal ou municipal, le projet de budget
est soumis pour avis, aux structures compétentes par le Maire. A cet effet, la
commissions des affaires économiques et financières créée obligatoirement au
sein du conseil communal par la loi 97-029 du 15/01/99 portant organisation des
communes en RB en son article 36, devrait en être saisie pour une instruction et
un avis sur le projet de budget. L’étude du budget par cette commission devrait
aboutir à un rapport qui a pour but d’éclairer les conseillers avant qu’ils ne se
prononcent. Le conseil se réunit par la suite pour voter le budget (cf article 24 de
la loi 98-007). La session budgétaire a lieu au mois de novembre.
A l’occasion de la session budgétaire, le conseil communal peut apporter des
amendements au projet de budget. En général, la recevabilité des amendements
est soumise à certaines conditions. Il faut d’abord que l’amendement respecte
l’équilibre budgétaire, ensuite tout amendement entrainant un accroissement de
dépenses ou une diminution de recettes doit être assorti des mesures nécessaires
en vue de rétablir l’équilibre réel du budget. Enfin, l’amendement ne doit pas
avoir pour effet de supprimer ou de rendre insuffisant les crédits destinés à
couvrir les dépenses obligatoires.
Au cas où le budget local n’est pas adopté avant le début de l’exercice auquel il
s’applique, c'est-à-dire avant le 1er janvier, le Maire peut du conseil communal,
mettre en recouvrement les recettes et sur autorisation, mensuellement, engager,
liquider et mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite
du 12ème de celles inscrites au budget de l’année précédente et pour ce qui est des
annuités de dette venant à échéance avant le vote du budget, il peut mandater
les dépenses y afférentes.
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7. Quant aux dépenses d’investissement, il peut les engager, les liquider et les
mandater dans la limite du ¼ des crédits ouverts dans le cadre de l’exercice
précédent. Son intervention dans le cadre des dépenses d’investissement se fait
aussi sur autorisation du conseil communal et jusqu’à l’adoption du budget. (31
mars au plus tard). Ces différentes autorisation du conseil communal doivent
être transmises à l’autorité de tutelle er elles sont exécutoires si elles ne font pas
l’objet d’une opposition de sa part dans un délai de 10 jours.
2-3 : l’approbation du budget
L’article 29 de la loi 98-007 prévoit une approbation du budget par l’autorité de
tutelle. Celle-ci intervient dans le mois qui suit la date de réception de l’acte
budgétaire. L’approbation est réputée acquise si aucune suite n’est donnée par
l’autorité de tutelle après le délai d’un mois.
Pour approuver le budget, l’autorité de tutelle après le délai est assistée du
délégué du contrôleur financier. L’approbation intervient par un acte explicite ;
notamment par voie d’arrêté.
Le budget est transmis à l’autorité de tutelle pour qu’elle exerce un contrôle et ce
contrôle peut être un contrôle de légalité dans la mesure où le budget des
collectivités locales a la nature d’un acte administratif. C’est d’ailleurs ce que
prévoit l’article 142 de la loi 97-029 qui dispose que le pouvoir de tutelle comporte
aussi une fonction de contrôle de la légalité des actes pris par le Maire et le
conseil communal ainsi que du budget communal.
Le contrôle peut aussi revêtir un caractère dit budgétaire. Le contrôle de légalité
du droit commun a pour objet de faire constater par la juridiction administrative
l’illégalité d’un acte et d’en obtenir l’annulation. Au contraire, le contrôle
budgétaire vise non pas la suppression de l’acte mais son remplacement par un
autre.
Le contrôle budgétaire est prévu lorsque le budget n’est pas voté en équilibre réel.
Dans ce cas, l’autorité de tutelle propose à la commune les mesures nécessaires
au rétablissement de l’équilibre budgétaire. Il demande en conséquence, une
nouvelle délibération du conseil communal ou municipal. L’autorité de tutelle
dispose d’un mois et la nouvelle délibération du conseil devrait intervenir dans
un délai d’un mois à compter de la date de communication des observations de
l’autorité de tutelle. En cas de défaillance du conseil, soit par défaut de
délibération dans le délai prescrit, soit du fait des mesures jugées insuffisantes
par l’autorité de tutelle, le budget est réglé et rendu exécutoire par l’autorité de
tutelle dans un délai de 15 jours suivant l’expiration de l’autre délai de 1 mois.
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8. Lorsque l’autorité de tutelle constate qu’une dépense obligatoire n’a pas été
inscrite au budget ou l’a été pour un montant insuffisant, elle adresse une mise
en demeure à la commune. Celle-ci dispose d’un mois pour opérer les corrections
et rectificatifs qui s’imposent. Après ce délai et si la mise en demeure n’a pas été
suivie d’effet, l’autorité de tutelle inscrit la dépense au budget de la commune. Il
opère à cet effet, les modifications qui s’imposent soit en créant des ressources
soit en diminuant des dépenses facultatives. Le budget ainsi rectifié est réglé et
rendu exécutoire par ses soins.
