Framework Contract EuropeAid: 127054/C/SER/multi - Lot 1
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FINAL Projet 2013-311764 Tchad - Rapport Final VFF V1 plus

  1. 1. Framework Contract EuropeAid: 127054/C/SER/multi - Lot 1 Rural Development Evaluation Finale du “Programme Linking Relief to Rehabilitation and Development (LRRD)” Requête 2013/311 764 RAPPORT FINAL Avril 2013
  2. 2. Rapport soumis par LANDELL MILLS LTD et VetEffecT This report has been prepared at the request and with the financial support of the European Commission. The content of this report is the sole responsibility of Landell Mills and can in no way be taken to reflect the views of the European Commission. DONNEES PRINCIPALES Nom du projet: Évaluation Finale du “Programme Linking Relief to Rehabilitation and Development (LRRD) Contractant: Landell Mills Limited, Bryer-Ash Business Park, Bradford Road, Trowbridge, Wiltshire, BA14 8HE, UK Tel: +44 1225 763777 Fax: +44 1225 753678 www.landell-mills.com Autorité contractante: Délégation de l’Union Européenne au Tchad Date Début/Fin: Mars/Avril 2013 Bénéficiaire: République du Tchad Localisation principale: Tchad, N’Djamena Localisation secondaire: Tchad, provinces LISTE DE DISTRIBUTION Destinataires Copies Format Délégation de l’Union Européenne au Tchad 1 Électronique (Word) Délégation de l’Union Européenne au Tchad 3 Papier Ordonnateur National 3 Papier
  3. 3. Page i Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 ABBREVIATIONS ET ACRONYMES ACRA Cooperazione Rurale in Africa e America Latina ACP Groupement des Pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ACTION Appui-Conseil Technique et Institutionnel à l’Ordonnateur National AGR Activités Génératrices de revenus AME Association des mères d’élèves APE Association des parents d’élèves APDI Association pour la Promotion du Développement Durable et Intégral ATS Agent Technique de Santé BELACD Bureau d’étude et de Liaison d’Action Caritative et de Développement CC CdA CdP Cadre de concertation Comité d’administration Comité de Pilotage CE Commission Européenne CEC Coopérative d’Épargne et de Crédit CFC Centre de Formation Continue CGEA CL Comité de gestion en eau et assainissement Cadre Logique CNARRR Commission nationale d'accueil et de réinsertion des réfugiés et des rapatriés COGES Comité de Gestion COOPI Cooperazione Internazionale COSAN Comité de Santé CS CSL Centre de santé Comité de Suivi Local CSO Comité de Suivi Opérationnel CSSI Centre du Support en Santé Internationale DUE Délégation de l’Union Européenne DONG Direction Des Organisations Non Gouvernementales ECD ECHO Équipe cade sanitaire du district sanitaire European Community Humanitarian Office FAO Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture FCFA Franc de la Communauté Francophone d’Afrique FED Fonds Européen de Développement FLM Fédération Luthérienne Mondiale GIE Groupement d’Intérêt Économique HCR Haut-Commissariat aux Réfugiés IOV Indicateur objectivement vérifiable LRRD Linking Relief to Rehabilitation and Development MCD Médecin Chef de District OG Objectif Général OMS Organisation Mondiale de la Santé ON Ordonnateur National ONDR Office National de Développement Rural ONG Organisation Non Gouvernementale OS Objectif Spécifique PAM Programme Alimentaire Mondial PARCEC Promotion et Appui aux Réseaux de Coopérative d’Épargne et de Crédit PADIESE Partenariat pour l’Appui et le Développement des Innovations en Éducation, Santé et Environnement PNUD PS Programme des Nations Unies pour le Développement Pos RCA République Centrafricaine RH Ressources Humaines SG Secrétariat Général
  4. 4. Page ii Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 TdR Termes de Référence UN United Nations UNICEF United Nations International Children’s Emergency Fund
  5. 5. Page iii Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 INDEX ABBREVIATIONS ET ACRONYMES...........................................................................................I RESUME EXECUTIF....................................................................................................................V Objectif de l’évaluation ........................................................................................................v Organisation de la mission..................................................................................................v Principaux points d’analyse et constats .............................................................................v Analyse ou étude préalable du contexte.............................................................................v Programme adapté à la politique nationale ? .................................................................... vi Cadre institutionnel............................................................................................................. vi PCM comme stratégie à tous les niveaux. ........................................................................ vi Performance des trois ONG subventionnées. ................................................................... vi Durabilité............................................................................................................................. vi Comment continuer ?.........................................................................................................vii Visibilité...............................................................................................................................vii 1. INTRODUTION...........................................................................................................................8 1.1. Description de l’évaluation ............................................................................................8 1.2. Bref Historique du programme......................................................................................9 1.3. Description du programme .........................................................................................10 1.4. Questions d’évaluation................................................................................................12 2. PRINCIPAUX CONSTATS .......................................................................................................14 2.1. la conception du programme ......................................................................................14 2.2. L’exécution du programme .........................................................................................17 2.3. Organisation et fonctionnement du programme. ........................................................22 3. CONCLUSIONS ET RECOMMENDATIONS..........................................................................23 3.1. Limites du concept LRRD ...........................................................................................23 3.2. La logique des cadres logiques et du programme. ....................................................23 3.3. L’absence d’une étude préalable................................................................................23 3.4. Cohérence au contexte, au cadre institutionnel et aux contraintes. ..........................23 3.5. Niveau de réalisations des activités et degré d’atteinte des objectifs sur la base des activités et des indicateurs prévus dans la convention de financement................24 3.6. Pertinence, efficacité et efficience de la méthodologie et l’approche d’exécution pour la mise en œuvre du programme, notamment les modalités de mise en œuvre..24 3.7. Même question pour la population..............................................................................24 3.8. Résultats du programme et durabilité.........................................................................25 3.9. Niveau d’attente des résultats des trois ONG bénéficiaires.......................................25 3.10. Niveau de satisfaction des parties prenantes et de bénéficiaires vis-à-vis du programme..............................................................................................................25 ANNEXE 1 - TERMES DE RÉFÉRENCE DE L’ÉVALUATION FINALE DU PROGRAMME LRRD FED/2007/018. ........................................................................................................27 ANNEXE 2 - PROGRAMME DE LAMISSION DE L’ÉVALUATION : LISTE ET PERSONNES/ORGANISATIONS CONSULTÉES ET PROGRAMME DE MISSION.....34 ANNEXE 3 - BUDGETS COOPI, ACRA ET APDI.....................................................................36 ANNEXE 4 - ACTIVITÉS PROJETS COOPI, ACRAET APDI. ................................................37 ANNEXE 5 - CADRE LOGIQUE APDI.......................................................................................42 ANNEXE 6 - INDICATEURS DU PROJET COOPI....................................................................46 ANNEXE 7 - INDICATEURS DU PROJET ACRA.....................................................................48 ANNEXE 8 - INDICATEURS DU PROJET APDI.......................................................................49
  6. 6. Page 4 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 ANNEXE 9 - LISTE DES RENCONTRES ET DATES DU CDP ET DU CSO...........................53 ANNEXE 10 - RESUME DU RAPPORT D’EVALUATION A MI-PARCOURS DE JANVIER 2010....................................................................................................................................54 ANNEXE 11 - APPEL À PROPOSITION RESTREINT:LIGNES DIRECTRICES A L’INTENTIONDES DEMANDEURS DANS LE CADRE DE L’APPEL À PROPOSITIONS 2007 – PROGRAMME LRRD POUR LE SUS DU TCHAD (ADMINISTRATION CONTRACTANTE :RÉPUBLIQUE DU TCHAD – MINISTÈRE DES FINANCES ET DE L’INFORMATIQUE)...................................................................57 ANNEXE 12 - APPEL À PROPOSITION RESTREINT 2008:LIGNES DIRECTRICESA L’INTENTIONDES DEMANDEURS DANS LE CADRE DE L’APPEL À PROPOSITIONS 2008 – PROGRAMME LRRD POUR LE SUS DU TCHAD (ADMINISTRATION CONTRACTANTE :RÉPUBLIQUE DU TCHAD – MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE ET DU PLAN, ORDONNATEUR NATIONAL DU FED)...........................58
  7. 7. Page v Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013
  8. 8. Page vi Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 RESUME EXECUTIF OBJECTIF DE L’EVALUATION D’après les TdR l’objectif global (2.1.) de cette évaluation est de « Contribuer à améliorer l'impact des futures interventions du FED dans le domaine d’’appui aux réfugiés et des actions postérieures à une phase d’urgence (LRRD) ». Les services demandés sont de se prononcer sur la conception, l’exécution, l’organisation et le fonctionnement des actions du programme (2.3. des TdR). ORGANISATION DE LA MISSION La mission a duré trois semaines dont une semaine dans la Grande Sido. La méthodologie adoptée pour l’évaluation a été rédigée conformément aux TdR (Annexe 1). L’Annexe 2 reprend en détail le programme de travail adopté pour la mission, les institutions et personnes rencontrées ainsi que les visites effectuées sur le terrain. PRINCIPAUX POINTS D’ANALYSE ET CONSTATS Contribuer à améliorer l’impact des futures interventions du FED dans le domaine d’appui aux réfugiés et des actions postérieures à une phase d’urgence (objectif global) à travers une analyse de la conception, l’exécution, l’organisation et le fonctionnement du programme (services demandés) exigeait une approche d’évaluation différente voire particulière. L’évaluation de l’impact est exigée à la section 2.1. « Améliorer l’impact des futures interventions du FED etc… » et en 2.3.2 « Évaluer la mise en œuvre, l’impact et l’appropriation du programme par les populations bénéficiaires ». Les activités de mise en œuvre du programme LRRD ont démarré en 2008 suite à un appel à propositions restreint lancé en 2007 avec les objectifs d’améliorer les conditions de vie des populations autochtone et refugiée et de diminuer l’insécurité et les risques de conflits entre les deux communautés tout en participant à leur intégration socio-économique. Un premier contrat de subvention a été signé avec l’ONG COOPI (financement FED 2.279.941€) dont le projet a démarré en 2008. Deux autres contrats ont été signés avec l’ONG ACRA (financement FED1.298.681€ – appel à propositions ouvert en 2008) – et un troisième en 2009 avec l’ONG APDI (financement FED 255.535€). Le programme pour la population refugiée s’est réalisé dans le camp de Yaroungou où plus de 17.000 réfugiés furent enregistrés. Ce camp a été déplacé en 2012 suite à des inondations dans les années 2008, 2009, 2010 et 20121 . Le nouveau camp a été ouvert au moment où les actions du programme LRRD ont pris fin en 20122 . Le camp était sous le contrôle du CNARR et du HCR. Il faut noter que la politique en matière de réfugiés du gouvernement Tchadien est particulièrement claire : la non-intégration de la population refugiée et un rapatriement dans le cas de conditions favorables. Il semble que le Gouvernement fasse néanmoins une distinction entre l’intégration « socio-économique » et l’intégration « politico-civique ». L’Intégration politico-civique a été déclarée informelle. L’évaluation finale a eu lieu au moment où le mouvement « rebelle » a pris le pouvoir en RCA. Il faut aussi faire le constat que le programme LRRD a été en réalité un programme d’appui multisectoriel aux populations réfugies et autochtones de la Grande Sido. 1 Le document “Bilan du projet LRRD Yaroundou » de l’HCR de 31 juillet 2012 mentionne que « le camp est de nouveau noyé dans l’eau et la majorité des refugiés a cherché refuge dans les écoles. Les champs ont été détruits emportant l’essentiel des réc oltes etc.…. ». 2 Les infrastructures avaient été financées dans l’ancien camp et étaient opérationnelles. Elles sont encore en bon état sans être utilisées. Il n’y a pas une destination prévue pour le moment.
