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Partenariats Public-Privé : Réflexions sur une expérience en cours au Sénégal

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Les partenariats public-privé demeurent des mécanismes pertinents pour réaliser des infrastructures qui contribuent de manière décisive à l’amélioration de l’environnement économique. Encore faut-il bien cerner les contours essentiels de ce mécanisme qui fait appel à des compétences multiformes pointues, au plan national et international. Avant tout, le cadre institutionnel ou légal doit être propice pour le recours aux partenariats public-privé. Ensuite, il faut un monitoring permanent structuré, organisé et suivi des expériences dans le pays et ailleurs, en matière de PPP. En d’autres termes, il ne faut pas hésiter à s’inspirer des bonnes pratiques vécues et mises en œuvre par d’autres pays, en la matière.
La présente réflexion porte sur une expérience en cours au Sénégal, en matière de construction d’infrastructure d’envergure, en l’occurrence, un aéroport international, pour s’interroger sur les gains d’efficience possibles ou les défaillances dont l’Etat du Sénégal aurait pu faire l’économie, s’il avait eu recours aux partenariats public-privé.

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Partenariats Public-Privé : Réflexions sur une expérience en cours au Sénégal

  1. 1. Les partenariats public-privé demeurent des mécanismes pertinents pour réaliser des infrastructures qui contribuent de manière décisive à l’amélioration de l’environnement économique. Encore faut-il bien cerner les contours essentiels de ce mécanisme qui fait appel à des compétences multiformes pointues, au plan national et international. Avant tout, le cadre institutionnel ou légal doit être propice pour le recours aux partenariats public-privé. Ensuite, il faut un monitoring permanent structuré, organisé et suivi des expériences dans le pays et ailleurs, en matière de PPP. En d’autres termes, il ne faut pas hésiter à s’inspirer des bonnes pratiques vécues et mises en œuvre par d’autres pays, en la matière. La présente réflexion porte sur une expérience en cours au Sénégal, en matière de construction d’infrastructure d’envergure, en l’occurrence, un aéroport international, pour s’interroger sur les gains d’efficience possibles ou les défaillances dont l’Etat du Sénégal aurait pu faire l’économie, s’il avait eu recours aux partenariats public-privé. RéflexionssuruneexpérienceencoursauSénégal: la constructiondel’aéroportinternationalBlaise Diagne (AIBD). Source Photo : http://www.senenews.com/ Auteur : Ameth BA
  2. 2. 2 Il y a bien longtemps que l’Etat du Sénégal est engagé dans la construction d’un nouvel aéroport international, dénommé Blaise Diagne et situé à 47atténuer kilomètres de Dakar. La conception du projet remonte aux années 2000, alors que la constitution de la société anonyme dénommée Aéroport International Blaise Diagne (AIBD)1 , avec l’Etat du Sénégal comme actionnaire majoritaire à 99%, se situe en février 2006. C’est donc AIBD qui signe un contrat avec Saudi Bin Laden Group (S.BL.G), prévoyant la construction de l’aéroport en 33 mois, pour un coût estimé à trois cent cinquante (350.000.000) millions d’euros. Bien entendu, l’analyse des données factuelles permet de dire que l’Etat du Sénégal n’a pas conclu de contrat de partenariat public-privé (1ère partie), et il faut se demander s’il ne s’agit pas, a posteriori, d’une opportunité manquée qui, si elle avait été saisie, aurait eu le mérite d’éviter certaines défaillances (2ème partie) observées, tant dans l’élaboration du projet que son exécution. 1. Analyse des données factuelles. Il ne s’agit pas ici d’un accord global entre une partie publique et une partie privée ou semi- privée pour construire l’infrastructure, l’exploiter et assurer son fonctionnement. De même, les risques sont presque entièrement supportés par la partie publique, qu’il s’agisse de l’Etat ou de la partie déléguée, elle-même société anonyme avec participation majoritaire de l’Etat. Toutefois, certains ingrédients font ressortir de nettes similitudes avec le partenariat public privé, et ils sont significatifs. D’abord, l’Etat a exprimé très tôt le besoin de réaliser un ouvrage important, voire stratégique qui implique de lourds investissements financiers, sans pour autant recourir aux finances publiques. C’est dans cette situation que les Etats se tournent, en général, vers le privé, dans le cadre de partenariats public-privé. Ensuite, l’Etat a eu le souci de transférer les risques vers la structure créée à cet effet, AIBD étant chargée de construire, « à ses frais, risques et périls » l’ouvrage en question. Enfin, il convient de signaler que pour la viabilité commerciale et la soutenabilité du projet, l’Etat a imaginé un mécanisme de redevance aéroportuaire pour garantir le remboursement de prêts consentis à AIBD, cette redevance prévue et organisée par divers lois et décrets intervenus entre les années 2005 et 2011 ont permis de sécuriser les conventions de financements définitivement bouclées… en 2011 ! Aujourd’hui, la construction de l’aéroport est presque achevée à 85%, le coût définitif retenu fixé à cinq cent soixante-quinze (575.000.000) millions d’euros, la livraison de cet ouvrage étant prévue en avril ou mai 2017. La question importante qui vient à l’esprit est la suivante : pourquoi l’Etat du Sénégal n’a pas eu recours aux partenariats public-privé ? 1 - Reportage sur le chantier de l'AIBD : https://www.youtube.com/watch?v=3D-2xj77Rgo - Film 3D sur l'extérieur de l'AIBD : https://www.youtube.com/watch?v=Hq_HLDNsHuQ - Un Train Express Entre Dakar et l'Aéroport Blaise Diagne : https://www.youtube.com/watch?v=uJ-I_eERXVM
