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CRC CAP 2004

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Chambre Régionales des Comptes Aquitaine sur la CAP 2004

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CRC CAP 2004

  1. 1. Monsieur le Président, Par lettre du 4 mars 2003, vous avez été informé que la chambre régionale des comptes allait procéder au jugement des comptes (de 1998 à 2001) et à l'examen de la gestion (de 1998 à 2002), du District puis de la Communauté d'agglomération périgourdine (CAP). A la suite de cette vérification, l'entretien préalable avec le conseiller rapporteur, prévu à l'article L. 241-7 du code des juridictions financières a eu lieu le 17 décembre 2003. Je vous ai fait connaître, ainsi qu'à l'ancien ordonnateur, par lettres du 15 juillet 2004, les observations retenues à titre provisoire par la chambre lors de sa séance du 9 avril 2004, en vous priant d'y répondre dans le délai de deux mois. Vous avez répondu par courrier du 30 août 2004, et l'ancien Président par courrier du 7 septembre 2004. La chambre en a délibéré au cours de sa séance du 2 décembre 2004 et a arrêté les observations définitives ci-après. I/ SUR LA CONSTITUTION ET LE PERIMETRE DE LA COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION PERIGOURDINE : Les articles L. 5211-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoient les modalités de création et de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale, et notamment des communautés d'agglomération. Par arrêté préfectoral du 20 décembre 1999, le District de l'agglomération périgourdine a été transformé en communauté d'agglomération et a pris la dénomination de " Communauté d'agglomération périgourdine (CAP) ". Le périmètre est alors resté inchangé : outre Périgueux la ville-centre, il comprend toujours les communes de Champcevinel, Chancelade, Coulounieix- Chamiers, Marsac-sur-l'Isle, Notre-Dame de Sanilhac et Trélissac. L'ensemble des biens, droits et obligations du District ont été transférés à la Communauté, qui s'est substituée de plein droit au District dans toutes les délibérations et tous les actes de ce dernier à la date de l'arrêté de transformation. En outre, les compétences de la CAP étant les mêmes que celles du District, cela n'a, à la création de la Communauté, engendré aucun transfert, ni de personnel ni de patrimoine, des communes adhérentes à la CAP. Une commission locale d'évaluation des transferts de charges, créée entre l'établissement public de coopération intercommunale et les communes membres, doit être réunie lors de la mise en place de la nouvelle intercommunalité, afin d'évaluer les transferts qui en résultent. Etant donné que la transformation du District en Communauté n'a pas engendré de transferts à la création de celle-ci, la commission d'évaluation des transferts de charges n'a été réunie pour la première fois qu'en octobre 2003. En effet, entre temps sont intervenus deux faits qui vont entraîner cette fois
  2. 2. des transferts de charges : il s'agit d'une part, de la définition de l'intérêt communautaire en 2002, et d'autre part, de l'extension du périmètre de la CAP au début de l'année 2003. Un arrêté préfectoral du 27 décembre 2002 a effectivement étendu le périmètre de la CAP à six nouvelles communes (Antonne-et-Trigonant, la Chapelle-Gonaguet, Château-l'Evêque, Coursac, Escoire et Razac-sur-l'Isle), faisant ainsi passer la population de la Communauté de quelque 59 000 à 67 000 habitants. En conséquence de cette extension géographique, effective au 1er janvier 2003, une modification des statuts a été effectuée, afin d'établir une nouvelle répartition des sièges au sein du conseil d'agglomération. Cette extension du périmètre a entraîné des transferts pour quatre compétences : les zones d'activité économique, le transport urbain, l'aménagement des bords de l'Isle et l'élimination des déchets ménagers, transferts qui restent cependant financièrement modestes, puisque la commission locale les a évalués à 6 500 euros. La chambre note que ces transferts étaient en cours de réalisation en 2004, les six communes concernées n'ayant pris les délibérations les autorisant que