Chambre Régionales des Comptes Aquitaine sur la CAP 2004

1. Monsieur le Président,
Par lettre du 4 mars 2003, vous avez été informé que la chambre régionale des comptes allait
procéder au jugement des comptes (de 1998 à 2001) et à l'examen de la gestion (de 1998 à
2002), du District puis de la Communauté d'agglomération périgourdine (CAP). A la suite de cette
vérification, l'entretien préalable avec le conseiller rapporteur, prévu à l'article L. 241-7 du code
des juridictions financières a eu lieu le 17 décembre 2003.
Je vous ai fait connaître, ainsi qu'à l'ancien ordonnateur, par lettres du 15 juillet 2004, les
observations retenues à titre provisoire par la chambre lors de sa séance du 9 avril 2004, en vous
priant d'y répondre dans le délai de deux mois.
Vous avez répondu par courrier du 30 août 2004, et l'ancien Président par courrier du 7
septembre 2004. La chambre en a délibéré au cours de sa séance du 2 décembre 2004 et a
arrêté les observations définitives ci-après.
I/ SUR LA CONSTITUTION ET LE PERIMETRE DE LA COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION
PERIGOURDINE :
Les articles L. 5211-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoient
les modalités de création et de fonctionnement des établissements publics de coopération
intercommunale, et notamment des communautés d'agglomération.
Par arrêté préfectoral du 20 décembre 1999, le District de l'agglomération périgourdine a été
transformé en communauté d'agglomération et a pris la dénomination de " Communauté
d'agglomération périgourdine (CAP) ". Le périmètre est alors resté inchangé : outre Périgueux la
ville-centre, il comprend toujours les communes de Champcevinel, Chancelade, Coulounieix-
Chamiers, Marsac-sur-l'Isle, Notre-Dame de Sanilhac et Trélissac.
L'ensemble des biens, droits et obligations du District ont été transférés à la Communauté, qui
s'est substituée de plein droit au District dans toutes les délibérations et tous les actes de ce
dernier à la date de l'arrêté de transformation. En outre, les compétences de la CAP étant les
mêmes que celles du District, cela n'a, à la création de la Communauté, engendré aucun transfert,
ni de personnel ni de patrimoine, des communes adhérentes à la CAP.
Une commission locale d'évaluation des transferts de charges, créée entre l'établissement public
de coopération intercommunale et les communes membres, doit être réunie lors de la mise en
place de la nouvelle intercommunalité, afin d'évaluer les transferts qui en résultent. Etant donné
que la transformation du District en Communauté n'a pas engendré de transferts à la création de
celle-ci, la commission d'évaluation des transferts de charges n'a été réunie pour la première fois
qu'en octobre 2003. En effet, entre temps sont intervenus deux faits qui vont entraîner cette fois

2. des transferts de charges : il s'agit d'une part, de la définition de l'intérêt communautaire en 2002,
et d'autre part, de l'extension du périmètre de la CAP au début de l'année 2003.
Un arrêté préfectoral du 27 décembre 2002 a effectivement étendu le périmètre de la CAP à six
nouvelles communes (Antonne-et-Trigonant, la Chapelle-Gonaguet, Château-l'Evêque, Coursac,
Escoire et Razac-sur-l'Isle), faisant ainsi passer la population de la Communauté de quelque 59
000 à 67 000 habitants. En conséquence de cette extension géographique, effective au 1er janvier
2003, une modification des statuts a été effectuée, afin d'établir une nouvelle répartition des
sièges au sein du conseil d'agglomération.
Cette extension du périmètre a entraîné des transferts pour quatre compétences : les zones
d'activité économique, le transport urbain, l'aménagement des bords de l'Isle et l'élimination des
déchets ménagers, transferts qui restent cependant financièrement modestes, puisque la
commission locale les a évalués à 6 500 euros. La chambre note que ces transferts étaient en
cours de réalisation en 2004, les six communes concernées n'ayant pris les délibérations les
autorisant que fin 2003. La chambre note également que ces six communes ont néanmoins perçu
la dotation de solidarité communautaire dès 2003.