III – Le contenu du budget local : les ressources internes
Les ressources internes sont des ressources à la collectivité locale. Parmi ces
ressources il y a les recettes fiscales locales, les revenus du patrimoine et du
portefeuille, les revenus divers.
3 – 1 : les ressources fiscales locales
Ce sont les impôts d’Etat dont le produit est généralement ristourné aux
collectivités locales et les taxes fiscales.
3-1-1 : les impôts d’Etat
Ce sont les impôts institués par l’assemblée nationale et en principe perçus au
profit de l’Etat. Mais généralement, en vue d’apporter un appui aux collectivités
locales, l’Etat ristourne partiellement ou totalement ces différents impôts aux
communes. Parmi ces impôts, il y a les impôts fonciers (contributions foncières
des propriétés bâties et non bâties). La contribution foncières des propriétés
bâties a pour assiette les propriétés bâties, c'est-à-dire les maisons, les
manufactures et les usines ainsi qu’en général tous les immeubles construits en
maçonnerie, en fer ou en bois et fixés au sol à demeure.
La contribution sur les propriétés bâties est calculée en raison de la valeur
locative de la propriété, la valeur locative étant le prix que le propriétaire
requiert lorsqu’il les donne à bail ou, s’il les occupe lui-même, le prix qu’il
pourrait en tirer en cas de location. Cet impôt est, en général, dû par le
propriétaire, le possesseur ou l’usufruitier.
La contribution foncière sur les propriétés non bâties s’applique en général, en
milieu urbain. Les immeubles ruraux ne sont pas imposables. La contribution
foncière sur les propriétés non bâties est calculée en fonction de la valeur vénale
de la propriété.
En plus des impôts fonciers, il y a les impôts professionnels. Il y a :
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9.  La patente, qui frappe toutes les personnes physiques ou morales,
nationales ou étrangères qui exerce sur le territoire national, une action
industrielle, commerciale ou une profession non comprise dans les
exemptions permanentes et temporaires prévues par la législation fiscale.
 La licence est perçue sur toute personne ou société se livrant à la vente de
boisson que ce soit en gros ou en détails ;
 Les impôts divers : la TVA, la Taxe de Voirie perçue au cordon douanier, la
Taxe sur les armes à feu.
3-1-2 : les taxes fiscales locales
Elles se distinguent des impôts locaux par le pouvoir de décision dont disposent
les collectivités locales à leur égard. Au contraire des impôts locaux qui sont
obligatoires, les taxes fiscales locales sont facultatives dans la mesure où elles
sont instituées par délibérations des collectivités locales.
Les taxes fiscales locales sont, entre autres : taxe sur les spectacles, jeux et
divertissement, taxe sur les exploitations de carrières et mines, taxe sur les
affichages.
3-2 : les taxes pour services rendus
Elles rétribuent un service rendu par la collectivité territoriale personnel et
exclusif des usagers. Parmi elles, il y a celles qu’on peut qualifier de taxes
rémunératoires parce qu’elles rétribuent un service imposé par l’administration
locale (par exemple : ramassage des ordures, taxe d’enlèvement des ordures
ménagères). Il y a les redevances qui rétribuent un service facultatif rendu à la
demande des usagers. Leur coût ne peut excéder globalement le coût
raisonnablement estimé des services qu’elles rétribuent.
3-3 : les taxes diverses
C’est une variété de taxes que l’on ne peut retrouver/classer dans les catégories
sus évoquées.
3-4 : les revenus du patrimoine et du portefeuille
Ils sont générés par le patrimoine de la collectivité locale. C’est notamment les
produits perçus sur son domaine privé, sur les concessions agricoles ou
industrielles et sur les biens locaux (exemple : location des biens meubles et
immeubles). Parmi les revenus de portefeuille, on peut évoquer les revenus des
participations dans des organismes, entreprises ou sociétés d’économie mixte,
placements à termes.
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10. IV – Les ressources externes
Parmi les ressources externes, il y a les concours financiers de l’Etat encore
appelés l’aide de l’Etat, les fonds de concours et d’aide extérieure et l’emprunt.
4-1 : l’aide de l’Etat ou concours financiers de l’Etat
On retrouve toutes les formes d’appui, de concours d’ordre budgétaire que l’Etat
apporte aux collectivités locales. On peut faire une distinction entre les
prélèvements sur les recettes et les concours budgétaires.