  9. 9. Page vii Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 Au niveau national un Comité de Pilotage (CdP) s’est réuni annuellement avec pour tâche de piloter le programme. Un Comité de Suivi Opérationnel (CSO) a fait le suivi régulier trimestriellement et la Direction des ONG a fait le suivi à travers 5 missions conjointes en 2009 – 2011. Une évaluation à mi-parcours a eu lieu en janvier 2010. ANALYSE OU ETUDE PREALABLE DU CONTEXTE. Une étude préalable du contexte socio-économique avant la formulation des lignes directrices n’a pas été réalisée. COOPI a cependant fait une étude de base mais après la formulation de sa proposition qui était basée sur les objectifs, priorités et résultats à atteindre formulés dans les lignes directrices. Il est difficile de savoir si une étude préalable aurait influencé les objectifs, priorités et résultats attendus dans les lignes directrices. Le HCR fait ce constat dans le document de 2012 intitulé « Bilan du projet LRRD Yaroungou3 » (voir commentaire ci-dessus). Il a été constaté que le concept de LRRD n’était pas applicable à la situation dans le Département de la Grande Sido. La population refugiée dans les camps reste toujours dépendante de l’assistance du HCR et des autres organismes associés sous la coordination du CNARR. Le degré de dépendance n’est pas connu mais varie selon l’HCR (document du HCR daté du 31 juillet 2012). La population autochtone ne se trouve pas dans une situation de transition de l’urgence vers la réhabilitation et le développement (LRRD) mais dans une situation de développement. PROGRAMME ADAPTE A LA POLITIQUE NATIONALE ? Le programme vise à atteindre une intégration socio-économique de la population autochtone et de la population refugiée. La politique nationale ne s’est ouvertement pas prononcée pour une intégration. Les cas d’intégration déjà réalisés sont classifiés par les autorités nationales et locales comme informels. CADRE INSTITUTIONNEL. Le cadre institutionnel du programme LRRD est clair. Le financement a été donné par le FED. Les contrats ont été signés avec les trois ONG par l’Ordonnateur National du FED qui est le Ministre du Plan et de l’Économie. Les CdP et CSO sont présidés par le SG du même Ministère. Le suivi du programme sur le terrain a été fait par la Direction des ONG relevant du Ministère du Plan et de l’Économie. Les populations réfugiées sont sous la tutelle du Ministère de l’Intérieur et le CNARR est responsable de la mise en œuvre de la politique pour les réfugiés et le rapatriement. Le HCR est membre de la famille onusienne et est directement sous le contrôle du Ministère des Affaires Étrangères. Le HCR travaille dans les camps directement avec le CNARR. GESTION DU CYCLE DE PROJETS COMME STRATEGIE A TOUS LES NIVEAUX. La gestion du cycle de projets suit un chemin logique communément admis pour identifier, formuler, mettre en œuvre, suivre et évaluer un projet/programme : identification à travers une bonne étude de base, formulation du projet – objectifs, priorités, activités, résultats attendus – mais aussi la formulation d’un Cadre Logique, le suivi au moment du démarrage avec un nombre d’indicateurs objectivement vérifiables, etc. Dans le cas du programme LRRD, on note 3 “Bilan du projet LRRD a Yaroungou” date le 31 juillet 2012 fait le constat en point 12 « toute solution viable passera par une relocalisation des refugiéssur un autre site. Le même point 12 mentionne le problème de garantie de protection des réfugiés car « il est plus près de la frontière centrafricaine et les réfugiésont peur de continuer à être accusé de collision avec les différents groupes rebelles. Le HCR mentionne le souhait des refugiés d’être relocalisés plus à l’intérieur du pays aussi pour des raisons économiques. La mission conjointe DUE/ECHO de janvier 2013 mentionne dans son rapport : « Cette relocalisation était rendue nécessaire par le fait qu’une partie du camp et des terres cultivées par les réfugiés se trouve en zone inondable, entraînant des pertes récurrentes et réduisant l’impact des efforts réalisés pour donner un revenu minimum aux populations réfugiées ».
  10. 10. Page viii Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 l’absence d’étude préalable mais aussi de données préalables permettant de mettre en œuvre des indicateurs objectivement vérifiables par rapport à une situation zéro. Au moment de l’évaluation il a été constaté que les réfugiés dans les camps dépendaient en grande partie de l’aide selon les sources différentes (CNARR, HCR, ACRA etc.) et en même temps que les autochtones étaient hors transition (sources COOPI, ACRA, ADPI, autorités administratives etc.). PERFORMANCE DES TROIS ONG SUBVENTIONNEES. Les trois ONG ont exécuté leurs projets conformément aux subventions signées avec l’Ordonnateur National du FED. Chaque ONG a fait sa propre étude de base4 et a réalisé le suivi des activités. À la fin du projet les ONG ont fait le bilan de ces activités et publié les résultats dans le rapport narratif final. Aucun manque de performance n’est à noter, sur la base de diverses sources consultées. Il a déjà été mentionné que les infrastructures réalisées par les ONG dans le camp de Yaroungou ont été abandonnées au moment du déplacement du camp pour Belom. Les inondations ont donc clairement eu un impact négatif sur la performance. Le cadre institutionnel, peu clair en raison d’une absence de définition des rôles et interactions hiérarchiques entre les différentes organisations impliquées (ce qui s’est notamment traduit sur le terrain par des problèmes entre le HCR et COOPI) a également eu un impact négatif sur le programme. COOPI n’a pas été contracté à nouveau pour les mêmes services par le HCR dans le nouveau camp Belom mais substitué par CARE, WFL et CSSI. DURABILITE. La question de la durabilité ne se pose pas au niveau des camps pour les réfugiés. Leur statut est conditionné par le fait que la politique officielle ne tolère pas une intégration active. Il y a eu cependant une intégration socio-économique – bien qu’informelle ou par laisser-faire des autorités – qui a donné des résultats mitigés. Tant que leur destination finale n’est pas connue on ne peut pas parler de durabilité. Le programme en dehors des camps pour la population autochtone mérite cependant la qualification de durable, étant donné qu’il a été appuyé par une politique nationale et apprécié par la population comme une manière d’améliorer leur vie5 . COMMENT CONTINUER ? Une poursuite éventuelle des actions dépendra de l’évolution de la situation politique en RCA et de la possibilité d’un rapatriement des réfugiés à court ou moyen terme. Le concept LRRD devra être mis en œuvre en RCA au moment de la réinstallation. Étant donné cette situation, une assistance comme celle fournie au cours des années écoulées reste la seule option envisageable. Il est conseillé de poursuivre le programme dans la société des autochtones. VISIBILITE. La visibilité, exigée par le bailleur de fonds a été respectée selon les divers rapports produits. Les structures existantes au moment de l’évaluation perdurent (écoles, magasins de stockage, points d’eau etc.). tandis que les structures déjà abandonnées etc. ne fonctionnent plus mais toutes montrent encore l’origine de leur financement. 4 Il faut faire la distinction entre étude préalable dont les résultats alimentent les principes et éléments des lignes directrices d’un appel à propositions et les études préalables faites sur base des lignes directrices qui ont déjà formulé les priorités. COOPI et ACRA l’ont fait sur base des éléments et priorités des lignes directrices. 5 Ce constat a été affirmé par les autorités administratives, les ONG ’s impliquées et les témoignages de la population. Ce constat a aussi été confirmé par l’évaluation à mi-parcours.
