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DGF : Le Comité des finances locales procède à la
répartition des enveloppes 2015 et débat de la réforme
annoncée
La répartition de la DGF, après publication des lois de finances, est devenue le premier
exercice de début d‘année pour les membres du Comité des finances locales (CFL) qui s’est
réuni le 17 février. En 2015, les choix de répartition s’inscrivent dans un contexte sans
précédent, marqué par les baisses drastiques des dotations de l’Etat (3,6 milliards en 2015), le
besoin de financement de certaines transformations institutionnelles (métropoles), la montée
en charge de la péréquation et la réforme annoncée de l’architecture de la DGF annoncée par le
gouvernement.
La répartition de la DGF pour 2015
L’enveloppe DGF pour 2015 s’élève à 36,6 milliards d’euros (contre 40,121 milliards d’euros en 2014).
Les marges de manœuvre dont dispose le Comité des finances locales s’avèrent, depuis 2012, de
plus en plus réduites pour ajuster la répartition ; les montants des différentes enveloppes étant fixés
par la loi avec de plus en plus de détails. Le rôle du CFL se limite désormais à l’affectation des
redéploiements à financer au sein de l’enveloppe dite « fermée » de DGF.
Pour la DGF 2015, ces montants s’élèvent à 257,9 millions. Ils comprennent :
- les mouvements de périmètre des EPCI (fusions, changements de catégorie..) : 70,8 M€
- la progression des dotations communales de péréquation (DSU, DSR, DNP) programmée par la loi
de finances initiale pour 2015 ( + 327 millions d’euros). Le législateur a décidé que 50 % de ce
montant serait financé au sein de la DGF et l’autre moitié sur les variables d’ajustement (qui
continuent de baisser cette année à hauteur de 25 %) : soit + 153,5 M€
- les effets de la progression démographique : + 33,6 M€
Réunis le 17 février pour procéder à ces ajustements et arbitrages, les membres du comité des
finances locales ont unanimement rejeté un premier scénario qui visait à un abondement
complémentaire de la DSU. « La péréquation ne doit pas être utilisée pour réduire l’effet du
prélèvement » a fait valoir Gilles Carrez, suivi dans cette voie par d’autres membres du Comité.
Pour répartir, au sein des collectivités du « bloc local », le besoin de financement interne de la DGF, le
Comité des finances locales a choisi de reprendre la clé de répartition utilisée en 2014, soit 70 % à la
charge des communes et 30 % à la charge des communautés.
Charles-Eric Lemaignen est intervenu pour rappeler aux membres du Comité, l’iniquité de la
répartition de la contribution demandée au titre du redressement des finances publiques, la fiscalité
reversée par les communautés aux communes via les attributions de compensation n’étant pas
décomptée de leurs ressources réelles de fonctionnement. De ce fait, la contribution des
communautés s’avère plus élevée que celle qu’elle devrait (30 % contre 23 %). Le président de
l’AdCF a fait valoir cet argument, pour repousser les scénarios les plus défavorables aux
communautés, et s’est félicité que l’on retienne cet arbitrage un peu plus favorable aux groupements.
De nombreux membres du CFL se sont exprimés pour faire état de la situation financière
préoccupante des collectivités face à la dureté du prélèvement, demandant un étalement du
calendrier, au minimum jusqu’en 2020. Beaucoup ont considère que l’ouverture de nouveaux débats
tant sur le volume du prélèvement que sur son calendrier constitue un préalable indispensable à la
réforme .
Les évolutions du paysage intercommunal
2 136 communautés en au 1er janvier 2015
La démographie des groupements à fiscalité propre, sous l’effet des fusions et des recompositions de
périmètre est en évolution permanente. Au 1er janvier 2015, on compte 5 transformations de
communautés urbaines ou d’agglomération en métropole, une légère diminution du nombre de
communautés de communes au profit, notamment, des communautés d’agglomération.
Les communes nouvelles
Au 1er janvier 2015, on compte 25 communes nouvelles (70 communes fusionnées) pour une
population de 63 052 habitants.