fin 2003. La chambre note également que ces six communes ont néanmoins perçu la dotation de solidarité communautaire dès 2003. Concernant le périmètre de la Communauté, la chambre relève que celui-ci est inclus dans celui de deux syndicats : Péribus (syndicat mixte des transports urbains de l'agglomération périgourdine) et le SYCOVAP (syndicat intercommunal de contrat de ville de l'agglomération périgourdine). Péribus a pour objet les études, la réalisation des investissements et la gestion du réseau de transports en commun de l'agglomération périgourdine. La CAP a en charge, au titre de ses compétences obligatoires, la conception et l'élaboration des politiques dans le domaine des transports urbains. Mais elle a délégué l'exercice de cette compétence au syndicat mixte Péribus, dont elle assure d'ailleurs entièrement l'administration, tant du point de vue du personnel que des locaux. Le syndicat mixte Péribus comprend la CAP et la commune de Boulazac. La chambre constate donc que son périmètre ne coïncide pas avec celui de la CAP. Elle constate également que les six communes qui ont adhéré à la CAP début 2003 n'étaient toujours pas, courant 2004, entrées dans le syndicat mixte, du fait de particularités dans le ramassage scolaire, alors même que la CAP en tant qu'entité juridique est membre du syndicat. La chambre note toutefois que la CAP prépare l'entrée de ces six communes dans Péribus, de sorte qu'elle devienne effective en 2005. Le SYCOVAP, créé en juillet 2002, a un périmètre encore différent, puisqu'y sont adhérents la CAP, Périgueux, Coulounieix-Chamiers et Boulazac. Il a pour objet la mise en ouvre de la politique des contrats de ville. La politique de la ville est également une des compétences obligatoires de la CAP, mais tout comme pour les transports urbains, elle a choisi de déléguer l'exercice de tout ou partie de la compétence à un syndicat auquel elle adhère.
  3. 3. Dans ces deux domaines, transports urbains et politique de la ville, la Communauté a donc fait le choix de déléguer l'exercice de sa compétence à un syndicat. La chambre relève cependant que dans l'un et l'autre cas, les périmètres de ces syndicats sont différents de ceux de la structure intercommunale. Il est effectivement possible de recourir à un syndicat mixte composé, par exemple de la CAP et de communes non adhérentes à la CAP, pour qu'il exerce une compétence qui lui est attribuée. En l'espèce, les syndicats exercent des compétences de la CAP, ce qui nuit à la cohérence de l'intercommunalité et n'en simplifie guère le fonctionnement. II/ SUR L'EXERCICE DES COMPETENCES : Elles sont définies par les statuts de la Communauté d'agglomération et se répartissent en trois catégories : compétences obligatoires, compétences optionnelles et autres compétences. Les compétences obligatoires sont telles que prévues par l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT), à savoir les actions de développement économique, l'aménagement de l'espace, l'équilibre social de l'habitat et la politique de la ville. L'article précité du CGCT impose à la communauté d'agglomération d'exercer au moins trois compétences optionnelles parmi les cinq qu'il énumère. La CAP a choisi de retenir la voirie, la protection et la mise en valeur de l'environnement, l'aménagement et la gestion des équipements culturels et sportifs. Enfin, la CAP a choisi de se doter de cinq autres compétences : l'assainissement , la politique en faveur des gens du voyage, l'aménagement des bords de l'Isle, l'aménagement des entrées de ville et le réseau câblé. Ses compétences sont finalement très peu différentes de celles déjà exercées par le District, sur les acquis duquel vit la CAP. La chambre a examiné la réalité de l'exercice des compétences obligatoires et de l'un des aspects de la compétence optionnelle " environnement ", à savoir la collecte et le traitement des déchets ménagers. En préalable, la chambre relève que la CAP ne s'est pas encore dotée d'un projet d'agglomération, bien que l'établissement d'un tel projet soit une obligation dans les aires urbaines de plus de 50 000 habitants et dont une ou plusieurs communes-centres comptent plus de 15 000 habitants. A ce jour, il existe seulement un projet d'action, décliné en 22 points et élaboré par le District en 1994. La chambre note cependant qu'un projet d'agglomération est actuellement en cours d'élaboration et que la CAP envisage également de signer prochainement un contrat d'agglomération. Concernant la compétence " développement économique ", six parcs d'activité sont gérés par la CAP, qui a lancé des études pour la création de deux zones nouvelles. La CAP assure également