Concernant le périmètre de la Communauté, la chambre relève que celui-ci est inclus dans celui
de deux syndicats : Péribus (syndicat mixte des transports urbains de l'agglomération
périgourdine) et le SYCOVAP (syndicat intercommunal de contrat de ville de l'agglomération
périgourdine).
Péribus a pour objet les études, la réalisation des investissements et la gestion du réseau de
transports en commun de l'agglomération périgourdine. La CAP a en charge, au titre de ses
compétences obligatoires, la conception et l'élaboration des politiques dans le domaine des
transports urbains. Mais elle a délégué l'exercice de cette compétence au syndicat mixte Péribus,
dont elle assure d'ailleurs entièrement l'administration, tant du point de vue du personnel que des
locaux.
Le syndicat mixte Péribus comprend la CAP et la commune de Boulazac. La chambre constate
donc que son périmètre ne coïncide pas avec celui de la CAP. Elle constate également que les six
communes qui ont adhéré à la CAP début 2003 n'étaient toujours pas, courant 2004, entrées dans
le syndicat mixte, du fait de particularités dans le ramassage scolaire, alors même que la CAP en
tant qu'entité juridique est membre du syndicat. La chambre note toutefois que la CAP prépare
l'entrée de ces six communes dans Péribus, de sorte qu'elle devienne effective en 2005.
Le SYCOVAP, créé en juillet 2002, a un périmètre encore différent, puisqu'y sont adhérents la
CAP, Périgueux, Coulounieix-Chamiers et Boulazac. Il a pour objet la mise en ouvre de la
politique des contrats de ville. La politique de la ville est également une des compétences
obligatoires de la CAP, mais tout comme pour les transports urbains, elle a choisi de déléguer
l'exercice de tout ou partie de la compétence à un syndicat auquel elle adhère.

3. Dans ces deux domaines, transports urbains et politique de la ville, la Communauté a donc fait le
choix de déléguer l'exercice de sa compétence à un syndicat. La chambre relève cependant que
dans l'un et l'autre cas, les périmètres de ces syndicats sont différents de ceux de la structure
intercommunale. Il est effectivement possible de recourir à un syndicat mixte composé, par
exemple de la CAP et de communes non adhérentes à la CAP, pour qu'il exerce une compétence
qui lui est attribuée. En l'espèce, les syndicats exercent des compétences de la CAP, ce qui nuit à
la cohérence de l'intercommunalité et n'en simplifie guère le fonctionnement.
II/ SUR L'EXERCICE DES COMPETENCES :
Elles sont définies par les statuts de la Communauté d'agglomération et se répartissent en trois
catégories : compétences obligatoires, compétences optionnelles et autres compétences.
Les compétences obligatoires sont telles que prévues par l'article L. 5216-5 du code général des
collectivités territoriales (CGCT), à savoir les actions de développement économique,
l'aménagement de l'espace, l'équilibre social de l'habitat et la politique de la ville.
L'article précité du CGCT impose à la communauté d'agglomération d'exercer au moins trois
compétences optionnelles parmi les cinq qu'il énumère. La CAP a choisi de retenir la voirie, la
protection et la mise en valeur de l'environnement, l'aménagement et la gestion des équipements
culturels et sportifs.
Enfin, la CAP a choisi de se doter de cinq autres compétences : l'assainissement , la politique en
faveur des gens du voyage, l'aménagement des bords de l'Isle, l'aménagement des entrées de
ville et le réseau câblé.
Ses compétences sont finalement très peu différentes de celles déjà exercées par le District, sur
les acquis duquel vit la CAP. La chambre a examiné la réalité de l'exercice des compétences
obligatoires et de l'un des aspects de la compétence optionnelle " environnement ", à savoir la
collecte et le traitement des déchets ménagers.
En préalable, la chambre relève que la CAP ne s'est pas encore dotée d'un projet
d'agglomération, bien que l'établissement d'un tel projet soit une obligation dans les aires urbaines
de plus de 50 000 habitants et dont une ou plusieurs communes-centres comptent plus de 15 000
habitants. A ce jour, il existe seulement un projet d'action, décliné en 22 points et élaboré par le
District en 1994. La chambre note cependant qu'un projet d'agglomération est actuellement en
cours d'élaboration et que la CAP envisage également de signer prochainement un contrat
d'agglomération.
