Examen de l’émergence et de la structuration récente du sous-secteur pétrolier et gazier au Québec, en trois temps : (1) le régime minier québécois et ses grands principes cadres, (2) l'émergence du sous-secteur pétrolier et gazier, et la continuité / rupture, (3) les marges de manœuvre des acteurs territoriaux, dans le nouveau régime (par le haut) et par l'investissement d’espaces stratégiques (par le bas).

1. Amélie DUMARCHER - Yann FOURNIS ACFAS 2018
LES RÉGIONS RESSOURCES,
ENTRE POLITIQUES TERRITORIALES
ET RÉGIMES SECTORIELS
Le cas des hydrocarbures

2. INTRODUCTION
– Travaux issus des recherches du GRIDEQ
– Intérêt pour les ressources naturelles et leurs rapports aux territoires,
avec un intérêt pour les communautés locales (et leurs représentants)
– Enjeu éolien a été singulièrement saillant dans les années 2000 (cf.
politique énergétique du Québec et sa territorialisation) :
théorisation comme un enjeu de la gouvernance des ressources
naturelles au Canada
– Cf. comparaison entre foresterie, agriculture, éolien au Québec
– Cf. les travaux de contestation territoriale de la filière des gaz de
schiste dans la vallée du Saint-Laurent

3. INTRODUCTION
2 grands intérêts théoriques :
– Économie politique : les staples comme ressources naturelles saisies
par l’économie politique canadienne / québécoise ; tension entre
économie et politique, mais aussi entre les échelles (cf. le rôle des
territoires dans les régions-ressources)
– Science politique : montrer quelles sont les logiques articulant la
politique énergétique (i-e le régime hydroélectrique et le
programme éolien) et les mobilisations territoriales (les
contestations, mais aussi les organisations favorables – cf. élus
locaux)

4. INTRODUCTION
Concrètement, hypothèse d’une relecture territoriale de ces enjeux :
– Penser l’exploitation des ressources à partir des régimes de
ressources (cf. secteurs historiques, stabilité, long terme, etc.), mais
aussi de leurs évolutions (cf. les sous-secteurs) : ici, observer
l’émergence et l’autonomisation de la filière pétrolière et gazière
québécoise, d’un sous-secteur de politique publique au sein du
régime minier ; bref, le haut
– Penser la dimension politique (les conflits et les mobilisations) et ses
différentes échelles : ici, prendre l’enjeu de la décentralisation par
la bande, par un secteur des ressources naturelles, plutôt que par
la répartition juridique ou généraliste des pouvoirs (cf.
décentralisation, régionalisation et la tradition du Développement
régional) ; bref, le bas
– Mais recentrer sur les territoires

5. PERMIS
PÉTROLIERS
ET GAZIERS
AU QUÉBEC
Source : Le Devoir (mise à jour mars 2018)

6. PLAN
Examiner l’émergence et la structuration récente
du sous-secteur pétrolier et gazier
1. Le régime minier québécois (grands principes cadres)
2. Émergence du sous-secteur pétrolier et gazier : quelle rupture ?
3. Les marges de manœuvre des acteurs territoriaux
Ø Dans le nouveau régime
Ø Par le bas : investissement d’espaces stratégiques

7. LE RÉGIME MINIER QUÉBÉCOIS
Les principes cadres

8. LE FREE MINING
UN PRINCIPE
ANACHRONIQUE
QUI PERSISTE
Clé de voûte de nombreux régimes miniers, repose sur :
• séparation des droits surface / sous-sol
• domanialité des ressources minérales (appartiennent à l’État, qui décide)
Permet, à peu de contraintes et à faible coût :
• appropriation unilatérale des ressources (principe du premier découvreur)
• garantie de pouvoir explorer
• garantie de pouvoir exploiter si potentiel (conversion d’un claim en bail)
Régimes émergent dans le contexte politico-économique des grandes ruées
vers l’or : essor rapide de l’industrie, vide juridique, faible gouvernance,
normes de l’industrie devenues coutumières
Les régimes miniers actuels sont des anachronismes (Lapointe, 2010)
Contradictions avec les attentes des sociétés contemporaines

9. IMPLICATIONS
POUR LES
ACTEURS
Héritage qui a des implications pour tous les acteurs …
– Limite les marges de manœuvre des acteurs des territoires
Priorité sur autres formes d’utilisation du territoire
Conflit avec autres lois et politiques, limite leur portée (LAU, LCM, LDD, LQE)
– Fragilise le rôle de l’État, avec grande autonomie à l’industrie
Capacité limitée en termes de protection socio-environnementale
Risques de poursuites (toute activité présumée permise si conforme)
– Génère des incertitudes pour l’industrie
Zones de flous juridiques qui peuvent générer conflits, délais, coûts,
abandons (droits autochtones et/ou champs de compétences des
municipalités et autres paliers)