Les prélèvements sur les recettes de l’Etat correspondent à des dotations
budgétaires. Ils viennent en diminution des recettes de l’Etat.
Les concours budgétaires correspondent à un effort propre de l’Etat sous forme de
dépenses en faveur des collectivités locales (subventions salariales, subventions
à la restitution de la taxe civique).
On peut faire une grande typologie qui permet de distinguer les subventions des
dotations et des dotations globales.
La dotation globale est aussi un concours budgétaire de l’Etat. Elle est attibuée
aux collectivités locales de manière automatique sur la base des critères objectifs
fixés par la loi. Du point de vue de l’utilisation, les collectivités locales disposent
d’une liberté dans la mesure où cette dotation n’est pas affectée à un emploi
précis.
La dotation est un concours budgétaire qui bénéficie de l’automaticité mais au
contraire de la dotation globale, la dotation est affectée à un emploi précis.
Quant à la subvention, elle dépend entièrement de l’Etat aussi bien pour son
initiative, son montant que pour son affectation. Parmi les interventions, l’Etat
peut allouer aux communes des concours financiers destinés au fonctionnement
des collectivités locales. Ce concours a pour objet de participer aux charges de
fonctionnement des collectivités locales. C’est le cas notamment des subventions
salariales.
L’Etat peut également accorder des concours financiers destinés à l’équipement
des communes. Il s’agit par exemple, des subventions d’équipements qui
contribuent à réaliser certaines opérations relevant du PDC. L’Etat peut aussi
allouer aux communes une subvention d’équilibre lorsque le budget de
fonctionnement ne peut être équilibré.
L’Etat peut accorder des avances de trésorerie sur la base du décret 2000-413 du
15 /10/2001 portant modalités d’avance de trésorerie aux communes de la RB.
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11. L’avance de trésorerie est accordée dans l’hypothèse d’une insuffisance
momentanée de trésorerie. Les avances ne peuvent être accordées qu’aux
communes qui justifient que leur situation financière ne permet pas le règlement
des dépenses indispensables et urgentes et cette situation n’est pas due à une
insuffisance de ressources et notamment à un déficit budgétaire. Il faut noter,
cependant, que les avances peuvent être accordées pour couvrir les dépenses
exceptionnelles survenues au cours d’un exercice dans des circonstances qui ne
pouvaient être prévues lors de la préparation du budget de la commune. L’avance
est accordée par le ministre en charge des finances. La demande qui lui est faite
comprend des pièces qui peuvent justifier les besoins des communes concernées.
Il s’agit notamment du budget, de l’exercice et des actes qui l’ont consacré, des
comptes administratifs et de gestion de l’année précédente, de la situation
financière de la commune. La demande intervient à la suite d’une délibération du
conseil communal. Le montant de l’avance ne peut excéder 20% du montant des
recettes inscrites au budget de fonctionnement de la commune au cours d’un
exercice budgétaire. Les avances sont remboursées dans un délai maximum de 2
ans. Mais dans l’hypothèse où l’avance a été accordée pour couvrir les dépenses
exceptionnelles, le remboursement doit être prévu dans le budget de l’exercice
suivant.
Le Ministre en charge des finances peut déléguer son pouvoir au Préfet. Lorsque
la décision est/doit être prise par le Préfet elle l’est sur avis motivé du Receveur
percepteur de la commune.
4-2 : les fonds de concours et l’aide extérieure
Ces ressources peuvent avoir une affectation partielle ou non et toute
modification de l’affectation est soumise à l’autorité de tutelle. Ces ressources
contribuent à l’augmentation du patrimoine de la collectivité territoriale. Dans ce
cas, elles doivent être prises en recettes au budget d’investissement (articles 14 et
15 de la loi 98-007)
4-3 : les emprunts
Ils sont destinés à couvrir les dépenses d’équipement et d’investissement ou
éventuellement la dotation de fonds de démarrage aux établissements publics à
caractère industriel ou commercial ou aux établissements de coopératives
intercommunales prévus par la loi 98-007 en son article 15. L’emprunt est
organisé par le décret n°20055-374 du 23 juin 2005 fixant les modalités
d’emprunt par les communes et leur garantie. L’emprunt doit être autorisé par
délibération du conseil communal. Il est soumis aussi à l’approbation de l’autorité
de tutelle et la signature du contrat d’emprunt n’intervient qu’à la suite de cette
approbation par l’autorité de tutelle.
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12. En vue de garantir le remboursement de l’emprunt, les garanties sont exigées de
la commune. La garantie peut être une hypothèque ou une sûreté consentie sur
un bien du domaine privé de la commune. Elle peut aussi être constituée par les
ressources propres de la section d’investissement ajoutées aux prélèvements
opérés sur les recettes de la section de fonctionnement couvrant les
remboursements du capital, des annuités. Elle peut aussi être constituée par un
mandatement d’office des dépenses obligatoires par l’autorité de tutelle. La
garantie peut également être accordée par une banque ou une institution
financière ; mais ceci passe par le cautionnement de l’Etat.