Selon le texte adopté en commission mixte paritaire le 27 janvier dernier et validé par l’Assemblée
nationale (le Sénat doit encore se prononcer), la loi prévoit des incitations financières pour ces
communes, qui seront financées au sein de la DGF.
Les communes nouvelles de moins de 10 000 hab. créées entre mars 2014 et janvier 2016,
regroupant la totalité des membres d’une même communauté, bénéficient d’une « garantie de non
baisse » de leur DGF et seront exonérées de la contribution au redressement des comptes publics.
Par ailleurs, les communes nouvelles regroupant la totalité des membres d’une même communauté,
percevront une dotation de consolidation égale à la dotation d’intercommunalité perçue par la
communauté à laquelle elle se substitue. La proposition de loi prévoit également que les communes
nouvelles comprises entre 1000 et 10 000 hab. perçoivent une majoration de leur dotation forfaitaire
égale à 5 % de cette dotation.
Réforme de la DGF du bloc local : un agenda très serré
Selon les premières annonces faites lors de la réunion d’installation de la nouvelle instance de
dialogue entre le gouvernement et les élus locaux - le Dialogue national des territoires - la remise à
plat de la DGF, est prévue selon un calendrier en trois temps :
- 2015, la réforme de la DGF du bloc local qui sera intégrée dans la prochaine loi de finances (PLF
pour 2016) ;
- 2016, les régions (PLF pour 2017)
- 2017, les départements (PLF pour 2018).
D’ores et déjà, Christine Pires-Beaune (députée du Puy-de-Dôme) et Jean Germain (sénateur de
l’Indre-et-Loire) ont été missionnés par le Premier ministre (lettre du 23 janvier 2015) pour «
déterminer les principes et les modalités suivant lesquels la réforme des concours de l’Etat aux
collectivités territoriales pourrait atteindre les objectifs de justice et de transparence poursuivis par le
gouvernement ». De nombreuses auditions ont déjà eu lieu et la remise de leur rapport est prévue
pour le début du printemps.
Le calendrier annoncé de la réforme est très serré, les conclusions devront être connues au début de
l’été pour être intégrées au PLF 2016.
Sur la base du dossier remis en séance, les objectifs de la réforme de la DGF présentés par la
DGCL et soumis aux membres du Comité des finances locales sont les suivants :
- une DGF simplifiée, plus lisible et plus juste : il s’agit de réduire les écarts de DGF/hab. non justifiés ;
- une remise à plat des critères actuels de répartition des différentes enveloppes afin d’aller vers des
critères « pertinents et péréquateurs » (il existe actuellement 11 critères différents pour mesurer la
richesse et 19 critères pour mesurer les charges) ;
- une nécessaire mise en cohérence avec les évolutions envisagées dans le cadre de la réforme
territoriale, afin d’accompagner « le renforcement de l’intercommunalité et le renforcement des régions
- une incitation à l’intégration.
Il doit être noté qu’en matière de simplification, la loi de finances pour 2015 a d’ores et déjà regroupé
les différentes dotations de la DGF communale (dotation de base, de superficie, de garantie, pour les
parcs naturels, de suppression de la fraction salaires) en une seule enveloppe baptisée « dotation
forfaitaire ».
L’AdCF partage assez largement ces objectifs. Elle dresse également le constat d’une « DGF à bout
de souffle », inapte à corriger les écarts de ressources entre collectivités et à prendre correctement en
compte les charges spécifiques que certaines peuvent rencontrer.
Les souhaits de l’AdCF à la veille de la réforme
L’AdCF a eu l’occasion, à plusieurs reprises, de présenter ses propositions en ce qui concerne une
réforme de la péréquation et de la DGF dont les grandes lignes ont été validées par son conseil
d’administration.
Ces propositions portent sur plusieurs points :
- La nécessité d’intégrer dans la réforme de la DGF une approche consolidée, notamment pour
apprécier les niveaux de ressources à l’échelle des ensembles intercommunaux comme cela existe
déjà en matière de FPIC. Cette approche est en totale cohérence avec l’évolution du paysage
institutionnel. Elle ne doit par être interprétée comme une « captation des dotations » par les
groupements intercommunaux au détriment des communes, mais comme un mode de calcul
consolidé. La DGF territoriale (définie par la loi RCT du 16 décembre 2010) devra donner des clés de
répartition légales (à défaut d’accord alternatif) garantissant aux communes leurs propres dotations,
tout en permettant des ajustements aux réalités locales, via un accord à la majorité qualifiée et/ou
dans le cadre d’un pacte financier.