10. LES INSTITUTIONS « PAR LE HAUT »
Vers une structuration du sous-secteur …

11. STRUCTURATION
RÉCENTE
DU
SOUS-SECTEUR
PÉTROLIER
ET GAZIER
Régime pétrolier et gazier s’est développé comme sous-secteur du
régime minier
Initialement encadré par la Loi sur les mines
Adoption de la Loi sur les hydrocarbures en 2016
Modalités d’application encore en cours de définition
Mais même principe que régime minier : consacre la préséance des
activités pétrolières et gazières sur les autres usages du territoire

12. RÔLE DU CONFLIT
SUR LES GAZ DE
SCHISTE
(2010-2014)
Mobilisation importante
3 exercices ambitieux pour alimenter la prise de décision : évaluation et
consultation par le BAPE (2010), ÉES (2011, sur recommandation du BAPE) et 2è
BAPE (2014, alimenté par l’ÉES)
Pertinence de la filière GDS questionnée (puis abandonnée)
MAIS pas celle du secteur : seules les modalités sont discutées selon les filières
(GDS, pétrole de schiste, conventionnel …)
Consensus extractiviste québécois au fil des gouvernements
Sous l’impulsion du conflit GDS, deux évolutions dans l’encadrement de la filière :
– volet institutionnel : introduction de mécanismes de participation (BAPE) et
d’évaluation environnementale (ÉES) intégrant de nouveaux acteurs
– ouverture des discours : depuis opportunité économique vers enjeux socio-
environnementaux

13. RÉFORME DE LA
LOI SUR LES
MINES
(2013)
Ces évolutions seront partiellement traduites dans la réforme de la LSM
Le gouvernement péquiste (allié des opposants au GDS) arrive en 2012
Réforme de la Loi sur les mines en décembre 2013
Principes de fonds restent (pas de remise en question du free mining)
Mais petites évolutions (expropriation, transparence, restauration …) surtout :
– Évaluation et participation :
Seuil assujettissement BAPE abaissé (mines), et obligatoire pour terres rares
– Rôle des élus locaux :
MRC habilitées à délimiter des « territoires incompatibles avec l’activité
minière » dans leur schéma d’aménagement
MAIS portée limitée : pas si claims existants (si travaux), décision doit être en
conformité avec les orientations gouvernementales (pas encore élaborées), et
véto ministériel
– Participation locale :
Mise en place d’un comité de suivi multipartite (phase d’exploitation)

14. LOI SUR LES
HYDROCARBURES
(2016)
Autonomisation du sous-secteur
Garde les principes de la Loi sur les mines
(préséance sur les autres activités et règlement, licences …)
Mais petites améliorations sur la transparence et l’implication du public par
rapport à l’encadrement du secteur pétrolier et gazier tel que définit dans la
LSM :
– Introduit la possibilité d’une consultation publique par le BAPE
Bail nécessite autorisation en vertu de la LQE, donc soumise à la procédure
d'évaluation pouvant mener à un BAPE (règles d’assujettissement non définies)
(LSM pas de consultation publique, que examen par experts des ministères)
– Impose la mise en place d’un comité de suivi dès l’exploration
(LSM seulement pour la phase d’exploitation)

15. PREMIERS
PROJETS
DE
RÈGLEMENTS
…
Mais, peu de temps après (sept. 2017) …
Premiers projets de règlements en précisant les modalités
Supposés être les règles « les plus strictes en Amérique du Nord »
Seront globalement très favorables à l’industrie
Ouvrent les milieux humides à l’exploration, distances très faibles, limitent
la responsabilité des entreprises en cas de déversement …
Levée de bouclier et contestations
Remaniement ministériel suivi d’un changement de ton (oct. 2017)
Annonce nouvelle approche avec municipalités et MRC, avec nouveaux
pouvoirs et recul sur certaines dispositions controversées de ces règlements

16. LES INSTITUTIONS « PAR LE BAS »
Les règlements sur l’eau potable …

17. UNE AUTRE
BATAILLE
RÈGLEMENTS
CONCERNANT
L’EAU POTABLE
En même temps, sur un autre front …
Bataille cruciale pour comprendre la gouvernance du secteur
Met en avant le rôle limité des municipalités

18. RÈGLEMENTS DITS
« DE SAINT-
BONAVENTURE »
(2011)
Origine : conflit des GDS
En 2011, Saint-Bonaventure sollicite le juriste R. Langelier pour travailler à la
réalisation d’un règlement municipal
Objectif : chercher des leviers légaux aux municipalités pour s’opposer au
développement de l’industrie des GDS sur leur territoire…
Création du règlement dit « de Saint-Bonaventure » (RSB)
Interdit l’introduction de produits chimiques proche de l’eau potable
Tenteront de faire amender le projet de règlement provincial (sans succès)
Face à quoi, constitution d’une chaîne de solidarité des municipalités : le
règlement est présenté et adopté ailleurs - y compris Gaspé et Ristigouche
Donnera lieu à des poursuites de l’industrie (Gaspé et Ristigouche)

19. LES LOIS EN
QUESTION
– La Loi sur les mines (LSM)
Préséance des activités minières
– La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) (art. 246)
Préséance activités minières
Ne peuvent être empêchées par des actes municipaux si conformes à LSM
Cependant, interdiction d’empêcher mais pas d’encadrer : objectif du RSB
– La Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) (art. 124)
Prépondérance d’un règlement provincial sur un règlement municipal
portant sur le même objet (à moins d’une dérogation ministérielle)
Ne vaut que si l’objet est similaire : RSB est valide avant RPEP car portaient
sur des objets différents (prélèvements eau vs. introduction de substances)
– La Loi sur les compétences municipales (LCM) (art. 19)
Compétences municipales sur la protection de l’eau potable
« Toute municipalité locale peut adopter des règlements en matière
d’environnement », environnement défini au même sens large que dans la
LQE : englobant l’eau, le sol et les contaminants (Rousseau, 2014).