  11. 11. Page 9 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 1. INTRODUTION 1.1. DESCRIPTION DE L’EVALUATION L’évaluation finale du Programme Linking Relief to Rehabilitation and Development pour La Grande Sido a été réalisée à la demande de l'ordonnateur national du FED et la Délégation de l’Union européenne (DUE) au Tchad et a eu lieu du 8 – 26 mars 2013. Les visites de terrain ont été effectuées entre le 15 et le 23 Mars 2013 respectivement à Sarh et à Maro. Une restitution finale a eu lieu le 26 Mars 2013 en présence de la DUE, de la Cellule ACTION-FED, d'ECHO et du HCR. Les Termes de Référence donnent les informations générales relatives au programme mis en œuvre (éléments de contexte, objectifs du programme et priorités, modalités de l’appui du FED et les 6 résultats à atteindre). De plus, les TdR donnent une description détaillée de la prestation attendue sous forme d’objectifs globaux et spécifiques et précisent les services demandés, les résultats attendus et la méthodologie à suivre. Une méthodologie complémentaire a été fournie lors de la soumission de l’offre du prestataire. Les services demandés à la section 2.3 des TdR sont dressés sous forme d’une liste de 10 questions auxquelles des réponses sont attendues en ce qui concerne la conception du programme, l’exécution du programme mais aussi l’organisation et le fonctionnement du programme. Les TdR demandent dans la partie 2.4. – résultats attendus - un avis précis, objectif et argumenté sur la pertinence, l’efficacité et l’efficience des actions mises en œuvre, ainsi qu’une appréciation des résultats du programme. L’évaluation a adopté la méthodologie proposée dans la section 2.5. des TdR – développée dans la note méthodologique remise avec l’offre- et s’est donc organisée autour des actions suivantes :  Étude et révision de rapports, documents etc. ;  Révision des objectifs du programme, des priorités et des résultats attendus ;  Formulation des questions d’évaluation détaillées ;  Entretiens avec les parties prenantes à N’Djamena, Sarh et Maro avec un nombre de questions d’évaluations spécifiques et adaptées (interviews semi-structurées) ;  Vérification des premiers constats, conclusions et recommandations avec les partenaires à Maro ; L’évaluation s’est concentrée sur les 10 questions formulées dans la section 2.3 des TdR. Le programme de la mission, les personnes et/ou les institutions rencontrées ont été établis en Annexe 2. La mission s’est bien déroulée sur le plan de l’organisation et de la logistique. Il faut surtout mentionner la bonne disponibilité de toutes les parties prenantes6 à N’Djamena, Sarh et Maro (se référer au programme en Annexe 2). La mission a cependant aussi rencontré quelques contraintes à signaler :  Le temps limité pour visiter un grand nombre de sites du programme ;  La mission de terrain a coïncidé avec un grand flux de nouveaux réfugiés de la RCA (plus de 5.000 réfugiés) ;  L’absence d’un représentant de COOPI à Maro pendant l’évaluation n’a pas facilité les visites de terrain ; le BELACD, partenaire de COOPI, n’a également pas pu être rencontré ; 6 La DUE à N’Djamena, l’Action/FED à N’Djamena, la DONG à N’Djamena, le COOPI et l’ACRA à N’Djamena, l’ACRA et APDI à Maro, l’HCR a Maro
  12. 12. Page 10 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013  Les deux MCD/H récemment arrivés et peu impliqués dans le programme LRRD ;  L’évaluation a eu lieu près de 5 mois après la clôture du programme et en l’absence du plus grand acteur du programme sur place7 . Lors de l’évaluation, toutes les parties prenantes n‘ont donc pu être rencontrées. Les visites sur le terrain ont pour autant permis de visiter quelques structures financées par le programme. La Directrice adjointe de la DONG a accompagné et facilité les visites de terrain. Le présent rapport d’évaluation finale est structuré de la manière suivante :  Le Résumé présente brièvement l’objectif de l’évaluation, les principaux points d’analyse, les constats, les principales conclusions et les recommandations ;  Le chapitre Introduction présente une description de l’évaluation, l’historique du programme, une description du programme proprement dit et les questions d’évaluation ;  Le chapitre 2 donne les réponses aux questions d’évaluation mais présente également les principaux constats ;  Le chapitre 3 formule les conclusions et les recommandations ;  Dans les annexes est présenté un nombre d’informations essentielles pour mieux détailler le programme. 1.2. BREF HISTORIQUE DU PROGRAMME Depuis 2003, le Sud du Tchad a été envahi par plus de 55.000 réfugiés centrafricains repartis dans divers camps. Dans le département de la Grande Sido, région de Moyen Chari, les camps de Yaroungou et de Moula à proximité de Maro ont également accueilli un grand nombre de réfugiés. Au moment de l’évaluation, on dénombre un total de 17.200 réfugiés. Le programme LRRD8 est le résultat de la concertation tenue en juin 2006 entre la DUE et l’Ordonnateur National du FED (ON) afin de définir une stratégie commune LRRD pour le Sud du Tchad en vue d’accompagner le retrait des agences internationales et prévenir les tensions et conflits potentiels entre refugiés et populations locales de la Grande Sido. Pour assurer au mieux cette transition et limiter le risque de conflits entre les populations réfugiées et autochtones, le Gouvernement Tchadien avait demandé à la Commission Européenne d’intervenir en urgence pour apporter un soutien aux deux populations, avec un programme LRRD. Il s’agissait d’arriver à promouvoir la réintégration socio-économique des groupes des populations touchées, de faire disparaître, autant que possible, les causes de la crise et de renforcer les institutions ainsi que l’appropriation par les acteurs locaux et nationaux de leur rôle dans la formulation d’une politique de développement durable pour le pays ACP concerné. Le programme a pour objectifs (i) de renforcer les capacités des réfugiés et des autochtones les plus pauvres à se prendre en charge et (ii) d’améliorer leur accès équitable à des services sociaux de base durables. Le but ultime étant de passer de l’aide d’urgence à l’aide au développement apportée aux réfugiés. Le programme s’est décliné en projets mis en œuvre par des ONG. Un premier contrat de subvention a été signé avec l’ONG italienne Cooperazione Internazionale (COOPI), sélectionnée suite à un appel à proposition pour mettre en œuvre un « Programme 7 COOPI n’est plus présent à Maro. COOPI avait assuré la présence avec l’ancien superviseur Bonne Gouvernance LRRD, qui a eu un contretemps. COOPI a présenté ses excuses et a eu une session extra avec le consultant à Ndjamena. 8 LRRD = Linking Relief, Rehabilitation and Development ou en français: actionspostérieuresà une phase d’urgence, destinées à la réhabilitation matérielle et sociale
  13. 13. Page 11 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 multisectoriel pour l’intégration socio-économique des populations autochtones et refugiées du Département de la Grande Sido ». Ce programme disposant d’un budget de 2.8 millions d’Euros a démarré en janvier 2008 et a pris fin en juillet 2012. Un deuxième contrat a été signé avec l’ONG italienne Associazione di cooperazione rurale in Africa e America Latina (ACRA) et un troisième avec l’APDI, une ONG tchadienne. Le projet ACRA intitulé « Projet de renforcement de l’accès et de la qualité de l’éducation primaire dans la Grande Sido dans un processus d’intégration entre la population refugiée et autochtone » a démarré fin avril 2009 et s’est terminé fin octobre 2012. Le troisième contrat a été signé avec l’ONG tchadienne APDI. Le projet intitulé : « Appui à l’amélioration de la sécurité alimentaire et à l’accès à l’eau potable dans la Grande Sido » a débuté en octobre 2010 et a pris fin le 30 septembre 2012. En 2007, suite à une saison agricole excédentaire, les réfugiés du camp de Yaroungou ont été déclarés autosuffisants. Mauvaise coïncidence, depuis 2008 des pluies diluviennes sont tombées chaque année entre les mois de juillet et septembre, causant des inondations qui, à leur tour ont détruit une grande partie des habitations et au moins 50% des récoltes. Ainsi, en 2011, tous les indicateurs avaient tourné au rouge. En 2012, le camp a été déplacé de Yaroungou à Belom principalement à cause des inondations9 , poussant à l’abandon de toutes les infrastructures y compris celles construites dans le cadre du programme LRRD. Le programme a pris fin en 2012 juste après le déplacement du camp. Une évaluation à mi- parcours a eu lieu en janvier 2010. Ce programme a été suivi par la DONG avec la participation des représentants des différents ministères comme le Ministère de l’Éducation Nationale, le Ministère de la Santé Publique, le Ministère de l’Agriculture, etc. Au niveau de N’Djamena, le Comité de Pilotage (CdP) a assuré la direction du programme avec des réunions annuelles et le Comité de Suivi Opérationnel (CSO) le suivi avec des réunions trimestrielles. 1.3. DESCRIPTION DU PROGRAMME Le programme LRRD a été élaboré sur la base des lignes directrices de l’appel à proposition de 200710 qui concordent directement avec ses objectifs globaux et spécifiques :  Les conditions de vie sont améliorées pour les deux populations concernées (OG) ;  L’insécurité et les risques de conflits entre les deux groupes ont diminué (OG) ;  L’intégration socio-économique des populations touchées est atteinte (OS). La priorité de la stratégie sélectionnée devait viser, autant que possible, entre autres11 :  Faire disparaitre les causes des conflits potentiels ;  Renforcer les institutions de la bonne gouvernance locale pour constituer un élément transversal aux deux stratégies principaux ;  Renforcer l’approbation par les acteurs locaux et nationaux de leur rôle dans la mise en œuvre d’une politique de développement durable. La stratégie12 a été basée sur deux axes principaux : 9 Les causes sont officiellement les inondations (document du HCR de 31 juillet 2012). Les TdR ne font pas mention de la relocalisation. Les conséquences ont été classifiées par le HCR comme « plus de problèmes de protection des réfugiés ». Voir aussi la note de bas de page 4. 10 Lignes directrices à l’intention des demandeurs dans le cadre de l’appel à propositions restreint 2007 et 2008. 11 Selon les TdR 1.1. partie Priorités ; 12 Il est suggéré qu’une enquête de référence pourra/devra être réalisée dans le cadre des propositions financées, permettant de mieux cibler les groupes, bénéficiaires et définir les critères pour leur participation.
  14. 14. Page 12 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013  Renforcement des capacités productives (en plus des revenus des réfugiés et des autochtones les plus pauvres) ;  Amélioration de l’accès équitable des populations, autochtone et refugiée, à des services sociaux de base (santé, eau et assainissement). Les résultats à atteindre étaient les suivants :  R1. La restructuration locale s’est poursuivie et favorise la bonne gouvernance ;  R2. La production agricole et de l’élevage est augmentée durablement ;  R3. Revenus des ménages augmentés durablement ;  R4. Les services de santé de base sont fonctionnels et accessibles ;  R5. La population a accès aux services d’eau potable et d’assainissement ;  R6. Les enfants et adultes de la Grande Sido ont accès à une éducation de qualité assurée de façon durable. Les lignes directrices de l’appel à propositions de 2008 précisent un objectif spécifique ajoutant un système éducatif local qui permet d’accueillir durablement et dans des conditions satisfaisantes les enfants des réfugiés du camp de Yaroungou et ceux des autochtones de la Grande Sido. La stratégie vise à renforcer les capacités des institutions et des acteurs non étatiques locaux en favorisant – lorsque cela est pertinent – des collaborations entre les deux populations. Les lignes directrices insistent surtout sur l’appui aux structures locales en charge de l’éducation ainsi que sur le renforcement des capacités productives des réfugiés et des autochtones les plus pauvres pour mieux assumer les charges liées à la scolarisation de leurs enfants. COOPI a été sélectionné pour le premier appel à proposition (2007) et ACRA pour le second (2008). ADPI a été contracté en gré à gré afin de mener à bien des activités bien déterminées dans la zone et dans les délais impartis. Pour mieux comprendre le programme en détail, il faut nécessairement étudier pour chaque projet les cadres logiques (CL), les activités détaillées par groupe et la liste des indicateurs objectivement vérifiables. Ces renseignements sont repris dans les Annexes 4 à 10. Les activités du COOPI ont porté sur la bonne gouvernance, l’appui au secteur agricole, le développement des activités génératrices de revenus, l’appui au secteur de la santé et l’appui au secteur de l’eau et de l’assainissement. Le CL du COOPI propose un total de 39 indicateurs « objectivement vérifiables ». Le projet compte 5 groupes d’activités avec un total de 65 activités. Les activités de l’ACRA ont porté principalement sur le secteur de l’éducation dont la formation, l’appui aux APE et AME, la réhabilitation des écoles, la fourniture etc., l’appui à l’alphabétisation etc. Le CL distingue deux groupes d’activités dont le premier groupe a 12 activités et le second groupe 8 activités. Le CL d'ACCRA propose un total de 18 indicateurs « objectivement vérifiables ». Les activités de l’APDI s’articulent en deux groupes essentiels dont la sécurité alimentaire est la première et l’appui au secteur de l’eau et de l’assainissement est la seconde. Le CL distingue deux groupes d’activités dont le premier groupe propose 14 activités et le second groupe 5 activités. Le CL propose également un total de 9 indicateurs « objectivement vérifiables ». L’Annexe 3 présente les différents budgets de chaque programme avec en détail les rubriques comme les ressources humaines (RH), les voyages, les équipements, matériaux et fournitures mais aussi les coûts des bureaux locaux et les investissements. Le tableau dans cette Annexe présente également les totaux des budgets ainsi que les financements obtenus en dehors des fonds FED. Il faut remarquer que la répartition entre les différentes rubriques des totaux du
  15. 15. Page 13 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 budget nous montre que 32% était destiné aux RH, 23% aux équipements, matériels et autres fournitures, les autres investissements bénéficiaient de 22% tandis que les voyages et bureaux se voyaient attribués respectivement 12% et 24% de la somme totale. Les activités ont été réparties entre la population réfugiée et la population autochtone d’une manière égale. Il a été estimé qu’à peu près 50% des activités ont été destinées pour la population refugiée et l’autre 50% pour la population autochtone. Le programme a été caractérisé par un pilotage et suivi assez bien organisé. Un comité de pilotage ou CdP réunissait les parties prenantes les plus importantes au niveau national (DUE, ON, CNARR, HCR, DONG, ECHO) et était présidé par le secrétaire général (SG) du Ministère de Plan et d’Économie. Le CdP se réunissait une fois par an. Un comité de suivi opérationnel ou (CSO) se réunissait chaque trois mois pour la coordination, le suivi et surtout la gestion entre les Ministères et bailleurs de fonds d’une part et les trois ONG exécutantes d’autre part. La DONG était en charge dans les années 2009, 2010 et 2011 des missions de suivi sur le terrain et a ainsi pu effectuer un total de 5 missions. 1.4. QUESTIONS D’EVALUATION Les questions d’évaluation ont été formulées directement à partir des services demandés dans la section 2.3 des TdR. Elles sont regroupées en trois groupes : liées à la conception, à l’exécution et à l’organisation et au fonctionnement du programme. 1.4.1. Conception du programme 1. Quelle a été la cohérence des activités mises en œuvre par le programme relativement au contexte, au cadre institutionnel et aux contraintes liées aux caractéristiques de la zone d’intervention à travers le cadre logique du programme ? 1.4.2. Exécution du programme 2. Quel a été le niveau de réalisation des activités et le degré d'atteinte des résultats et objectifs sur la base des activités et des indicateurs prévus dans la convention de financement ? 3. Quelle a été la pertinence, l'efficacité et l'efficience de la méthodologie et de l'approche d'exécution adoptées pour la mise en œuvre du Programme, notamment les modalités de mise en œuvre ? 4. Quelle a été la mise en œuvre, l’impact et l’appropriation du Programme par les populations bénéficiaires ? 5. Quels ont été les résultats du programme ? 6. Quel a été le niveau d’atteinte des résultats des trois ONG bénéficiaires de subvention (COOPI, ACRA et APDI) ? 7. Quelle a été la durabilité / pérennisation des actions, notamment en ce qui concerne l’accès des populations aux services de base (santé, eau et assainissement, éducation, micro-crédit, mutuelle) et de capacité de gestion des groupements agricoles et des activités génératives de revenus ? 8. Quel a été le niveau de satisfaction des parties prenantes et des populations bénéficiaires vis-à-vis du programme ? 1.4.3. Organisation et fonctionnement du programme 9. Quelle a été l'efficacité de l’organisation mise en place (comité de pilotage, comité de suivi opérationnel, maîtrise d'ouvrage, maîtrise d’œuvre, bailleur de fonds, ONG bénéficiaires de subventions), son fonctionnement et le processus de prise et de suivi des décisions ?
