PREMIER MINISTRE CONSEIL D’ORIENTATION DE L’ÉDITION PUBLIQUE ET DE L’INFORMATION ADMINISTRATIVE                           ...
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Le Conseil dorientation de lédition publiqueet de linformation administrative, placé auprès duPremier ministre, exerce une...
SOMMAIRE Préface        par Serge LASVIGNES                                                                  p. 5         ...
Préface            PAR SERGE LASVIGNES            Secrétaire général du Gouvernement            Membre du Conseil d’orient...
Introduction                 PAR MICHEL PINAULT                 Président de la section de l’administration du Conseil d’É...
▪ qualité de l’information administrativedes usagers ;                                        Premières analyses▪ mise à d...
Une dynamique d’innovation ensuite. Ces  2011 : entretenir la dynamique                           premiers résultats, obte...
PARTIE 1           LA QUALITÉDE L’INFORMATION ADMINISTRATIVE          DES USAGERS                                  9/56
Partie            LA QUALITÉ DE L’INFORMATION ADMINISTRATIVE     1      DES USAGERS            Vers un cadre commun de pro...
confrontée aux enjeux (et parfois aux diffi-                Retraites, RSA : quelques exem-cultés, par exemple avec la sph...
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drée par une circulaire du Premier ministre     ministères et services déconcentrés. Pardu 20 mars 1998. Les exigences qui...
Conseil orientation edition publique et information administrative rapport 2010
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Conseil d'orientation de l'édition publique et de l'information administrative - Rapport 2010 présenté à Monsieur le Premier ministre en application de l’article 1er du décret n° 2010-32 du 11 janvier 2010

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Conseil orientation edition publique et information administrative rapport 2010

  1. 1. PREMIER MINISTRE CONSEIL D’ORIENTATION DE L’ÉDITION PUBLIQUE ET DE L’INFORMATION ADMINISTRATIVE Rapport 2010 présenté à Monsieur le Premier ministre en application de l’article 1er du décret n° 2010-32 du 11 janvier 2010 Mai 2011Secrétariat du Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative - 26, rue Desaix - 75727 Paris cedex 15 - secretariat.coepia@dila.gouv.fr
  2. 2. 2/56
  3. 3. Le Conseil dorientation de lédition publiqueet de linformation administrative, placé auprès duPremier ministre, exerce une fonction dévaluation,dexpertise et de conseil dans les domaines sui-vants :― lédition publique et les publications administrati-ves, quel que soit leur support ;― linformation et le renseignement administratifs ;― la mise à disposition des données publiques.Il veille à la bonne allocation des moyens et à laqualité du service rendu à lusager.Il remet chaque année au Premier ministre un rap-port sur lactivité des administrations de lÉtat en cesmatières.Décret n° 2010-32 instituant un Conseil d’orientation de l’éditionpublique et de l’information administrative, article 1er 3/56
  4. 4. SOMMAIRE Préface par Serge LASVIGNES p. 5 Secrétaire général du Gouvernement Introduction par Michel PINAULT p. 6 Président du Conseil d’orientation 1 La qualité de l’information p. 9 administrative des usagers 2 La mise à disposition p. 15 et la valorisation des données publiques 3 Les politiques p. 24 de l’édition publiqueAnnexes I. Décret n° 2010-32 du 11 janvier 2010 p. 32 II. Organisation du Conseil d’orientation III. Liste des membres du Conseil d’orientation IV. Liste des participants aux travaux V. Liste des réunions du Conseil d’orientation VI. Liste des personnes auditionnées 4/56
  5. 5. Préface PAR SERGE LASVIGNES Secrétaire général du Gouvernement Membre du Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative L e Conseil d’orientation de l’édition tériel est évident. Et ces propositions doi- publique et de l’information adminis- vent concilier le souci de modernisation de trative vient de terminer sa première l’État, la volonté de répondre aux attentes année. Comme le montre son rapport, elle des citoyens et des entreprises, et la né- est très prometteuse. cessité de résorber le déficit public… La mission est pourtant difficile. Non seule- Le Conseil a réussi son démarrage. Il a su ment le spectre des sujets dont traite le trouver les angles d’attaque pertinents et Conseil est vaste (il va de l’édition papier se donner des méthodes de travail effica- traditionnelle à la mise à disposition de ces. Il concilie la hauteur de vues et le données numériques, en passant par souci d’être concret, la rigueur et le prag- l’information téléphonique), mais il s’agit matisme. en outre d’activités marquées par des évolutions rapides et profondes, tant en ce Cette mise en route, on la doit à la qualité qui concerne les techniques utilisées que des membres qui constituent le Conseil : à les attentes et le profil des usagers. Michel PINAULT, dont la présidence, qui allie un véritable investissement sur le fond Diversité des sujets, mais aussi de la com- des travaux avec le souci constant d’une position. Non seulement l’administration y organisation efficace, a su d’emblée créer est représentée dans toutes ses activités et une dynamique ; à Olivier CAZENAVE, dans la variété de ses sensibilités, mais en- vice-président et à la phalange des prési- core, pour éviter que cette administration dents et rapporteurs des formations spé- ne réfléchisse en vase clos, on a fait appel cialisées, dont le travail de réflexion et de à plusieurs acteurs privés. Dans des do- proposition nourrit le Conseil et lui permet maines tels que l’édition et l’information, de traiter de front la diversité de ses sujets ; public et privé ne sauraient raisonnable- à l’ensemble des participants, qui ont bien ment s’ignorer : ils ont tout à gagner à dis- voulu se prêter à une enrichissante poser d’une enceinte permettant de mu- confrontation des points de vue. tualiser des expériences, et d’exprimer attentes ou mises en garde. À tous les membres du Conseil, j’adresse les remerciements du Premier ministre. Je Pluralité enfin de l’objet. Le Conseil ne sau- forme enfin le vœu que les travaux à venir rait se borner à être lieu d’échanges et de soient d’une aussi belle qualité. débat. Il doit permettre au Premier ministre de disposer de propositions concrètes dans des matières dont l’enjeu interminis- Serge LASVIGNES 5/56
  6. 6. Introduction PAR MICHEL PINAULT Président de la section de l’administration du Conseil d’État Président du Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative A u début de l’année 2010 est né le avec le renfort de personnalités qualifiées Conseil d’orientation de l’édition dans les domaines de la diffusion légale, publique et de l’information admi- de l’édition publique et de l’information nistrative, créé par le décret n° 2010-32 du administrative. 11 janvier 2010. Il a été installé par le Se- crétaire général du Gouvernement au La diversité des membres du Conseil printemps, avec l’ambition d’enclencher d’orientation et la qualité des participants une dynamique d’échange, d’innovation aux travaux que nous menons confèrent à et de conseil dans ses domaines de com- nos analyses et recommandations une pétence. originalité et une valeur ajoutée essentiel- les au bon accomplissement de notre mis- 25 réunions, 69 participants et 79 person- sion auprès du Premier ministre. nes auditionnées ont nourri un travail de réflexion qui a débouché, dès le mois de Je salue également ici l’engagement dé- novembre, sur la formulation de premières terminé du Secrétaire général du Gouver- analyses et recommandations. nement, dont l’appui s’est avéré décisif en cette première année de vie. Une fonction d’évaluation, d’expertise Être pragmatique et de conseil et efficace Placé auprès du Premier mi- Être pragmatique et nistre, le Conseil d’orientation efficace est notre pré- exerce une fonction occupation perma- d’évaluation, d’expertise et nente. Sur les sujets de la de conseil dans les domaines compétence du Conseil de l’édition publique et des d’orientation, je crois publications administratives, qu’il convient de nous quel que soit leur support, de 1 - Michel PINAULT garder de la tentation l’information et du rensei- naturelle d’une discus- gnement administratifs et de la mise à dis- sion trop abstraite, qui ferait perdre de vue position des données publiques. Il veille à l’objectif d’aide à la décision. la bonne allocation des moyens et à la qualité du service rendu à l’usager. Il re- Aussi notre démarche se veut-elle la plus met chaque année au Premier ministre un souple. L’organisation de nos travaux vise rapport sur l’activité des administrations de à laisser une grande part à l’initiative des l’État en ces matières. acteurs les plus concernés par chaque sujet et au dialogue entre les partenaires Sa première richesse est sa composition : le publics ou privés. Trois formations spéciali- Conseil d’orientation réunit en effet les sées ont ainsi été constituées afin de per- responsables des principales administra- mettre à nos travaux de se développer tions concernées, les représentants efficacement en s’appuyant sur les cen- d’organismes professionnels et tres d’intérêt et préoccupations propres d’associations actifs dans ces secteurs, aux membres : 6/56