V - Les dépenses des collectivités locales
Elles sont très variées. Cette variété peut en dressant une typologie des recettes
locales ; typologie en fonction des pouvoirs dont disposent les collectivités locales ;
typologie fondée sur la nature des dépenses.
5-1 : la typologie fondée sur le pouvoir de décision de l’autorité locale
Le critère de la classification est fondé sur la liberté dont dispose l’autorité locale
pour inscrire une dépense au budget local. Sur cette base, on peut distinguer 3
catégories de dépenses : les dépenses interdites, les dépenses obligatoires et,
enfin, les dépenses facultatives.
5-1-1 : les dépenses interdites
Ce sont des dépenses dont la réalisation est considérée comme contraire aux
textes en vigueur ou étrangères à tout intérêt public local. En ce qui concerne
cette catégorie de dépenses, il n’y a pas une liste comme il en existe pour les
dépenses obligatoires.
Toutefois, par la définition que la doctrine nous donne, il est possible d’en
identifier 2 catégories distinctes.
Il y a d’une part les dépenses contraires à la réglementation en vigueur en vertu
du principe de légalité. En effet, les dépenses des collectivités locales doivent
s’exercer dans le cadre des dispositions légales ou réglementaire. Il y a d’autre
part, les dépenses qui s’inscrivent en dehors de l’intérêt local, c'est-à-dire en
dehors du champ de compétence des collectivités locales ou en dehors de leurs
limites territoriales. C’est ainsi, par exemple que les dépenses liées aux affaires
étrangères et les dépenses occasionnées par le maintien d’une force armée sont
des dépenses interdites.
5-1-2 : les dépenses obligatoires
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13. Cette catégorie de dépenses peut être définie comme des dépenses qu’un texte de
caractère juridiques met à la charge d’une collectivité locale sous réserve et dans
les limites de l’intérêt local. Ces dépenses obligatoires peuvent résulter d’abord
d’une loi. C’est notamment le cas des dépenses découlant de l’exercice des
compétences que la loi 97-029 du 15/01/99 portant organisation des communes en
RB a mises à la charge de celles-ci. C’est aussi le cas d’un ensemble de dépenses
énumérées par la loi 98-007 du 15/01/99 portant RF des communes en RB en son
article 17. Dans cette liste de l’article 17 on peut distinguer les dépenses qui
découlent du fonctionnement de la commune. C’est notamment le cas de toutes
les charges légales contractuelles (rémunération et indemnités en faveur des
fonctionnaires rétribués sur un autre budget et chargés d’un service communal,
les pensions à la charge des communes). Il en est ainsi aussi des frais de bureau
de l’administration locale (l’entretien de l’hôtel de ville, les frais de bureau, de
bibliothèque). Il y a en outre les dépenses découlant de la mise en œuvre des lois
comme les dépenses relatives à la mise en œuvre de la responsabilité civile ou les
condamnations judiciaires à la charge de la commune ou encore les dettes
certaines et exigibles de la collectivité locale. Elles peuvent résulter aussi d’un
engagement irréversible de la commune. Cet engagement irréversible peut avoir
été pris à l’occasion des marchés, contrats ou conventions régulièrement conclus
par la collectivité locale. On trouve dans cette catégorie les intérêts et
amortissement des emprunts, les loyers et frais d’entretien des bâtiments pris en
location et les factures régulièrement émises par les cocontractants.
L’engagement irréversible peut résulter aussi d’actes unilatéraux et ayant créé
des droits au profit des tiers.
Du point de vue de leur régime, il y a pour la commune, une obligation
impérative d’inscrire la dépense obligatoire à son budget en y affectant une
dotation suffisante. Pour l’autorité de tutelle, il est obligatoire, pour elle,
d’inscrire d’office la dépense obligatoire en cas de carence des autorités locales.
5-1-3 : les dépenses facultatives
Ce sont les dépenses qui n’entrent pas dans la liste des dépenses obligatoires. Il
s’agit des dépenses que la commune peut décider librement de réaliser à
conditions évidemment que ces dépenses soient entraînées par le règlement des
affaires relevant de leurs intérêts.
Le champ d’application des dépenses facultatives semble vaste mais dépend d’un
certain nombre de facteurs ; notamment des besoins exprimés par la population,
de la politique locales, des prévisions budgétaires etc.
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14. 5-2 : la typologie des dépenses
Les dépenses des communes peuvent être regroupées en 2 catégories : en
dépenses de fonctionnement et en dépenses d’investissement.