  16. 16. Page 14 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 10. Formuler des recommandations spécifiques pour chacune des principales entités concernées: Ordonnateur National, Ministère de l’Agriculture et de l’Irrigation, Ministère de l’Éducation Nationale, Ministère de l’Hydraulique Urbaine et Rurale, Ministère de la Santé Publique, ONDR, DONG, Délégation de l'Union européenne, Comité de Pilotage et Comité de Suivi Opérationnel. N.B. La question 10 est traitée dans le chapitre 3 du présent rapport « Conclusions et recommandations ».
  17. 17. Page 15 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 2. PRINCIPAUX CONSTATS Comme précisé précédemment, les questions d’évaluation ont été formulées directement sur la base des services demandés listés en section 2.3 des TdR. Les sources qui ont été exploitées pour répondre à ces questions ont été diverses. On peut ainsi dénombrer : les rapports narratifs des trois ONG au niveau de leurs sièges à N’Djamena et pour l’APDI à Sarh, mais aussi les rapports de mission de la DONG, les entretiens réalisés à Sarh et à Maro avec les responsables administratifs et techniques dont les services directement impliqués – ONDR, Enseignement – ont apporté une grande contribution. Au niveau du camp, des entretiens ont été réalisés avec des groupements des refugiés, constitués du président du camp et des chefs des quartiers et de la population. Les contraintes rencontrées ont déjà été signalées en 1.1.13 . 2.1. LA CONCEPTION DU PROGRAMME 1. Quelle a été la cohérence des activités mises en œuvre par le programme relativement au contexte, au cadre institutionnel et aux contraintes liées aux caractéristiques de la zone d’intervention à travers le cadre logique du programme ? i) Limites du concept LRRD dans le cadre de ce programme « L'aide d'urgence est l'aide humanitaire fournie à court terme pour sauver et préserver les victimes des catastrophes naturelles ou causées par l'homme. Les programmes de réhabilitation doivent quant à eux prendre progressivement le relais de l'aide d'urgence pour stabiliser la situation économique et sociale et faciliter la transition vers une stratégie de développement à moyen et à long terme.14 » Lier l’urgence, la réhabilitation et le développement dans la situation de la Grande Sido où plus de 17.000 réfugiés sont internés dans les camps de Belom depuis de 2003 est un objectif difficile. Le Gouvernement de la République du Tchad n’a jamais édicté une politique allant dans le sens de l’intégration des réfugiés dans la société autochtone, quoique l'intégration socio-économique soit acceptée voire promue dans la mesure où le Gouvernement et le HCR ont appuyé le lancement dans l'urgence de ce programme LRRD. Une stabilisation de la situation économique pour la population autochtone n’a jamais été remise en question tandis que l’autonomisation économique de la population refugiée n’a jamais été considérée comme une option envisageable entre autre par le HCR. Nous reviendrons sur les informations données par le HCR sur cette question (voir les Annexes qui apportent assez d’éléments sur cette question mais qui donnent également la base d’une analyse économique15 ). La grande densité de la population dans les camps et les perspectives très réduites d’une autonomie économique, malgré la volonté de s’acheminer vers une situation d’autosuffisance souhaitable, indiquent que nous sommes en présence d’une situation d’assistance permanente pouvant être soulagée par certaines activités économiques. Le HCR a déclaré, suite à la saison agricole excédentaire de 2007, que les réfugiés du camp de Yaroungou pouvaient être considérés comme autosuffisants. 13 L’absence de l’ONG bénéficiaire de la plus grosse subvention COOPI a déjà été mentionnée. Le fait que toutes les autorités politiques et administratives ont été relevées de leurs postes et n’ont ainsi pas pu suivre de bout en bout ce programme a constitué un obstacle supplémentaire. Seul le sous-préfet adjoint de Maro promu actuellement au poste de sous-préfet titulaire a eu le privilège de suivre assez bien ce programme. Il en est de même pour les Délégués Régionaux de l’Agriculture, de l’Éducation, de la Santé, du MC de l’hôpital de Maro et le MCD de Danamadji 14 Communication de la CE au Conseil et au Parlement Européen sur le LRRD, 1996, COM (96) (153). 15 Une analyse économique fait partie d’une analyse plus vaste sur la question de faisabilité d’intégration. Aussi une étude préalable avant la formulation des lignes directrices des appels à propositions de 2007 et 2008 devrait avoir répondu à toutes ces questions. Nous faisons le constat que c’est seulement possible dans les bonnes années. Cette autonomie économique devra être considérée comme inéluctablement inenvisageable. Ici aussi il faut considérer introduire le principe d’anticiper avec des plans de contingence.
  18. 18. Page 16 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 Il semble qu’une transition vers une stratégie de développement à moyen et à long terme ne sera réalisable que dans le pays d’origine des réfugiés, la RCA, après rapatriement. La population locale ne se trouvait, au moment du démarrage et au cours du programme, ni dans une situation d’urgence ni dans une situation de réhabilitation. Il y a donc l’urgence pour les camps et l’aide au développement pour les autochtones. C’est un constat général qui est confirmé par les partenaires sur place et à N’Djamena (HCR16 , COOPI, ACRA). Il y a naturellement des nuances à apporter au degré de développement et d’urgence. La conclusion est que le concept LRRD dans le cadre de ce programme a ses limites. ii) La logique des cadres logiques Chaque ONG a présenté un cadre logique avec des objectifs globaux et spécifiques, des résultats attendus, des activités à développer et un nombre d’indicateurs pour mesurer le développement. Les cadres logiques de COOPI, ADRA et APDI ont été développés sur la base des lignes directrices d’un appel à proposition restreint en 2007 et d’un autre appel à proposition ouvert en 2008. Pour le programme LRRD en général il n’existe pas un cadre logique basé sur une étude de base pour vérifier les objectifs, priorités et résultats attendus sauf celui dans la convention de financement. L’évaluation à mi-parcours fait le constat de la pertinence des cadres logiques des trois ONG. Il faut cependant noter que les indicateurs des cadres logiques sont très nombreux et que la plupart des indicateurs sont du type résultats attendus. Par exemple le CL du COOPI mentionne comme indicateur : « 100% des populations autochtone et réfugiée de la zone d'intervention a accès aux services sociaux de base » et «70% de la population dispose de 2.5 ha de terre et des moyens de production agricole». Le programme COOPI dispose d’un total de 34 indicateurs à suivre, le programme ACRA d’un total 17 indicateurs et le programme APDI de 9 indicateurs. Il faut cependant noter que la qualité des indicateurs mais également la méthode de suivi ne constituent pas toujours un suivi de vérification objectivement réalisable. Ainsi, malgré la qualité globale des CL, la qualité d’indicateurs est discutable et le nombre est trop élevé. iii) Cohérence par rapport au contexte Un grand nombre de réfugiés ont afflué depuis 2003 dans les camps. Plusieurs missions des agences spécialisées ont fait le constat de la nécessité de la mise en œuvre d’une approche LRRD pour « assurer au mieux l’intégration de certains réfugiés progressivement dans le tissu socio-économique local et de prendre en charge une grande partie de leurs besoins alimentaires » mais aussi «pour limiter le risque de conflits entre les populations réfugiée et autochtone». Au cours de l’évaluation, il a été constaté qu’un nombre de 17.200 réfugiés se trouvaient toujours dans les camps et une petite minorité avait quitté les camps pour s’installer dans les zones avoisinantes. Les autorités sur place confirment ce constat et qualifient l’intégration comme « informelle ». Le HCR parle de trois options pour les réfugiés : 1. Rapatriement, pour le moment très difficile étant donné la situation politique en RCA ; 2. Rester dans les camps, ce qui est la réalité à ce jour ; 3. Intégration progressive dans la société autochtone : peu pratiquée et selon les autorités sur place d’une façon informelle. 16 Selon le chef ad intérim de l’HCR dans une communication : les réfugiés dans notre camp sont loin d’être auto-suffisants à tous moments surtout dus aux inondations dont la dernière en 2012 était la pire.