Concernant la compétence " développement économique ", six parcs d'activité sont gérés par la
CAP, qui a lancé des études pour la création de deux zones nouvelles. La CAP assure également

4. certaines actions de développement économique, et notamment la définition et la mise en place
d'une stratégie de développement économique.
La compétence " aménagement de l'espace " ne paraît être exercée que de façon encore
incomplète. Elle comprend trois volets : le schéma directeur, la création de zones d'aménagement
concerté d'intérêt communautaire et l'organisation des transports urbains.
En premier lieu, aucun schéma de cohérence territoriale (SCOT) n'a encore été arrêté à ce jour.
L'élaboration des SCOT est prévue par la loi " solidarité et renouvellement urbain " du 13
décembre 2000. Ils doivent présenter le projet d'aménagement et de développement durable,
fixant les objectifs des politiques publiques en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement
économique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnement
et de régulation du trafic automobile. Les SCOT doivent ainsi remplacer les anciens schémas
directeurs d'aménagement et d'urbanisme (SDAU). Or, la CAP ne dispose pas d'un ancien SDAU
permettant d'assurer la transition vers le futur SCOT. En réponse, l'ordonnateur a précisé que des
réflexions sur l'élaboration d'un SCOT sont déjà engagées.
En second lieu, la Communauté d'agglomération a décidé que la création de zones
d'aménagement concerté (ZAC) destinées à l'implantation d'activités économiques, à l'exclusion
de celles destinées à l'accueil des commerces de proximité, était d'intérêt communautaire. La
chambre relève qu'aucune zone de ce type n'a encore été créée.
Enfin, la compétence relative à l'organisation des transports urbains est assurée par un syndicat
mixte, dont le périmètre est différent de celui de la CAP et qui confie l'exploitation de son réseau à
un délégataire, lequel sous-traite cette exploitation. La chambre invite la CAP à rechercher plus de
cohérence et de lisibilité de sa compétence transports, tant au niveau des transports urbains que
des transports scolaires, que Péribus n'assure pas sur l'ensemble des communes membres.
Par ailleurs, dans ce domaine, la CAP s'appuie toujours sur le plan des transports urbains (PTU)
élaboré à l'époque du District, qui n'a pas été réactualisé depuis et qui n'englobe donc pas les six
nouvelles communes. Les PTU doivent désormais être remplacés, dans les agglomérations de
plus de 100 000 habitants, par des plans des déplacements urbains (PDU). Bien que la CAP soit
en-dessous de ce seuil, la chambre note sa volonté de mettre en place un tel PDU, qui devrait
prévoir l'extension du périmètre et l'amélioration de Péribus. Ce PDU devra, le cas échéant, être
mis en cohérence avec le SCOT.
En ce qui concerne la compétence " équilibre social de l'habitat ", la CAP a élaboré,
conformément aux dispositions du code de l'urbanisme, un programme local de l'habitat (PLH),
approuvé par délibération du conseil communautaire du 12 novembre 2001. L'intérêt
communautaire de cette compétence a été défini comme résidant dans le suivi du PLH et l'étude
de la mise en place d'un outil foncier. La chambre attire toutefois l'attention de la CAP sur le fait
que le PLH étant ici antérieur à la mise en place du SCOT, il devra, le cas échéant, être mis en

5. cohérence avec ce dernier.
La compétence " politique de la ville " est exercée essentiellement par le SYCOVAP, dont le
périmètre ne coïncide pas avec celui de la CAP. La CAP y a adhéré pour la mise en ouvre du
contrat de ville de l'agglomération périgourdine, dont elle est cosignataire depuis janvier 2000. Les
autres cosignataires sont les communes de Périgueux, Coulounieix-Chamiers et Boulazac, les
deux premières faisant partie de la CAP. La chambre invite donc la CAP à plus de clarté dans la
mise en ouvre de cette compétence, la problématique étant ici la même que celle qui a été
évoquée plus haut à propos des transports urbains.