5-2-1 : les dépenses de fonctionnement
Il s’agit de dépenses qui assurent la marche quotidienne des services
administratifs et techniques ainsi que les charges et obligations courantes. Ces
dépenses qui ont un caractère permanent reviennent d’année en année et sont
nécessaires au fonctionnement des collectivités territoriales.
Ces dépenses se retrouvent aux chapitres 60 à 66 de la nomenclature budgétaire
des communes. Il s’agit notamment des dépenses relatives aux fournitures et
consommables telles que carburant et lubrifiants des véhicules, fourniture de
bureau, les factures d’électricité et d’eau, frais de transport, frais de déplacement
du personnel.
5-2-2 : les dépenses d’investissement
Elles sont des opérations de dépenses qui ne se répètent d’année en année. Elles
procurent un bien durable. Elles accroissent de façon appréciable, la valeur du
patrimoine de la collectivité territoriale et améliorent l’équipement public local.
De ce point de vue, les dépenses d’investissement sont des dépenses de
construction, d’équipement. L’investissement traduit l’action d’acquérir des biens
de production pour l’exploitation d’une entreprise ou d’une action déterminée
alors que l’équipement désigne tout ce qui sert à pourvoir une activité déterminée
de matériel.
Les dépenses d’investissement sont retracées dans la nomenclature budgétaire
aux chapitre 16 à 20 et suivant jusqu’au chapitre 40.
VI – L’Exécution du budget local
Les règles d’exécution du budget local sont des règles de comptabilité publique.
Elles s’articulent au tour de 2 principes ; le principe de la séparation des
ordonnateurs et des comptables et le principe de l’unité de trésorerie.
6-1 : l’exécution juridique et le principe de la séparation des
ordonnateurs et des comptables
La mise en œuvre du principe de la séparation de l’ordonnateur et du comptable
suppose une séparation des agents d’exécution, une séparation des opérations
d’exécution et une séparation des comptabilités.
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15. 6-1-1 : la séparation des agents d’exécution
On distingue 2 catégories d’agents. Le 1er est l’ordonnateur qui est le Maire. Il
exécute le budget communal (article 72 de la loi 97-029). A ce titre, il a en charge
la rentrée des impôts, taxes et des droits communaux. Sa tâche se limite à la
phase administrative des opérations financières. Il ne saurait interférer la phase
comptable et manier les fonds. Autrement il serait déclaré comptable de fait et
être poursuivi en conséquence. Le Maire demeure responsable des opérations
qu’il doit effectuer dans l’hypothèse des délégations de pouvoirs qu’il pourrait
éventuellement donner. En effet, le Maire peut déléguer à un ou plusieurs de ces
adjoints sa signature en cas d’absence ou d’empêchement.
Le 2ème agent est le Receveur Percepteur qui est un comptable du trésor. Nommé
par le Ministre en charge des finances, il a sous lui la personne du poste
comptable. Il est aussi le conseiller financier du Maire (article 46 al2 de la loi 97-
029 du 15/01/99). Le RP est chargé de la gestion financière de la collectivité
territoriale. A ce titre, il anime la gestion matérielle de l’encaisse générale locale
de la commune et la conservation des fonds déposés dans sa caisse. Il en assume
seul la responsabilité. Il doit faire diligence et entreprendre la poursuite
réglementaire pour assurer le recouvrement rapide et intégral des recettes
locales qu’il a pris en charge. Il doit d’ailleurs justifier dans les délais
réglementaires l’entière réalisation des rôles émis et la perception des recettes à
recouvrer sur ordre de recettes. Il est aussi chargé de procéder aux opérations de
dépenses correspondant aux mandats émis par l’ordonnateur.
Ces 2 agents ordonnateur et comptable n’ont aucun lien de subordination entre
eux. Ils sont indépendants l’un de l’autre. De plus, il y a incompatibilité entre les
fonctions d’ordonnateur et de comptable. C’est pourquoi les opérations de la
phase administrative ne peuvent être confiées ni au RP ni à un agent affecté à la
Recette Perception.
6-1-2 : la séparation des opérations d’exécution
On distingue les opérations de dépenses et les opérations de recettes.
Dans le cadre des opérations de dépenses publiques locales, il faut distinguer les
opérations de la phase administrative des opérations de la phase comptable.
Dans la phase administrative, il y a tout d’abord l’engagement de la dépense qui
est l’acte par lequel, le Maire crée ou constate à l’encontre de la commune une
obligation. C’est notamment l’exemple d’une passation de marché, recrutement
de personnel. La signature d’un acte d’engagement pour le Maire est soumise à
certaines conditions ; notamment la réalité des coûts, la prévision et la
spécification de la dépense, la disponibilité des crédits.