  4. 4. certaines actions de développement économique, et notamment la définition et la mise en place d'une stratégie de développement économique. La compétence " aménagement de l'espace " ne paraît être exercée que de façon encore incomplète. Elle comprend trois volets : le schéma directeur, la création de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire et l'organisation des transports urbains. En premier lieu, aucun schéma de cohérence territoriale (SCOT) n'a encore été arrêté à ce jour. L'élaboration des SCOT est prévue par la loi " solidarité et renouvellement urbain " du 13 décembre 2000. Ils doivent présenter le projet d'aménagement et de développement durable, fixant les objectifs des politiques publiques en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnement et de régulation du trafic automobile. Les SCOT doivent ainsi remplacer les anciens schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme (SDAU). Or, la CAP ne dispose pas d'un ancien SDAU permettant d'assurer la transition vers le futur SCOT. En réponse, l'ordonnateur a précisé que des réflexions sur l'élaboration d'un SCOT sont déjà engagées. En second lieu, la Communauté d'agglomération a décidé que la création de zones d'aménagement concerté (ZAC) destinées à l'implantation d'activités économiques, à l'exclusion de celles destinées à l'accueil des commerces de proximité, était d'intérêt communautaire. La chambre relève qu'aucune zone de ce type n'a encore été créée. Enfin, la compétence relative à l'organisation des transports urbains est assurée par un syndicat mixte, dont le périmètre est différent de celui de la CAP et qui confie l'exploitation de son réseau à un délégataire, lequel sous-traite cette exploitation. La chambre invite la CAP à rechercher plus de cohérence et de lisibilité de sa compétence transports, tant au niveau des transports urbains que des transports scolaires, que Péribus n'assure pas sur l'ensemble des communes membres. Par ailleurs, dans ce domaine, la CAP s'appuie toujours sur le plan des transports urbains (PTU) élaboré à l'époque du District, qui n'a pas été réactualisé depuis et qui n'englobe donc pas les six nouvelles communes. Les PTU doivent désormais être remplacés, dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, par des plans des déplacements urbains (PDU). Bien que la CAP soit en-dessous de ce seuil, la chambre note sa volonté de mettre en place un tel PDU, qui devrait prévoir l'extension du périmètre et l'amélioration de Péribus. Ce PDU devra, le cas échéant, être mis en cohérence avec le SCOT. En ce qui concerne la compétence " équilibre social de l'habitat ", la CAP a élaboré, conformément aux dispositions du code de l'urbanisme, un programme local de l'habitat (PLH), approuvé par délibération du conseil communautaire du 12 novembre 2001. L'intérêt communautaire de cette compétence a été défini comme résidant dans le suivi du PLH et l'étude de la mise en place d'un outil foncier. La chambre attire toutefois l'attention de la CAP sur le fait que le PLH étant ici antérieur à la mise en place du SCOT, il devra, le cas échéant, être mis en
