République de Djibouti
Programme des Nations Unies pour le Développement
Appui au renforcement des
capacités nationales po...
Sommaire
RESUME .............................................................................................................
5.1.1. Cadre de référence : formulation, pertinence et qualité...............................................................
Abréviations
ANPI Agence Nationale de Promotion des Investissements
BCD Banque Centrale de Djibouti
BM Banque Mondiale
CCA...
RESUME
Le « programme d’appui au renforcement des capacités nationales pour une bonne gouvernance »
(PRCBG) a été signé en...
 le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale : Malgré un démarrage tardif,
l’assistance du PNUD a eu un impact...
Nationale mais ceux-ci ne sont toujours pas fonctionnels, faute d’être alimentés. Le projet ciblé sur le
Ministère de la J...
4. Des performances finalement très limitées par rapport aux résultats prévus dans le DAP et aux
effets recherchés par le ...
RECOMMANDATIONS
1. Des principes directeurs visant une plus grande efficacité pour le prochain cycle de coopération
(2008-...
4. Le renforcement des mécanismes de suivi, évaluation et contrôle des ressources et politiques
publiques
Trois axes sont ...
7. La recherche de modalités d’exécution plus efficaces
Une plus grande sélectivité dans le choix des partenaires du progr...
INTRODUCTION
Après avoir procédé en octobre 2006 à l’évaluation du programme d’appui à la lutte contre la pauvreté,
le PNU...
1. LE CONTEXTE D’INTERVENTION
Cette première partie du rapport resitue le programme d’abord dans le contexte qui présidait...
Structurel (1996-1999) et s’est engagé dans un nouveau programme, soutenu par une Facilité
de Réduction de la Pauvreté et ...
 Pour ce qui est de la gouvernance judiciaire, la formulation du DAP est intervenue un an
après la réalisation des Etats ...
1.1.3. Les priorités du PNUD
Le deuxième Cadre de Coopération de Pays (CCP) entre la République de Djibouti et le PNUD por...
responsables souvent peu sensibilisés aux questions de gestion axée sur les résultats et de
responsabilité,…
En janvier 20...
Tableau 1 : Mise en œuvre de l’axe 4 (« Renforcer la bonne gouvernance ») du CSLP sur la période 2004-2006 :
Source : INDS...
En revanche, l’institution d’une Commission Nationale pour la promotion et la défense des droits de
l’homme ne s’est pas t...
contrôle, l’un des principaux problèmes soulevés généralement concerne la mise en œuvre effective des
recommandations et d...
2. LE CADRE STRATEGIQUE DU PROGRAMME
2.1. Le Document d’Appui au Programme
Le Document d’Appui au Programme décrit les obj...
Tableau 3 : Caractéristiques essentielles du Programme de Renforcement des Capacités Nationales pour une Bonne
Gouvernance...
Les arrangements relatifs à la gestion du programme peuvent être résumés ainsi :
 Un dispositif à trois niveaux pour la s...
priorités à mettre en œuvre ou encore des contraintes spécifiques à Djibouti. De même, aucune
appréciation n’est donnée su...
3. PERFORMANCES DU PROGRAMME
Le DAP a été signé le 28 avril 2003. Le DAES est rapidement intervenu (mission de suivi en ju...
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  1. 1. République de Djibouti Programme des Nations Unies pour le Développement Appui au renforcement des capacités nationales pour une bonne gouvernance (DJI/03/002/A/01/99) Evaluation du programme Version provisoire Christian BONIFAS Consultant christian.bonifas@wanadoo.fr Version provisoire 14 Juin 2007
  2. 2. Sommaire RESUME .................................................................................................................................................................1 INTRODUCTION...................................................................................................................................................8 1. LE CONTEXTE D’INTERVENTION .............................................................................................................9 1.1. CONTEXTE DE LA FORMULATION DU PROGRAMME ......................................................................................9 1.1.1. Contexte général....................................................................................................................................9 1.1.2. Etat de la gouvernance.........................................................................................................................10 1.1.3. Les priorités du PNUD.........................................................................................................................12 1.2. EVOLUTION DU CONTEXTE .........................................................................................................................12 1.2.1. Environnement politique et économique..............................................................................................12 1.2.2. Bilan des réformes liées à la bonne gouvernance................................................................................13 1.2.3. Les lignes directrices pour le prochain Programme du PNUD...........................................................16 2. LE CADRE STRATEGIQUE DU PROGRAMME.......................................................................................17 2.1. LE DOCUMENT D’APPUI AU PROGRAMME .................................................................................................17 2.2. FORCES ET FAIBLESSES DU DAP ................................................................................................................19 2.2.1. Les forces.............................................................................................................................................19 2.2.2. Les faiblesses........................................................................................................................................19 3. PERFORMANCES DU PROGRAMME........................................................................................................21 3.1. SOUS PROGRAMME 1 « DÉVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL » ....................................................................21 3.1.1. Volet « Assemblée Nationale ».............................................................................................................21 3.1.2. Volet « Processus électoral »...............................................................................................................24 3.1.3. Volet « Promotion des droits humains »..............................................................................................25 3.1.4. Volet « Administrations publiques »....................................................................................................26 3.2. SOUS PROGRAMME 2 « GOUVERNANCE LOCALE » .....................................................................................29 3.3. SOUS-PROGRAMME 3 « DÉVELOPPEMENT ET PROMOTION DU SECTEUR PRIVÉ » .......................................31 3.4. INTERVENTIONS SUR DES DOMAINES « HORS DAP » ................................................................................34 3.4.1. Appui à l’Inspection Générale de l’Etat et initiatives pour le renforcement de la transparence........34 3.4.2. Recueil, codification et harmonisation des textes juridiques et réglementaires..................................36 3.4.3. Appui au Ministère de la Justice..........................................................................................................38 3.4.4. Développement de l’utilisation des nouvelles technologies de l’information......................................38 3.4.5. Politique de l’emploi, Assises sur l’Emploi, étude sur les opportunités d’emploi liées au port de Doraleh..........................................................................................................................................................39 3.5. PARTENARIATS, PLAIDOYER ET MOBILISATION DE RESSOURCES ...............................................................40 3.5.1. Partenariat avec les institutions nationales ciblées.............................................................................40 3.5.2. Partenariat entre les deux programmes du PNUD..............................................................................41 3.5.3. Partenariat avec les autres projets......................................................................................................41 3.5.4. Partenariats avec les institutions de coopération bi- ou multilatérale et mobilisation de ressources ........................................................................................................................................................................41 4. GESTION DU PROGRAMME.......................................................................................................................43 4.1. LES MÉCANISMES DE GESTION ET DE SUIVI DU PROGRAMME ....................................................................43 4.1.1. Le dispositif de coordination à l’épreuve des faits..............................................................................43 4.1.2. Le reporting et la gestion de l’information..........................................................................................44 4.1.3. L’appui du DAES/NU...........................................................................................................................44 4.2. MISE EN ŒUVRE DE L’APPROCHE PROGRAMME ET DE L’EXÉCUTION NATIONALE .....................................45 4.2.1. La mise en œuvre de l’approche programme.......................................................................................45 4.2.2. L’application des procédures NEX......................................................................................................45 4.3. EXÉCUTION FINANCIÈRE DU PROGRAMME .................................................................................................47 4.3.1. Mobilisation de ressources..................................................................................................................47 4.3.2. Performances annuelles.......................................................................................................................47 4.3.3. Dépenses par nature............................................................................................................................48 5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS ............................................................................................49 5.1. CONCLUSIONS..............................................................................................................................................49 i
  3. 3. 5.1.1. Cadre de référence : formulation, pertinence et qualité......................................................................49 5.1.2. Performances et progrès réalisés par le programme au regard des effets recherchés.......................49 5.1.3. Facteurs ayant affecté la réalisation des effets....................................................................................52 5.1.4. Stratégie de partenariat développée par le PNUD..............................................................................52 5.1.5. Contribution du Gouvernement aux performances du programme.....................................................53 5.2. RECOMMANDATIONS ..................................................................................................................................53 5.2.1. Structure générale du prochain programme Bonne Gouvernance et ses modes opératoires..............53 5.2.2. Priorités stratégiques d’intervention...................................................................................................55 5.2.3. Renforcement des capacités parlementaires........................................................................................56 5.2.4. Renforcement des mécanismes de suivi, évaluation et contrôle des ressources et politiques publiques ........................................................................................................................................................................59 5.2.5. Développement de l’accès à l’information et aux droits essentiels, notamment des femmes..............62 5.2.6. Les appuis en périphérie à la gouvernance locale et au développement du secteur privé..................63 5.2.7. La recherche de modalités d’exécution plus efficaces ........................................................................64 5.2.8. Autres recommandations .....................................................................................................................64 ANNEXES A1 Termes de référence de la mission A2 Documents consultés A3 Personnes rencontrées A4 Tableaux d’exécution budgétaire A5 Matrice des mesures prioritaires de gouvernance 2007-2011 (INDS) ii