20. RÈGLEMENT
PROVINCIAL
SUR LE
PRÉLÈVEMENT
DES EAUX
ET LEUR
PROTECTION
(2014)
500m distance minimale entre forage et source (trop faibles selon le BAPE)
Même objet que RSB : le rend inopérant
Autorise la poursuite des activités de Pétrolia, Gaspé retire son appel
Depuis, des municipalités de + en + nombreuses veulent une
réglementation plus sévère et réclament des dérogations (2015 à 2018)
Gouvernement persiste à refuser
Le jugement favorable à Ristigouche (fév. 2018) : a motivé 338
municipalités (de 69 MRC) à menacer le gouvernement d’un recours en
justice pour obtenir des dérogations
Débat sur les dérogations :
- RPEP a préséance mais la LQE prévoit possibilité de dérogations
municipales accordées par le ministre de l’Environnement
- Pour le ministère : nécessité d’une justification locale (études techniques, et
hydrogéologique) pour juger au cas par cas
- Pour les municipalités : selon la LQE, la demande de dérogation n’a pas à
être accompagnée d’une justification locale

21. LES LEÇONS
DES CAS DE
GASPÉ ET
RISTIGOUCHE
Un même règlement (RSB), mais deux poursuites aux objets différents :
- Gaspé - Pétrolia : recours pour invalider le règlement et reprendre les travaux
- Ristigouche - Gastem : recours en responsabilité extracontractuelle (1 million $)
Soulignent ainsi des éléments centraux ici :
– Les marges de manœuvre insignifiantes des municipalités dans l’encadrement
des activités pétrolières et gazières (Gaspé)
– La disproportion des forces en présence (Ristigouche)
– L’absence de rééquilibrage par une intervention politique (refus du
gouvernement d’aider ou conseiller Ristigouche)
Mais refus pas systématique (cf. Lac Barrière, Grenville-sur-la-Rouge …)
À suivre … Grenville-sur-la-Rouge (2018) :
Canada Carbon réclame dédommagements de 96 millions (adoption règlement)
Demande d’une ampleur sans précédent (frais d’exploration vs. profits)
Implication possible du gouvernement (rencontre et conseils)

22. CONCLUSION

23. CONCLUSION
Lecture « par le haut »
1. Persistance des logiques du régime minier
Toujours des conflits avec d’autres lois et politiques
Marges de manœuvre des acteurs des territoires toujours très limitées
Portée du renouvellement encore incertaine (réforme LSM et LSH)
Intervention limitée à une (possible) influence sur les modalités de
l’exploitation (pas de regard sur l’exploitation en elle-même)
Toujours rôle limité de l’État, faible capacité pour protection socio-
environnementale (cf. Anticosti).
Plutôt que d’assurer un cadre stable, engendrer des incertitudes
2. Mais timide évolution : déstabilisation du régime (très modeste)
liée à l’émergence du sous-secteur et aux pressions politiques et sociales
Ouverture dans participation du public et transparence

24. CONCLUSION
Lecture « par le bas »
1. Municipalités en ligne de front
semblent un lieu de cristallisation des inquiétudes et de l’opposition
un des rares acteurs ayant leviers juridiques face à l’industrie
2. Effort de redéfinition dans des termes où elles peuvent intervenir
Recherche d’espaces stratégiques, d’objets où ont des leviers
juridiques
Protection de l’eau
3. Effort pas soutenu par l’État
4. Recours en justice autour des compétences et responsabilités
municipales

25. CONCLUSION
Finalement, nous sommes en présence d’un mode d’exploitation des
ressources naturelles très classique au Canada / Québec :
– Par le haut : un régime stable et puissant (minier), qui décourage
l’émergence de tendances nouvelles au sein d’un sous-secteur
(pétrolier et gazier)
– Par le bas : une quasi absence initiale des acteurs territoriaux (y
compris de leurs représentants légitimes), mais un grand
dynamisme pour forcer le jeu, trouver des biais pour influencer les
arrangements du sous-secteur
Enfin, les arrangements politiques du (sous-)secteur sont décevants en
termes d’innovation ; résultat inquiétant pour les territoires et leurs
représentants et très différent des logiques ayant présidé au programme
éolien (décentralisation en trompe-l’œil)

26. Merci !
Présenté dans le cadre du 86è congrès de l’ACFAS
8 mai 2018 - UQAC
Session 411 - CRDT
Cinq décennies de politique territoriale au Québec :
quel bilan, quelles leçons, quelles perspectives, quel avenir ?