  7. 7. ▪ qualité de l’information administrativedes usagers ; Premières analyses▪ mise à disposition et valorisation des don- et recommandationsnées publiques ; L’actualité a été particulièrement riche▪ politiques de l’édition publique. dans les domaines de compétence du Conseil d’orientation : rapport Riester etCette souplesse ne signifie pas, bien au mesures d’amélioration de la relation nu-contraire, une moindre implication des mérique avec les usagers, développementacteurs publics. Il convient de garder à de licences de réutilisation des informa-l’esprit que les échanges et études au sein tions publiques, projet de portail Étalab...des formations spécialisées ont vocation à Ces évolutions nombreuses et rapides au-déboucher sur des recommandations au raient pu ralentir et disperser nos efforts.Premier ministre, lesquelles peuvent deve- C’est le contraire qui s’est produit.nir des décisions que les administrationsauront à appliquer. À elles aussi, donc, de Le programme de travail arrêté au prin-nourrir les échanges et contribuer aux temps pour l’année 2010 a permisorientations dégagées par le Conseil d’enregistrer des avancées sur plusieursd’orientation. sujets, débouchant en fin d’année sur des premières analyses et recommandations, quelques mois à peine après l’installation du Conseil d’orientation. Éclairer, accompagner, évaluerl’action administrative La réflexion engagée sur la qualité de l’information administrative des usagers aUn très grand nombre de services publics ainsi ouvert des pistes pour offrir aux ac-sont concernés par les chantiers ouverts teurs publics un cadre commun de pro-par le Conseil d’orientation sur duction et de gouvernance.l’information administrative, les donnéespubliques comme l’édition publique. Alors Plusieurs recommandations ont été formu-que dans ces domaines l’action adminis- lées afin de clarifier le cadre juridique detrative est directement au contact des la réutilisation des données publiques parusagers – citoyens ou entreprises –, l’enjeu les opérateurs privés, tandis que se poursuitpour les administrations est fort. activement l’analyse théorique et pratique de la chaîne de valeur de la donnée pu-Dans le cadre des mutations engagées blique.par l’État pour s’adapter aux évolutions dela société comme des technologies, le La performance de la fonction de publica-Conseil d’orientation doit contribuer à tion de l’État a fait l’objet d’une enquêteéclairer, accompagner et évaluer l’action sur les bonnes pratiques auprès des princi-administrative, sans la perturber. Le Conseil paux acteurs, à partir de laquelle une séried’orientation n’est pas « une administration de recommandations a été émise. Parallè-de plus ». Il n’a pas de vocation décision- lement et à la suite d’une analyse concer-nelle : son rôle est bien, en amont, de tée de la situation et de ses perspectives,contribuer à orienter la réflexion et la poli- un programme de relance des traductionstique de l’État en matière d’information du droit français diffusées sur Légifrance aadministrative, de données publiques et été mis au point.d’édition publique. 7/56
  8. 8. Une dynamique d’innovation ensuite. Ces 2011 : entretenir la dynamique premiers résultats, obtenus en quelques mois, nous encouragent à poursuivre nosdu Conseil d’orientation travaux pour trouver des pistes adaptées à la société d’aujourd’hui et aux technolo-Alors qu’il entre dans sa deuxième année gies disponibles face aux problématiquesd’existence, le Conseil d’orientation entre- de l’information administrative, de la misetiendra en 2011 la dynamique que ses à disposition des données publiques et demembres ont su faire naître pour remplir l’édition publique.entièrement sa mission. Une dynamique de conseil enfin. LeUne dynamique d’échange d’abord. Il Conseil d’orientation devra en 2011 tout àconvient de cultiver l’originalité et la ri- la fois veiller à ce que ses travaux sechesse de cet organisme consultatif, en concrétisent en recommandations et res-nous assurant de l’implication la plus large ter attentifs à la mise en œuvre des déci-et continue de tous les membres, publics sions qui sont nées de nos propositions.comme privés. Michel PINAULT 1 6 8 7 9 5 3 4 2 2 - Les présidents, rapporteurs généraux et secrétaires du Conseil d’orientation 1. Michel PINAULT 2. Olivier CAZENAVE 3. Olivier SCHMIT 4. Arnaud LACAZE 5. Danielle BOURLANGE 6. Bernard MARX 7. Alain-Roland KIRSCH 8. Olivier GARNIER 9. Éric GRISTI (Organisation du Conseil d’orientation en annexe II) 8/56
  9. 9. PARTIE 1 LA QUALITÉDE L’INFORMATION ADMINISTRATIVE DES USAGERS 9/56
  10. 10. Partie LA QUALITÉ DE L’INFORMATION ADMINISTRATIVE 1 DES USAGERS Vers un cadre commun de production et de gouvernance de l’information administrative ?D écidé à saisir les opportunités d’une en finir avec la redondance d’informations meilleure prise en compte de la hétérogènes ou non mises à jour ». qualité de l’information administra-tive apportée aux usagers par internet, leConseil d’orientation a avancé l’idée L’information administrative :d’offrir aux acteurs publics un cadre com- un rôle encore faiblement structurémun de production et de gouvernance del’information administrative. au sein des ministèresLa formation Malgré un largespécialisée consensus sur les« Qualité de enjeux d’unel’information information ad-administrative ministrative dedes usagers » a qualité, la forma-appuyé ses ré- tion spécialiséeflexions sur un a constaté quegroupe de tra- ce rôle au seinvail (liste des des ministèresparticipants à la est encore fai-formation spé- blement structu-cialisée en an- ré.nexe IV-1) réunià six reprises et La réflexion en-sur un cycle de gagée rejointconsultation des largement lesprincipaux dé- attentes descideurs concer- usagers tellesnés par la pro- que la Directionblématique générale de la(liste des audi- 3 - Le site internet gouvernemental sur la réforme modernisationtions en an- des retraites de 2010 et le site du GIP Info Retraite de l’État (DGME)nexe VI). a pu les établir à travers son pa-Ces travaux interviennent avec, en arrière- nel et sa démarche d’écoute structurée,plan, la mise en œuvre des propositions du les préoccupations exposées par le Ser-rapport du député Franck RIESTER, officiel- vice d’information du gouvernementlement engagée en février 2010 par le (SIG) (qui évoque notamment son dispositifGouvernement, qui portent globalement rédactionnel ainsi qu’une distinction entresur l’amélioration de la relation numérique l’information dite « éditorialisée » du siteà l’usager, et notamment sa mesure n°4 gouvernement.fr et celle, dite « administra-intitulée « systématiser la réutilisation des tive », reprise sur service-public.fr) ou cellesinformations entre les administrations pour de la Direction de l’information légale et administrative (DILA), très directement 10/56