15

16. L’engagement des dépenses de personnel permanent se fait dès le 1er janvier pour
les 12 mois de l’exercice budgétaire. Il est fait en fonction de la situation des
effectifs réels à la charge de la commune. Toute décision donnant lieu par la suite
à une modification des la situation du personnel fait l’objet d’un engagement
complémentaire ou d’un dégagement. La liquidation de la dépense, consiste à
constater le service fait et à arrêter les droits des créanciers. L’ordonnancement
ou mandatement, enfin, est l’acte par lequel l’ordonnateur donne au comptable
l’ordre de payer une créance liquidée à la charge de la collectivité territoriale.
Quant à la phase comptable, elle se limite à la phase matérielle de paiement. Elle
relève du RP. Avant de payer, celui-ci doit opérer certains contrôles de régularité
que lui imposent l’exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Dans le
cadre du paiement, il faut signaler que le RP peut suspendre le paiement d’une
dépense irrégulière par une décision motivée adressée à l’ordonnateur.
Mais cette dépense pourra tout de même être payée sur réquisition de
l’ordonnateur sauf dans les hypothèses suivantes :
 Insuffisance de fonds communaux disponibles ;
 Dépenses ordonnancées sur des crédits irrégulièrement ouverts ou
insuffisants ou sur des crédits autres que ceux sur lesquels elles devraient
être créditées ;
 Absence de service fait.
En cas de réquisition, la responsabilité de l’ordonnateur se substitue à celle du
comptable.
Quant aux opérations de recettes, elles comportent dans la phase administrative,
l’établissement d’un titre de recette. Le titre de recette peut être défini comme
l’acte par lequel l’ordonnateur, après avoir constaté l’existence d’une créance au
profit de la commune et avoir fixé son montant prescrit son recouvrement par la
comptabilité publique. On distingue l’ordre de recette et le rôle d’impôt qui sont
tous les 2 en principe ordonnancés par l’Exécutif local.
Les rôles relatifs aux taxes fiscales et impôts des communes sont rendus
exécutoires par le Maire. Toutefois, le Maire n’apporte que son appui aux services
de l’Etat pour les rôles qu’ils émettent et qu’ils lui communiquent accompagnés
des informations relatives aux avantages fiscaux apportés et du montant de la
diminution de la recette qui en résulte
L’ordre de recette peut être défini comme un titre de recette établi par
l’ordonnateur en vue d’une créance de la commune par le RP.
La phase comptable de l’opération de l’exécution du budget communal concerne
les recouvrements de recettes.
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17. 6-1-3 : la séparation des comptabilités
Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables suggère une
dualité des comptes. Cette dualité des comptes devrait permettre au conseil
d’exercer un meilleur contrôle sur la gestion financière de la commune. Il existe
ainsi une double comptabilité tenue par l’ordonnateur et le comptable. Il y a
d’abord la comptabilité administrative qui est tenue par l’ordonnateur. Dans
cette comptabilité on retrouve les opérations effectuées par l’ordonnateur. Il
s’agit, notamment des opérations relatives à l’émission des recettes de toute
nature et des opérations d’engagement, de liquidation et de mandatement des
dépenses imputables au budget de la commune. C’est cette comptabilité
administrative qui lui permet d’établir le compte administratif à la clôture de
l’exercice budgétaire.
Il y a ensuite la comptabilité qui est tenue par le RP. Il y inscrit toutes les
opérations de recouvrement et de paiement qu’il effectue. C’est cette comptabilité
qui lui permet d’élaborer, à la fin de l’exercice budgétaire, le compte de gestion.
6-2 : l’exécution financière et le principe de l’unité de trésorerie
L’exécution financière est dominée par le principe de l’unité de trésorerie dont la
rigueur a conduit à quelques aménagements.
6-2-1 : le contenu du principe
Le principe de l’unité de trésorerie se distingue d’un autre principe non moins
important : le principe de l’unité de caisse.
En vertu de l’unité de caisse, l’ensemble des fonds disponibles pour une
collectivité territoriale quelque soit l’origine, sert à assurer le paiement de
l’ensemble des services. On ne saurait réserver en caisse, certaines catégories de
deniers encaissés pour les utiliser au paiement de certaines catégories de
dépenses. Les fonds dont dispose, à un moment donné une commune dorme une
masse indifférenciée pouvant servir à acquitter n’importe quelle sorte de dépense.