  4. 4. Abréviations ANPI Agence Nationale de Promotion des Investissements BCD Banque Centrale de Djibouti BM Banque Mondiale CCA Common Country Assessment – Bilan Commun de Pays (SNU) CCD Chambre de Commerce de Djibouti CCI Centre du Commerce International CEA Commission Economique pour l’Afrique (des Nations Unies) COMESA Common Market for Eastern and Southern Africa CPAP Country Programme Action Plan CPD Country Programme Document DAES Département des Affaires Économiques et Sociales des NU (UNDESA) DAP Document d’Appui au Programme DB Direction du Budget, MEFPP DFE Direction du Financement Extérieur, MEFPP DE Direction de l’Economie, MEFPP DISED Direction de la Statistique et des Études Démographiques DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (PRSP : Poverty Reduction Strategy Paper) EDIC Etude Diagnostic de l’Intégration Commerciale FDJ Franc djiboutien FEM Fonds pour l’Environnement Mondial FMI Fonds monétaire international (IMF - International Monetary Fund) GED Gestion Electronique des Documents GEF Global Environmental Facility (FEM) IDH Indice de Développement Humain IGE Inspection Générale d’Etat (Primature) IGF Inspection Générale des Finances (Ministère des Finances) INDS Initiative Nationale de Développement Social MAECI Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération Internationale MCIA Ministère du Commerce, de l’Industrie et de l’Artisanat MEFPP Ministère de l’Economie, des Finances et de la Planification, Chargé de la Privatisation MID Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation NEX Exécution nationale (modalité) NTIC Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement OMS Organisation Mondiale de la Santé ONG Organisation Non Gouvernementale OSC Organisations de la Société Civile PAM Programme Alimentaire Mondial PIB Produit intérieur brut (GDP) PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement PNUE Programme des Nations Unies pour l’Environnement PPTE Initiative renforcée pour la réduction de la dette des pays pauvres très endettés PRCBG Programme de Renforcement des Capacités de Bonne Gouvernance RAAR Rapport annuel axé sur les résultats - Results Oriented Annual Report (ROAR) RNDH Rapport National sur le Développement Humain SNDS Stratégie Nationale de Développement de la Statistique SNU Système des Nations Unies (Agences des NU) SRF Strategic Result Framework – Cadre de planification stratégique SSN Système Statistique National TOFE Tableau des opérations financières de l’Etat TTF Thematic Trust Fund UE Union européenne UNDAF Plan cadre des NU pour l’assistance au développement (UN Development Assistance Planning Framework) UNDESA UN Department for Economic and Social Affairs (DAES) UNICEF Fonds des Nations Unies pour l’Enfance USAID Mission de Coopération Américaine (US Agency for International Development) VNU Volontaire des Nations Unies i
  5. 5. RESUME Le « programme d’appui au renforcement des capacités nationales pour une bonne gouvernance » (PRCBG) a été signé en avril 2003 entre le PNUD et le Gouvernement djiboutien. Selon le document de programme (DAP), il s’articule autour de trois sous-programmes : (i) un sous-programme « Développement institutionnel » ciblé sur l’amélioration du travail parlementaire, l’appui au processus électoral, la protection et la promotion des droits humains, ainsi que la valorisation des ressources humaines de l’administration publique ; (ii) un sous-programme « Gouvernance locale » visant à consolider le processus de décentralisation et à renforcer le partenariat entre les administrations locales et les organisations de la société civile ; (iii) un sous-programme « Développement et promotion du secteur privé » centré sur l’amélioration de l’environnement des affaires et le renforcement des capacités de promotion du secteur privé et de concertation Etat/secteur privé. Prolongé pour deux ans, il doit s’achever en décembre 2007, avant que de nouvelles activités soient engagées dans le cadre du nouveau cycle de programmation (2008-2012). On trouvera ci-dessous les principales conclusions et recommandations de la mission d’évaluation effectuée du 19 mai au 9 juin 2007 qui porte sur le PRCBG ainsi que sur les autres projets engagés par le PNUD sur la période 2003-2007 dans le domaine de la gouvernance. CONCLUSIONS 1. Un cadre de référence insuffisant au départ et non ajusté par la suite Les objectifs et priorités d’action définies dans le DAP s’inscrivaient bien dans les orientations du Gouvernement (Loi d’Orientation 2001-2010, DSRP intérimaire,…), du PNUD (Cadre de Coopération de Pays 2003-2007) et de l’ensemble du Système des Nations Unies (UNDAF 2003-2007). Les choix étaient également pertinents au regard du mandat, de l’expertise et de l’avantage comparatif du PNUD. Toutefois, le DAP comportait plusieurs insuffisances importantes dont les principales sont :  une analyse trop superficielle des capacités effectives de réformes selon les secteurs : ceci a conduit le programme à s’engager dans des domaines où l’atteinte des résultats paraissait dès le départ hypothéquée au vu à la fois du contexte institutionnel (promotion du secteur privé), du contexte politique (promotion des droits humains, implication forte de la société civile dans la formulation des programmes) et de l’expérience antérieure (réforme administrative) ;  une stratégie « passe-partout » et une programmation peu détaillée (descriptif d’activités, indicateurs de suivi) ;  un décalage évident entre d’une part le budget initial du programme (un peu plus de 500.000 US$ sur ressources TRAC), et d’autre part l’ampleur et la diversité des chantiers d’intervention pris en compte. Pas moins de dix institutions partenaires directs ont ainsi été retenues sans compter les organisations de la société civile. Le programme, à mesure de son exécution, s’est éloigné des objectifs initiaux sans qu’un DAP « recentré » ait permis de disposer d’un référentiel actualisé et plus adapté. 2. Des avancées certaines dans certains domaines mais qui exigent une consolidation Au terme de quatre années d’exécution, le Programme peut se prévaloir de certains succès, principalement dans trois domaines (dont deux n’étaient pas prévus dans le DAP) : 1
  6. 6.  le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale : Malgré un démarrage tardif, l’assistance du PNUD a eu un impact évident sur l’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée Nationale. Toutes les mesures de réforme préconisées par l’expertise internationale ont été adoptées : règlement intérieur, organigramme, suppression de la commission permanente antérieure au profit de six nouvelles commissions permanentes spécialisées, doublement de la durée des sessions parlementaires, reprise de la production des procès verbaux, renforcement (partiel) du Bureau de l’Assemblée en ressources humaines et en équipement, élaboration d’un projet de gestion électronique des documents (GED). Le programme a également contribué, avec d’autres partenaires, à la formation des parlementaires et du personnel de l’Assemblée ainsi qu’au renforcement des équipements, notamment informatiques. Une amélioration de la qualité des travaux et des débats est perceptible. Quoiqu’il en soit, le processus de renforcement des fonctions législatives et de contrôle n’en est encore qu’à son début à en juger les défis qu’il reste à relever tant au niveau du rapport entre le parlement et l’exécutif (introduction de textes d’initiative parlementaire, rôle accru des commissions parlementaires, autonomie budgétaire de l’Assemblée,…) qu’au niveau de l’organisation de l’institution elle-même (services efficaces, système d’assistanat parlementaire, gestion automatisée de l’information, politique de communication,…). Le mode de scrutin actuel – qui conduit à une assemblée sans représentants de l’opposition – et la relation très lâche qui existe entre la population et les élus constituent d’autres questions majeures.  l’appui à l’Inspection Générale d’Etat (IGE) : le PRCBG a financé pendant trois ans une expertise internationale qui a, à la fois, créé les bases de fonctionnement de cette institution (cadre d’organisation, manuels de procédures, plan de vérification, formation des inspecteurs, …) et piloté la mise en œuvre du premier plan stratégique de développement de l’IGE couvrant la période 2004-2006. L’institution a, depuis décembre 2004, réalisé diverses missions de contrôle auprès d’établissements publics (OPS, EDD, CNR, ONT), des audits physiques, organisationnels et stratégiques (différents ministères) ainsi que des études (politique de formation des agents de l’Etat, politique de formation professionnelle). La mission note cependant quelques problèmes tels que l’absence d’une stratégie de relève de l’actuel expert (qui continue à occuper le poste d’Inspecteur Général d’Etat), le non accès à la Banque de Données des Directives et des Rapports, l’absence de coordination des activités de contrôle. Le PNUD a poursuivi son appui en 2007 sur financement TTF en appuyant l’introduction d’un logiciel d’analyse et de détection des fraudes, la diffusion de codes d’éthiques et la formation sur les questions de transparence et de responsabilité. Ce dernier projet permettra de tester l’efficacité d’activités qui, dans un contexte peu favorable, visent à impliquer la société civile dans la promotion de la transparence et de l’obligation de rendre compte.  la codification et l’harmonisation des textes juridiques et réglementaires : Ce chantier, non prévu dans le DAP comme le précédent, a été engagé dès le 1er semestre 2004 sous la supervision du Secrétaire Général du Gouvernement. Le résultat est là : une base de données juridiques, pratiquement exhaustive pour la période 1977-2007, accessible sur le site du gouvernement et mise à jour en permanence. Le programme a ainsi permis la mise à disposition d’un outil de travail essentiel pour les magistrats et autres professions juridiques mais également très important pour les autres segments de la société. Des actions sont en cours afin de rendre plus aisées les requêtes. En outre, la seconde phase – celle de la codification - vient de débuter avec pour première échéance la production de deux codes (urbanisme, droit des affaires) d’ici la fin 2007. Quelques insuffisances ont été toutefois notées (organisation des travaux, qualité de l’expertise,…) qui témoignent d’une efficience limitée au vu des apports qui ont été mobilisés d’une part, et du déphasage entre le calendrier initial et l’avancement actuel du projet. L’assistance du PNUD a également eu quelques résultats – variables - dans d’autres domaines grâce aux différents Thematic Trust Fund (TTF) exécutés en dehors du PRCBG. Ainsi le projet de développement de l’utilisation des nouvelles technologies de l’information (2005) a permis d’appuyer la mise en place de sites web pour les ministères de la Communication et de la Justice ainsi que pour l’Assemblée 2