  19. 19. Page 17 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 Le concept LRRD vise des actions postérieures à une phase d’urgence, en anglais « Linking Relief, Réhabilitation et Développement ». Bien que le programme ait été doté du nom LRRD se pose la question de savoir si une vraie situation de LRRD a jamais existé. Étant donné que les réfugiés restent dans les camps et que quelques-uns seulement s’intègrent dans la société autochtone, vu les limites d’une autonomisation économique dans les camps, l’approche LRRD a été limitée. Ce constat est aussi fait dans les points 9, 10 et 11 du document de l’HCR En 2013 au moment de l’évaluation finale, les camps de Belom 1 et 2 hébergent plus de 17.000 réfugiés. L’ancien camp de Yaroungou a été abandonné en 2012 à cause des inondations annuelles. Un afflux de plus de 5.000 réfugiés a été constaté lors de l’évaluation finale. Le nombre de familles refugiées qui se sont intégrées dans la société autochtones d’une manière informelle reste difficilement quantifiable. Sur ces constatations, l’approche LRRD ne semble pas appropriée à la situation. Nous avons noté de grands besoins au niveau des camps de réfugiés, la nécessité d’un appui aux réfugiés qui mettent en œuvre certaines activités productives et commerciales, et enfin des besoins en activités de développement de la population autochtone dont les familles de réfugiés informellement intégrées font partie. Cependant, reste en suspens la question de savoir si un tel nombre de réfugiés pourra être intégré d’une manière pacifique dans la société autochtone: quelles sont les capacités d’absorption et d’intégration indépendamment de la politique du gouvernement tchadien ? Des sources individuelles se prononcent sur l’incapacité d’absorption et d’intégration et la politique officielle n’est également pas en faveur. iv) Cohérence par rapport au cadre institutionnel Le cadre institutionnel du programme LRRD en ce qui concerne la cohérence avec la réalité en place, en prenant en considération les constats faits au point précédent, doit également prendre en compte le fait que les activités menées dans les camps sont sous la coordination du CNARR et ont été déléguées au maitre d’œuvre le HCR. Les activités en dehors des camps sont normalement sous la responsabilité des autorités administratives et techniques (sanitaires, hydrauliques, ONDR etc.). C’est également le cas pour les activités qui concernent les familles des refugiés informellement intégrées. L’évaluation finale a constaté que le programme LRRD en dehors des camps n’a pas causé de problèmes au plan institutionnel. Cependant, en ce qui concerne la mise en œuvre du programme dans les camps, celle-ci a souffert de difficultés surtout entre, d’une part, COOPI et d’autre part le HCR. Les activités du COOPI dans le cadre du programme LRRD étaient directement sous la tutelle du Ministère de l’Économie et du plan en tant que maîtrise d’œuvre du programme et de l’Ordonnateur Nationale du FED à travers la Cellule ACTION-FED. Le HCR était absent de cette organisation. Le CNARR a souvent dû intervenir pour normaliser la coopération. ACRA n’a cependant pas connu ces problèmes. Il reste à signaler que le HCR était membre du CdP et du CSO mais a été absent à plusieurs réunions, ce qui a pu entraver la coordination et rendre difficile la résolution de conflits de coopération. La conclusion est que la cohérence du cadre institutionnel ne correspondait pas à la réalité de la politique mise en œuvre par le Gouvernement Tchadien. v) Cohérence par rapport aux contraintes Les contraintes ont été d’ordre divers : tout d’abord d’ordre institutionnelles, comme cela a été développé au point précédent. D’ordre pratique ensuite, pour ce qui est des inondations dans le camp de Yaroungou. En 2012 le CNARR et le HCR – vision partagée et décidée par les
  20. 20. Page 18 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 autorités tchadiennes - ont décidé de déplacer tous les réfugiés du camp de Yaroungou vers le camp de Belom. Les infrastructures réalisées par les ONG partenaires – COOPI, ACRA et APDI – ont été abandonnées. La transition des refugiés en direction du nouveau camp de Belom a coïncidé avec la fin du programme LRRD. L’expertise n’a pas obtenu d’informations complémentaires quant à d’autres raisons externes ayant le déplacement ni comment et à quel niveau cette décision a été prise (consultation avec tous les partenaires sur le terrain) sachant que de nombreuses infrastructures sont encore en place et opérationnelles et que tout le camp n’a pas été inondé. En revanche, Il est connu que le HCR avait des réserves sur la nouvelle localité proche de la frontière. Un grand nombre des infrastructures abandonnées ont été financées par le programme LRRD. 2.2. L’EXECUTION DU PROGRAMME 2. Quel a été le niveau de réalisation des activités et le degré d'atteinte des résultats et objectifs sur la base des activités et des indicateurs prévus dans la convention de financement ? Il y a plusieurs sources importantes pour évaluer le niveau de réalisation. Il y a tout d’abord les rapports finaux des trois ONG, les rapports de mission de la DONG, les informations des autorités administratives et des services techniques sur place et finalement les témoignages de la population bénéficiaire. Nous nous basons surtout sur l’information obtenue sur place, tout en notant l’absence de certains partenaires. Les réalisations dans les camps ont déjà été analysées précédemment. ACRA a été contractualisé à la fin du programme LRRD pour continuer avec le volet d’éducation. Pour les volets relatifs à la santé, l’eau, l’assainissement, la sécurité alimentaire et la bonne gouvernance, le HCR a contracté d’autres ONG comme CSSI, FLM et CARE. En ce qui concerne les activités de formation, d’organisation, d’encadrement et aussi des AGR, il faut reconnaitre que ces activités ont surtout été mises en œuvre par COOPI et ACRA. Au terme du programme LRRD, le HCR n’a pas pu poursuivre ces activités pour des raisons diverses. Pour le secteur de santé les réfugiés sont passés du système de gratuité des soins en 2007 au recouvrement, d’abord au taux de 750 CFA/personne et 200 CFA le carnet en 2009. En 2011 ces taux ont doublé. Les réfugiés n’étant pas capables de payer ces frais, en octobre 2011, plus de 1.000 carnets étaient bloqués au centre de santé et finalement la mutuelle a fait faillite. Dans le secteur de l’éducation sur les 2.159 élevés inscrits en début d’année scolaire, seuls 845 fréquentaient encore l’école en janvier 2011. Aussi les APE et les AME n’ayant pas pu payer les primes des enseignants, les effectifs de ces derniers étaient tombés de 40 à 2717 . D’autres ONG, comme le CSSI, FLM et CARE ont développé ces activités en suivant une autre approche. Le cas des groupements pour la sécurité alimentaire a été discuté avec le président du camp et ses délégués de quartiers avec la remarque que les groupements ont été trop grands et les outils distribués n’ont pas toujours été utilisés, à l’instar des bœufs de labour. Il est évident qu’une paire de bœufs pour trente familles pour la préparation des terrains de culture n’est pas réaliste. La position des structures représentatives dans les camps d’avoir une paire de bœuf pour trois familles est acceptable. Le caractère décevant et peu durable des résultats a été soulevé, mis en regard des caisses de crédit et d’épargne mises à disposition. En ce qui concerne le niveau de réalisation en dehors des camps en matière de santé, éducation, eau, assainissement, bonne gouvernance, sécurité alimentaire et AGR, le niveau de réalisation a été suffisant selon les diverses sources comme les autorités administratives, les 17 En attendant une nouvelle stratégie de sortie le HCR a décidé de reprendre en charge les primes des enseignants pour relancer le système scolaire mais ausside reprendre en charge les primes en charge les soins de santé des cas vulnérables. Même le PA M a décidé a accepté de faire une distribution générale de demi-rations alimentaires dans le camp.
  21. 21. Page 19 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 services techniques, les rapports de missions de suivi de la DONG mais aussi selon les constats de l’évaluation à mi-parcours en 201018 . 2.1. Quel a été le degré d’atteinte des résultats et objectifs ? i) Objectifs globaux et spécifiques du programme LRRD a) Conditions de vie de la population autochtones et des refugiés améliorées Les réfugiés sont toujours dans les camps sous l’assistance de l’HCR avec ses partenaires ONG. Tant que l’assistance est sur place et fonctionnelle, il n’y a pas de crainte que les conditions de vie se dégradent si les conditions de financement sont maintenues. Tant qu’une politique de rapatriement ou d’intégration dans les communautés autochtones n’aura pas été décidée, la nécessité d’une assistance avec un appui pour stimuler certaines activités productives sera toujours d’actualité. Étant donné la haute densité de population des camps, une autonomie économique garantissant une autosuffisance économique semble difficile à atteindre. Pour la population autochtone, les activités mises en œuvre par le programme LRRD ont certainement contribué à une amélioration des conditions de vie mais ces efforts sont encore insuffisants. b) L’insécurité et les risques de conflits entre les communautés ont diminué Selon différentes sources, les conflits entre les deux communautés ont été très rares. Il est principalement de la responsabilité des autorités locales conjointement avec le CNARR et le HCR de veiller sur ce phénomène. Les activités en matière de bonne gouvernance doivent être nécessairement coordonnées avec les autorités locales conjointement avec le CNARR et le HCR. c) L’intégration socio-économique des deux populations touchées (autochtones et refugiés) est atteinte Il n’y a jamais eu de politique d’intégration des deux populations. Le HCR déclare dans une communication personnelle qu’il n’avait jamais eu de plans en la matière pour les réfugiés à Maro. Cependant, pour les réfugiés à Goré, des études préparatoires pour un rapatriement volontaire ont été réalisées, mais jamais menées à leur terme. Pour cette raison cet objectif n’a pas été atteint. ii) Priorités du programme LRRD a) Faire disparaitre les causes de conflits potentiels entre les deux groupes Les causes des conflits éventuels ont été bien analysées et des solutions réalistes ont été développées et mises en œuvre par les autorités avec l’appui des ONG. Les autorités administratives à Maro ont donné cité plusieurs cas de formations et confirmé que celles-ci ont renforcées les capacité de résolution des conflits locaux. Toujours d’après les autorités administratives à Maro, les conflits sont restés rares. b) Renforcer les institutions 18 La mission n’a pas fait une appréciation au niveau des bénéficiaires autochtones simplement pour des raisons calendrier (démarrage le lundi et départ pour Sarh le jeudi). Afin de corroborer les conclusions des rapports il suffise normalement des entretiens avec les autorités administratives et personnes de ressources. Pour corroborer ces conclusions il faut nécessairement utiliser des enquêtes représentatives qui coutent du temps et d’autres moyens. Ce temps et moyens ne furent pas disponibles !