  3. 3. 3 2. Une opportunite manquée par l’Etat du Senegal ? Plusieurs réponses sont possibles. Au moment de la conception du projet, il n’y avait pas du tout de cadre institutionnel ou légal permettant le recours aux PPP. La loi CET (construire, exploiter et transférer) ne viendra qu’en 2004. Elle fera l’objet de modifications successives en 2009, 2011 et surtout, 2014. Malgré ce cadre en constant perfectionnement, les concessions mises à part, la seule expérience aboutie de PPP concerne l’autoroute à péage Dakar- Diamniadio. Plus décisivement encore, deux remarques peuvent être faites. Premièrement, il n’est pas établi que dans sa conception, le projet ait fait l’objet d’une évaluation approfondie, partagée par des experts locaux et mondiaux, compétents en cette matière. Deuxièmement, l’existence du cadre institutionnel solide et stable est préférable, mais ne constitue pas une condition sine qua non pour la viabilité du projet ou sa réussite. Encore qu’il faille le préciser, avant la signature du contrat entre l’AIBD et la S.BL.G, le cadre existait pour les PPP (loi CET de 2004). L’idée d’une « redevance de développement des infrastructures aéroportuaires » (RDIA)2 pour rembourser les crédits alloués à la société AIBD semble être a priori bonne, sauf si une étude poussée sur la pertinence du projet, sa viabilité commerciale et économique venait à démontrer le contraire. En effet, la RDIA est selon l’article 6 du décret 2011-1113 « exclusivement affectée au remboursement de toutes les sommes dues en principal, intérêts, commissions et autres, au titre des concours financiers contractés au près de tous établissements financiers pour les besoins du financement de la conception, de la construction, de la maintenance et du développement du nouvel aéroport international Blaise Diagne et ce, jusqu’au complet remboursement des sommes dues. A ce titre, l’Etat est seul habilité à consentir toute sûreté sur les créances et les produits résultant du paiement de la RDIA au bénéfice des établissements financiers susvisés afin de garantir le remboursement des sommes qui leur sont dues au titre de ces concours financiers ». Depuis l’année 2005, la RDIA est exigible et payée par tous les voyageurs passant par l’aéroport international Léopold Sédar Senghor de Dakar, soit , depuis 2011, 54 euros par passager international, les nationaux payant 7 euros. La viabilité économique allant au-delà de la viabilité commerciale, il faut s’interroger sur l’impact de cette redevance eu égard à l’attractivité du Sénégal comme destination touristique, surtout 2 Rapport RDIA - Situation de février 2016 : http://www.finances.gouv.sn/images/yootheme/demo/RDIA_fvrier_2016.pdf Source Photo : http://www.eiffage.com/
  4. 4. 4 lorsque le sujet concerne l’implantation d’un aéroport, comme par hasard, à proximité de la principale station balnéaire du pays. Bien entendu, une telle question doit être soulevée au stade de l’identification du projet, son évaluation approfondie, de même que d’autres aspects essentiels qui ont été traités, en l’espèce, parfois de manière empirique, c’est-à-dire chemin faisant, au gré de la pratique adossée au bons sens. La planification rigoureuse à tous les stades, un suivi des contrats, par des experts venant tant du public que du privé sont parmi les gages de réussite d’un tel projet. Il y eu des retards important à mettre principalement au compte d’une impréparation. Comme le disait un des formateurs, les erreurs sont inévitables, mais il faut se garder de reconduire les mêmes erreurs. Un cadre solide et stable est une donnée positive, mais combien insuffisante. Les expériences réalisées en Colombie sont, à cet égard, particulièrement instructives. Recenser les difficultés récurrentes qui se posent d’une manière générale dans la conception, l’élaboration et la mise en oeuvre des PPP, pour répertorier, au cas par cas, les réponses appropriées, constitue, à n’en pas douter, une démarche pertinente. Ce n’est pas un hasard si cette méthode et d’autres bonnes pratiques ont été couronnées de succès dans ledit pays. Considérer que les retards dans la livraison des ouvrages, par exemple, arrivent fréquemment, identifier les séquences durant lesquelles ils se produisent et mettre en œuvre les solutions. Qu’il s’agisse de libération d’emprises, d’autorisations sur les questions environnementales ou de délivrances de permis en matière foncière, des solutions adaptées sont préconisées et mises à l’épreuve. Sur une question aussi difficile que les offres spontanées, d’heureux réajustements ont permis de réaliser une vingtaine de PPP à partir d’offres spontanées (le concept utilisé en Colombie est celui d’initiative privée). Il faut des structures spécialisées, pérennes et pluridisciplinaires pour gérer ces questions dans la durée, afin que le pays arrive à une bonne politique des PPP. Telle pourrait être une conclusion majeure des enseignements reçus dans cette courte période. Elle s’appliquerait aussi à cette réflexion, nécessairement concise.

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