  7. 7. Nationale mais ceux-ci ne sont toujours pas fonctionnels, faute d’être alimentés. Le projet ciblé sur le Ministère de la Justice (2006) s’est essentiellement traduit par la fourniture d’équipements informatiques et la réalisation de formations (appréciées en ce qui concerne les greffiers, inadaptées dans le cas des magistrats). Pour 2007, le projet financé sur TTF concerne le Ministère délégué à la Coopération Internationale et répond à plusieurs besoins pertinents : sensibiliser sur la Déclaration de Paris, proposer un dispositif adapté de coordination de l’aide et produire un bilan sur les trois dernières années de coopération au développement. 3. Des pans entiers du Programme non mis en œuvre ou ne présentant aucun résultat tangible Sur les trois sous-programmes que comportait le PRCBG, deux n’ont en fait pratiquement pas démarré. Le sous-programme « Gouvernance locale », centré sur la formation des élus et exécutifs régionaux, n’a pas été exécuté. Certaines sessions de formation ont été réalisées dans le cadre d’un projet financé sur fonds « Capacité 21 » mais aucune action de renforcement de capacités n’a pu être engagé au profit des élus en raison des reports successifs des élections régionales. Un projet d’Appui à la Décentralisation et aux Collectivités Locales (PADCL) a été formulé. Il est très prometteur par divers aspects : budget plus conséquent, approche conjointe de cinq partenaires, ciblage sur la formation, rodage sur deux districts pilotes d’un Fonds d’Intervention Local. Son démarrage a cependant déjà un an de retard. On peut nourrir ici quelques inquiétudes à l’égard du processus de décentralisation dans la mesure où (i) la structure en charge de son pilotage continue à se résumer depuis cinq ans pratiquement à un seul cadre, (ii) les nouveaux élus ne disposent, plus d’un an après les élections régionales, toujours d’aucun moyen (locaux, logistique, salaires) pour engager leur mandat, (iii) la feuille de route présentée en septembre 2006 n’a pas été mise en oeuvre. Le sous-programme « Développement et promotion du secteur privé » n’a également jamais démarré. Certaines des activités prévues n’ont pas été réalisées (amélioration de la connaissance des marchés, création d’une plateforme de concertation entre l’Etat et le secteur privé). D’autres l’ont été par d’autres partenaires (étude sur le financement à long terme et la création d’un fonds de garantie interbancaire, préparation du Code de Commerce). D’autres, enfin, ont été reversés sur le projet de renforcement des capacités du MCCI, de la CCD et de l’ANPI qui a mis en œuvre diverses activités sans réussir pour autant à engager des actions d’appui institutionnel s’inscrivant dans la durée. Les conflits internes et externes qui traversent ces trois institutions bloquent la plupart des réformes (restructuration de la Chambre de Commerce, mise en place du Guichet unique, opérationnalisation du Centre de gestion agréé, actualisation du Code des Investissements,…). C’est ainsi qu’un secteur privé à trois vitesses - entreprises locales structurées traditionnelles dominées par l’import/export, micro et petites entreprises informelles, et entreprises étrangères installées en zone franche – prend corps en l’absence des politiques de régulation souhaitables (cadre légal et procédures, fiscalité, tarifs des services publics, aides financières ciblées, formation professionnelle,…). Enfin pour le sous-programme « Développement institutionnel », les résultats en dehors de l’appui à l’Assemblée Nationale sont peu probants. Le volet Appui au processus électoral n’a pas été mis en œuvre. Le volet Promotion des droits humains a été abandonné après la tenue du forum national de réflexion sur la situation des Droits Humains (mai 2004), lequel n’a permis ni l’établissement d’un diagnostic approfondi de la situation des droits humains, ni la production d’un plan d’action national, comme cela était attendu. Les campagnes de sensibilisation prévues n’ont pas eu lieu et certaines ressources mobilisables au niveau régional ont été perdues. Quant au volet Administrations publiques, il s’est également soldé par un échec. Le Schéma Directeur qui a été élaboré est incomplet et n’a jamais été entériné en Conseil des Ministres. Au lieu de plans d’action par ministères, le programme n’a produit qu’une ébauche de plan global, bien trop générale. Faute de plans et d’une demande explicite du MESN, aucune formation n’a été réalisée et le partenariat envisagé au départ avec la coopération française et la Banque Mondiale ne s’est pas concrétisé. 3
  8. 8. 4. Des performances finalement très limitées par rapport aux résultats prévus dans le DAP et aux effets recherchés par le Cadre de Coopération Gouvernement/PNUD 2003-2007 Seulement un résultat attendu sur les six mentionnés dans le DAP a été atteint ; celui portant sur les capacités renforcées de l’Assemblée Nationale. S’agissant du résultat relatif à l’amélioration de l’efficience, de la responsabilité et de la transparence dans la gestion publique, on constate que les progrès enregistrés ne sont aucunement liés à une société civile impliquée et responsable – comme cela était prévu dans le DAP – mais renvoient à des activités d’appui à une structure – l’Inspection Générale d’Etat – rattachée au chef du gouvernement. Compte tenu du caractère confidentiel qui a jusqu’ici entouré les rapports de l’IGE et le suivi par cette dernière des directives présidentielles consécutives, il est difficile de se prononcer sur la qualité et l’efficacité de ce contrôle. Tant que l’information n’est pas partagée, l’IGE ne peut servir, comme cela a été justement préconisé, de point d’entrée pour la réforme administrative. Sur les quatre effets recherchés à travers le Cadre de Coopération 2003-2007, seul celui relatif à une meilleure gouvernance administrative a été finalement touché par le PRCBG, et ce, de manière indirecte par le biais du renforcement des mécanismes de contrôle des entités publiques (IGE) ou directe (appuis au Secrétaire Général du Gouvernement et aux ministères respectivement en charge de la justice, de la communication et de la coopération internationale. 5. La formation insuffisamment valorisée Les activités de formation ont été globalement peu nombreuses et réalisées au coup par coup, en l’absence de plan de formation (global ou par volet). L’investissement-formation du programme est jugé faible, exception faite des formations-actions effectuées par l’expert international recruté à l’IGE. 6. Une mobilisation des ressources réduite autour des objectifs du PRCBG Pour l’ensemble des actions rattachées au domaine de concentration Bonne Gouvernance, le PNUD a dépensé sur 5 ans un total de 1,48 millions US$ (hors projet Capacité 21), soit en moyenne environ 300.000 US$ par an. Le PNUD n’a mobilisé pratiquement aucune ressource financière en provenance d’autres bailleurs de fonds autour des objectifs du programme. La fonction « catalytique » du PNUD n’a donc pas été mise en évidence et ce pour des raisons qui tiennent à la fois au PNUD (absence d’une stratégie de mobilisation de ressources), aux autorités (limitation des champs d’action, faiblesse de la demande institutionnelle d’assistance, absence de plan stratégique) et aux autres partenaires au développement (nombre réduit de partenaires présents à Djibouti, absence de programme avec le FMI, doute sur l’efficacité d’interventions relatives à la gouvernance). Faute de mobilisation, la « force de frappe » est restée réduite sur différents chantiers, en particulier sur celui de l’appui à l’Administration publique. 7. Un dispositif de mise en œuvre qui a perdu en route une partie de ses repères Après avoir plus ou moins fonctionné jusqu’en 2004, le dispositif de mise en œuvre du programme a perdu une bonne partie de ses repères : Comité de pilotage non réuni, dissolution du réseau des points focaux, cadre de programmation pluriannuelle obsolète, abandon des mécanismes de suivi et de reporting trimestriels,… Si la Coordination du programme a manqué de proactivité, il est certain que le contexte institutionnel (cloisonnement administratif, conflits entre les institutions et les personnes, priorités et demandes d’appui émergeant difficilement,…) n’a guère facilité les choses. L’approche programme est restée peu comprise par les partenaires nationaux et les principes de gestion axée sur les résultats n’ont pas fait l’objet de la sensibilisation et de la formation nécessaires. Quant à l’application des procédures NEX, elle a souffert également d’un déficit de formation et d’information (projet de manuel de procédures disponible seulement en 2006). La faiblesse des capacités de gestion des institutions nationales partenaires continue à freiner le développement de l’exécution nationale. 4
  9. 9. RECOMMANDATIONS 1. Des principes directeurs visant une plus grande efficacité pour le prochain cycle de coopération (2008-2012) Le futur « Programme Bonne Gouvernance » doit tirer les leçons du précédent programme et être, notamment, plus sélectif dans ses priorités d’intervention. Ainsi :  Le programme doit être calé sur les ressources garanties du PNUD. L’expérience du PRCBG a montré les risques d’un programme construit autour de partenariats techniques et financiers plus supposés que réels. Le prochain programme doit donc être calibré de manière à ce que ses objectifs soient susceptibles d’être atteints en utilisant les seules ressources TRAC, compte tenu des perspectives limitées de créer des partenariats financiers significatifs d’ici la fin 2007.  Le principe de domaine de concentration doit être mis en évidence en termes financiers dans la prochaine programmation (CPAP). Cela doit se traduire en particulier par l’allocation, au sein de chaque domaine de concentration (Gouvernance et Pauvreté/développement durable) de 80% des ressources à trois priorités opérationnelles.  Le programme doit être bâti sur un partenariat stable avec un nombre réduit d’institutions. Celui-ci doit se traduire par une véritable démarche contractuelle s’appuyant sur un respect des obligations mutuelles, une planification opérationnelle et budgétaire indicative, et un suivi rigoureux des produits et des résultats.  Le principe de mise en concurrence des « projets-contrats » doit être introduit si l’on veut éviter les phénomènes d’enlisement rencontrés dans le PRCBG et assurer une gestion plus dynamique des apports. Une procédure annuelle de recadrage des ressources en fonction des résultats atteints est préconisée. 2. Les priorités stratégiques d’intervention La mission recommande d’affecter 80% des ressources TRAC allouées au domaine de la gouvernance sur trois chantiers de réforme (regroupant un ensemble d’« actions de premier rang ») : (i) le renforcement des capacités parlementaires ; (ii) le renforcement des mécanismes de suivi, évaluation et contrôle des ressources et politiques publiques ; (iii) le développement de l’accès à l’information et aux droits essentiels. Les 20% restants seront alloués à des actions de « second rang » qui répondront, dans le cadre du mandat du PNUD, aux requêtes justifiées des partenaires nationaux, en particulier dans le domaine de la formulation des politiques et stratégies, de la réalisation d’études/enquêtes ponctuelles ou de la formation des acteurs, gouvernementaux ou non, de la gouvernance. 3. L’approfondissement du renforcement des capacités parlementaires Le programme appuiera le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale dans le cadre d’un projet spécifique signé directement entre le PNUD et l’institution parlementaire. Ce premier « projet- contrat » comprendra trois volets : (i) l’amélioration de l’efficacité des services de l’Assemblée ; (ii) le renforcement des capacités des députés dans l’étude des dossiers et dans l’exercice de leurs prérogatives (amendements, propositions de lois, contrôle) ; (iii) le développement de la gestion de l’information et de la communication au sein et en dehors de l’Assemblée. Parmi les actions-clefs, le projet mettra en place une capacité d’appui-conseil aux parlementaires, première étape pour la construction d’un système d’assistanat parlementaire. Il proposera également une approche structurante et multidonateurs pour les actions de formation en partant de l’élaboration d’un plan de formation couvrant la prochaine législature et en privilégiant notamment des formations-action liées aux travaux des commissions parlementaires spécialisées. Le projet appuiera par ailleurs la mise en place d’une gestion adaptée de l’information au niveau interne de l’Assemblée et aidera à la formulation et à la mise en œuvre d’une véritable stratégie de communication. 5