Pour faire face à la réduction des marges de manœuvre financière qui touchent l’ensemble des
collectivités, cette approche consolidée permettra de disposer d’une analyse agrégée des charges et
des recettes. La généralisation des schémas de mutualisation et des pactes financiers et fiscaux
devraient permettre d’accompagner cette DGF territoriale.
- En parallèle, la réforme de la DGF doit être l’occasion d’une réflexion sur la montée en charge du
FPIC et les ajustements nécessaires à sa pérennisation.
- Par ailleurs, l’AdCF considère qu’il faut profiter de la réforme de la DGF pour redonner de la
cohérence aux différents dispositifs de péréquation. La DGF est, en effet, composée d’une
multitude de petites enveloppes, chacune ayant ses propres critères de redistribution. Il en résulte une
forte dispersion des dotations allouées aux collectivités, diluant leur caractère péréquateur. Il serait
préférable de consolider les principaux acquis (pour passer d’un système à un autre) et de ne retenir
qu’une seule enveloppe au titre de la péréquation. Chaque territoire ayant la possibilité de l’adapter au
mieux de ses réalités locales, ou de recourir à des critères de redistribution de droit commun. Ainsi les
communes pauvres qui se trouvent au sein d’un ensemble intercommunal riche et contributeur au
FPIC par exemple, pourraient être mieux prises en compte. La réforme de la DGF doit également être
l’occasion de mettre à plat les outils de mesure des richesses et des charges qui doivent aller au-delà
du seul potentiel fiscal ou financier.
- Enfin, la réforme de la DGF devra intégrer la révision à venir des valeurs locatives (locaux
commerciaux en 2016 et locaux d’habitation en 2018) qui permettra de moderniser les calculs des
potentiels fiscaux et des efforts fiscaux, qui perdent aujourd’hui de leur signification compte tenu de
l’obsolescence des bases.

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  • 1. DGF : Le Comité des finances locales procède à la répartition des enveloppes 2015 et débat de la réforme annoncée La répartition de la DGF, après publication des lois de finances, est devenue le premier exercice de début d‘année pour les membres du Comité des finances locales (CFL) qui s’est réuni le 17 février. En 2015, les choix de répartition s’inscrivent dans un contexte sans précédent, marqué par les baisses drastiques des dotations de l’Etat (3,6 milliards en 2015), le besoin de financement de certaines transformations institutionnelles (métropoles), la montée en charge de la péréquation et la réforme annoncée de l’architecture de la DGF annoncée par le gouvernement. La répartition de la DGF pour 2015 L’enveloppe DGF pour 2015 s’élève à 36,6 milliards d’euros (contre 40,121 milliards d’euros en 2014). Les marges de manœuvre dont dispose le Comité des finances locales s’avèrent, depuis 2012, de plus en plus réduites pour ajuster la répartition ; les montants des différentes enveloppes étant fixés par la loi avec de plus en plus de détails. Le rôle du CFL se limite désormais à l’affectation des redéploiements à financer au sein de l’enveloppe dite « fermée » de DGF. Pour la DGF 2015, ces montants s’élèvent à 257,9 millions. Ils comprennent : - les mouvements de périmètre des EPCI (fusions, changements de catégorie..) : 70,8 M€ - la progression des dotations communales de péréquation (DSU, DSR, DNP) programmée par la loi de finances initiale pour 2015 ( + 327 millions d’euros). Le législateur a décidé que 50 % de ce montant serait financé au sein de la DGF et l’autre moitié sur les variables d’ajustement (qui continuent de baisser cette année à hauteur de 25 %) : soit + 153,5 M€ - les effets de la progression démographique : + 33,6 M€ Réunis le 17 février pour procéder à ces ajustements et arbitrages, les membres du comité des finances locales ont unanimement rejeté un premier scénario qui visait à un abondement complémentaire de la DSU. « La péréquation ne doit pas être utilisée pour réduire l’effet du prélèvement » a fait valoir Gilles Carrez, suivi dans cette voie par