  11. 11. confrontée aux enjeux (et parfois aux diffi- Retraites, RSA : quelques exem-cultés, par exemple avec la sphère so- ples de bonnes pratiquesciale) de l’alimentation et del’actualisation des informations reprises par La mise en œuvre des dispositifsle site service-public.fr. d’information spécifiques aux retraites ou au RSA fournit quelques exemples de bon-L’ensemble des membres du groupe de nes pratiques mais aussi quelques pointstravail et des personnes consultées de vigilance.s’accordent sur trois principaux critères dequalité de l’information administrative : La formation spécialisée a appuyé sonprécision, fraîcheur, lisibilité. analyse sur quelques cas concrets, em- blématiques par l’étendue du publicLes critères complémentaires de personna- concerné, la complexité réglementaire quilisation (renseigner l’usager sur sa situation, les sous-tend ou encore leur actualité. Ain-ses droits, ses obligations ou ses démar- si, un examen spécifique des thèmes de laches) et de pro-activité (aller au devant retraite, de la nationalité et du revenu dede l’usager, en devançant si possible sa solidarité active (RSA) a été conduit.sollicitation) ont également été mis enavant. Cette analyse comparée a Trois principaux d’abord permis de mettre enPour autant, la fonction « infor- critères de qualité exergue quelques bonnes prati-mation administrative » apparaît de l’information ques :comme faiblement structurée administrative :(souvent émiettée) et rarement ▪ les vertus d’un « guichet unique » précision, fraî-incarnée par un responsable (lieu et référent uniques de pro- cheur, lisibiliténommément identifié. Ainsi, se- duction et de validation delon les ministères, elle semble l’information), particulièrementtantôt portée par la direction de la com- dans le cadre du RSA, et son articulationmunication, tantôt par les webmestres (ces avec les conseils généraux ;derniers relevant soit de la direction de lacommunication, soit de la direction des ▪ l’intérêt, a fortiori quand la loi le prévoit,systèmes d’information), quelquefois par d’une information « poussée » vers ses ci-les directions juridiques ou par un corres- bles (cas de l’information retraites) qui pré-pondant au sein du secrétariat général sente le double avantage de la pro-(chargé aussi de la modernisation et/ou activité et d’une personnalisation selon led’assurer l’interface avec service- destinataire ;public.fr). Il n’est pas rare que les directions« métier », en leur qualité d’émettrice de ▪ la force d’un dispositif dont la responsabi-contenu, prennent aussi place dans le lité et la comitologie sont clairement défi-dispositif. nies (cas du GIP Info Retraites, dont lePour cette raison, un réseau des corres- mandat est explicite, ou du portail RSApondants « information administrative » appuyé sur un comité associant les collec-n’existe pas en tant que tel, ce qui limite tivités locales, les caisses d’allocations fa-fortement les possibilités d’harmonisation miliales et les services déconcentrés deou de mutualisation des pratiques. À cet l’État, en une véritable « boucleégard, aucun des deux cercles – informels d’amélioration continue ») ;– sur lesquels prennent appui respective-ment le SIG et la DILA ne répond pleine- ▪ l’effort porté sur la précision etment aux objectifs de pilotage de la quali- l’exhaustivité des informations et/ou desté de l’information administrative. justificatifs demandés à l’usager, dès l’amont, dans le cadre d’une démarche administrative, comme l’a montré l’exemple de la nationalité ; 11/56
  12. 12. ▪ la valeur ajoutée d’équipes rédactionnel- Plan « Riester » : une opportunitéles (internes ou externalisées, comme cel- de meilleure prise en compte de lales dont dispose le SIG ou auxquelles re-court le ministère de l’Éducation natio- qualité de l’information administra-nale) qui contribuent à rendre accessible tive par internetl’information administrative « brute » desdirections métier. Les travaux engagés pour « Améliorer la relation numérique à l’usager » (planCes quelques bonnes pratiques invitent « Riester ») constituent une opportunité deparallèlement à pointer deux principaux meilleure prise en compte de la qualité depoints de vigilance : l’information administrative apportée par le canal internet.▪ d’abord la logique de« guichet unique », sou- La mise en applicationvent entendue comme des mesures proposées« mise-en-œuvre-d’un- par le groupe d’expertsgrand-portail-internet-qui- du numérique présidérépond-à-tous-les- par le député Riester estbesoins-des-usagers », qui en cours. Deux de cespeut avoir l’inconvénient mesures présentent unede parfois masquer d’une adhérence directe avecpart le travail à accomplir la mission de la formation– qui est pourtant d’égale spécialisée : la réductiondifficulté et de même du nombre de sites inter-importance – sur les au- net de l’État et la mise entres canaux que le web, place d’une charte inter-et d’autre part une agré- net de l’État.gation de contenus quin’apporte pas forcément Les travaux pour réduirede garanties en termes le nombre de sites sontde lisibilité et de fraîcheur déjà bien engagés et 4 - Le rapport RIESTERde l’information, et qui ne sur lamélioration de la relation constituent une excel-s’appuie pas nécessai- numérique à lusager a nourri la lente occasion de re-rement sur des techni- réflexion du Conseil dorientation prendre à bon niveau laques de réutilisation de question de la qualité detype « co-marquage » ; l’information administra-▪ ensuite, ces bonnes pratiques observées tive diffusée sur le web. En particulier, ilisolément sur des thématiques spécifiques, faudrait éviter que la fusion de plusieurslaissent partiellement inexploité un poten- sites ait pour effet de dégrader cette qua-tiel de mutualisation assez fort et lité par exemple en raison d’une arbores-n’apportent aucune réponse sur la néces- cence rendue plus complexe et qui feraitsaire transversalité de l’approche à déve- reposer sur l’internaute la charge de re-lopper en matière d’information adminis- chercher puis de trier l’information perti-trative, un événement de vie ou une for- nente.malité administrative mettant fréquem-ment l’usager – qui regarde À l’inverse, cette réduction drastique dul’administration comme un tout – en rela- nombre de sites, à l’instar de ce qui esttion avec plusieurs guichets administratifs. engagé au sein des services déconcentrés de l’État dans le cadre de la réforme de l’administration territoriale, offre l’opportunité de mettre (ou remettre) en place un dispositif – local et national – de « co-marquage », sur le modèle de « ser- vice public local ». Cette organisation (qui s’appuie également sur les techniques dites de « mash-up » ou de « multi- plexage ») permet d’identifier les fournis- 12/56
  13. 13. seurs d’information, de les solliciter pour Pour une démarche interministé-leur actualisation puis de partager, de rielle structurée d’amélioration defaçon transparente pour l’internautecomme pour les gestionnaires de sites l’information administrativeweb, cette information dite « co-marquée ». La diffusion d’un document de référence, fixant un cadre commun de production etCe dispositif permet donc de concilier : de gouvernance de l’information adminis- trative, serait très utile et pourrait permettre▪ la nécessité d’établir une responsabilité de donner corps aux réflexions de la for-unique et bien identifiée pour chaque in- mation spécialisée.formation émise ;▪ la mise à disposition La formation spécia- La qualité de l’information administrative lisée a en effet retiréde cette même in- diffusée à l’échelon local : l’avenir du « co-formation, le plus sou- de ses travaux la marquage » conviction qu’unevent en temps réel,au travers de plusieurs La Caisse des dépôts a décidé en 2010 d’arrêter démarche interminis- progressivement sa plateforme « Service public lo- térielle structuréesites internet voire une cal », qui proposait aux collectivités territoriales et auxdiffusion en multi- services locaux de l’État un service de mise en œuvre d’amélioration decanal ; du « co-marquage » avec le portail national service- l’information admi- public.fr. nistrative est néces-▪ le cas échéant, saire et peut être Le « co-marquage » permet aux sites internet publicsl’éditorialisation de locaux de rediffuser le guide des droits et démarches engagée en consi-cette information, de service-public.fr, en le complétant par des infor- dérant trois principa-dans une logique de mations locales, afin doffrir à lusager un accès adap- les recommanda- té à son contexte local pour ses droits et démarches.vulgarisation et tions. Ce « co-marquage » pouvait être mis en œuvre direc-d’accessibilité. tement par