  22. 22. Page 20 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 Les institutions sur place et les institutions mises en place en dehors des camps ont été renforcées grâce à une bonne collaboration entre les autorités locales avec l’appui des ONG impliquées. Les institutions dans les camps ont été renforcées mais pas d’une manière durable. Cela a été expliqué en 3.2.1 avec des exemples. Les institutions renforcées dans la société autochtone sont encore sur place mais malheureusement sans appui nécessaire pour continuer. Pour les caisses de crédit, les mutuelles etc. plus de temps est en général nécessaire pour pérenniser les activités. c) Approbation par les acteurs locaux et nationaux de leur rôle dans la mise en œuvre d’une politique de développement durable Chacun a joué son rôle d’une manière optimale malgré le fait que le concept de l’approche LRRD n’ait pas été totalement applicable pour la situation sur place. Cette conclusion s’est fondée sur les informations reçues pendant les entretiens en groupe mais également lors des entretiens individuels de toutes les parties prenantes à N’Djamena, Sarh et Maro. Ainsi, la réponse à la question « quel a été le niveau de réalisation des activités et le degré d'atteinte des résultats et objectifs sur la base des activités et des indicateurs prévus dans la convention de financement » est très simple : les activités prévues ont été globalement réalisées, mais pas d’une manière durable pour les réfugiés tandis que les activités pour la population autochtone sont potentiellement durables. Les inondations d’une part, le déplacement du camp d’autre part et enfin un contexte institutionnel non optimal explique cette situation. 3. Quelle a été la pertinence, l'efficacité et l'efficience de la méthodologie et de l'approche d'exécution adoptées pour la mise en œuvre du Programme, notamment les modalités de mise en œuvre ? Critère Modalités Appréciation Identification Table de concertation pour définir une stratégie commune LRRD en vue d’accompagner le retrait des agences internationales et prévenir des tensions et des conflits entre refugiés et populations locales. Manque d’étude préalable ou mission d'étude de terrain permettant l'identification et l'analyse de données dans le cas où une étude préalable est irréalisable. Cette approche aurait certainement donnée une autre stratégie que la stratégie résultante de la table ronde. Formulation Sur base des lignes directrices pour un appel à propositions en 2007 et en 2008 Réalisée conformément aux règles de financement de l’UE. Méthodologie LRRD en forme de deux axes d’intervention : renforcement de la structuration du monde rural et amélioration de l'accès en eau potable ou WASH selon les modalités d’appui du FED : 1) renforcement de la bonne gouvernance ; 2) augmentation de la production agricole ; 3) augmentation des revenus des ménages ; 4) services de base sont fonctionnels et accessibles ; 5) accès a l’eau potable et l’assainissement ; 6) éducation de qualité assurée ; Si l’identification a été faite d’une manière plus méthodologique l’approche et la méthodologie auront été différentes que dans le programme LRRD. Il y aurait été un « programme d’appui multisectoriel aux populations réfugiées et autochtones de la Grande Sido » Choix des parties prenantes Les ONG ’s COOPI, ACRA et APDI Mieux intégrer le HCR. Programmation Selon les documents de projets approuvés par l’ACTION/FED. Les trois ONG ont été bien contrôlées et suivies par les institutions à N’Djamena : CDP,
  23. 23. Page 21 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 CSO. Exécution Selon les plans de travail présentés dans les documents de projet. Correctement faite et en cas de nécessité adaptée – COOPI a fait un avenant. Suivi Par le DONG et à travers les rapports narratifs. Mission de terrain plus intensives, plus professionnelles et de préférence conjointement avec le CSO départemental. Coordination Par le CDP et CSO Représentation départementale nécessaire pour mieux coordonner les activités, pour mieux corriger et faire le rétrospective pour le CSO et CDP. Pilotage Avec toutes les parties prenantes au niveau de N’Djamena C’est au CDP de signaler la qualité de l’identification, de mettre en pratique la politique officielle du gouvernement en matière des refugiés du RCA et signaler les problèmes de coordination sur le terrain.
  24. 24. Page 22 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 4. Quelle a été la mise en œuvre, l’impact et l’appropriation du Programme par les populations bénéficiaires ? Au niveau de la population refugiée, la satisfaction n’a pas été observable mais il est essentiel de considérer les circonstances dans lesquelles les trois ONG ont dû travailler. La politique gouvernementale n’étant pas en faveur d’une intégration des réfugiés. Au niveau de la population autochtone, une certaine satisfaction a été atteinte, en notant toutefois que les activités ont pris fin prématurément (trop rapidement). Bien que la mission d’évaluation ne s’est pas entretenue avec les bénéficiaires et n’a pu visiter que quelques réalisations19 ce constat se fonde sur les sources de proximité – autorités administratives, services techniques étatiques, rapports divers entre autre ceux du DONG. Les autorités locales tout comme les services techniques ont beaucoup apprécié les activités des trois ONG. La conclusion est cependant qu’il faut bien distinguer que la mise en œuvre, l’impact et l’approbation du programme par les populations bénéficiaires réfugiée et autochtone doivent être appréciés différemment. Selon les autorités administratives, les représentants des services techniques étatiques mais aussi de la part des ONG impliquées, la satisfaction de la population autochtone est plus notable que pour la population refugiée20 . 5. Quels ont été les résultats du programme ? Les résultats attendus du programme étaient les suivants :  R1. La restructuration locale s’est poursuivie et favorise la bonne gouvernance ;  R2. La production agricole et de l’élevage est augmentée durablement ;  R3. Revenus des ménages augmentés durablement ;  R4. Les services de santé de base sont fonctionnels et accessibles ;  R5. La population a accès aux services d’eau potable et d’assainissement ;  R6. Les enfants et adultes de la Grande Sido ont accès à une éducation de qualité assurée de façon durable. Il faut d’abord faire la distinction entre les populations réfugiées dans les camps et la population autochtone en dehors des camps. Les résultats attendus en dehors des camps au niveau de la population autochtone ont été plus palpables et durables : infrastructures scolaires et sanitaires, appui au fonctionnement des structures de crédit, appui à la sécurité alimentaire mais aussi hydraulique etc. Le fait que COOPI ait travaillé d'une manière indépendante des activités du HCR et de ses partenaires est également à noter. Le manque de communication et de coordination entre les deux institutions (HCR et le COOPI) a généré une situation de défiance peu constructive. COOPI est la seule organisation à avoir réalisé une étude préalable, sur base des lignes directrices de l’appel à propositions. Une telle étude a l’avantage de quantifier mais aussi qualifier la situation au démarrage – situation zéro – qui est d’ordinaire utilisée à la fin du programme pour mieux évaluer les résultats. Lorsque ces données initiales – avant la formulation des lignes directrices de l’appel à propositions - manquent, la précision et la pertinence des données collectées en fin de programme restent aléatoires et difficilement utilisables, puisque sans référence. 19 Surtout du a des raisons calendrier et obligations plus priorités. 20 Ce sont des indicateurs proxy simplement par manque des enquêtes qui mesurent et apprécient la satisfaction des deux populations. Cependant, cela est une technique très compliquée et du point de vue méthodologique encore controversable.
  25. 25. Page 23 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 La conclusion en ce qui concerne les résultats du programme devra se traiter à différents niveaux. Au niveau des ONG d’une part, qui ont réalisé les activités prévues dans le contrat de subvention malgré le contexte institutionnel difficile. Enfin, les objectifs, les priorités, les activités et les résultats attendus du programme ont été formulés sans étude préalable, pourtant dans le cadre du concept PCM. 6. Quel a été le niveau d’atteinte des résultats des trois ONG bénéficiaires de subvention (COOPI, ACRAet APDI) ? Le niveau d’atteinte des résultats des trois ONG bénéficiaires de subventions a été bien analysé dans leurs rapports finaux de projet (narratifs). En termes de « outputs » le niveau d’atteinte a été assez satisfaisant. Cela a été évalué aléatoirement sur lecture des rapports et par entretien avec les autorités administratives et techniques qui l’ont confirmé. En termes de « outcomes », prenant en considération la durabilité mais aussi les contraintes institutionnelles, le niveau d’atteinte a été plus réduit. L’On peut également noter que les structures d’organisation de réfugiés mises en place par COOPI au niveau du camp de Yaraoungou n’ont pas toutes connues la durabilité souhaitée21 . Le HCR a coordonné les activités en matière de santé, d’agriculture, d’AGR, de bonne gouvernance avec d’autres ONG. ACRA a pu continuer son travail en matière d’enseignement. COOPI a également travaillé en partenariat avec l’OMS22 et avec le BELACD. Ce partenariat n’a pas été évalué pour la simple raison que l’OMS n’a plus de représentation sur place depuis 2010. COOPI fait ressortir dans son rapport narratif de la période avril 2011 – juillet 2012 (4ème annualité) que dans le cadre des mutuelles, le bilan a été très médiocre et le suivi faible. Il faut dans ce cas utiliser le mémoire institutionnel du service de santé départemental et celui de l’OMS. Le MCD était déjà remplacé et tout nouveau et le mémoire institutionnel de l’OMS à N’Djamena n’a pas été consulté pour la simple raison que le personnel impliqué n’était plus présent. En matière de santé, COOPI a peu à peu cédé sa place à l’ONG CSSI au niveau du camp mais aussi au niveau du service de santé à Maro. Le médecin chef ou MC était employé par CSSI pour les services médicaux dans le camp. La coopération avec le BELACD a été classifiée par le COOPI en termes de très bonne, en particulier pour les synergies qui se sont réalisées (formations, CEC, mutuelles etc.). La conclusion en ce qui concerne le niveau d’atteinte des résultats des trois ONG bénéficiaires des subventions est très clair. Leurs rapports montrent en détail les résultats atteints. Les services techniques mais aussi les administrateurs sur place ont tous confirmé leur satisfaction. Le contexte institutionnel entourant le travail de COOPI n’a pas été optimal, et cela aurait dû être signalé et traité au niveau du CdP et du CSO. L’absence du HCR à plusieurs réunions du CdP à N’Djamena, alors même que le HCR soulignait un « manque d’information et coopération entre COOPI et HCR » sur le terrain, a sans doute pénalisé l’atteinte des résultats. 21 Information obtenue pendant les rencontres avec le président du camp et ces chefs de quartiers en présence des habitants. Cette information fut confirmée par le staff de l’HCR et aussi confirmé par le document HCR juillet 2012. Pour avoir une idée fondée il faut faire une enquête représentative mais surtout professionnelle au niveau de la population des camps. 22 L’OMS n’a plus de représentation sur place depuis 2010 mais a son bureau à N’Djamena.