Enfin, la compétence concernant les équipements culturels et sportifs connaît un début de mise
en oeuvre du fait de la définition d'un intérêt communautaire qui porte sur la gestion de l'ensemble
des piscines de l'agglomération.
La chambre s'est également intéressée à la collecte et au traitement des déchets ménagers, qui
font partie de la compétence optionnelle " environnement ". Elle relève tout d'abord que collecte et
traitement font l'objet d'un rapport annuel présenté par le président de la CAP, établi
conformément à la loi du 2 février 1995 dite " loi Barnier ", et qui est mis à la disposition du public.
La CAP possède la compétence " gestion des déchets ", mais adhère au syndicat mixte
départemental pour la gestion des déchets ménagers de la Dordogne (SMD3) pour la compétence
" traitement ", transférée par le District au syndicat. Une collecte sélective est en place depuis
1998. La CAP est en outre responsable des déchetteries (collecte et traitement).
Le service " gestion des déchets ", dont l'effectif est de près de 45 agents, est financé notamment
par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), calculée à partir de la valeur locative
du foncier bâti. De 2000 à 2002, le produit de la TEOM, tel qu'il figure dans les recettes de la CAP,
a augmenté de 18,38 %. Les coûts de collecte et de traitement augmentent eux aussi de façon
significative : + 13 % pour la collecte et + 24 % pour le traitement, entre 2001 et 2002. Cette forte
progression des coûts serait notamment due à un changement de contrat à l'échelle du syndicat
mixte départemental pour la gestion des déchets et elle serait moins importante sur les exercices
suivants.
La chambre relève que la CAP s'est attachée à définir l'intérêt communautaire, relatif aux
compétences obligatoires, par une délibération du conseil communautaire en date du 15
novembre 2002. Cette définition, un peu retardée par rapport à la création de la Communauté,
présentait cependant l'avantage de pouvoir associer aux débats les six nouvelles communes
adhérentes. La chambre note également que la CAP souhaite s'attacher à définir l'intérêt
communautaire pour deux autres compétences, qui ne sont pas des compétences obligatoires : la
voirie et l'assainissement.
Cette définition de l'intérêt communautaire a entraîné des transferts de charges, dus

6. essentiellement au transfert des zones d'activité économique et de la piscine de Périgueux. Ces
transferts, en cours de réalisation en 2004, ont été évalués par la commission locale à près de
480 000 Euros.
Dans ce contexte de développement de la structure intercommunale, la chambre constate que les
effectifs de la CAP se sont eux aussi développés. En effet, de 2001 à 2003, ils sont passés, hors
agents mis à disposition, de 71 à 122, ce qui représente une augmentation de 51 agents sur trois
ans. Sur ces 51 agents supplémentaires, 35 proviennent des transferts liés à l'extension du
périmètre et des compétences. La croissance réelle des effectifs de la CAP, hors transferts, a
donc été de 16 agents, parmi lesquels une dizaine correspondent à des agents mis à disposition
et intégrés dans les effectifs et 6 correspondent à de véritables créations de postes. La chambre
note que la CAP avait, en 2000, fait effectuer un audit sur le personnel qui avait conclu à un
certain sous-effectif.
III/ SUR LES ASPECTS FINANCIERS ET FISCAUX :
1) Aspects financiers :
La chambre a d'abord examiné la situation financière de la CAP, avant de s'intéresser aux aspects
fiscaux de cet établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre.
Les prévisions budgétaires totales ont augmenté de 133 % entre 1998 et 2002, et plus en
fonctionnement (+ 184 %) qu'en investissement (+ 81 %).
Sur les trois années 2000, 2001 et 2002, les capacités d'autofinancement brute et nette sont
toujours positives, et ce, pour les budgets principal et consolidé. En revanche, il n'en va pas de
même pour le budget annexe de l'assainissement, qui a connu en 2001 et 2002 une capacité
d'autofinancement nette négative.