l’administration locale avec la DILA, opé- rateur de service-public.fr, ou via la plateforme « Ser-1. Faire éclore auLe plan Riester prévoit vice public local » de la Caisse des dépôts. sein des ministères,par ailleurs la publica- Alerté notamment par le ministère de l’Intérieur, le idéalement auprèstion en 2011 d’une Conseil d’orientation a constaté que l’interruption des des secrétaires gé-charte internet de services proposés par la Caisse des dépôts risquait de mettre de nombreuses administrations locales dans néraux, une fonctionl’État. Les travaux in- l’incapacité de gérer elles-mêmes la mise en œuvre clairement identifiéeterministériels pour du « co-marquage » avec la DILA, cette dernière de « responsable del’élaborer, pilotés par poursuivant en effet le service de fourniture directe l’information admi-la DGME et le SIG, ont des données et reprenant la gestion de la base de données locales. Dans le contexte de la mise en nistrative ».commencé à la fin place de sites internet uniques des services départe-de l’année 2010. mentaux de l’État, les préfectures se trouvent particu- Ses principales mis-Cette charte qui a lièrement exposées. sions seraient, depour but Le Conseil d’orientation a alerté le Secrétariat général façon transversale,d’appréhender à la du Gouvernement des risques de dégradation de la au sein de chaquefois la dimension qualité de l’information administrative diffusée aux ministère (et en rela- usagers à l’échelon local.technique des sites tion avec les opéra-(référentiel technique, teurs sous tutelle, legraphisme, ergonomie) et la qualité du cas échéant), de coordonner la produc-service apporté, pourra utilement repren- tion de l’information, sa mise en formedre quelques-unes des préconisations du (vulgarisation, lisibilité), sa validation et saConseil en matière de qualité de mise à disposition des canaux de diffusion.l’information administrative. Ainsi, ce responsable serait par exemple en contact, au sein de son ministère, avec les directions métiers, la direction de la communication, le webmestre et les cor- respondants SOLON, formulaires et circulai- res. 13/56
  14. 14. 2. Mettre en place un dispositif interminis- 3. Partager les sources entre administra-tériel de coordination et de responsabilité tions et mettre en œuvre plus systémati-éditoriales dans lequel seraient notam- quement une réutilisation des informationsment impliqués la DILA, la DGME et le SIG. administratives.Cette instance aurait pour principaux ob- Cette action doit en priorité concerner lesjectifs : sujets et les ministères à forts enjeux pour le « grand public », parmi lesquels se trouvent▪ d’accroître les échanges entre les princi- les questions de droit du travail, de fiscali-paux producteurs d’information adminis- té, de scolarité, de logement, de déli-trative et leurs diffuseurs ; vrance des titres ou encore de prestations sociales.▪ d’offrir à l’usager, pour certaines politi-ques publiques au cœur de l’actualité, Dans la chaîne de valorisation deune information mieux articulée, éclairant l’information administrative, l’instance in-s’il le faut la distinction et la chronologie terministérielle aurait aussi pour mission deentre l’intention de réforme, le débat pu- veiller à la prise en compte des attentesblic et, in fine, l’inscription de la nouvelle des usagers, à l’harmonisation des prati-réglementation dans son contexte, à ques et au partage des sources, parl’instar de ce qui existe en Finlande ou au exemple en suivant étroitement la mise enRoyaume-Uni ; œuvre étendue du co-marquage.▪ d’éviter la déperdition d’énergie qui ré- Enfin, l’ensemble des recommandationssulte aujourd’hui d’une approche frag- visant à améliorer l’information administra-mentée, à la fois dans l’animation des por- tive pourrait faire l’objet d’une circulairetails mais également au sein-même des du Premier ministre. Cette dernière pourraitministères. Il s’agit aussi de rechercher une se donner pour objectif :meilleure complémentarité et d’exploitertoutes les possibilités de mutualisation (gé- ▪ de rappeler les enjeux et de fixer un capnération ou reprise de contenu, compé- en matière de qualité de l’informationtence rédactionnelle, réutilisation multi- administrative ;canal, etc.). ▪ de préciser l’organisation des travauxCe dispositif serait également chargé interministériels pour atteindre les objectifsd’organiser la mutualisation des ressources ainsi définis (notamment la mise en placeéditoriales de l’État en matière des responsables ministériels) ;d’information administrative en établissantpar ministère une cartographie détaillée ▪ de mandater le Conseil pour assurer ledes principaux émetteurs ou lieux de ré- suivi de la mise en œuvre de tout ou partiedaction de cette information administra- des recommandations formulées par lative, en vue de constituer des centres de formation spécialisée.ressources rédactionnelles, identifiés etpérennes, développant des techniques Recommandations adoptées en 2010communes d’information. Ces centres deressources éditoriales seraient appelés à Réunis en formation plénière le 25 novembre 2010, les membres du Conseil d’orientation ont adopté lesalimenter progressivement l’ensemble des projets de recommandations présentés par la forma-sites de l’État dans le cadre de l’extension tion spécialisée et sont convenus de présenter rapi-du co-marquage, y compris à l’échelon dement quelques « modèles types » d’organisationlocal. des circuits de l’information administrative au sein des ministères correspondant au niveau de bonne prati- que recherché. 14/56
  15. 15. PARTIE 2 LA MISE À DISPOSITION ET LA VALORISATIONDES DONNÉES PUBLIQUES 15/56
  16. 16. Partie LA MISE À DISPOSITION ET LA VALORISATION 2 DES DONNÉES PUBLIQUES Clarifier le cadre juridique des données publiques Réfléchir à la chaîne de valeurA lors que la problématique de la breuses auditions sont venues enrichir la réutilisation des informations publi- réflexion (liste des auditions en annexe VI- ques prend une importance crois- 2).sante, tant pour le secteur de l’économienumérique et les citoyens que pour les Dès le mois de novembre 2010, la forma-administrations productrices ou détentrices tion spécialisée a ainsi pu présenter à lade données, le Conseil d’orientation s’est réunion plénière des membres du Conseilengagé dans un examen méthodique des d’orientation plusieurs projets de recom-questions juridiques soulevées et des élé- mandations venant notamment préciser lements constitutifs d’une chaîne de valeur cadre juridique de la mise à disposition etde la donnée publique. Ces travaux de la réutilisation des informations publi-s’inscrivent dans la perspective du chan- ques.tier ouvert par la Commission européenneen vue de la révision de la directive de2003 concernant la réutilisation des infor- 2.1. Des pistes de clarification desmations du secteur public. règles concernant la mise à dispo- sition des données publiquesDans cette formationspécialisée tout parti- Confirma-culièrement, la parti- tion decipation des repré- l’existencesentants des grou- d’un droit àpements profession-nels du secteur privé, réutilisationaux côtés des admi-nistrations (liste des Afin de lever touteparticipants à la for- ambiguïté quantmation spécialisée en à la portée réelleannexe IV-2), appa- du droit à réutili-raît déterminante et sation, la forma-fructueuse pour les tion spécialisée atravaux du Conseil examiné les dis-d’orientation. Réunis positions de la loià six reprises en 2010 du 17 juillet 1978à partir de sa mise en modifiée pourplace au printemps, conclure qu’ellece sont plus d’une 5 - Exemple de données publiques réutilisables : reconnaît bien untrentaine de partici- la base SIRENE de lINSEE tel droit et paspants d’origine di- une simple fa-verse qui ont apporté leur expertise et leur culté.expérience sur des questions souvent com-plexes, sans que la diversité des intérêts ne Certains commentateurs ont avancé quenuise à l’efficacité des travaux. De nom- la rédaction de la loi présentait une ambi- guïté quant à l’existence d’un droit à la 16/56