  10. 10. 4. Le renforcement des mécanismes de suivi, évaluation et contrôle des ressources et politiques publiques Trois axes sont privilégiés dans ce second « projet-contrat » qui devrait être logé à la Primature. Le premier concerne la poursuite de l’appui institutionnel à l’IGE en mettant notamment l’accent sur une stratégie de relève vis-à-vis de l’assistance technique actuelle, sur une plus grande spécialisation de l’équipe en place et des procédures, et sur un développement du système d’information. Il comprend également un appui à la coordination des instituts de contrôle. Par ailleurs, selon les résultats obtenus en 2007, les activités de formation/sensibilisation sur la responsabilité, la transparence et le contrôle de la gestion publique seront poursuivies. Le second axe porte sur la relance de l’assistance au dispositif de suivi-évaluation, cette fois dans le cadre de l’INDS. Il vise à appuyer d’abord la mise en place d’un cadre institutionnel adapté, qui permette de sortir de la paralysie constatée pour le suivi du DSRP. Il consiste également à développer des outils simples pour le suivi d’exécution (tableaux de bord sectoriels) et à promouvoir de façon pragmatique une démarche intégrée de suivi (conditions de vie des ménages, programmes sectoriels, budget, investissements publics, aide extérieure) en capitalisant sur les activités déjà appuyées par le PNUD dans ce domaine (étude sur le PIP, appui à la Direction de la Coopération Internationale, statistiques…). Le troisième axe concerne l’appui au vaste chantier portant sur l’amélioration de la performance dans l’administration publique. Il s’agit, en liaison avec le suivi des directives présidentielles attendues à la suite des différentes études de l’IGE (audits des ministères, étude sur l’absentéisme, étude sur l’INAP) et en intégrant la masse des travaux déjà réalisés sur la réforme de l’administration publique djiboutienne, d’appuyer le gouvernement dans l’adoption d’un modèle de fonctionnement des services administratifs plus efficace. Cet appui du PNUD est conditionné à un partage préalable du contenu des études précitées et à des signes tangibles d’un engagement gouvernemental dans ce domaine de réforme, objet de tant de propositions depuis une dizaine d’années et de si peu d’actions inscrites dans la durée. 5. Le développement de l’accès à l’information et aux droits essentiels, notamment des femmes Ce troisième chantier comporte cinq priorités opérationnelles : (i) la poursuite et l’achèvement du projet d’harmonisation et codification des textes ; (ii) l’appui à la mise en place du système d’assistance judiciaire ; (iii) la production des rapports sur le suivi de l’application des conventions internationales ratifiées ; (iv) l’appui à la mise sur pied d’un organe autonome chargé de la promotion des droits de l’homme ; (v) la relance des actions de sensibilisation et d’information sur les droits humains. Le premier domaine d’intervention s’inscrit dans la continuité de l’actuel programme. Pour les autres domaines, il importe de vérifier, lors de la formulation, que le gouvernement entend bien concrétiser rapidement ses engagements programmatiques réaffirmés dans l’INDS. La dimension genre doit être particulièrement mise en avant dans ce chantier. 6. Les appuis en périphérie à la gouvernance locale et au développement du secteur privé Fort de l’expérience du PRCBG, il est recommandé que la gouvernance locale et le développement du secteur privé soient appuyés par des initiatives spécifiques. S’agissant de la gouvernance locale, et pour les raisons indiquées plus haut, le PNUD doit se concentrer sur la mise en œuvre du PADCL. Ce n’est qu’une fois cette intervention stratégique achevée et en fonction des résultats obtenus, qu’une nouvelle action significative pourra être envisagée dans le domaine de la gouvernance locale. Ceci n’empêchera pas d’associer les élus locaux aux activités conduites dans le cadre des trois chantiers prioritaires préconisés. Quant au développement du secteur privé, l’intervention du PNUD devrait se caler sur la stratégie et les projets en voie de formulation dans le cadre de l’initiative du Cadre Intégré renforcée. Compte tenu des tensions existant actuellement au sein des différentes institutions de facilitation – à commencer par la CCD -, il n’est pas souhaitable d’engager des ressources importantes sur des actions – comme l’institution d’un dispositif de concertation Etat/secteur privé –qui sont, dans le contexte actuel, vouées à l’échec. 6
  11. 11. 7. La recherche de modalités d’exécution plus efficaces Une plus grande sélectivité dans le choix des partenaires du programme, l’évaluation préalable des capacités (macroévaluation sur la gestion des finances publiques et microévaluations pour chacun des partenaires) et l’adoption par le PNUD, le FNUAP, l’UNICEF et le PAM d’une approche harmonisée pour la remise d’espèces aux partenaires nationaux (HACT) constituent de nouveaux gages d’efficacité. Il est également indispensable de revoir les modalités d’assistance : redéfinition du rôle de Coordonnateur national (dont l’utilité peut être contestée dans le nouveau dispositif de programmation/gestion des activités si celui-ci n’apporte pas une expertise technique précise) ; positionnement d’une expertise d’appui-conseil fidélisé – nationale ou internationale - tout au long du programme au niveau de chacun des trois chantiers prioritaires ; mobilisation d’au moins 35% des apports d’expertise sur des pratiques de formation-action elles-mêmes insérées dans un plan de formation pluriannuel de l’institution considérée ; appuis en équipement liés aux seuls objectifs du programme. Le suivi des projets doit être dynamisé et plus efficace : utilisation de tableaux de bord standard pour le reporting ; détermination de cibles quantifiées et mesure régulière des progrès ; repérage des retards et suivi des recommandations ; partage des informations budgétaires ; auto-évaluation annuelle précédant l’adoption des nouveaux plans annuels de travail et programmations budgétaires ; etc. En outre, le site web du PNUD doit s’enrichir et servir d’outil d’information pour les acteurs du programme. Même si d’importantes contraintes rendent difficile la « fonction catalytique » du PNUD de manière générale, et sur la gouvernance en particulier, une stratégie de partenariat et de mobilisation de ressources doit être proposée pour le prochain cycle. Dans le domaine de la gouvernance, elle doit inventorier les ressources potentiellement mobilisables, assurer une mise en relation rapide avec l’institution partenaire et encourager le montage d’opérations conjointes (missions d’expertise, cofinancements de plans de formation,…). La mobilisation doit se faire sur la base d’une approche pragmatique et sectorielle (assemblée nationale, appui à la justice, organisations de la société civile,…) et non d’un cadre global – de type programme national de bonne gouvernance – peu adapté au contexte et dont le gouvernement n’est pas demandeur. Le groupe thématique « Gouvernance » peut jouer un rôle important pour croiser les informations et favoriser les alliances stratégiques mais il nécessite pour cela plus de proactivité et de force de proposition de la part du PNUD. 7
  12. 12. INTRODUCTION Après avoir procédé en octobre 2006 à l’évaluation du programme d’appui à la lutte contre la pauvreté, le PNUD a décidé cette année d’évaluer le programme mis en œuvre au titre de son second axe de concentration, à savoir la bonne gouvernance et la promotion des droits humains. Le « programme d’appui au renforcement des capacités nationales pour une bonne gouvernance » (PRCBG), dont l’accord de financement a été signé en avril 2003, est opérationnel depuis septembre 2003. A l’instar du programme « Pauvreté », il a été prolongé bien au-delà de la date prévue initialement pour son achèvement (décembre 2005) et il devrait se terminer d’ici la fin 2007. Un nouveau cycle de programmation quinquennale doit en effet s’ouvrir à partir de 2008. Le document de Programme de Pays (CPD 2008-2012), qui doit être soumis au Conseil d’Administration du PNUD le 24 juin 2007, a déjà défini les grandes lignes de l’intervention future du PNUD. Clairement, la bonne gouvernance devrait rester, avec la lutte contre la pauvreté, le principal domaine de concentration du PNUD. Mais les priorités au sein de celui-ci restent encore à préciser. A cet égard, il apparaissait essentiel de s’interroger sur les performances du PRCBG, mais aussi sur l’évolution du contexte, afin d’identifier les thèmes, les institutions, les partenariats et les modalités de mise en œuvre qu’il convient de privilégier dans ce domaine pour le prochain Programme de Pays. La mission d’évaluation s’est déroulée à Djibouti du 19 mai au 9 juin 2007 sur la base des termes de référence figurant en annexe 1. Il était principalement demandé au consultant de produire une appréciation objective, indépendante et neutre concernant : (i) la conception et la pertinence des objectifs du programme ; (ii) les performances et progrès réalisés par le programme au regard des effets recherchés ; (iii) les facteurs ayant affecté la réalisation des effets ; (iv) la contribution du PNUD à la réalisation des effets en analysant les produits du projet ; (v) la stratégie de partenariat développée par le PNUD ; (vi) la contribution du Gouvernement aux performances du programme. Afin de disposer d’une vision exhaustive de l’intervention du PNUD et appuyer la formulation des recommandations pour le prochain Programme de Pays, le consultant a élargi le champ d’analyse en s’intéressant, au-delà du Programme « Bonne Gouvernance », aux autres activités périphériques exécutées et/ou financées par le PNUD, comme, par exemple, celles engagées dans le cadre du projet de Cadre Intégré. Pour cette raison, la mission a rencontré l’ensemble des structures partenaires du programme mais également diverses institutions publiques et organisations de la société civile non impliquées dans le programme mais susceptibles d’être parties prenantes dans le prochain cycle de programmation du PNUD. Elle a également rencontré les principaux représentants des bailleurs de fonds présents à Djibouti et intervenant dans le domaine de la gouvernance. Elle s’est enfin entretenue avec les différentes missions réalisées au cours de la même période (SURF-Beyrouth, PNUD-Genève et ONUDI). La mission remercie l’ensemble de ces interlocuteurs pour leur disponibilité et leur contribution. Elle est particulièrement reconnaissante à l’équipe du bureau du PNUD pour sa collaboration à la fois soutenue, efficace et chaleureuse, ainsi qu’à l’Unité de Coordination du Programme qui a largement facilité le déroulement des travaux. Le rapport abordera successivement les points suivants (i) le contexte général qui a présidé à la formulation du programme et son évolution au cours de la période 2003-2007 ; (ii) le cadre stratégique du programme (Document d’Appui au Programme, DAP) ; (iii) les performances - en termes de produits, d’effets et de partenariats - réalisées par le programme ; (iv) la gestion stratégique, administrative et financière du programme ; (v) les conclusions, recommandations et leçons tirées à tirer de l’évaluation. 8
  13. 13. 1. LE CONTEXTE D’INTERVENTION Cette première partie du rapport resitue le programme d’abord dans le contexte qui présidait à l’époque de sa formulation (2002), ensuite dans le contexte actuel. 1.1. Contexte de la formulation du Programme 1.1.1. Contexte général Le programme a été formulé pour l’essentiel à la fin de l’année 2002, de manière pratiquement simultanée avec le programme « Pauvreté ». Au moment de la formulation du programme, les principales caractéristiques du contexte étaient les suivantes :  Une situation politique dominée par la consolidation de la paix et une volonté affichée d’approfondir les réformes : Après la signature des accords de paix avec le FRUD (fin 1996 et mai 2001) et les élections présidentielles de 1999, le pays retrouve un contexte favorable aux réformes et à la consolidation des institutions démocratiques. Plusieurs signaux sont envoyés dans ce sens, en particulier sur le terrain de la décentralisation (adoption des textes de base en 2002) et dans le domaine politique (suppression, en septembre 2002, de la limite imposée par la Constitution sur le nombre de partis politiques).  Un profil de pauvreté assez critique : Séquelle à la fois de la guerre, des migrations, de la sécheresse et de politiques sociales et économiques peu performantes, Djibouti connaît une pauvreté dominante dans ses différentes formes (monétaire, conditions de vie, potentialités). Le PIB/habitant avoisine les 450 US$ (hors revenus expatriés). Selon les résultats de l’enquête auprès des ménages EDAM2-SI de 2002, il apparaît que la pauvreté touche 74% de la population et que la pauvreté extrême (moins de 2.115 calories par équivalent adulte par personne et par jour) est passée de 9,6% en 1996 à 42,1% en 2002. Le chômage concerne 45- 50% de la population active et plus de 60% des jeunes. La situation sanitaire est critique comme l’attestent les indicateurs sur l’espérance de vie (50 ans), les taux de mortalité infanto- juvénile (165 p/1000), infantile (114 p/1000) et maternelle (740 p/100.000 naissances vivantes). Les indicateurs sur l’éducation sont parmi les plus faibles au monde avec un taux brut de scolarisation dans le primaire de 39% et un taux d’analphabétisme estimé à 53% globalement et à 37% pour les femmes).  Une économie dominée par le poids de ses contraintes structurelles mais non dépourvue de potentiels : L’économie djiboutienne se caractérise structurellement par une très forte extraversion ; la croissance est fondée principalement sur le développement du port international de Djibouti et des activités de transport (fer et route) et de services liés. Les résidents étrangers contribuent également de manière sensible à soutenir la demande locale et le renforcement de la présence militaire étrangère, intervenue à la suite des évènements du 11 septembre 2001, s’est accompagné d’une augmentation significative des recettes budgétaires (redevances liées aux bases militaires). Lors de la formulation du DAP, la croissance continue à rester en quelque sorte « bloquée » (+1,9% en 2001) par une base productive étroite, un manque de compétitivité, un environnement des affaires peu attractif (coût élevé des facteurs de production, fiscalité, système judiciaire) ainsi que des débouchés intérieurs limités par la pauvreté de la majorité des ménages et une répartition très inégale des revenus. Ces faibles performances induisent une baisse tendancielle du revenu par habitant compte tenu du taux de croissance démographique et des flux d’immigrations.  Des programmes de réformes structurelles aux résultats mitigés : Au moment de la formulation du programme, Djibouti a déjà mis en œuvre un premier Programme d’Ajustement 9