De la même manière, le fonds de roulement en fin d'exercice apparaît toujours positif, pour les
budgets principal et consolidé.
Les charges de personnel du budget principal, toutes catégories de personnel confondues, ont
augmenté de 67 % de 1998 à 2002, ce qui s'explique par la transformation du District en
Communauté et la montée en puissance de celle-ci et par les transferts de compétences opérés à
son profit. Cette progression tend d'ailleurs à se ralentir sur les deux dernières années. Ces
charges de personnel se décomposent en deux ensembles : les charges des personnels propres
à la CAP, comptabilisées au compte 64, et les charges des personnels extérieurs mis à
disposition, essentiellement par les communes membres, comptabilisées au compte 62. A ces
communes membres, la CAP rembourse les frais de mise à disposition, sur la base de
conventions. Mais alors que les charges de personnel extérieur, après une forte progression en
2000, année de la transformation du District en Communauté, tendent à diminuer très nettement,

7. celles des personnels propres à la CAP ont connu une progression de 150 % sur la période 1998-
2002 sans que la charge globale (commune et intercommunalité) n'ait augmenté significativement.
Toujours au sein de la section de fonctionnement, et sur la période 2000-2002, on constate, en
dépenses, une certaine croissance des reversements fiscaux et des transferts
(+ 3,53 % pour l'ensemble), qui correspondent à l'attribution de compensation (AC) et à la dotation
de solidarité communautaire (DSC) au profit des communes membres, et, en recettes, une forte
croissance (+ 98 %) des compensations de taxe professionnelle de l'Etat, hors dotation de
péréquation des groupements de communes. Sur la période 1998-2002, la dotation globale de
fonctionnement, qui est transformée en dotation de péréquation des groupements de communes à
compter de la création de la communauté d'agglomération, passe de
520 000 Euros (3 410 975 F) à 2 322 906 Euros (15 237 266 F), soit une augmentation 346 %. La
dotation de péréquation, perçue par la CAP depuis sa création, est restée stable, aux alentours de
2,3 millions d'euros.
De 2000 à 2002, le produit de la taxe professionnelle unique (TPU) baisse de
11 %, essentiellement du fait de l'exonération de la part salariale de l'assiette de cette taxe. Ceci
se traduit par une baisse du coefficient de pression fiscale sur ces trois années. Dans le même
temps, le produit de la TEOM augmente de 18,38 %. En 2000 et 2002, le produit des impôts
directs locaux et de la TEOM s'est élevé respectivement à 13 909 591 Euros (91 240 935 F) et à
13 223 385 Euros (86 739 725 F), soit une baisse de ces prélèvements de près de 5 %.
Cependant, dans le même temps, le produit fiscal net qui reste à la CAP, c'est-à-dire le produit
brut de la fiscalité directe, provenant principalement de la TPU, hors TEOM, diminué des
reversements au profit des communes membres et majoré des compensations de l'Etat hors
dotation de péréquation, a augmenté de 20,02 %, croissance due à l'évolution de l'assiette fiscale
et à l'intégration de six nouvelles communes dans l'agglomération. Dans le même temps, les
compensations fiscales de l'Etat, venant compenser la part salariale de la taxe professionnelle
auparavant directement perçue par la collectivité territoriale, ont connu une très forte croissance.
Accompagnant le développement de l'intercommunalité, l'endettement du budget principal a
progressé de 659 % de 1998 à 2002, celui du budget annexe de l'assainissement de 5,17 %, celui
du budget annexe développement économique a diminué de 3,25 %. Au total, l'endettement
consolidé a progressé de 102,88 % du 1er janvier 1998 au 31 décembre 2002. Cependant, depuis
le 1er janvier 2000, date de création de la CAP, l'endettement consolidé n'a crû que de 24,8 %. La
chambre relève que le District puis la CAP ont, depuis 1999, une ligne de trésorerie qui a toujours
été soldée en fin d'exercice.