  17. 17. réutilisation des informations publiques. La Reconnaissance de l’objectif deformation spécialisée a jugé utile de clari- développement économique de lafier rapidement ce point. réutilisationL’article 10 de la loi n° 78-753 du 17 juillet1978 prévoit en effet que « les informations L’importance de l’objectif économique etfigurant dans des documents produits ou social attaché à la réutilisation des don-reçus par les administrations mentionnées nées publiques justifierait qu’il soit davan-à l’article 1er, quel que soit le support, peu- tage mis en exergue.vent être utilisées par toute personne qui lesouhaite à d’autres fins que celles de la L’ensemble de la formation spécialiséemission de service public pour les besoins s’est accordé pour considérer quede laquelle les documents ont été produits l’objectif économique et social du déve-ou reçus. Les limites et conditions de cette loppement de la réutilisation des informa-réutilisation sont régies par le présent cha- tions publiques est essentiel et doit gou-pitre, même si ces informations ont été verner les actions mises en œuvre pourobtenues dans le cadre de l’exercice du favoriser la réutilisation.droit d’accès aux documents administratifsrégi par le chapitre Ier. » Cet objectif motive d’ailleurs les disposi- tions de droit communautaire en la ma-Plusieurs éléments tendant à confirmer tière et a été expressément rappelé dansl’existence d’un droit à la réutilisation des les considérants de la directive euro-informations publiques dans les conditions péenne du 17 juillet 2003 : « L’améliorationposées par la loi ont été soulignés : des possibilités de réutilisation des informa- tions émanant du secteur public devrait▪ le rapport au Président de la République notamment permettre aux entreprises eu-du projet d’ordonnance en 2005 avait ropéennes d’exploiter le potentiel de cesindiqué que le projet pose le principe de la informations et contribuer à la croissanceliberté de réutilisation des informations pu- économique et à la création d’emplois »bliques ; (considérant 5).▪ la circulaire du Premier ministre du 29 mai2006 note que l’ordonnance du 6 juin 2005 Si cet objectif n’est pas inscrit dansconsacre un droit à la réutilisation des in- l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005formations publiques ; modifiant la loi du 17 juillet 1978 car ce n’est pas la vocation d’un texte législatif,▪ la Commission d’accès aux documents la circulaire n° 5156/SG du Premier ministreadministratifs (CADA), en charge de du 29 mai 2006 l’a rappelé : « À la préoc-l’application des dispositions de la loi en cupation de transparence administrativematière de réutilisation, évoque aussi sans qui a inspiré la loi du 17 juillet 1978, vientambiguïté ce droit tant dans ses avis que ainsi s’ajouter un objectif de développe-dans ses présentations ou publications. ment économique par une meilleure valo- risation des gisements de données dontAu regard de ces éléments, la formation dispose l’administration ».spécialisée a estimé qu’une modificationdes textes en vigueur n’était pas vérita- En effet, à partir de l’information publiqueblement nécessaire sur ce point. initiale mise à disposition, doit se dévelop- per toute une chaîne de valeur ajoutéeCe droit à réutilisation pourrait être confir- permettant d’innover et de créer des nou-mé le cas échéant à l’occasion d’une veaux services et produits, de l’emploi etmodification législative qui résulterait de la de la croissance. De nombreux secteursrévision de la directive européenne. peuvent être concernés, notamment ceux de l’économie numérique. La mise à disposition des informations pu- bliques revêt également un enjeu sociétal et culturel avec la réutilisation des don- nées dans un cadre non commercial par 17/56
  18. 18. des groupes citoyens, associatifs ou par La formation spécialisée a examiné lades chercheurs. Ces enjeux s’expriment question de larticulation de la loi n° 78-753particulièrement au niveau local où du 17 juillet 1978, avec certaines disposi-l’accès aux informations publiques et la tions du code de la propriété intellectuellepossibilité de les réutiliser favorisent (CPI) introduites par la loi n° 2006-961 dul’exercice de la démocratie et le déve- 1er août 2006 relative au droit dauteur etloppement de services au plus près des aux droits voisins dans la société de linfor-citoyens. mation.Aussi la formation spécialisée a-t-elle re- La loi de 1978 instaure, depuis sa modifica-commandé qu’en cas de modification de tion par l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juinla loi de 1978, cet objectif de développe- 2005, un droit à réutilisation des informa-ment économique et de l’innovation soit tions publiques, par des opérateurs privésexpressément mentionné dans l’exposé notamment, à des fins autres que celles dedes motifs du projet de loi et dans son la mission de service public pour les be-rapport de présentation au Président de la soins de laquelle elles ont été produites ouRépublique. sont détenues.Elle a aussi re- Cette loi exclut ducommandé que Accord de l’agent et mise à disposition de don- champ de la réuti-ces textes soient nées en vue d’une réutilisation à des fins commer- lisation « les infor-en outre ciales : un avis de la CADA mations contenuesl’occasion de dans des docu- Dans un avis du 5 novembre 2009 (20092706) relatif à la réutili-rappeler les en- sation de photographies, la CADA conclut en ces termes : « si, ments sur lesquelsjeux démocrati- en vertu de l’article L. 131-3-1 du même code [le code de la des tiers détien-ques et culturels propriété intellectuelle], le droit d’exploitation que détient nent des droits deattachés à une l’agent sur cette œuvre dont il est l’auteur a été cédé de plein propriété intellec- droit à la Région qui l’emploie, pour l’accomplissement de sesmeilleure diffu- missions de service public, parmi lesquelles l’élaboration de tuelle » (arti-sion et réutilisa- l’inventaire du patrimoine culturel, cette cession ne s’étend pas cle 10 c). Or, cettetion des infor- à la mise à disposition de la photographie au profit d’un tiers, exception est sus-mations publi- comme La Poste, en vue de sa réutilisation par ce dernier. Dès ceptible de lors qu’il ne ressort pas des éléments que vous avez fournis à laques. commission que l’agent aurait, au-delà des dispositions de cet concerner les œu- article L. 131-3-1, cédé son droit d’exploitation par contrat écrit vres créées parEnfin, la forma- à la Région, la réutilisation de ce document ne saurait être des agents publicstion spécialisée régie par les dispositions du chapitre II du titre Ier de la loi du dans le cadre de 17 juillet 1978. Il appartient à La Poste de solliciter l’accord dea recommandé l’agent et de convenir avec lui, le cas échéant, des modalités leur fonction.de mettre ces de cession du droit d’exploitation dans les conditions de droitobjectifs en commun du code de la propriété intellectuelle ». Les agents publicsexergue dans le peuvent en effetcadre du projet de portail d’accès aux être titulaires de droits de propriété intel-informations publiques réutilisables da- lectuelle et plus particulièrement de droitsta.gouv.fr conduit par la Mission Étalab. d’auteur sur les contenus qu’ils créent dans le cadre de leur fonction, si ces der- niers remplissent les critères d’éligibilité Pour une meilleure articulation (originalité notamment). La loi n° 2006-961du droit d’auteur des agents publics du 1er août 2006 relative au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société deet du droit à réutilisation l’information, qui reconnaît la qualité d’auteur aux agents publics, prévoit queUne réflexion interministérielle apparaît l’administration est titulaire des droits pa-urgente afin de clarifier l’articulation entre trimoniaux sur les contenus créés pourle droit d’auteur des agents publics résul- l’exploitation de ces contenus dans le ca-tant de la loi du 1er août 2006 et le droit à dre des missions de service public. Parréutilisation affirmé par la loi du 17 juillet contre, elle pose un régime spécifique1978. pour l’exploitation à titre commercial des droits d’auteur des agents publics créés dans le cadre de leur fonction, 18/56