  14. 14. Structurel (1996-1999) et s’est engagé dans un nouveau programme, soutenu par une Facilité de Réduction de la Pauvreté et de Croissance (FRPC). Celui-ci est axé sur la réaffectation des ressources aux secteurs sociaux prioritaires et sur une série de réformes structurelles destinées à améliorer la gouvernance économique et administrative (désengagement de l’Etat du secteur productif, décentralisation, indépendance de la justice, transparence financière, participation de la société civile aux décisions publiques). De manière générale, des progrès importants ont été enregistrés dans le domaine de la gestion macro-économique, plus particulièrement de la gestion du budget. En revanche, des retards importants sont constatés sur la plupart des réformes structurelles : restructuration et remise à niveau des caisses de retraite, privatisations, Code du Travail, Code des Investissements, Code du Commerce, Réforme administrative. La Stratégie intérimaire de réduction de la pauvreté (DSRP-I), présentée en juin 2001, est un document trop général pour constituer une base pour l’action publique et la préparation du DSRP « complet » a pris du retard. 1.1.2. Etat de la gouvernance Au moment de la formulation du Programme, la promotion de la bonne gouvernance et le renforcement de l’état de droit représentent certes une orientation stratégique majeure du Programme d’Action National pour le Développement 2001-2010 et constitue l’un des cinq axes du projet de DSRP en préparation. Toutefois, le gouvernement n’a pas formulé un véritable Programme National de Bonne Gouvernance. A défaut, un « cadre synthétique de référence » a été élaboré en décembre 2002. La situation de la gouvernance peut se résumer alors ainsi :  Le socle légal pour la gouvernance démocratique, fondé sur la Constitution de 1992, s’est enrichi de diverses lois organiques (code électoral, partis politiques, liberté de la presse et de la communication, statut de la Magistrature) et textes créant et organisant les principales institutions (Conseil Constitutionnel, Conseil Supérieur de la Magistrature). L’instauration du multipartisme intégral (septembre 2002) et la création d’une commission électorale nationale indépendante (CENI) ont été des avancées importantes. Malgré un processus de démocratisation encourageant, le système politique comporte encore d’importantes insuffisances à divers niveaux : processus électoral conduisant à l’absence de représentation de l’opposition au parlement, faiblesses internes des partis politiques, Assemblée Nationale n’exerçant pas ses fonctions législatives et de contrôle de l’exécutif, statut de la presse inadapté, tissu médiatique peu diversifié, syndicalisme embryonnaire, faiblesse généralisée des relais d’expression et de participation pour la société civile.  En dépit des appuis apportés et des recommandations qui ont suivi le diagnostic établi en 1997 par la Commission Nationale des Réformes Institutionnelles (CNRI), la situation de la gouvernance administrative montre peu d’évolutions au moment de la formulation du DAP. La plupart des dysfonctionnements constatés continuent à perdurer : importance des critères politiques et ethniques dans les nominations, concentration des centres de décision, culture du résultat peu répandue, faiblesse des moyens de fonctionnement, absence d’une politique de gestion dynamique des ressources humaines (notamment d’une politique de formation continue des agents de l’Etat), absentéisme important, cloisonnement des activités administratives, contrôles insuffisants et non suivis de sanctions en cas d’infractions, défaillance des mécanismes de concertation tripartite (Etat/Syndicats/Patronat).  S’agissant de la gouvernance locale, un Ministère délégué chargé de la Décentralisation a été créé en 1999 et des Conseils régionaux ont été mis en place la même année dans les quatre districts intérieurs du pays. La décentralisation constituant l’un des points essentiels de l’accord de paix signé en 2000 entre le Gouvernement et le FRUD-Armé, ces premières décisions ont été suivies par la promulgation en 2002 des lois portant décentralisation et statut des Régions ainsi que de la ville de Djibouti. Les élections régionales étaient prévues pour se tenir rapidement. Toutefois, peu de dispositions ont été prises en termes de stratégie, de pilotage ou de sensibilisation. 10
  15. 15.  Pour ce qui est de la gouvernance judiciaire, la formulation du DAP est intervenue un an après la réalisation des Etats généraux de la justice (novembre 2001). Ceux-ci ont mis en évidence les dysfonctionnements du système judiciaire : coexistence de trois ordres de juridiction (coutumière, char’ienne et moderne), absence d’indépendance des magistrats et des institutions législatives en général, délais considérables pris pour le traitement des dossiers et la rédaction des décisions de justice, accès inéquitable à la justice, etc. Cette situation est notamment liée à l’insuffisance des textes, à un déficit majeur d’infrastructures et d’équipements, à un effectif réduit de magistrats, au manque de formation des personnels judiciaires et aux diverses contraintes matérielles financières et administratives. Concernant les droits humains, Djibouti a ratifié la majorité des conventions internationales dans ce domaine. Cependant, leur application reste difficile faute de cadre institutionnel, de traduction de ces conventions dans le droit positif djiboutien, d’un mécanisme de suivi approprié et des moyens de mise en oeuvre.  Enfin, s’agissant de la gouvernance économique et financière, des avancées significatives sont enregistrées en matière de contrôle externe des politiques publiques avec l’installation en 2001 de la Chambre des Comptes et de Discipline Budgétaire (CCDB) créée en 1997. Des efforts sont également faits en vue d’améliorer le cadre de gestion des finances publiques : changement de nomenclature budgétaire (2000), règlement général de la comptabilité publique (2001) et adoption d’une nouvelle loi organique sur les finances publiques (2001). Cependant, les constats effectués par la Commission Nationale de la Réforme Institutionnelle (CNRI) en 1998 à propos de la gestion économique et financière conservent leur actualité. On continue en 2002 à noter ainsi d’énormes déficiences au niveau de la capacité de formulation et de suivi des politiques : faiblesse de la planification stratégique et du processus de préparation du budget, elle-même liée à la pauvreté du système statistique nationale ; absence d’instruments de programmation budgétaire pluriannuelle et budgets peu réalistes ; manque de structures ou mécanismes de concertation ; méconnaissance des procédures liées à la gestion de la coopération technique et de l’aide extérieure ; etc. Par ailleurs, si des mesures ont également été adoptées afin de promouvoir le secteur privé (assouplissement des procédures de recrutement et de licenciement en 1997, création de l’Agence Nationale pour la Promotion des Investissements en 2001, réforme des statuts de la Chambre de Commerce de Djibouti en 2002,…), l’implication du secteur privé dans la préparation des choix de politiques demeure marginal et ne repose sur aucune base institutionnelle. En outre, le programme de privatisation se heurte à un déficit de vision stratégique et à une appréciation insuffisante des mesures préalables de restructuration des entreprises concernées. Une évaluation du système de gouvernance de Djibouti réalisé à partir des données de 2003 et sur la base des six indicateurs de gouvernance développés par l’équipe de D. Kaufmann1 montre qu’au sein d’un échantillon regroupant environ 200 pays, Djibouti se situe dans la partie inférieure de la courbe pour la plupart des indicateurs de gouvernance, notamment ceux portant sur la stabilité politique, la primauté du droit, l’efficacité gouvernementale, le cadre de régulation, la lutte contre la corruption, la participation et la responsabilisation. En moyenne, 20% seulement des pays enregistrent des indicateurs de gouvernance plus faibles que ceux de Djibouti. C’est au niveau de la perception de l’efficacité gouvernementale que Djibouti enregistre le score le plus bas avec un indice de 16,5 seulement, en comparaison de 49,9 pour la région Afrique du Nord et Moyen Orient et 41,5 pour les pays à revenu intermédiaire de tranche inférieure2 . Cet indicateur mesure, entre autres, la qualité de la prestation des services publics et de l’administration, la compétence des agents de la fonction publique, l’indépendance de la fonction publique vis-à-vis des pressions politiques, et la crédibilité de l’engagement du Gouvernement vis-à-vis des politiques. 1 Les données sont tirées du rapport sur l’analyse des dépenses publiques à Djibouti, Banque Mondiale, avril 2006.pp.100-101. Ces données ne sont qu’indicatives et être interprétées avec prudence en raison du nombre assez réduit de sources d’information utilisées pour Djibouti. 2 L’indice utilise une échelle allant de 0 à 100, la cote la plus haute étant la meilleure. 11