Sur le plan matériel, le principe de l’unité de trésorerie suggère que tout les fonds
publics sont gérés en commun tant au niveau national au sein du trésor public,
au niveau local dans les postes comptables. Le principe de l’unité de trésorerie
comporte 2 éléments : l’obligation de dépôt et la gratuité du dépôt.
a) L’obligation de dépôt au trésor
Les communes comme d’autres organismes publics tels que les établissements
publics et les personnes morales bénéficiant de taxes parafiscales sont tenus de
déposer tous les fonds à un compte ouvert auprès du trésor. Ils deviennent ainsi
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18. les correspondants du trésor. Cette obligation de dépôt entraine des contraintes
pour la gestion des fonds. Ainsi, il est interdit à ces organismes d’ouvrir un
compte bancaire ou postal. De plus, le compte des correspondants au trésor ne
peut être débiteur sauf dans des circonstances rigoureusement définies.
b) La gratuité du dépôt des fonds au trésor
En effet, les fonds mis à la disposition du trésor ne sont pas porteur d’intérêts. 2
raisons sont avancées pour expliquer cette gratuité. La 1ère réside dans le fait que
l’Etat rend des services à certains correspondants ; notamment les communes en
mettant à leur disposition des agents pour la gestion administrative et comptable
des communes. La 2nd réside dans les avances faites par l’Etat aux communes
sur le produit des impôts locaux particulièrement, les impôts d’Etat ristournés
aux collectivités territoriales.
6-2-2 : les aménagements au principe
a) Article 35 de la loi 98-007 du 15/01/99 portant RFC en RB
Cet article prévoit que sur dérogation expresse du ministre en charge des
finances, la commune peut ne pas domicilier ses recettes auprès du RP.
b) Placements de trésorerie
Le 2ème aménagement existe dans le placement de trésorerie que les communes
peuvent faire et qui concerne des fonds d’emprunt ou des fonds extérieurs
momentanément utilisés. Ainsi, l’article 5 du décret n°2005-393 du 29 juin 2005
fixant les modalités de mise en œuvre des interventions financières de la
coopération décentralisée prévoit que à ce titre dérogatoire le Ministre chargé des
finances peut autoriser l’ouverture d’un compte bancaire ou postal par la
commune béninoise bénéficiaire de ressources de la coopération décentralisée.
c) Dépôts produisant des intérêts
Les dépôts de certains organismes peuvent produire des intérêts comme l’indique
l’article 31 du décret 2001-039 du 15/02/2001 portant réglementation générale
sur la comptabilité publique. C’est notamment le cas des caisses d’épargne.
VI – Le contrôle de l’exécution du budget
Ce contrôle s’exerce aussi bien sur l’ordonnateur que sur le comptable.
7-1 : le contrôle de l’ordonnateur
Il s’exerce aussi bien au plan interne qu’au plan externe.
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19. 7-1-1 : le contrôle interne
Le contrôle est exercé au niveau de la commune par le conseil communal. En
effet, au plus tard au 1er juillet de l’année suivant l’exercice, le conseil communal
ou municipal délibère sur le compte administratif présenté par le Maire.
7-1-2 : le contrôle externe
Le contrôle externe est le fait aussi bien des organes administratifs que de
l’organe juridictionnel.
Un 1er contrôle administratif est exercé par l’autorité de tutelle c'est-à-dire le
Préfet. En effet, en vertu de son pouvoir de tutelle, le Préfet exerce un contrôle
sur les opérations de dépenses et de recettes du Maire. Il convient de signaler que
ce contrôle de tutelle s’exerce par voie d’approbation, d’annulation et de
substitution. Dans ce cadre, le Préfet approuve les modalités de mise en œuvre
des impôts taxes et droits locaux ainsi que la fixation des tarifs et autres
ressources non fiscales, comme les modalités de leur perception. Il approuve aussi
le montant, la durée, la garantie et les modalités de remboursement des
emprunts tout comme le montant, la garantie et les modalités d’octroi, de
remboursement des avances et prêts.
En plus de cela, le Maire est tenu de communiquer à l’autorité de tutelle,
trimestriellement, sa comptabilité.
Enfin d’exercice, le compte administratif est transmis au Préfet après son vote
par le conseil. Il est accompagné du compte de gestion.
Dans le mois qui suit la date de réception du compte administratif, le Préfet
assisté des représentants du Ministre chargé des finances dans le département,
donne son approbation.
En plus de cet organe, d’autres organes interviennent. Il s’agit, notamment de
l’Inspection Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique, de l’Inspection
Générale des Services et la Direction Générale des Impôts et des Domaines. Il
s’agit aussi de l’Inspection Générale des Finances et enfin, de l’Inspection
Générales des Affaires Financières.
En plus de ces contrôles administratifs, il y a un contrôle juridictionnel. Il faut en
effet, signaler que la Chambre des Compte de la Cour Suprême exerce un
contrôle administratif sur la gestion du Maire, ordonnateur du budget. Il s’agit
d’un contrôle de performance qui permet à la juridiction d’en apprécier l’efficacité
et l’efficience. Le juge des comptes exprime à cette occasion, son opinion sur cette
gestion.