  19. 19. l’administration ne disposant dans ce cas publiques quand il n’y a pas de redevan-que d’un droit de préférence (article ces. Beaucoup de réutilisateurs, mais éga-L. 131-3-1 du CPI). lement de producteurs, souhaitent en effet la mise en place d’une licence de ceUn décret en Conseil d’État, qui à ce jour type, équivalente à des conditions géné-n’a pas été publié, doit préciser les condi- rales, permettant notamment de :tions de mise en œuvre du droit d’auteur ▪ rappeler les conditions générales de ré-des agents publics (article L. 131-3-3 du utilisation des informations publiques pré-CPI). vues dans la loi (exigence de non dénatu- ration, non altération, indication de laAu regard des enjeux économiques et source et de la date de la dernière mise àsociaux de la réutilisation des informations jour) ;publiques, la formation spécialisée a re-commandé que la réflexion interministé- ▪ d’indiquer les responsabilités de chacunrielle s’engage rapidement sur la question sur la qualité des données fournies, surde l’articulation du droit d’auteur des l’usage qui en est fait ;agents publics avec le droit à réutilisation ▪ rappeler l’existence éventuelle de droitsinstauré par le chapitre II de la loi n° 78-753 de propriété intellectuelle dedu 17 juillet 1978, notamment pour éclairer l’administration sans que cela puisse fairela mise en œuvre de l’article L. 131-3-3 du obstacle à la réutilisation des données.code de la propriété intellectuelle. Une telle licence viendrait donc renforcer la sécurité juridique des réutilisateurs et Respect de conditions générales aussi permettrait d’assurer une traçabilitéde réutilisation en l’absence de ta- des informations, pour notamment vérifierrification le respect de l’article 12 de la loi.Soucieuse de sécuriser la réutilisation des La France n’est pas la seule à se poser lainformations publiques, la formation spé- question ; le sujet des licences est égale-cialisée a recommandé de recourir aux ment une préoccupation dans beaucoup« conditions générales de réutilisation » d’États membres de l’Union européenne,actuellement élaborées par l’APIE et de ne qui considèrent que, même dans le caspas utiliser les licences « Creative Com- des réutilisations libres et gratuites, unemons ». licence permet de s’assurer du respect des conditions et de poser les limites quant à laLa formation spécialisée s’est interrogée responsabilité de l’administration ousur la possibilité ou la nécessité d’une li- d’apporter les précisions utiles quant ilcence en l’absence de tarification. existe des droits de propriété intellectuelle de l’administration (notamment droit suiL’article 16 de la loi de 1978 prévoit qu’une generis sur les bases de données, la li-licence est obligatoire quand il y a une cence portant alors cession des droits auredevance : « Lorsqu’elle est soumise au sens du CPI).paiement d’une redevance, la réutilisationd’informations publiques donne lieu à la Un certain nombre d’observateurs évo-délivrance d’une licence ». Mais elle ne quent la possibilité d’utiliser les licencess’oppose pas à la délivrance d’une li- « Creative Commons », conçues pour en-cence en cas de réutilisation gratuite de cadrer les usages des œuvres protégéesl’information. D’ailleurs, la circulaire du par le droit dauteur.Premier ministre du 29 mai 2006 indiquequ’« il n’est pas interdit à l’administration Dans le cas des informations publiques,d’utiliser également des licences en cas ces licences ne sont pas adaptées. D’unede mise à disposition gracieuse. » part un droit d’auteur n’est pas systémati- quement attaché à la production deOr on observe en France depuis plusieurs données publiques. En outre, les différen-mois un débat sur la question des licences tes licences « Creative Commons » ne per-libres pour la réutilisation des informations mettent pas de requérir l’indication de la 19/56
  20. 20. date de dernière mise à jour. Par ailleurs, la Les travaux sur cette question des condi-licence « Creative Commons » autorisant tions générales et des licences, auxquels lela modification ne permet pas Conseil d’orientation sera associé, devrontd’empêcher l’altération du contenu ou la aussi prendre en compte le besoin expri-dénaturation du sens (interdiction de la mé par certains producteurs de donnéesmodification ou autorisation sans possibilité et des réutilisateurs d’avoir une licenced’encadrement). quand les données sont mises à disposition à titre gratuit mais sont soumises à desPour la réutilisation gratuite et sans condi- conditions particulières.tion particulière, l’APIE a élaboré desconditions générales pour offrir plus desécurité juridique aux réutilisateurs. Elles La question de l’anonymisationrécapitulent les dispositions légales essen- des donnéestielles et permettent aux opérateurs deconnaître leurs droits et obligations. Sensible aux diffi-La formation spé- Les lois des 6 janvier et 17 juillet 1978 et cultés naissant de lacialisée a ap- l’anonymisation des données mise à disposition etprouvé la démar- de la réutilisation La loi du 17 juillet 1978 dispose que « Les informations pu-che de garantir et bliques comportant des données à caractère personnel d’informations publi-de sécuriser la peuvent faire l’objet d’une réutilisation soit lorsque la per- ques comportantréutilisation des sonne intéressée y a consenti, soit si l’autorité détentrice des données à ca-informations pu- est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut ractère personnel, la d’anonymisation, si une disposition législative ou réglemen-bliques par la taire le permet » (article 13). formation spéciali-mise en œuvre sée a entrepris Elle ajoute que « La réutilisation dinformations publiquesdes conditions l’étude de la ques- comportant des données à caractère personnel est su-générales élabo- bordonnée au respect des dispositions de la loi n°78-17 du tion de leur anony-rées par l’APIE, en 6 janvier 1978 relative à linformatique, aux fichiers et aux misation.concertation libertés ».avec les ministères Le décret n°2005-1755 du 30 décembre 2005 précise que En effet, de nom-et les représen- breuses administra- « lorsque la réutilisation n’est possible qu’après anonymisa-tants des réutilisa- tion des données à caractère personnel, l’autorité déten- tions produisent ou trice y procède sous réserve que cette opérationteurs. n’entraîne pas des efforts disproportionnés » (article 40).détiennent des ba- ses de données quiElle a recomman- comportent desdé que ces conditions générales soient données à caractère personnel et quiutilisées de façon harmonisée dans les peuvent être diffusées (par exemple desdifférentes administrations de l’État et qu’à annuaires ou fiches d’informations com-cet effet leur diffusion s’accompagne d’un portant des noms de responsables profes-mode d’emploi précis qui fasse bien com- sionnels ou d’interlocuteurs, des adressesprendre les situations dans lesquelles elles de messagerie, etc.). Certaines de cessont susceptibles de s’appliquer, et bases de données ont été anonymisées,l’articulation de ces conditions générales d’autres non.et des autres types de documents, tellesque les licences-type de réutilisation, pou- Ce type de bases de données fait l’objetvant trouver à s’appliquer aux informations de demandes de réutilisation de la partpubliques. d’opérateurs privés qui souhaitent élaborer des services et produits, notamment surIl a été observé que la version actuelle internet, et les administrations peuvent se(V1) pourra être amendée ultérieurement trouver démunies pour répondre à cesen fonction des remarques qui auront été demandes qui posent de nombreusesformulées auprès de l’APIE et afin de questions tant au regard de la loi n°78-17prendre en compte les analyses et expé- du 6 janvier 1978 (CNIL) que de la loi n°78-riences de mise à disposition 753 du 17 juillet 1978 (CADA).d’informations publiques encadrées parces conditions générales ou d’autres li- Se posent notamment les questions de lacences qui en seraient dérivées. responsabilité et de la charge de 20/56