  16. 16. 1.1.3. Les priorités du PNUD Le deuxième Cadre de Coopération de Pays (CCP) entre la République de Djibouti et le PNUD porte sur la période 2003-2007. Il est articulé autour de deux domaines de concentration : (i) la lutte contre la pauvreté ; (ii) la promotion de la bonne gouvernance et des droits humains. Le CCP s’inscrit dans le Plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement (UNDAF) de Djibouti qui a défini quatre axes majeurs : (i) l’allègement de la pauvreté et la promotion du développement social ; (ii) la promotion de la bonne gouvernance et des droits humains ; (iii) la promotion de la santé durable et la lutte contre l’expansion du VIH/Sida et autres maladies transmissibles et ; (iv) la préservation/rationalisation des ressources en eau. Les effets recherchés par le CCP concernant le domaine de la gouvernance sont les suivants :  effet 1 : « secteur privé en mesure de jouer un rôle moteur dans la croissance économique et le développement » ;  effet 2 : « capacité de planification du développement décentralisé et participation communautaire instituée » ;  effet 3 : « meilleure gouvernance administrative » ;  effet 4 : « plus grande connaissance et prise en considération des droits humains dans les plans nationaux de développement et au niveau de la société civile ». 1.2. Evolution du contexte 1.2.1. Environnement politique et économique Sur le plan politique, les élections présidentielles ont conduit à la réélection en avril 2005 du Président Ismail Omar Guelleh pour un second mandat de six ans. La Feuille de Route remise au gouvernement par le Président de la République en mai 2005 a, encore une fois, mis l’accent sur la bonne gouvernance et certaines mesures importantes se sont en effet concrétisées (cf. 1.2.2), en particulier la réalisation des premières élections régionales en avril 2006. Le DSRP a entre temps été adopté au niveau national et apprécié favorablement par les Conseils d’Administration du FMI et de la Banque Mondiale en juin 2004. En principe, il constitue le principal cadre de référence pour la mise en œuvre des différentes politiques publiques. Quatre axes ont été retenus : (i) renforcer la compétitivité du pays et créer les conditions d’une croissance économique forte et durable ; (ii) accélérer le développement des ressources humaines, à travers la mise en œuvre de programmes ciblés sur les zones de pauvreté et les couches vulnérables ; (iii) améliorer l’accès des pauvres à l’eau et aux services de base avec un ciblage sur les quartiers périphériques de Djibouti ville (arrondissement 4 et 5, notamment), sur les villes de l’intérieur et sur la zone rurale ; (iv) enfin promouvoir la bonne gouvernance politique, locale, économique et financière ainsi que renforcer les capacités de planification et de gestion de l’administration et moderniser ses outils et ses moyens. Si le document confirme l’engagement du gouvernement à promouvoir la bonne gouvernance, force est de constater que (i) l’appropriation du document a été particulièrement faible, (ii) le dispositif de suivi- évaluation – un des points d’application du second grand programme du PNUD - n’a jamais pu être mis en place, (iii) le DSRP n’a finalement donné lieu à aucun rapport de suivi ni à aucune actualisation de la matrice d’actions prioritaires contrairement à ce qui se fait ailleurs. Autrement dit, Djibouti est un des rares pays où le DSRP ne s’est pas accompagné, au moins sur le plan formel, d’une concertation périodique entre les différents acteurs (Gouvernement, élus, organisations de la société civile, représentants du secteur privé, bailleurs de fonds) autour des résultats obtenus pour les programmes publics prioritaires. L’absence d’enjeu en termes d’allègement de la dette y est bien sûr pour beaucoup mais cette absence de mise en œuvre du DSRP illustre la permanence de plusieurs faiblesses du système de gouvernance actuel : absence de véritables politiques économiques, implication très réduite de la société civile et du secteur privé dans les décisions publiques, faiblesse des dispositifs de suivi, 12
  17. 17. responsables souvent peu sensibilisés aux questions de gestion axée sur les résultats et de responsabilité,… En janvier 2007, le Président de la République a lancé une Initiative Nationale pour le Développement Social autour de trois axes prioritaires : (i) promouvoir l’accessibilité aux services sociaux de base ; (ii) restructurer l’appareil productif national ; (iii) apporter une assistance aux personnes en grande vulnérabilité. C’est dans ce cadre qu’à travers la production de quatre rapports thématiques, a été réalisé, au cours du 1er semestre 2007, un travail de bilan sur la période 2004-2006 et de propositions pour la période couverte par l’INDS (2007-2011). Dans ce qui peut s’apparenter à un DSRP de 2e génération, les nouvelles orientations traduisent globalement une volonté d’accélérer des réformes qui ne sont pas, pour une bonne partie d’entre elles, nouvelles comme l’atteste la matrice des mesures prioritaires de gouvernance pour la période 2007-2011 reprise dans l’annexe 5 de ce rapport. Les besoins de financement indiqués dans le draft consulté par la mission portent sur la période 2004- 2006 et ne sont donc pas estimés à ce stade pour la période 2007-2011. Sur le plan économique, de profondes mutations sont en cours, notamment dans le cadre du partenariat stratégique engagé avec le DP World Djebel Ali autour du projet de Doraleh (port en eaux profondes, terminal à container en travaux, Zone franche). Plusieurs grands projets ont déjà été réalisés ces dernières années dans le secteur des transports et des services (Zone Franche pilote, centre d’exportation du bétail, Terminal vraquier) ainsi que du tourisme. La stratégie visant à faire de Djibouti un « hub économique régional » est en train de se concrétiser. Les prévisions de croissance ont connu un saut important puisque le Ministère de l’Economie et des Finances table sur des taux de 5,1% en 2007, 5,7% en 2008 et 7% en 2009. Les investissements enregistrent une vigueur sans précédent, sous l’effet de la dynamique des investisseurs étrangers. La part des investissements dans le PIB, qui stagnait en deçà de 10% au début des années 2000, a atteint 30% en 2006 (dont 20% pour l’investissement privé) et devrait continuer à progresser, selon la Banque Centrale, pour atteindre 40% en 2009. Dans ce contexte, l’amélioration de la gouvernance, loin d’être secondaire, apparaît essentielle si l’on veut accompagner la nouvelle dynamique économique, faciliter l’action des opérateurs privés avec des dispositifs d’appui et des institutions facilitatrices efficaces, promouvoir les compétences nécessaires pour répondre aux besoins du marché mais aussi alléger un chômage endémique. Une bonne gestion publique est également nécessaire, entre autres, pour assurer une passation des marchés publics plus transparente et rapide, accélérer les réformes qui s’imposent dans les services publics (électricité, télécommunications, eau et assainissement), permettre que l’accélération de la croissance favorise une baisse progressive de la pauvreté monétaire et garantir une maîtrise de l’endettement public. 1.2.2. Bilan des réformes liées à la bonne gouvernance Le bilan que l’on peut faire dans le domaine de la gouvernance depuis le lancement du PRCBG. Le rapport établi dans le cadre de l’INDS et relatif à la gouvernance et au renforcement des capacités3 le reconnaît d’ailleurs en estimant que « près de la moitié des actions prioritaires n’ont pas abouti » comme l’indique le tableau 1. Gouvernance judiciaire : Le gouvernement a démontré une volonté certaine de réforme dans ce domaine. D’importantes mesures ont ainsi été mises en œuvre sur la période 2004-2006 : (i) promulgation du Code de la famille, (ii) institution des tribunaux de statut personnel (1ère instance et appel) et des « Maadoun Al Charia » et intégration des tribunaux de statut Personnel dans le système judiciaire unique, (iv) nouvelle organisation du Ministère de la Justice, (v) adoption du Statut de la Magistrature, amélioration significative des rémunérations des magistrats et triplement du nombre de magistrats et de greffiers, (vi) réforme du Conseil Supérieur de la Magistrature, avec une certaine dose d’ouverture, (vii) mise en place d’un corps des surveillants des prisons avec un nouveau statut, (viii) adoption d’une nouvelle législation anti-terroriste, (ix) opérationnalisation de la Chambre des comptes et de disciplines budgétaire (CCDB), (x) développement des bases de données juridiques, (xi) réalisation d’un certain nombre d’actions de formation des magistrats et greffiers. 3 Initiative Nationale pour le Développement Social (INDS) Contribution du Groupe Technique Thématique 4 « Gouvernance et renforcement des capacités » au rapport sur la mise en œuvre du DSRP 2004-2006, draft, 24 avril 2007. 13
  18. 18. Tableau 1 : Mise en œuvre de l’axe 4 (« Renforcer la bonne gouvernance ») du CSLP sur la période 2004-2006 : Source : INDS, Contribution du GTT 4 au rapport sur la mise en œuvre du DSRP2004-2006, draft, 24/04/07. Domaine Objectifs/Stratégies Actions prioritaires Période Avance -ment Gouvernance judiciaire Renforcer le dispositif juridique Mise en application du Code de procédure pénale par des décrets 2004-06 20% Réforme du code de procédure civile en vue de faciliter l’accès à la justice 2004-06 10% Unifier le système judiciaire Instauration d’un système judiciaire unique 2004-06 80% Intégration de la juridiction charienne dans le système judiciaire unique 2004-06 95% Rapprocher la justice du citoyen Création dans chacune des villes de l’intérieur d’un tribunal de première instance pour favoriser la justice de proximité 2004-06 10% Améliorer le fonctionnement du système judiciaire Recrutement et formation continue de magistrats 2003-05 80% Respect de l’indépendance du magistrat, revalorisation du métier 2003-05 90% Promouvoir les droits de l’homme et de la femme Création d’un organe autonome chargé de la promotion des droits de l’Homme 2003-04 50% Application stricte du Code de la famille 2003-04 100% Elimination de toute forme de discrimination à l’égard de la femme 2003-04 50% Rénovation et humanisation des centres de détention 2003-04 75% Améliorer les conditions de travail Extension des deux ailes du Palais de justice 2003-04 0% Réhabilitation de la prison 2003-04 75% Construction de tribunaux 2003-04 0% Equipement des juridictions 2003-04 70% Renforcer les capacités Construction d’un centre de formation de détenus 2003-04 0% Besoins d’assistance technique 2003-04 50% Information et documentation 2003-04 50% Réforme de l'Administration Moderniser la gestion du personnel de l’Etat Mise en place d’un fichier unique, automatisé de gestion des agents de l’Etat 2004-06 60% Favoriser l’équité dans l’accès aux emplois publics et renforcer la formation des agents Mise en place de la procédure de recrutement exclusivement par voie de concours 2004-06 90% Renforcement institutionnel de l’INAP 2004-06 30% Elaboration et mise en place d’un programme de formation e t de recyclage des agents de l’Etat 2004-06 50% Gouvernance économique et financière Assurer une gestion transparente et efficace des dépenses publiques Application continue des dispositions relatives à la préparation du budget, au suivi et au contrôle de l’exécution de la dépense 2004-06 100% Délégation aux ministères techniques de l’engagement et du mandatement des dépenses les concernant 2004-06 0% Renforcer le contrôle des dépenses publiques Mise en place de l’Inspection Générale d’Etat et recrutement de son personnel 2004-06 100% Mise en œuvre du programme de contrôles de l’Inspection Générale d’Etat 2004-06 100% Renforcement du contrôle de la Cour des Comptes et publication des rapports annuels 2004-06 100% Améliorer l’efficacité de la dépense publique Poursuite des travaux de revue de la dépense 2004-06 80% Mise en place d’un cadre budgétaire à moyen terme, en cohérence avec le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté 2004-06 50% Mise en place de budgets de programmes pour l’Education, la Santé, les Transports et le Développement rural 2004-06 50% Améliorer la préparation et le suivi des programmes d’investissement public Mise en place d’un fichier automatisé des projets du PIP 2004-06 80% Définition des règles d’éligibilité du PIP et mise en place PIP Triennal et d’un budget annuel d’investissement lié à la stratégie 2004-06 0% Mise en place d’outils de suivi des projets et du PIP (fiches d’évaluation, rapport de suivi) 2004-06 100% TOTAL : 33 actions ; taux d’exécution moyen = 57% 14