  5. 5. cohérence avec ce dernier. La compétence " politique de la ville " est exercée essentiellement par le SYCOVAP, dont le périmètre ne coïncide pas avec celui de la CAP. La CAP y a adhéré pour la mise en ouvre du contrat de ville de l'agglomération périgourdine, dont elle est cosignataire depuis janvier 2000. Les autres cosignataires sont les communes de Périgueux, Coulounieix-Chamiers et Boulazac, les deux premières faisant partie de la CAP. La chambre invite donc la CAP à plus de clarté dans la mise en ouvre de cette compétence, la problématique étant ici la même que celle qui a été évoquée plus haut à propos des transports urbains. Enfin, la compétence concernant les équipements culturels et sportifs connaît un début de mise en oeuvre du fait de la définition d'un intérêt communautaire qui porte sur la gestion de l'ensemble des piscines de l'agglomération. La chambre s'est également intéressée à la collecte et au traitement des déchets ménagers, qui font partie de la compétence optionnelle " environnement ". Elle relève tout d'abord que collecte et traitement font l'objet d'un rapport annuel présenté par le président de la CAP, établi conformément à la loi du 2 février 1995 dite " loi Barnier ", et qui est mis à la disposition du public. La CAP possède la compétence " gestion des déchets ", mais adhère au syndicat mixte départemental pour la gestion des déchets ménagers de la Dordogne (SMD3) pour la compétence " traitement ", transférée par le District au syndicat. Une collecte sélective est en place depuis 1998. La CAP est en outre responsable des déchetteries (collecte et traitement). Le service " gestion des déchets ", dont l'effectif est de près de 45 agents, est financé notamment par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), calculée à partir de la valeur locative du foncier bâti. De 2000 à 2002, le produit de la TEOM, tel qu'il figure dans les recettes de la CAP, a augmenté de 18,38 %. Les coûts de collecte et de traitement augmentent eux aussi de façon significative : + 13 % pour la collecte et + 24 % pour le traitement, entre 2001 et 2002. Cette forte progression des coûts serait notamment due à un changement de contrat à l'échelle du syndicat mixte départemental pour la gestion des déchets et elle serait moins importante sur les exercices suivants. La chambre relève que la CAP s'est attachée à définir l'intérêt communautaire, relatif aux compétences obligatoires, par une délibération du conseil communautaire en date du 15 novembre 2002. Cette définition, un peu retardée par rapport à la création de la Communauté, présentait cependant l'avantage de pouvoir associer aux débats les six nouvelles communes adhérentes. La chambre note également que la CAP souhaite s'attacher à définir l'intérêt communautaire pour deux autres compétences, qui ne sont pas des compétences obligatoires : la voirie et l'assainissement. Cette définition de l'intérêt communautaire a entraîné des transferts de charges, dus
  6. 6. essentiellement au transfert des zones d'activité économique et de la piscine de Périgueux. Ces transferts, en cours de réalisation en 2004, ont été évalués par la commission locale à près de 480 000 Euros. Dans ce contexte de développement de la structure intercommunale, la chambre constate que les effectifs de la CAP se sont eux aussi développés. En effet, de 2001 à 2003, ils sont passés, hors agents mis à disposition, de 71 à 122, ce qui représente une augmentation de 51 agents sur trois ans. Sur ces 51 agents supplémentaires, 35 proviennent des transferts liés à l'extension du périmètre et des compétences. La croissance réelle des effectifs de la CAP, hors transferts, a donc été de 16 agents, parmi lesquels une dizaine correspondent à des agents mis à disposition et intégrés dans les effectifs et 6 correspondent à de véritables créations de postes. La chambre note que la CAP avait, en 2000, fait effectuer un audit sur le personnel qui avait conclu à un certain sous-effectif. III/ SUR LES ASPECTS FINANCIERS ET FISCAUX : 1) Aspects financiers : La chambre a d'abord examiné la situation financière de la CAP, avant de s'intéresser aux aspects fiscaux de cet établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre. Les prévisions budgétaires totales ont augmenté de 133 % entre 1998 et 2002, et plus en fonctionnement (+ 184 %) qu'en investissement (+ 81 %). Sur les trois années 2000, 2001 et 2002, les capacités d'autofinancement brute et nette sont toujours positives, et ce, pour les budgets principal et consolidé. En revanche, il n'en va pas de même pour le budget annexe de l'assainissement, qui a connu en 2001 et 2002 une capacité d'autofinancement nette négative. De la même manière, le fonds de roulement en