  21. 21. l’anonymisation, des procédures les plus 2.2. Approche économique : ana-adaptées pour confier l’anonymisation à lyse de la chaîne de valeur de laun prestataire, des modalités et précau-tions à prévoir, ou encore de l’articulation donnée publiquedes lois du 6 janvier et du 17 juillet 1978. La formation spécialisée s’est attachée enLa formation spécialisée a décidé 2010 à bien comprendre le contexte de lad’analyser cette question afin de donner réutilisation des informations publiques,tant aux administrations qu’aux réutilisa- avant d’entamer une analyse de la chaîneteurs potentiels des éléments de réponse de valeur qui devrait déboucher sur desprécis et pratiques. conclusions en 2011.La Commission na-tionale de Grâce à la diver-l’informatique et sité de ses mem-des libertés (CNIL) bres, la formationet la Commission spécialisée a pud’accès aux do- avoir descuments administra- échanges parti-tifs (CADA) ont été culièrement ri-invitées à participer ches, nourris paraux travaux de la les expériencesformation spéciali- croisées des pro-sée : M. Jean ducteurs deMASSOT, commis- données (servi-saire à la CNIL, ces publics) etM. Jean-Pierre des profession-LECLERC, président nels de la réutili-de la CADA, et sation des infor-Mme Pearl NGUYEN- mations publi-DUY, rapporteur gé- ques.néral adjoint, sont Après une obser-venus apporter 6 – Quelques exemples dinformations publiques vation du mar-leur contribution. mises à disposition par des administrations ché deQuelques jours (ministère de la Justice, Loir-et-Cher, Rennes, ministère de l’Écologie) l’information nu-plus tard, la CNIL et de services développés par des entreprises privées mérique profes-a d’ailleurs émis en réutilisant des données publiques sionnelle et deune importante (éditions Lamy, Navx) ses tendances,recommandation notamment àrelative aux conditions de réutilisation des partir de la dernière étude SerdaLab (In-données à caractère personnel contenues formation numérique professionnelle :dans des documents d’archives publiques marché et tendances en 2009-2010,(délibération n° 2010-460 du 9 décembre 6e édition, mai 2010, 200 p.) réalisée en2010). collaboration avec le Groupement fran- çais de lindustrie de linformation (GFII), lesLes travaux sur cette question se poursui- travaux de la formation spécialisée l’ontvent en 2011. conduite à rappeler les initiatives en ma- tière de réutilisation des informations publi- ques en France comme dans le monde : portails d’accès nationaux et locaux, ap- plications pour les téléphones multimédia, etc. 21/56
  22. 22. Les différents usages qui se développent Des témoignages de réutilisateurs et denécessitent des besoins convergents en producteurs de données publiques ontmatière d’accessibilité aux informations fourni des exemples de disparité de lapubliques : accessibilité des données dans qualité des formats des données publiquesdes formats exploitables ; connaissance mises à disposition pour des fins de réutili-des données disponibles à la réutilisation ; sation. Or, la qualité des formats constituesécurité juridique ; accompagnement l’un des principaux déterminants du coûtpour favoriser la bonne appropriation des d’appropriation de la donnée par le réutili-données. Il a toutefois été observé que les sateur, ce coût d’appropriation se définis-modèles économiques sous-jacents à ces sant comme l’investissement nécessairedifférents usages présentent de fortes dis- pour comprendre la nature, le contenu etparités. la signification des données (par exemple compréhension de l’architecture d’uneLa formation spécialisée a dégagé quatre base de données) et effectuer si néces-thèmes principaux de travail, pour lesquels saire des traitements préalables permet-elle a souhaité appuyer sa réflexion sur des tant leur exploitation, le cas échéant au-échanges avec des acteurs concernés tomatisée.par ces questions : qualité et formats desdonnées ; usages des données ; présence Les travaux de la formation spécialisée ontd’un marché concurrentiel ; modèles de permis de confirmer non seulement quetarification possibles. Ont été entendues ce coût d’appropriation peut constituerl’analyse de réutilisateurs (Navx, Cap Digi- une barrière à la réutilisation des informa-tal, Lamy, Altares), de chercheurs tions publiques et favoriser des exclusivités(M. SILBER, de l’École des Mines de Paris), de fait, mais encore que l’impact de lade producteurs de données (Direction qualité des formats sur le potentiel de réuti-générale des finances publiques), lisation est éminemment variable selon lad’économistes (liste des personnes audi- nature des données et les cas de réutilisa-tionnées par la formation spécialisée en tion.annexe VI-2). La formation spécialisée aainsi pu analyser l’étude réalisée pour Dans cette optique, la question de la qua-l’APIE par le laboratoire BETA (Bureau lité des formats doit être appréhendée dedéconomie théorique et appliquée de façon extensive, englobant à la fois lesl’Université de Strasbourg/CNRS) sur « la aspects techniques des données (codage,valorisation des informations du secteur syntaxe, structuration, sémantique, etc.),public : un modèle économique de tarifi- leurs modes de diffusion, voirecation optimale ». l’accompagnement des réutilisateurs pour la prise en main des données (documen-Ces travaux se poursuivent en 2011. tation associée à une base de données complexe par exemple).2.3. Format des informations publi- La législation relative à la réutilisation desques mises à disposition : quelles informations publiques ni la directive euro- péenne n’imposent d’obligations aux ad-améliorations ? ministrations d’adapter les formats des données. Elles n’imposent pas non plus deFaisant le constat de l’inégale qualité des modalités particulières de mise à disposi-formats dans lesquels les informations pu- tion dans le but d’améliorer leur exploitabi-bliques sont mis à la disposition des réutili- lité par des réutilisateurs. Dans ces condi-sateurs, la formation spécialisée a proposé tions, les personnes publiques ne sont pasdes pistes d’amélioration ciblée et pro- tenues de retraiter les formats de donnéesgressive. en réponse aux demandes de réutilisation.Les travaux de la formation spécialisée ont Pour autant, et pour favoriser une largeporté sur la question des formats des in- réutilisation, il peut y avoir un intérêt parta-formations publiques et de leur impact sur gé entre l’administration et les réutilisateursla dynamique de réutilisation et la chaîne à ce que les données soient mises à dispo-de valeur associée. sition dans des formats enrichis, plus faci- 22/56
  23. 23. lement exploitables et assurant dès lors, de la réutilisation des informations publi-par l’interopérabilité ainsi procurée, un ques, tout en assurant un égal accès auxmeilleur accès de tous (citoyens, consom- données.mateurs, entreprises, administrations, etc.)aux ressources publiques. La formation a ensuite recommandé que les administrations prennent en considéra-Du point de vue de la chaîne de valeur, tion les problématiques de format et del’enrichissement apporté par conditions de mise à disposition aux fins del’administration valorise les données publi- réutilisation lorsqu’elles font évoluer leursques, permettant de réduire une partie systèmes d’information. Dans le respect dudes charges supportées par les réutilisa- cadre fixé par le référentiel généralteurs. À ce titre, conformément à la loi du d’interopérabilité (RGI) adopté par arrêté17 juillet 1978, il peut trouver une contre- du 11 novembre 2009 pour favoriserpartie au travers des redevances de réutili- l’interopérabilité entre les différents systè-sation. L’enrichissement des formats ainsi mes d’information des administrations, lesapporté par l’administration dans le but de cahiers des charges des marchés à venirfavoriser la réutilisation ne devrait pas dé- devraient donc tenir compte des aspectspasser certaines limites, celle-ci ne devant touchant à la réutilisation des données enpas empiéter sur ce qui relève légitime- prévoyant notamment des possibilitésment de l’initiative privée. d’exportation dans des formats exploita- bles, là où un tel dispositif est pertinent.Compte tenu de ces éléments, la forma-tion spécialisée a recommandé qu’au Enfin, pour accompagner ces évolutions,regard des enjeux économiques et so- un document d’orientation pourrait êtreciaux de la réutilisation des informations élaboré afin, d’une part, de sensibiliser lespubliques, la question de la qualité des administrations aux enjeux attachés auxformats et des conditions de mise à dispo- formats des données et aux modalitéssition des données publiques fasse l’objet techniques de mises à disposition et,d’une réflexion particulière dans les admi- d’autre part, de leur fournir un référentielnistrations afin d’examiner, en fonction des technique adapté.moyens disponibles, les améliorations pou-vant