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20. 7-2 : le contrôle du comptable
Ce contrôle comporte un contrôle interne et un contrôle externe.
7-2-1 : le contrôle interne
Chaque mois le RP adresse au Maire un relevé des recettes recouvrées et des
dépenses effectuées pendant le mois.
En Côte d’Ivoire, par exemple, le conseil s’assure par trimestre, de la concordance
des comptes du Maire et du Trésorier. Enfin d’exercice, le conseil délibère sur le
compte de gestion du Trésorier après sa communication à l’Exécutif local et l’avis
de la commission chargée des questions budgétaires et financières.
7-2-2 : le contrôle externe
Le contrôle externe est d’abord d’ordre administratif. Il est exercé par les organes
d’inspection cité préalablement chacun dans son champ de compétence. En plus
de ces contrôles administratifs, il y a aussi un contrôle juridictionnel.
Le compte de gestion est soumis au contrôle de la Chambre des Comptes de la
Cour Suprême accompagné de ses annexes.
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21. CONCLUSION
Du point de vue de l’autonomie financière, il faut que les collectivités locales
disposent de ressources propres en quantité suffisantes. Il faut donc un arsenal
conséquent pour leur mobilisation. Mais au-delà, les Maires doivent mobiliser
d’autres ressources (emprunts, ressources de la coopération décentralisée).
Pour contourner les contraintes des dépenses obligatoires sur le budget, il faut
revoir leur proportion par rapport au montant du budget.
D’un point de vue qualitatif, il est souhaitable que cette nécessité soit laissée à
l’appréciation des autorités communales.
Du point de vue de la procédure d’établissement du budget, l’approbation par le
Préfet est comme un moyen contraignant. Si dans une 1ère phase de la
consolidation de la décentralisation, la surveillance par l’autorité de tutelle doit
permettre d’assister les communes pour éviter des dérapages, l’évolution devrait
conduire à privilégier le contrôle a posteriori afin de responsabiliser davantage
les autorités communales.
Il reste que les finances communales semblent liées à des facteurs autres que
financiers. Dans ce domaine, la présence des infrastructures de bases (routes,
voies d’accès, réseau électrique, téléphoniques, hydrauliques ….) devraient
encourager les investissements à réaliser sur le territoire des communes.
L’intensification des investissements productifs tient compte non seulement du
dynamisme des autorités locales (Maire, Conseil communal ou municipal), mais
aussi du dynamisme de la population elle-même. Car sans activités économiques,
aucun prélèvement de quelque nature que ce soit n’est possible.
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22. TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION ................................................................................................................ 2
I - Les documents budgétaires ................................................................................................... 4
1-1 : le Budget primitif ou initial ..................................................................................................................... 4
1-2 : le budget supplémentaire ou modification budgétaire, collectif budgétaire ........................................ 4
1-3 : la structure du budget ............................................................................................................................ 4
II - La procédure d’établissement du budget local ...................................................................... 5
2-1 : la préparation du budget ....................................................................................................................... 5
2-2 : le vote du budget ................................................................................................................................... 6
2-3 : l’approbation du budget ........................................................................................................................ 7
III – Le contenu du budget local : les ressources internes ........................................................... 8
3 – 1 : les ressources fiscales locales .............................................................................................................. 8
3-2 : les taxes pour services rendus ............................................................................................................... 9
3-3 : les taxes diverses .................................................................................................................................... 9
3-4 : les revenus du patrimoine et du portefeuille ......................................................................................... 9
IV – Les ressources externes .................................................................................................... 10
4-1 : l’aide de l’Etat ou concours financiers de l’Etat ................................................................................... 10
4-2 : les fonds de concours et l’aide extérieure ........................................................................................... 11
4-3 : les emprunts ......................................................................................................................................... 11
V - Les dépenses des collectivités locales ................................................................................. 12
5-1 : la typologie fondée sur le pouvoir de décision de l’autorité locale ..................................................... 12
5-2 : la typologie des dépenses .................................................................................................................... 14
VI – L’Exécution du budget local .............................................................................................. 14
6-1 : l’exécution juridique et le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables ................ 14
6-2 : l’exécution financière et le principe de l’unité de trésorerie ............................................................... 17
VI – Le contrôle de l’exécution du budget ................................................................................ 18
7-1 : le contrôle de l’ordonnateur ................................................................................................................ 18
7-2 : le contrôle du comptable ..................................................................................................................... 20
CONCLUSION .................................................................................................................. 21
TABLE DES MATIERES ...................................................................................................... 22
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