d’autres membres du Comité. Pour répartir, au sein des collectivités du « bloc local », le besoin de financement interne de la DGF, le Comité des finances locales a choisi de reprendre la clé de répartition utilisée en 2014, soit 70 % à la charge des communes et 30 % à la charge des communautés. Charles-Eric Lemaignen est intervenu pour rappeler aux membres du Comité, l’iniquité de la répartition de la contribution demandée au titre du redressement des finances publiques, la fiscalité reversée par les communautés aux communes via les attributions de compensation n’étant pas décomptée de leurs ressources réelles de fonctionnement. De ce fait, la contribution des communautés s’avère plus élevée que celle qu’elle devrait (30 % contre 23 %). Le président de l’AdCF a fait valoir cet argument, pour repousser les scénarios les plus défavorables aux communautés, et s’est félicité que l’on retienne cet arbitrage un peu plus favorable aux groupements. De nombreux membres du CFL se sont exprimés pour faire état de la situation financière préoccupante des collectivités face à la dureté du prélèvement, demandant un étalement du calendrier, au minimum jusqu’en 2020. Beaucoup ont considère que l’ouverture de nouveaux débats tant sur le volume du prélèvement que sur son calendrier constitue un préalable indispensable à la réforme .
  • 2. Les évolutions du paysage intercommunal 2 136 communautés en au 1er janvier 2015 La démographie des groupements à fiscalité propre, sous l’effet des fusions et des recompositions de périmètre est en évolution permanente. Au 1er janvier 2015, on compte 5 transformations de communautés urbaines ou d’agglomération en métropole, une légère diminution du nombre de communautés de communes au profit, notamment, des communautés d’agglomération. Les communes nouvelles Au 1er janvier 2015, on compte 25 communes nouvelles (70 communes fusionnées) pour une population de 63 052 habitants. Selon le texte adopté en commission mixte paritaire le 27 janvier dernier et validé par l’Assemblée nationale (le Sénat doit encore se prononcer), la loi prévoit des incitations financières pour ces communes, qui seront financées au sein de la DGF. Les communes nouvelles de moins de 10 000 hab. créées entre mars 2014 et janvier 2016, regroupant la totalité des membres d’une même communauté, bénéficient d’une « garantie de non baisse » de leur DGF et seront exonérées de la contribution au redressement des comptes publics. Par ailleurs, les communes nouvelles regroupant la totalité des membres d’une même communauté, percevront une dotation de consolidation égale à la dotation d’intercommunalité perçue par la communauté à laquelle elle se substitue. La proposition de loi prévoit également que les communes nouvelles comprises entre 1000 et 10 000 hab. perçoivent une majoration de leur dotation forfaitaire égale à 5 % de cette dotation. Réforme de la DGF du bloc local : un agenda très serré Selon les premières annonces faites lors de la réunion d’installation de la nouvelle instance de dialogue entre le gouvernement et les élus locaux - le Dialogue national des territoires - la remise à plat de la DGF, est prévue selon un calendrier en trois temps : - 2015, la réforme de la DGF du bloc local qui sera intégrée dans la prochaine loi de finances (PLF pour 2016) ; - 2016, les régions (PLF pour 2017) - 2017, les départements (PLF pour 2018). D’ores et déjà, Christine Pires-Beaune (députée du Puy-de-Dôme) et Jean Germain (sénateur de l’Indre-et-Loire) ont été missionnés par le Premier ministre (lettre du 23 janvier 2015) pour « déterminer les principes et les modalités suivant lesquels la réforme des concours de l’Etat aux collectivités territoriales pourrait atteindre les objectifs de justice et de transparence poursuivis par le gouvernement ». De nombreuses auditions ont déjà eu lieu et la remise de leur rapport est prévue pour le début du printemps. Le calendrier annoncé de la réforme est très serré, les conclusions devront être connues au début de l’été pour être intégrées au PLF 2016.