  19. 19. En revanche, l’institution d’une Commission Nationale pour la promotion et la défense des droits de l’homme ne s’est pas traduite par la mise en œuvre de projets d’envergure. D’importants efforts restent également à faire pour renforcer l’état de droit, mettre en œuvre l’ensemble des dispositions des Conventions internationales, garantir un traitement plus rapide des dossiers, améliorer la sécurité judiciaire et juridique et permettre un accès équitable à la justice. Ceci implique, entre autres, un engagement budgétaire beaucoup plus fort (la part du Ministère de la Justice étant actuellement inférieure à 1% du Budget de l’Etat). Gouvernance administrative : Les avancées ont été très limitées et les principales faiblesses structurelles n’ont pas été corrigées. Les progrès les plus significatifs ont été enregistrés au niveau de l’institution d’une procédure exclusive de recrutement par voie de concours, de la mise en place du fichier unique des Agents de l’Etat et de la réforme de la protection sociale. S’agissant du renforcement institutionnel de l’INAP et de la politique de formation continue des agents de l’Etat, les taux de réalisation indiqués dans le rapport sur l’INDS semblent surestimés comme on le verra plus loin à propos du programme. De manière générale, les diagnostics établis par la Commission Nationale de Réforme Institutionnelle restent d’actualité et la majeure partie des mesures de réformes adoptées consécutivement en 2001 n’ont pas été mise en œuvre. Le rapport du Groupe thématique Gouvernance ne dit pas autre chose lorsqu’il indique que « la stratégie qui devrait doter l’état d’une administration performante et contenir le développement disproportionné du secteur public n’a pas connu d’avancée majeure depuis son élaboration ». Gouvernance locale : Après l’adoption des textes de lois essentiels en 2002, le processus de décentralisation a accusé un retard important. Ce n’est qu’en avril 2006 que les premières élections régionales ont été finalement réalisées. La mise en place des collectivités locales et de leurs organes élus s’effectue très lentement, faute notamment de moyens et d’une capacité renforcée pour le pilotage de la décentralisation. Le transfert effectif des moyens et des compétences reste à concrétiser et les modalités de fonctionnement des collectivités locales restent encore à clarifier (cf. 3.2). Gouvernance démocratique : Les principales avancées concernent la création d’une Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) et la réalisation de nouvelles élections – présidentielles (2005) et régionales (2006), ces dernières ayant, du fait de l’introduction d’une certaine dose de proportionnelle permis d’élire plusieurs conseillers indépendants. Par ailleurs, une réforme du Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale a été adoptée et certaines actions initiales de renforcement des capacités des parlementaires ont été menées (cf. 3.1.1). Des initiatives, plus dispersées, ont été également prises en vue de promouvoir la Société civile, généralement en s’appuyant sur la mobilisation sociale autour des questions de l’école (associations des parents d’élèves) et de la santé (comités de gestion des centres de santé). Un décret portant statut du personnel de la presse et de l’audiovisuel vient tout juste d’être approuvé (16/05/07). De nombreuses insuffisances subsistent cependant, en particulier : l’extrême centralisme de la décision publique ; la faiblesse de l’organisation des partis politiques ; un mode électoral ne permettant pas une représentation des différentes sensibilités ; des organisations de la société civile mal structurées et peu associées à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques ; un déficit de pratiques de responsabilité parmi les responsables de l’administration et des entreprises ou établissements publics. Gouvernance économique : Les actions mises en œuvre concernent d’abord les outils de programmation, d’exécution et de suivi budgétaire : consolidation des dispositions relatives à la préparation du budget au suivi et au contrôle de l’exécution de la dépense, institution d’un cadre budgétaire à moyen terme cohérent avec le DSRP, introduction de budgets de programme pour l’éducation, la santé, les transports et le développement local, mise en place d’un fichier automatisé des projets du PIP et d’outils de suivi. Le Ministère de l’Economie et des Finances a été réorganisé. Un nouveau code des marchés publics a été élaboré. Par ailleurs, une action soutenue a été conduite afin de renforcer les structures de contrôle. L’Inspection Générale d’Etat a été mise en place et un programme de vérification est engagé depuis fin 2004. Une redynamisation de l’Inspection des Finances est également en cours. Quoiqu’il en soit, bon nombre de problèmes structurels évoqués plus haut demeurent, comme on l’a vu notamment à propos du DSRP. Quant aux institutions supérieures de 15
  20. 20. contrôle, l’un des principaux problèmes soulevés généralement concerne la mise en œuvre effective des recommandations et des sanctions. 1.2.3. Les lignes directrices pour le prochain Programme du PNUD Le Bureau local du PNUD et le gouvernement ont établi leur prochain cadre de coopération (Country Programme Document – CPD) qui couvre la période 2008-2012. Celui-ci doit être examiné par le Conseil d’Administration du PNUD le 24 juin prochain. Suivant les nouvelles procédures, son adoption doit être suivi par l’élaboration du plan d’action quinquennal (Country Programme Action Plan – CPAP) puis de plans de travail annuels qui seront validés avec les différentes institutions partenaires. Le CPD reprend les deux axes de concentration du cycle précédent : la lutte contre la pauvreté d’une part, la gouvernance et les droits humains d’autre part. Il tient compte des objectifs de développement du millénaire et des orientations du nouveau cadre commun d’assistance des Agences des Nations Unies (UNDAF). Les résultats auxquels il est proposé que le PNUD contribue au titre du second axe sont repris dans le tableau 2. Le budget indicatif pour l’ensemble du Programme de Pays et toutes ressources confondues est estimé à 8,77 millions de US$ dont 1,77 millions de fonds TRAC. Tableau 2 : Effets recherchés, produits et indicateurs concernant la seconde composante du Programme de Pays (« Renforcement de la gouvernance») ; source : CPD 2008-2012 Effets du Programme de pays Produits du Programme Indicateurs, lignes de base et cibles Effet 1 : Tous les acteurs (gouvernement, parlement, secteur privé, régions, société civile) participent à la formulation et la mise en œuvre des politiques de développement. 1. Capacités de formulation, planification, gestion et suivi des politiques et programmes intégrant la dimension genre renforcées. 2. Transparence et responsabilisation renforcées dans la mise en œuvre des actions de développement 3. Société civile et Secteur Privé de plus en plus associés à la formulation des politiques de développement 4. Capacités de prévention et de gestion des catastrophes naturelles renforcées à tous les niveaux. Ligne de base : Peu de dialogues entre les acteurs de la gouvernance dans les processus de développement / Peu de contrôles de gestion Indicateurs : Nbre de politiques et stratégiques intégrant les droits humains et le genre formulé de manière participative -Nb de recommandations issues de contrôles mises en œuvre -Système de prévention et gestion de catastrophes naturelles opérationnel au niveau national et local Effet 2 : Les mécanismes de suivi et d’évaluation des politiques de développement sont fonctionnels et efficaces. 1. Système national statistique renforcé et mieux coordonné 2. Meilleur suivi et évaluation des programmes de lutte contre la pauvreté. des OMDs 3. Meilleure coordination de l’aide au développement Ligne de base : Absence de données statistiques désagrégées disponibles. Indicateurs : Données statistiques fiables et désagrégées par sexe disponibles Structure de suivi/évaluation de la lutte contre la pauvreté renforcée Cadre de concertation gouvernement/bailleurs de fonds institutionnalise et opérationnel Rapport analytique sur l’APD publie régulièrement Effet 3 : Promotion et protection des droits des populations, particulièrement les enfants et les femmes, mieux assurées. 1. Système judiciaire renforcé de manière à améliorer l’accès à la justice des populations vulnérables, dont les femmes. 2. Plus grande représentativité des populations, particulièrement des jeunes et des femmes, assurée et leadership de la femme renforcé. Ligne de base : Peu de magistrats dans les tribunaux. Pas de commission nationale de promotion des droits humains. Pas de rapports périodiques sur l’internationalisation des conventions internationales Indicateurs : Ratio population/juges augmente de 50 %, Une commission nationale de promotion des droits humains opérationnelle. Rapports périodiques sur l’internalisation des conventions internationales publiés régulièrement. Nb de recommandations des rapports mises en œuvre. Réseau des points focaux genre renforcé 16
  21. 21. 2. LE CADRE STRATEGIQUE DU PROGRAMME 2.1. Le Document d’Appui au Programme Le Document d’Appui au Programme décrit les objectifs, composantes, modalités de mise en œuvre et budgets du « Programme de Renforcement des Capacités Nationales pour une Bonne Gouvernance » (PRCBG). L’objectif de développement de l’assistance du PNUD est de « contribuer à l’efficacité et à la transparence dans la gestion économique et sociale du pays et à conforter l’Etat de droit dans une société démocratique ». Le DAP renvoie également aux notions d’équité et de transparence de l’accès au pouvoir et aux ressources ainsi que de transparence dans les pratiques de gestion, y compris dans le secteur privé. Selon les concepteurs du programme, celui-ci poursuit quatre objectifs immédiats : (i) renforcer le développement institutionnel ; (ii) renforcer les capacités des ressources humaines de l’administration publique ; (iii) poursuivre et consolider le processus de décentralisation ; (iv) renforcer les performances économiques à travers le développement et la promotion du secteur privé. Le programme est structuré autour de trois sous-programmes (qui correspondent aux objectifs immédiats précédents après réunion des deux premiers) : 1. Le développement institutionnel, à travers l’amélioration du travail parlementaire, l’appui au processus électoral, la protection et la promotion des droits humains, ainsi que la valorisation des ressources humaines de l’administration publique. 2. La consolidation du processus de décentralisation et le renforcement du partenariat entre les administrations locales et les organisations de la société civile (ONGs, mouvements associatifs…). 3. Le développement du secteur privé en faisant de Djibouti un pôle économique performant dans le processus d’intégration régionale et mondiale. Le tableau 3 résume la structure de produits et activités proposée pour chacun des trois sous- programmes. Les principaux résultats attendus sont : 1. Une Assemblée Nationale aux capacités renforcées pour une mise en œuvre effective de ses missions législatives et de contrôle. 2. Un processus électoral régulier, transparent et serein. 3. Les droits humains respectés. 4. Des ressources humaines bien formées et motivées. 5. L’efficience, la responsabilité et la transparence dans la gestion publique améliorées grâce à une société civile impliquée et responsable. 6. Un secteur privé dynamique et organisé. Le PRCB a une durée de 32 mois (1er mai 2003 – 31 décembre 2005) et le budget PNUD est de 521.000 US$. 17
  22. 22. Tableau 3 : Caractéristiques essentielles du Programme de Renforcement des Capacités Nationales pour une Bonne Gouvernance » SOUS-PROGRAMME 1 : DÉVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL Volet Produits Activités Assemblée Nationale Une AN renforcée et opérationnelle Centre de documentation et des archives mis en place (2003) ; textes de lois vulgarisés (2003) ; espace numérique développé et fonctionnel (2004) ; amélioration de l’organisation administrative du SG/AN ; développement de l’équipement informatique. Une AN disposant des capacités nécessaires à l’exécution de son mandat et de ses missions (fonctions législatives et de contrôle) Identification des besoins, élaboration et mise en œuvre d’un programme de sensibilisation à l’intention des députés, en matière d’élaboration et d’interprétation des textes juridiques, de finances publiques et d’informatique. Processus électoral Structures nationales organisées et opérationnelles Etude des besoins de renforcement des capacité réalisée et programme d’action mis en place (2003) ; espace numérique développé et fonctionnel (2004) ; formation des membres et du personnel assurée (2003-2005) ; renforcement des capacités des structures ; développement de l’équipement informatique. Promotion des Droits humains Des décideurs mieux sensibilisées sur les aspects portant sur la promotion des Droits Humains Plan d’actions national en matière de protection et promotion des Droits Humains finalisé (2003) ; Lancement de campagnes de sensibilisation (2004) et appui aux diverses activités de sensibilisation, formation, surveillance et mobilisation sociale d’OSC oeuvrant dans le domaine de la promotion des droits humains ; formation des juristes en matière de Droits Humains ; mobilisation des ressources auprès du projet régional RAB/01/003 « Développement Humain et Droits Humains dans les pays Arabes ». Administrations publiques Ressources humaines de l’Etat formées et motivées Elaboration d’un schéma directeur de la formation permanente conforme à la réforme du statut de la fonction publique (2004) ; évaluation des besoins en formation/perfectionnement ministère par ministère ; élaboration des programmes et réalisation des actions de formation par spécialité/domaine (2004/2005). Productivité de l’administration améliorée Requête préparée (2003) pour le projet