être progressivement apportées. Recommandations adoptées en 2010Dans un premier temps, la formation a Réunis en formation plénière le 25 novembre 2010, lesrecommandé que les administrations iden- membres du Conseil d’orientation ont adopté les projets de recommandations présentés par la forma-tifient, en fonction notamment des de- tion spécialisée relatifs :mandes adressées par les réutilisateurs, les à la question de la portée réelle du droit à réutili-données ayant un fort potentiel de réutili- - sation dans la loi du 17 juillet 1978 ;sation, mais dont le format constitue un - à l’objectif de développement économique defrein, afin de déterminer des priorités la réutilisation des informations publiques dans lad’adaptation à opérer en fonction des loi du 17 juillet 1978 ;moyens budgétaires disponibles. Les inves- - à l’articulation des droits d’auteur des agentstissements nécessaires pourront, dans les publics et du droit à réutilisation ;limites imposées par la loi précitée, être - à la possibilité ou la nécessité d’une licence depris en compte pour la fixation des rede- réutilisation en l’absence de tarification ;vances de réutilisation. Un tel mécanisme - aux formats des informations publiques.permettrait de créer un cercle vertueuxfavorisant l’émergence d’une économie 23/56
  24. 24. PARTIE 3 LES POLITIQUESDE L’ÉDITION PUBLIQUE 24/56
  25. 25. Partie 3 LES POLITIQUES DE L’ÉDITION PUBLIQUE Mettre en performance la fonction publication de l’État Relancer le programme de traduction du droit françaisD eux chantiers principaux ont struc- général économique et financier, rappor- turé les travaux de la formation spé- teur général de la formation spécialisée cialisée en 2010. D’une part, la dé- « Politiques de l’édition publique ». Sesmarche de « mise en performance » de conclusions sont résumées ci-après.l’édition publique a conduit à réaliser uneenquête sur les bonnes pratiques, qui a Le concept « d’édition publique », maldébouché sur un rapport et plusieurs re- repéré entre communication, édition mar-commandations répondant aux questions chande et mise à disposition plus ou moins« Pourquoi publier ? Comment publier valorisée de données publiques, n’a pasavec efficience ? » paru signifiant pour une analyse en termesD’autre part, la réflexion sur une relance d’efficience. Une distinction entre ces ou-du programme de traductions du droit sur tils n’a guère semblé pertinente, du moinsLégifrance a conduit là aussi à un rapport en termes de performance, non plus qu’unsur les principes susceptibles de guider un traitement différent de la communicationtel programme et à un plan d’action. interne. La mise en œuvre du droit de ré- utiliser les données administratives conduit à consi-3.1. Pour la per- dérer comme uneformance de la publication ce que l’État met à disposi-publication de tion, quel que soitl’État son degré d’élaboration. CarDans le cadre de la publication pa-sa mission pier ou numériqued’orientation de comme la mise enl’édition publique, le ligne relèvent desConseil a examiné mêmes critères deles conditions dans performance. Unelesquelles les minis- fonction de « publi-tères publient, afin cation », tous sup-d’en relever les ports, toutes cibles,bonnes pratiques et tous niveaux 7 - Le rapport sur la performancede proposer leur de la publication de lÉtat a été adopté d’élaboration, mar-généralisation au par le Conseil dorientation lors de sa chande ou pas, aPremier ministre. réunion plénière du 25 novembre 2010 paru être le champL’ensemble des significatif de cetterecommandations auxquelles ces travaux recherche de performance.ont abouti s’appuie sur une pratique cons-tatée au moins dans un ministère (liste des Les critères de performance pour cetteauditions en annexe IV-3-1). fonction de l’État méritent de même une actualisation. Ainsi l’activité d’édition desLes travaux de la formation spécialisée ont administrations et des établissements pu-été synthétisés dans le rapport présenté blics de l’État est principalement enca-par M. Alain-Roland KIRSCH, contrôleur 25/56
  26. 26. drée par une circulaire du Premier ministre ministères et services déconcentrés. Pardu 20 mars 1998. Les exigences qui ailleurs, beaucoup de ministères ont re-s’imposent à la politique de publication de cours à des marchés « boîte à outils », leurl’État appellent sans doute une clarifica- permettant de répondre à un besoin detion pour tenir compte des évolutions de la prestation imprévu et ponctuel. Un disposi-société vers l’économie de l’information et tif interministériel pour chaque prestation,de l’État vers la performance. Le rôle de la mais accessible simplement aux ministères,publication dans la réalisation des missions serait moins coûteux et plus performant.de l’État ne saurait être sous-estimé, no-tamment du fait d’internet et des deman- La publication sur internet doit bénéficierdes croissantes de transparence de la so- des mêmes efforts. L’orientation deciété civile. L’importance potentielle de la l’internet public reste largement à définir,valorisation des données publiques par les comme son organisation. Une centralisa-entrepreneurs est considérable. tion serait contradictoire avec son objet. Le partage des expériences et la mise àLa formation spécialisée a considéré que disposition d’outils communs doivent êtrela publication de l’État doit à la fois être organisés rapidement. La publication surefficace dans l’appui qu’elle apporte à internet est ainsi le chantier prioritaire de lases missions, qu’elles soient de diffusion ou mutualisation graduée qu’a proposée lad’un autre ordre, efficiente comme une formation spécialisée.dépense publique, propice à l’activitééconomique du pays et mise à disposition Un club des responsables de communica-dans des conditions telles qu’elle réponde tion interne pourrait élaborer un référentielaux attentes de la société. commun et mettre en place des actions mutualisées. Un texte unique pourrait re- grouper des dispositions revisitant les cas Porter la performance de la pu- où le support papier est imposé par unblication publique sur internet au texte, afin d’autoriser une évolution pro- gressive dans le temps ou le champ. Deniveau de la publication papier même le régime juridique de la publica- tion en ligne de données nominativesLa formation spécialisée a constaté que la pourrait-il être révisé afin de limiter davan-performance de la production imprimée tage encore le recours obligatoire au pa-est globalement assurée. pier et d’organiser les protections ou ga- ranties éventuellement nécessaires.Quelques pistes d’amélioration ont toute- L’Institut national de la statistique et desfois pu être dégagées. La Direction de études économique (INSEE) pourrait êtrel’information légale et administrative (DILA) chargé de proposer au Premier ministre lapourrait administrer en collaboration avec préfiguration d’un portail statistique uniquele Service des achats de l’État une bourse et ses liens avec les sites ministériels ouqui rapprocherait les besoins d’impression thématiques. La DILA avec le ministère deset les capacités internes à l’État. Un réfé- Affaires étrangères pourraient être chargésrentiel interministériel d’impression et des d’apporter un appui conceptuel aux mi-prestations associées pourrait être entrete- nistères, gérer un marché cadre de tra-nu par le Service des achats de l’État ou duction, voire allouer des dotations auxun groupe de ministères gros acheteurs. Un opérations jugées prioritaires. Une veillesuivi particulier des gros services de repro- des applications de l’internet dans les ac-graphie lourde en termes de coûts com- tivités des administrations serait utile. Laplets, de référentiels de choix et de diffu- DILA pourrait solliciter le département desion des pratiques performantes serait op- l’économie numérique et la Direction gé-portun. Un ou deux ministères pourraient nérale de la modernisation de l’Étaten être chargés avec l’appui du Service (DGME) afin de l’organiser et le casdes achats de l’État. Une expérimentation échéant coordonner des expérimenta-de reprographie mutualisée dans une ré- tions.gion pourrait être lancée ainsi qu’une stra-tégie d’édition à la demande, élaboréepar la DILA, pour le compte des différents 26/56

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