  • 3. Sur la base du dossier remis en séance, les objectifs de la réforme de la DGF présentés par la DGCL et soumis aux membres du Comité des finances locales sont les suivants : - une DGF simplifiée, plus lisible et plus juste : il s’agit de réduire les écarts de DGF/hab. non justifiés ; - une remise à plat des critères actuels de répartition des différentes enveloppes afin d’aller vers des critères « pertinents et péréquateurs » (il existe actuellement 11 critères différents pour mesurer la richesse et 19 critères pour mesurer les charges) ; - une nécessaire mise en cohérence avec les évolutions envisagées dans le cadre de la réforme territoriale, afin d’accompagner « le renforcement de l’intercommunalité et le renforcement des régions - une incitation à l’intégration. Il doit être noté qu’en matière de simplification, la loi de finances pour 2015 a d’ores et déjà regroupé les différentes dotations de la DGF communale (dotation de base, de superficie, de garantie, pour les parcs naturels, de suppression de la fraction salaires) en une seule enveloppe baptisée « dotation forfaitaire ». L’AdCF partage assez largement ces objectifs. Elle dresse également le constat d’une « DGF à bout de souffle », inapte à corriger les écarts de ressources entre collectivités et à prendre correctement en compte les charges spécifiques que certaines peuvent rencontrer. Les souhaits de l’AdCF à la veille de la réforme L’AdCF a eu l’occasion, à plusieurs reprises, de présenter ses propositions en ce qui concerne une réforme de la péréquation et de la DGF dont les grandes lignes ont été validées par son conseil d’administration. Ces propositions portent sur plusieurs points : - La nécessité d’intégrer dans la réforme de la DGF une approche consolidée, notamment pour apprécier les niveaux de ressources à l’échelle des ensembles intercommunaux comme cela existe déjà en matière de FPIC. Cette approche est en totale cohérence avec l’évolution du paysage institutionnel. Elle ne doit par être interprétée comme une « captation des dotations » par les groupements intercommunaux au détriment des communes, mais comme un mode de calcul consolidé. La DGF territoriale (définie par la loi RCT du 16 décembre 2010) devra donner des clés de répartition légales (à défaut d’accord alternatif) garantissant aux communes leurs propres dotations, tout en permettant des ajustements aux réalités locales, via un accord à la majorité qualifiée et/ou dans le cadre d’un pacte financier. Pour faire face à la réduction des marges de manœuvre financière qui touchent l’ensemble des collectivités, cette approche consolidée permettra de disposer d’une analyse agrégée des charges et des recettes. La généralisation des schémas de mutualisation et des pactes financiers et fiscaux devraient permettre d’accompagner cette DGF territoriale. - En parallèle, la réforme de la DGF doit être l’occasion d’une réflexion sur la montée en charge du FPIC et les ajustements nécessaires à sa pérennisation. - Par ailleurs, l’AdCF considère qu’il faut profiter de la réforme de la DGF pour redonner de la cohérence aux différents dispositifs de péréquation. La DGF est, en effet, composée d’une multitude de petites enveloppes, chacune ayant ses propres critères de redistribution. Il en résulte une forte dispersion des dotations allouées aux collectivités, diluant leur caractère péréquateur. Il serait préférable de consolider les principaux acquis (pour passer d’un système à un autre) et de ne retenir qu’une seule enveloppe au titre de la péréquation. Chaque territoire ayant la possibilité de l’adapter au mieux de ses réalités locales, ou de recourir à des critères de redistribution de droit commun. Ainsi les communes pauvres qui se trouvent au sein d’un ensemble intercommunal riche et contributeur au FPIC par exemple, pourraient être mieux prises en compte. La réforme de la DGF doit également être l’occasion de mettre à plat les outils de mesure des richesses et des charges qui doivent aller au-delà du seul potentiel fiscal ou financier. - Enfin, la réforme de la DGF devra intégrer la révision à venir des valeurs locatives (locaux commerciaux en 2016 et locaux d’habitation en 2018) qui permettra de moderniser les calculs des potentiels fiscaux et des efforts fiscaux, qui perdent aujourd’hui de leur signification compte tenu de l’obsolescence des bases.