Les ratios principaux de la CAP apparaissent relativement bons. Le coefficient de rigidité des

8. charges de structure apparaît raisonnable et il baisse de 61,02 % à 58,59 % sur la période 2000-
2002. Le ratio de désendettement exprimé en années, obtenu en rapportant l'encours de la dette
à l'épargne brute, s'il reste lui aussi modéré, a néanmoins tendance à augmenter sur les trois
années considérées, passant de 4,51 à 5,71 années.
Au total, la situation financière de la CAP apparaît plutôt saine, malgré un accroissement sensible
de l'endettement, mais qui reste dans des limites très acceptables. Certains indicateurs, s'ils sont
calculés depuis 1998, montrent des progressions très fortes qui s'expliquent par la mise en place
et la montée en puissance de la CAP depuis le 1er janvier 2000.
2) Aspects fiscaux :
La CAP, en tant que communauté d'agglomération, est soumise de plein droit au régime de la
TPU. Le choix du niveau du taux de TPU résulte directement du taux moyen pondéré des
communes membres. Il a été de 16, 52 % en 2000, de 16,53 % en 2003, année d'adhésion des
six nouvelles communes. La période de convergence des taux la plus longue possible a été
retenue, soit 12 ans, afin de lisser au maximum les augmentations à réaliser sur certaines
communes. A titre d'exemple, les deux extrêmes en termes de taux de taxe professionnelle en
1999 étaient Antonne-et-Trigonant (9,39 %) et Champcevinel (22,59 %). Il est à noter que la CAP
a décidé une exonération de TPU pour les entreprises les deux premières années de leur
installation.
En contrepartie de la TPU qu'elle perçoit, la CAP effectue des reversements de fiscalité aux
communes membres, sous deux formes : l'attribution de compensation (AC) et la dotation de
solidarité communautaire (DSC). Le calcul de l'AC résulte de l'application stricte de l'article 1609
nonies du code général des impôts. Elle s'élève à plus de 10 millions d'euros en 2002.
Le mécanisme de la DSC, qui représente 732 000 Euros en 2002, présente en revanche plus
d'originalité. En effet, les communautés à TPU autres que les communautés urbaines, peuvent
instituer une DSC et fixer ses critères de répartition entre les communes membres. La DSC de la
CAP a été conçue en trois parties. Un premier volet, intitulé DSC " solidarité " pour 50 % du total,
est réparti entre les communes en fonction de la population, de l'effort fiscal plafonné à 1,3, du
potentiel fiscal des 4 taxes et des revenus imposables par habitant. Le deuxième volet DSC "
croissance des bases " est fondé sur un mécanisme de garantie de la DSC " solidarité " de
l'année précédente. Enfin, le troisième volet, la DSC " critères de charges " tient compte de la
population, de l'effort fiscal, de la longueur de voirie, du nombre d'élèves et du nombre de
logements. L'ensemble de ce dispositif est destiné à instaurer une solidarité sur des critères de
ressources et de charges précis, pour permettre un partage de la croissance des bases de TP. La
chambre note qu'à l'heure actuelle, la CAP s'estime satisfaite de cette DSC.
Dans les faits, il n'y a pas eu de véritable liquidation de la DSC en 2000 et 2001, la première
liquidation effective étant intervenue en 2002, suite à une délibération du conseil de la

9. communauté du 28 juin 2002. Cependant, dès 2000, des conventions avec les différentes
communes membres pour le versement de cette DSC avaient été signées. Elles ont été
reconduites pour les mêmes montants en 2001 et 2002.
En application des dispositions de l'article L. 241-11 du code des juridictions financières, le
présent rapport d'observations définitives de la chambre doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre
du jour de la plus proche réunion de l'assemblée délibérante. Il doit être joint à la convocation de
chacun de ses membres et doit faire l'objet d'un débat.
La chambre vous serait obligée de lui faire connaître dans quelles conditions aura été réalisée
cette communication.
En outre, j'appelle votre attention sur le fait que ce rapport deviendra communicable à tout tiers
demandeur dès qu'aura eu lieu la réunion précitée.
Je vous informe que copie du présent rapport est transmise au préfet et au trésorier-payeur
général du département, en application de l'article R. 241-23 du code des juridictions financières.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'expression de ma considération distinguée.