fin d'exercice apparaît toujours positif, pour les budgets principal et consolidé. Les charges de personnel du budget principal, toutes catégories de personnel confondues, ont augmenté de 67 % de 1998 à 2002, ce qui s'explique par la transformation du District en Communauté et la montée en puissance de celle-ci et par les transferts de compétences opérés à son profit. Cette progression tend d'ailleurs à se ralentir sur les deux dernières années. Ces charges de personnel se décomposent en deux ensembles : les charges des personnels propres à la CAP, comptabilisées au compte 64, et les charges des personnels extérieurs mis à disposition, essentiellement par les communes membres, comptabilisées au compte 62. A ces communes membres, la CAP rembourse les frais de mise à disposition, sur la base de conventions. Mais alors que les charges de personnel extérieur, après une forte progression en 2000, année de la transformation du District en Communauté, tendent à diminuer très nettement,
  7. 7. celles des personnels propres à la CAP ont connu une progression de 150 % sur la période 1998- 2002 sans que la charge globale (commune et intercommunalité) n'ait augmenté significativement. Toujours au sein de la section de fonctionnement, et sur la période 2000-2002, on constate, en dépenses, une certaine croissance des reversements fiscaux et des transferts (+ 3,53 % pour l'ensemble), qui correspondent à l'attribution de compensation (AC) et à la dotation de solidarité communautaire (DSC) au profit des communes membres, et, en recettes, une forte croissance (+ 98 %) des compensations de taxe professionnelle de l'Etat, hors dotation de péréquation des groupements de communes. Sur la période 1998-2002, la dotation globale de fonctionnement, qui est transformée en dotation de péréquation des groupements de communes à compter de la création de la communauté d'agglomération, passe de 520 000 Euros (3 410 975 F) à 2 322 906 Euros (15 237 266 F), soit une augmentation 346 %. La dotation de péréquation, perçue par la CAP depuis sa création, est restée stable, aux alentours de 2,3 millions d'euros. De 2000 à 2002, le produit de la taxe professionnelle unique (TPU) baisse de 11 %, essentiellement du fait de l'exonération de la part salariale de l'assiette de cette taxe. Ceci se traduit par une baisse du coefficient de pression fiscale sur ces trois années. Dans le même temps, le produit de la TEOM augmente de 18,38 %. En 2000 et 2002, le produit des impôts directs locaux et de la TEOM s'est élevé respectivement à 13 909 591 Euros (91 240 935 F) et à 13 223 385 Euros (86 739 725 F), soit une baisse de ces prélèvements de près de 5 %. Cependant, dans le même temps, le produit fiscal net qui reste à la CAP, c'est-à-dire le produit brut de la fiscalité directe, provenant principalement de la TPU, hors TEOM, diminué des reversements au profit des communes membres et majoré des compensations de l'Etat hors dotation de péréquation, a augmenté de 20,02 %, croissance due à l'évolution de l'assiette fiscale et à l'intégration de six nouvelles communes dans l'agglomération. Dans le même temps, les compensations fiscales de l'Etat, venant compenser la part salariale de la taxe professionnelle auparavant directement perçue par la collectivité territoriale, ont connu une très forte croissance. Accompagnant le développement de l'intercommunalité, l'endettement du budget principal a progressé de 659 % de 1998 à 2002, celui du budget annexe de l'assainissement de 5,17 %, celui du budget annexe développement économique a diminué de 3,25 %. Au total, l'endettement consolidé a progressé de 102,88 % du 1er janvier 1998 au 31 décembre 2002. Cependant, depuis le 1er janvier 2000, date de création de la CAP, l'endettement consolidé n'a crû que de 24,8 %. La chambre relève que le District puis la CAP ont, depuis 1999, une ligne de trésorerie qui a toujours été soldée en fin d'exercice. Les ratios principaux de la CAP apparaissent relativement bons. Le coefficient de rigidité des