  26. 26. Page 24 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 7. Quelle a été la durabilité / pérennisation des actions, notamment en ce qui concerne l’accès des populations aux services de base (santé, eau et assainissement, éducation, micro-crédit, mutuelle) et de capacité de gestion groupements agricoles, et des activités génératives de revenus ? La question de la durabilité est difficile à aborder. Les inondations ont déjà été mentionnées plusieurs fois. Les approches en matière de bonne gouvernance, AGR, groupements de production etc. n’ont pas débouché sur une durabilité au niveau des camps. Le HCR a poursuivi ses activités avec d’autres partenaires et avec ACRA. En dehors des camps les activités se sont terminées au moment de la fin du programme. Les temps donnés aux trois ONG ont été trop restreints pour pérenniser les activités. Ce constat concerne également les activités de COOPI en dehors des camps dont certaines par exemple les caisses de crédit auront besoin d’une assistance plus longue afin de pérenniser. Le fait qu’une étude préalable avant la formulation des lignes directrices n’a pas été faite n’a pas seulement joué sur la stratégie et les priorités mais aussi sur l’appréciation des impacts. Si l’argument qu’une étude de référence n’a pas pu être mise en œuvre a pu mettre en lumière certaines lacunes du programme la seule solution pour minimaliser ce « risque » sera de réaliser une mission d'étude de terrain au moins avec toutes les parties prenantes permettant l'identification et l'analyse de données dans le cas où un état des lieux est irréalisable. Ainsi, en conclusion, le programme n’a pas débouché sur une grande durabilité des actions, mais cependant les leçons apprises – voir Chapitre 3 – nous montrent bien comment garantir une durabilité et une pérennisation des activités futures. 8. Quel a été le niveau de satisfaction des parties prenantes et des populations bénéficiaires vis-à-vis du programme ? Les parties prenantes se distinguent entre, d’une part, les ONG partenaires et le HCR et d’autre part, la population du camp et la population autochtone. L’évaluation des niveaux de satisfaction des parties prenantes fait appel à une méthodologie subjective, étant donné leurs intérêts ou leurs positions propres. Nous distinguons les niveaux suivants : très satisfait, satisfait, neutre, pas satisfait et pas du tout satisfait. Le tableau ci-dessous reprend les résultats de l’évaluation du critère de satisfaction des parties prenantes : Tableau2 : Évaluation du niveau de satisfactiondespartiesprenanteset despopulationsbénéficiaires Partie prenante Niveau Explication Population des camps +/- Déjà assisté par l’HCR à tous les niveaux – alimentaire, enseignement, santé, AGR etc. – ont montré aussi une attitude de « dépendance » vis-à-vis de la participation au recouvrement des coûts pour la santé, l’enseignement etc. Appréciation positive sur la taille des groupements de production – maximal 7 familles – etc. Population autochtone + Appui bien apprécié dans le cadre de la mise en œuvre de la politique nationale ; souhait de continuation des activités mises en œuvre par les trois ONG ; Autorités administratives + Appui bien apprécié en général ; surtout le programme en dehors les camps dans le cadre du programme de développement du Département ;
  27. 27. Page 25 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 Services techniques +/- ONDR et Enseignement au niveau du Département très satisfaits ; service sanitaire pas clair ; CNARR + Ont reconnu l’importance, malgré leur rôle important, d’organiser les concertations ; ONG partenaires +/- COOPI, ACRA, APDI ont pu faire leur travail malgré l’existence d’un cadre institutionnel pas adapté ; HCR +/- Position est liée au cadre institutionnel ; ont montré une insatisfaction avec le manque de coordination et concertation ; La conclusion en ce qui concerne la satisfaction au niveau des parties prenantes et de la population bénéficiaire varie entre satisfaisante et neutre.
  28. 28. Page 26 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 3.1. ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU PROGRAMME. 9. Quelle a été l'efficacité de l’organisation mise en place (comité de pilotage, comité de suivi opérationnel, maîtrise d'ouvrage, maîtrise d’œuvre, bailleur de fonds, ONG bénéficiaires de subventions), son fonctionnement et le processus de prise et de suivi des décisions ? La structure et la qualité de l’organisation mise en place ont été bonnes. Il faut encore mettre l’accent sur le constat que d’une part le CNARR et le HCR et d’autre part la structure mise en place par le Ministère de Plan et en particulier l’Action/FED a causé beaucoup de confusion entre le HCR d’une part et le COOPI d’autre part. Ce problème structurel a eu une conséquence négative sur l’impact du programme au niveau des camps. Cette insuffisance de coopération, quelle qu’en soit la cause, a cependant mis à mal le projet exécuté par COOPI. Si COOPI avait été sous la coordination directe de l’HCR, ce problème aurait pu être évité, comme le prouve la situation actuelle. Toutes les ONG impliquées dans les opérations en faveur des réfugiés sont sous la coordination de l’HCR et de fait sous supervision du CNARR. D’autre part, le CdP et le CSO étaient basés au niveau de N’Djamena tandis qu’il manquait une telle structure au niveau du Département de la Grande Sido. Le HCR a bien noté ce manque. Il a déjà été mentionné que d’une part le CNARR et le HCR et d’autre part l’intervention du Ministère du Plan et en particulier de la cellule d'appui à l'Ordonnateur (ACTION) ont contribué sur le plan institutionnel à une certaine confusion entre le HCR et COOPI. Le HCR note cette confusion en soulignant que le manque d’information a été dû au fait qu’une structure officielle de coordination était inexistante au niveau du Département de la Grande Sido. Même si l’ajout d’une structure CSO départemental ne résout que peu les problèmes il faut souligner qu’une structure de coordination de base devra être toujours opérationelle. Du point de vue institutionnel, il faut dire qu’une coordination en matière d’assistance aurait dû être nécessairement coordonnée par un seul organisme – CNARR et HCR – et que chaque intervenant au niveau des camps aurait dû travailler sous une seule coordination. Le fait que le HCR travaille dans le camp de Belom directement avec les ONG accrédite ce constat. Le contexte institutionnel a cependant causé des problèmes. Ces problèmes nous montrent une fois de plus l’importance d’une coordination au niveau du Département.
  29. 29. Page 27 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 10.CONCLUSIONS ET RECOMMENDATIONS. A. LIMITES DU CONCEPT LRRD (DUE, ACTION/FED, DONG). Il a été constaté que le concept LRRD n’est pas bien applicable au contexte du programme LRRD. Le gouvernement du Tchad n’a jamais opté pour une politique active d’intégration des réfugiés dans la société des autochtones. Le gouvernement reconnait des cas d’intégration mais sous forme informelle. Les réfugiés dans les camps restent dépendants d’une assistance mais des activités d’appui en vue d'une autosuffisance partielle sont bien accueillies. Cette approche n’est pas une approche LRRD. On ne connait pas le souhait des refugiés en ce qui concerne le rapatriement. Recommandation : Un rapatriement éventuel pourrait être organisé sur fonds d’urgence et le concept LRRD devrait être mis en place en RCA. Les programmes de développement pour les autochtones restent du type « développement » tout en prenant en compte la nouvelle situation politique en RCA ainsi que la politique officielle de rapatriement du gouvernement du Tchad. Cependant, tout dépendra de l’évolution de la situation politique en RCA après la chute du gouvernement mais aussi de la politique officielle du Tchad. B. LA LOGIQUE DES CADRES LOGIQUES ET DU PROGRAMME (DUE, ACTION/FED). Les cadres logiques présentés par les trois ONG bénéficiaires sont en général de bonne qualité. Cependant, il a été constaté que la qualité des indicateurs n’est pas sans reproche. La formulation des indicateurs est parfois maladroite, à l’instar de l’indicateur présenté par COOPI : « 100% des populations autochtone et réfugié de la zone d'intervention a accès aux services sociaux de base ». L’indicateur devrait être « le pourcentage d’accès aux services sociaux de base » et le résultat à atteindre devrait être 100%. Un deuxième constat est que le nombre des indicateurs à suivre est trop important pour permettre de les suivre d’une manière objectivement vérifiable. Recommandation : Prendre cette conclusion sérieusement en considération pour les futurs appels à proposition. C. L’ABSENCE D’UNE ETUDE PREALABLE (DUE, ACTION/FED). Ce constat a déjà été dressé à la fois par le HCR et déjà mentionné dans le cadre de cette évaluation à de nombreuses reprises. Les lignes directrices ont été formulées sans étude préalable. Si une telle étude avait été réalisée - quelle que ce soit la méthodologie utilisée – le programme LRRD aurait disposé d’un ensemble de données de base permettant d’évaluer le degré d’indépendance des réfugiés mais également la pertinence du concept LRRD. La DUE souligne que le HCR a poussé dans le sens d’une mise en œuvre rapide du programme LRRD financé par le FED. La DUE constate aussi que le fait que les données initiales manquantes peut constituer une entrave à la précision et la pertinence de l’évaluation des données collectées en fin de programme. Cela a déjà été dit plus haut. Recommandation : Du point de vue méthodologique, il est indispensable de partir d’une situation de référence connue et documentée sur la base de critères vérifiables. Même si une étude préalable à grande échelle n’est pas toujours réalisable, les parties prenantes disposent
  30. 30. Page 28 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 d’un grand nombre de données qui seront très utiles et valables pour définir une banque de données. D. COHERENCE AU CONTEXTE, AU CADRE INSTITUTIONNEL ET AUX CONTRAINTES (DUE, ACTION/FED, DONG, CDP). Le programme LRRD étant basé sur le concept LRRD sans étude préalable a montré des faiblesses en ce qui concerne la cohérence au contexte, au cadre institutionnel et aux contraintes. Le contexte a montré qu’une autosuffisance de la population refugiée était partiellement réalisable. L’assistance médicale, éducationnelle et organisationnelle selon les politiques nationales du gouvernement était partiellement réalisable. Le contexte du programme sous la tutelle du Ministère du Plan tandis que la politique nationale en matière des refugiés était claire – pas d’intégration mais rapatriement etc. – n’était pas optimale pour la mise en œuvre du programme. Recommandation : Il faut reconnaitre et accepter la cohérence entre le contexte et le cadre institutionnel, accepter les contraintes et adapter un nouveau programme à cette réalité :  Accepter que les réfugiés soient sous tutelle du CNARR et du HCR et que tous les programmes en dehors des camps soient sous tutelle d’autre Ministères.  Rendre obligatoire une bonne concertation et coordination dès le démarrage afin d’éviter des frictions. Un CSO devra nécessairement être aussi opérationnel au niveau départemental dans lequel toutes les parties prenantes seront représentées pour la simple raison d’optimaliser une coordination et communication. E. NIVEAU DE REALISATIONS DES ACTIVITES ET DEGRE D’ATTEINTE DES OBJECTIFS SUR LA BASE DES ACTIVITES ET DES INDICATEURS PREVUS DANS LA CONVENTION DE FINANCEMENT (DUE, ACTION/FED, DONG, CDP). Le contrôle des réalisations des activités et le degré d’atteinte des objectifs formulés dans le CL mais aussi celles formulées dans les lignes directrices a été fait seulement en ce qui concerne les activités et objectifs formulés dans les propositions fait par COOPI, ACRA et APDI. Les trois ONG ont pu réaliser une grande partie de leurs activités proposées. Cependant, il faut reconnaitre que leurs propositions étaient basées sur les objectifs, priorités et résultats attendus formulés dans les lignes directrices qui n’étaient malheureusement pas basés sur une étude socio-économique. Il est très probable qu’une bonne étude socio-économique aurait fait émerger d’autres objectifs, priorités et résultats attendus. Cette conclusion est cependant hypothétique. Recommandation : Un CSO au niveau départemental devra s’occuper, entre autre, du contrôle du suivi d’un nombre d’indicateurs simples et objectivement vérifiables. Cela appuiera une meilleure coordination et système d’information. F. PERTINENCE, EFFICACITE ET EFFICIENCE DE LA METHODOLOGIE ET L’APPROCHE D’EXECUTION POUR LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME, NOTAMMENT LES MODALITES DE MISE EN ŒUVRE (DUE, ACTION/FED, DONG, CDP). La mise en œuvre a été réalisée par les trois ONG à des périodes différentes (COOPI en 2008, ACRA en 2009 et APDI en 2010), ce qui dénote d’une certaine contrainte au niveau de l’organisation contractante. Bien que les trois ONG aient pu exécuter leur travail correctement, les modalités de la mise en œuvre n’ont pas été optimales. Entre autre les frictions entre le COOPI et le HCR trouvent leurs origines dans ces manques institutionnels.