régional RAB/02/003 « NTIC pour le développement » SOUS-PROGRAMME 2 : GOUVERNANCE LOCALE Gouvernance locale Des acteurs nationaux et locaux mieux sensibilisés aux enjeux de la décentralisation Mise en place d’un groupe de formateurs/communicateurs ; recensement de la population-cible ; évaluation des besoins et formulation des programmes ; organisation d’ateliers de sensibilisation et de vulgarisation (2003). Capacités des institutions chargées de la mise en œuvre de la décentralisation renforcées Identification et recrutement des formateurs sur les thèmes liés à la décentralisation ; recensement de la population-cible au niveau du Ministère de l’Intérieur, de la Commission et des Conseils régionaux ; évaluation des besoins et élaboration des programmes ; établissement et validation du plan de formation et signature d’un contrat via l’INAP ; réalisation et évaluation des actions de formation (2003-2004). Un partenariat bâti entre les administrations locales et les OSC Préparation d’un cadre juridique favorable au développement des organisations de la Société civile (2003-2004) ; utilisation des OSC dans la vulgarisation des textes sur la décentralisation ; préparation d’un programme de renforcement des capacités des OSC pour faciliter leur implication dans les activités de développement local (2004). SOUS-PROGRAMME 3 : PROMOTION DU SECTEUR PRIVÉ Promotion du secteur privé Un environnement plus favorable aux affaires et une meilleure connaissance des marchés Réforme du droit des affaires djiboutien ; réalisation d’une étude sur les problèmes de financement à long terme à Djibouti (FDES) ; sensibilisation des opérateurs du secteur privé et des décideurs politiques sur les initiatives régionales (COMESA) ou continentales (NEPAD) ou mondiales (AGOA, OMC…) Un dispositif institutionnel de concertation/consultation et de promotion, permettant d’assurer la compétitivité du secteur privé Etude et mise en place d’un dispositif efficace de concertation secteur public/secteur privé et de promotion du secteur privé (2003) ; accompagnement du changement institutionnel de la Chambre de Commerce (2003-2004) Une politique commerciale préparée et validée Réalisation, dans le cadre de la préparation de la nouvelle politique commerciale nationale, de l’étude générale sur la compétitivité de l’économie nationale et son insertion dans l’économie mondiale. 18
  23. 23. Les arrangements relatifs à la gestion du programme peuvent être résumés ainsi :  Un dispositif à trois niveaux pour la supervision de l’exécution est proposé. Il comprend d’abord un Comité de Pilotage et d’Orientation interministériel élargi, présidé par le Premier Ministre, composé des responsables des institutions concernées et dont le secrétariat est assuré par le Secrétaire Général du Gouvernement. Une Unité de Gestion et d’Appui à la Coordination est par ailleurs constituée pour appuyer le Secrétariat du Gouvernement, contrepartie gouvernementale du Programme d’appui. Elle comprend le Coordonnateur national, appuyé par des consultants temporaires et un assistant administratif et financier. Le coordonnateur national du programme est chargé de programmer, suivre et coordonner l’exécution des actions et la réalisation des résultats attendus. Enfin, chaque sous-programme ou volet de sous- programme du présent Programme d’appui est placé sous la tutelle d’une structure nationale. Cinq « agences de réalisation » sont ainsi identifiées : (i) l’Assemblée Nationale (volet renforcement de l’institution parlementaire, SP1), (ii) Ministère de l’Intérieur (volet appui au processus électoral, SP1 et sous-programme relatif à la gouvernance locale, SP2), (iii) Ministère de la Justice (volet relatif à la promotion des Droits Humains, SP1), (iv) Ministère chargé de la Fonction publique (volet relatif à la Réforme Administrative et à la valorisation des ressources humaines, SP1), (v) Chambre de Commerce de Djibouti (sous programme relatif au développement du secteur privé).  Le programme est exécuté selon la modalité d’exécution nationale avec l’appui de plusieurs agences coopérantes du Système des Nations Unies (UNDESA, CNUCED, ONUDI, BIT…).  Le suivi et l’évaluation du Programme s’effectue sur les bases suivantes : (i) programmes de travail trimestriels pour chaque sous-programme ou volet ; (ii) missions de suivi et de contrôle de qualité des activités par les agences de coopération des Nations Unies sélectionnées ; (iii) rapport d’avancement annuel soumis à l’approbation du Comité d’Orientation ; (iv) évaluation du Programme au cours de la 3e année dans le cadre d’une Evaluation d’Effet (outcome evaluation). 2.2. Forces et faiblesses du DAP 2.2.1. Les forces Le Document d’appui au Programme pour le PRCBG comporte quelques atouts :  Le document reprend une partie des éléments déjà élaborés à l’époque pour le DAP du Programme d’appui à la lutte contre la pauvreté. Il assure de ce fait une certaine cohérence pour les deux programmes principaux du PNUD.  Les concepteurs ont listé, pour chacun des domaines de la gouvernance, une bonne partie des problèmes posés.  Les objectifs du DAP sont bien en rapport avec les priorités du gouvernement telles qu’elles étaient exprimées, à défaut de Programme National de Bonne Gouvernance, dans les déclarations de politique générale et dans le « cadre de référence sur la bonne gouvernance » préparé en 2002. 2.2.2. Les faiblesses Le DAP comporte cependant des insuffisances majeures qui feront que ce qui devait constituer le cadre de référence pour toute la durée de programme s’avèrera rapidement obsolète :  Le diagnostic établi est très sommaire, peu analytique et « passe-partout ». Aucun des domaines ne fait l’objet d’une analyse sérieuse du contexte institutionnel, des stratégies, des 19
  24. 24. priorités à mettre en œuvre ou encore des contraintes spécifiques à Djibouti. De même, aucune appréciation n’est donnée sur les programmes antérieurs du PNUD.  Certaines contradictions internes sont notées. Alors que le DAP précise que l’appui du PNUD ne peut se baser sur l’existence d’un véritable Programme National de Bonne Gouvernance, il fait référence, ailleurs dans le document, à ce dernier.  Les concepteurs du programme semblent avoir adhéré aux différents documents disponibles - généralement élaborés suivant des processus participatif limités et à la demande des partenaires au développement – sans prendre en compte le décalage potentiel entre ces derniers et l’engagement effectif des décideurs sur les réformes. Ceci pouvait aisément être fait par exemple pour certaines réformes (modernisation de l’administration publique) en gestation depuis plusieurs années avant la formulation du DAP.  Certains conflits latents et durables - préexistants au démarrage du programme – entre le Ministère du Commerce et la Chambre de Commerce n’ont pas empêché de faire de la promotion du secteur privé l’un des trois axes du programme.  Le sous-programme consacré à la gouvernance locale apparaît contestable dans la mesure où (i) aucune stratégie claire d’appui au processus de décentralisation n’est proposée, (ii) le contexte de l’époque ne se caractérisait par des signaux forts de la part des autorités confirmant un engagement rapide des réformes, (iii) un volet d’appui aux Conseils Régionaux Provisoires, sous l’angle du développement local, était déjà inscrit dans le Programme « Pauvreté » du PNUD.  Les actions opérationnelles sont très peu détaillées, pas toujours en rapport avec l’intitulé des produits correspondants et les stratégies d’intervention spécifiques à chaque volet ne sont pas définies. De même, le document comporte peu d’indications sur le chronogramme des actions.  Le DAP, pour différents volets du programme, évoque des partenariats avec plusieurs bailleurs de fonds mais aucune information n’est donnée sur les programmes respectifs des partenaires et sur les budgets et contenus concrets de ces alliances.  Enfin, on ne peut qu’être frappé, dans un contexte où la mobilisation de ressources auprès des PTF traditionnels n’était pas aisée, par le décalage existant entre d’une part le budget initial du programme, d’autre part l’ampleur et la diversité des chantiers d’intervention retenus. Ces derniers comprennent ainsi le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale, l’appui au processus électoral, la promotion des droits humains, la politique de formation continue dans l’administration publique, la sensibilisation des décideurs sur la décentralisation et la formation des acteurs de cette dernière, le renforcement des capacités de la société civile, la réforme du droit des affaires, l’étude sur les problèmes de financement à long terme des entreprises, l’appui conseil à la Chambre de Commerce, la mise en place d’un dispositif de concertation entre le secteur public et le secteur privé,… Pas moins de dix institutions partenaires directs ont ainsi été retenues dans le programme sans compter les organisations de la société civile. 20
  25. 25. 3. PERFORMANCES DU PROGRAMME Le DAP a été signé le 28 avril 2003. Le DAES est rapidement intervenu (mission de suivi en juin 2003) pour aider à la mise en route des activités. Le rapport du conseiller interrégional a ainsi proposé un plan d’action annuel pour chaque composante. L’Unité de Gestion et de Coordination (UGC) a été mise en place en août 2003 et s’est trouvée rapidement fonctionnelle grâce à l’appui du SGG. L’exécution du Programme proprement dite a débuté en septembre 2003 par un atelier de démarrage sur l’approche programme et sur les modalités d’exécution nationale destiné aux représentants des différents départements et institutions concernés. La période septembre-octobre 2003 a été utilisée pour la sensibilisation des Ministres et responsables des départements impliqués. Le DAP a été transmis différentes institutions concernées (Assemblée Nationale, Ministère de la Justice, Ministère de l’Intérieur, Ministère de l’Emploi, Chambre de Commerce) et les points focaux pour chaque volet du Programme ont été désignés dans la foulée. Cette section retrace l’évaluation réalisée par la mission sur les performances du programme, en termes d’activités, produits et résultats, sur l’ensemble de la période novembre 2003-mai 2007. La présentation se réfère d’abord aux produits tels qu’ils ont été définis dans les trois sous-programmes du PRCBG (3.1 à 3.3) puis elle aborde les réalisations « hors DAP » (3.4) et la question des partenariats (3.5). 3.1. Sous programme 1 « Développement institutionnel » Le premier sous-programme du DAP - dont l’intitulé (« Développement institutionnel ») est assez mal choisi puisque les deux autres sous-programmes visent également au développement d’institutions publiques - repose sur quatre volets : (i) Assemblée Nationale, (ii) Processus électoral, (iii) Promotion des droits humains, (iv) et Administrations publiques. Les produits visés et activités correspondantes sont repris dans le tableau 3. 3.1.1. Volet « Assemblée Nationale » Référentiel DAP Le DAP a prévu la réalisation de deux produits : (i) une Assemblée Nationale renforcée et opérationnelle, (ii) une Assemblée Nationale disposant des capacités nécessaires à l’exécution de son mandat et de ses missions (fonctions législatives et de contrôle). Pour le premier produit, les activités concernent la mise en place d’un centre de documentation et des archives (2003), une vulgarisation des textes de lois (2003), la création d’un espace numérique fonctionnel (2004), l’amélioration de l’organisation administrative du Secrétariat Général de l’Assemblée, et le développement de l’équipement informatique. La réalisation du second produit doit résulter de l’élaboration et de la mise en œuvre d’un programme de sensibilisation à l’intention des députés, en matière d’élaboration et d’interprétation des textes juridiques, de finances publiques et d’informatique. Le DAP évoque un partenariat pour cet appui à l’Assemblée Nationale entre le PNUD, l’Union Européenne, le FNUAP et l’Italie. Le DAP fait également référence au Thematic Trust Fund « Appui aux parlementaires » mobilisé en 2003, lequel a prévu, outre des apports en équipement, l’organisation de diverses formations et sensibilisations d’abord sur les questions de genre, les recommandations du Sommet de Bejing et les travaux de la CEDAW, ensuite, et de manière plus générale, sur les outils et mécanismes du travail parlementaire. 21

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