  8. 8. charges de structure apparaît raisonnable et il baisse de 61,02 % à 58,59 % sur la période 2000- 2002. Le ratio de désendettement exprimé en années, obtenu en rapportant l'encours de la dette à l'épargne brute, s'il reste lui aussi modéré, a néanmoins tendance à augmenter sur les trois années considérées, passant de 4,51 à 5,71 années. Au total, la situation financière de la CAP apparaît plutôt saine, malgré un accroissement sensible de l'endettement, mais qui reste dans des limites très acceptables. Certains indicateurs, s'ils sont calculés depuis 1998, montrent des progressions très fortes qui s'expliquent par la mise en place et la montée en puissance de la CAP depuis le 1er janvier 2000. 2) Aspects fiscaux : La CAP, en tant que communauté d'agglomération, est soumise de plein droit au régime de la TPU. Le choix du niveau du taux de TPU résulte directement du taux moyen pondéré des communes membres. Il a été de 16, 52 % en 2000, de 16,53 % en 2003, année d'adhésion des six nouvelles communes. La période de convergence des taux la plus longue possible a été retenue, soit 12 ans, afin de lisser au maximum les augmentations à réaliser sur certaines communes. A titre d'exemple, les deux extrêmes en termes de taux de taxe professionnelle en 1999 étaient Antonne-et-Trigonant (9,39 %) et Champcevinel (22,59 %). Il est à noter que la CAP a décidé une exonération de TPU pour les entreprises les deux premières années de leur installation. En contrepartie de la TPU qu'elle perçoit, la CAP effectue des reversements de fiscalité aux communes membres, sous deux formes : l'attribution de compensation (AC) et la dotation de solidarité communautaire (DSC). Le calcul de l'AC résulte de l'application stricte de l'article 1609 nonies du code général des impôts. Elle s'élève à plus de 10 millions d'euros en 2002. Le mécanisme de la DSC, qui représente 732 000 Euros en 2002, présente en revanche plus d'originalité. En effet, les communautés à TPU autres que les communautés urbaines, peuvent instituer une DSC et fixer ses critères de répartition entre les communes membres. La DSC de la CAP a été conçue en trois parties. Un premier volet, intitulé DSC " solidarité " pour 50 % du total, est réparti entre les communes en fonction de la population, de l'effort fiscal plafonné à 1,3, du potentiel fiscal des 4 taxes et des revenus imposables par habitant. Le deuxième volet DSC " croissance des bases " est fondé sur un mécanisme de garantie de la DSC " solidarité " de l'année précédente. Enfin, le troisième volet, la DSC " critères de charges " tient compte de la population, de l'effort fiscal, de la longueur de voirie, du nombre d'élèves et du nombre de logements. L'ensemble de ce dispositif est destiné à instaurer une solidarité sur des critères de ressources et de charges précis, pour permettre un partage de la croissance des bases de TP. La chambre note qu'à l'heure actuelle, la CAP s'estime satisfaite de cette DSC. Dans les faits, il n'y a pas eu de véritable liquidation de la DSC en 2000 et 2001, la première liquidation effective étant intervenue en 2002, suite à une délibération du conseil de la
  9. 9. communauté du 28 juin 2002. Cependant, dès 2000, des conventions avec les différentes communes membres pour le versement de cette DSC avaient été signées. Elles ont été reconduites pour les mêmes montants en 2001 et 2002. En application des dispositions de l'article L. 241-11 du code des juridictions financières, le présent rapport d'observations définitives de la chambre doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la plus proche réunion de l'assemblée délibérante. Il doit être joint à la convocation de chacun de ses membres et doit faire l'objet d'un débat. La chambre vous serait obligée de lui faire connaître dans quelles conditions aura été réalisée cette communication. En outre, j'appelle votre attention sur le fait que ce rapport deviendra communicable à tout tiers demandeur dès qu'aura eu lieu la réunion précitée. Je vous informe que copie du présent rapport est transmise au préfet et au trésorier-payeur général du département, en application de l'article R. 241-23 du code des juridictions financières. Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'expression de ma considération distinguée.

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