  31. 31. Page 29 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 Recommandation : Pour éviter une telle contrainte, il faut avoir une cellule de suivi technique qui contrôle les indicateurs à tout moment selon un Protocole accepté par toutes les parties prenantes mais aussi acceptable sur le plan scientifique. G. MEME QUESTION POUR LA POPULATION (DUE, ACTION/FED, DONG, CDP). La population est ici entendue au sens population autochtone et population refugiée dans les camps. La population autochtone n’a jamais vécu dans une situation d’urgence ni de transition d’une situation de réhabilitation vers une situation de développement ou LRRD, mais simplement dans une situation d’appui au développement. La population refugiée a toujours vécu dans les camps sous un régime d’assistance. Le programme LRRD pour la population autochtone a été bien mis en place par les trois ONG sous forme d’un programme d’appui au développement de certains secteurs. Cela n’a pas été le cas pour la population refugiée vivant sous une politique de non-intégration et de rapatriement. Cette réalité n’a pas été prise en compte par le programme LRRD au travers de la méthodologie ni de l’approche d’exécution pour la mise en œuvre. Recommandation : Cette conclusion fait suite à la précédente et appelle la même recommandation c’est à dire qu’une telle question pourra être seulement solutionnée si une étude préalable est réalisée et si le système de suivi est opérationnel sur le terrain. H. RESULTATS DU PROGRAMME ET DURABILITE (DUE, ACTION/FED, DONG, CDP). La Conclusion 7 établit la distinction entre le programme en dehors et le programme dans les camps. Les Conclusions 1 et 2 mentionnent le fait que le concept LRRD n’a pas été approprié et qu’une étude préalable ou socio-économique n’a pas été réalisée. Ces deux constats ont fortement joué sur l’atteints des résultats du programme. Il a été constaté que les résultats en dehors des camps pour la population autochtone ont été plus positifs que les résultats du programme dans le camp. Il faut également ajouter aux Conclusions 1 et 2 le fait que les inondations ont joué fortement sur les résultats et surtout sur la durabilité. Recommandation : Même recommandation que pour les conclusions F et G. I. NIVEAU D’ATTENTE DES RESULTATS DES TROIS ONG BENEFICIAIRES (DUE, ACTION/FED, DONG, COOPI, ACRA, ADPI). Le niveau d’atteinte des résultats des trois ONG bénéficiaires est en général bon malgré les contraintes plusieurs fois mentionnées. Recommandation : Le système existant est bon mais il faut insister sur un système de suivi à travers des indicateurs simples et objectivement vérifiables. La nécessité d’une étude préalable est toujours nécessaire mais à condition que les nouvelles lignes directrices soient aussi basées sur une étude socio-économique.
  32. 32. Page 30 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 J. NIVEAU DE SATISFACTION DES PARTIES PRENANTES ET DE BENEFICIAIRES VIS-A-VIS DU PROGRAMME (DUE, ACTION/FED, DONG, CDP, CNARR). Il n’existe pas de méthodologie objective pour mesurer le niveau de satisfaction. Il a déjà été dit que les parties prenantes sont diverses : administrations étatiques, services techniques, DUE et ECHO, DONG et Action/FED, membres de la famille onusienne – HCR, OMS, UNICEF, PAM – et ONG bénéficiaires. Il faut d’abord faire le constat que malgré les contraintes institutionnelles, les parties prenantes ont travaillé ensemble dans la paix mais aussi avec une grande tolérance et flexibilité. Cependant, certaines parties prenantes ont bien exprimé leurs inquiétudes et leur vision vis-à-vis du programme LRRD. Recommandation : Il faut reconnaitre qu’évaluer le niveau de satisfaction des parties prenantes et des bénéficiaires du programme reste toujours subjectif. La satisfaction des parties prenantes dépend aussi de la bonne application des structures étatiques et leur responsabilité. Si la structure de concertation et de coordination est établie conformément aux structures officielles et à leurs mandats, la garantie de satisfaction est très probable. La communication et la coordination restent des éléments clés. Pour la DUE, ACTION/FED, DONG, CdP, CSO, CNARR, HCR) En ce qui concerne l'efficacité de l’organisation mise en place (comité de pilotage, comité de suivi opérationnel, maîtrise d'ouvrage, maîtrise d’œuvre, bailleur de fonds, ONG bénéficiaires de subventions), son fonctionnement et le processus de prise et de suivi des décisions, il faut noter qu’il est très appréciable qu’un tel programme dispose de structures de pilotage, de suivi opérationnel et de suivi de la part de la DONG. Cela montre que le gouvernement est le propriétaire de ce programme. Il faut également faire le constat que la cellule d'Appui à l'Ordonnateur joue vraiment son rôle entre le bailleur (UE) et les structures étatiques. Cependant, même si ces organismes ont bien joué leur rôle, la logique institutionnelle reste insatisfaisante. De telles structures ont la responsabilité de faire le constat que l’approche LRRD n’est pas bien applicable, les frictions de COOPI avec le HCR sont entre autres causées par le manque de transparence institutionnelle et l’inexistence au niveau local d’un comité de suivi. Recommandation : La seule recommandation est que le CSO devra également être opérationnel au niveau départemental afin de bénéficier sur place d’une structure officielle de coordination et de communication. Toutes les parties prenantes devront respecter sa présence au niveau de toutes les structures de pilotage et de coordination au niveau national et les informer correctement.
  33. 33. Page 31 Evaluation Finale du « Programme Linking Reliefto Rehabilitation and Développement(LRRD) »/Landell Mills – VetEffecT/Rapport Final/Avril 2013 ANNEXE 1 - TERMES DE REFERENCE DE L’EVALUATION FINALE DU PROGRAMME LRRD FED/2007/018. Évaluation finale du “Programme Linking Relief to Rehabilitation and Development (LRRD) FED/2007/018-809" CONTRAT-CADRE BENEFICIAIRES 2009 - LOT n° 1 : Développement rural. EuropeAid/127054/C/SER/multi 1. INFORMATIONS GENERALES 1.1. Éléments de contexte Depuis 2003, dans le Sud du Tchad, plus de 55.000 réfugiés centrafricains ont été installés dans les camps d’Amboko, de Gondjé et de Dosseye à Goré (département de Nya-Pendé), de Yaroungou et à Moula (à proximité de Maro, département de la Grande Sido). Le scénario de "crise durable" empêchait de prévoir, à moyen terme, le retour de ces réfugiés en RCA. À partir de 2005, il a été constaté que certains réfugiés, en particulier ceux localisés à Yaroungou, étaient en train de s’intégrer progressivement dans le tissu socio-économique local et de prendre en charge une grande partie de leurs besoins alimentaires. Cela grâce à la disponibilité des terres cultivables, aux conditions agro-écologiques favorables, à l’agriculture et à l’élevage, mais aussi à la disponibilité des autorités et des populations locales d’accueillir ces réfugiés. Consécutivement, les agences humanitaires internationales ont diminué leur appui sur ce camp pour se concentrer là où les conditions d'urgence prévalaient. Aussi, pour assurer au mieux cette transition et limiter le risque de conflits entre les populations réfugiées et autochtones, le Gouvernement tchadien avait demandé à la Commission Européenne d’intervenir en soutien aux deux populations, avec un programme LRRD. C’est dans ce contexte que la Délégation de l’Union européenne (DUE), en collaboration avec l’Ordonnateur National du FED (ON) ont mis en place, en juin 2006, une table de concertation pour définir une stratégie commune LRRD pour le Sud en vue d’accompagner le retrait des agences internationales et prévenir des tensions et conflits entre refugiés et populations locales. C’est ainsi qu’un Programme intitulé « Programme LRRD pour le sud du Tchad » et financé sur fonds FED par la Convention de Financement n°FED/2007/018-809 fut adopté. Cette dernière a été signée le 08 août 2007. Le Programme s’inscrit dans la droite ligne de la mise en œuvre de l’Accord de Cotonou. En effet, l’article 73 dudit Accord envisage la possibilité de financer sur les fonds FED, les actions postérieures à une phase d’urgence, destinées à la réhabilitation matérielle et sociale. Il s’agissait d’arriver à promouvoir la réintégration socio-économique des groupes de populations touchées, de faire disparaître, autant que possible, les causes de la crise et de renforcer les institutions ainsi que l’appropriation par les acteurs locaux et nationaux de leur rôle dans la formulation d’une politique de développement durable pour le pays ACP concerné. Le programme a pour objectifs (i) de renforcer les capacités des réfugiés et des autochtones les plus pauvres à se prendre en charge et (ii) d’améliorer leur accès équitable à des services sociaux de base durables. Le but ultime étant de passer de l’aide d’urgence à l’aide au développement apportée aux réfugiés. Ce programme s’est décliné en projets mis en œuvre par des ONG et vise à renforcer l'accès aux services sociaux de bases, ainsi qu'à améliorer durablement la sécurité alimentaire et les revenus des plus vulnérables, en collaboration avec les institutions de l'État tchadien et en coordination avec les acteurs humanitaires encore en place. Les bénéficiaires directs de ces projets sont tant la population réfugiée que la population autochtone de la Grande Sido. Un premier contrat de subvention a été signé avec une Organisation Non Gouvernementale, COOPI, sélectionnée suite à un Appel à Propositions pour mettre en œuvre un « Programme multisectoriel pour l’intégration socioéconomique des populations autochtones et réfugiées du département de la Grande Sido». Ce Programme qui a démarré en janvier 2008 a pris fin le 31/07/2012. L’exécution des activités par COOPI s’est faite en étroite collaboration avec les services de l’État et avec d’autres organisations, en l’occurrence l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), le Haut-commissariat aux Réfugiés (HCR) et le Bureau d’Études et de Liaison d’Action Caritative et de Développement (BELACD) de Sarh.

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