Guides - Fiches techniques - Plans directeurs et autres mesures administratives en droit de la construction

1. Séminaire juridique – Guides, fiches techniques, plans directeurs et autres mesures
administratives en droit de la construction
Guides, fiches techniques, plans directeurs
et autres mesures administratives en droit de
la construction
Guillaume Francioli
Avocat – Spécialiste FSA droit de la construction et de l’immobilier

2. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
1 La pratique administrative
2 Le Plan directeur cantonal 2030 et le schéma directeur cantonal
3 Densification de la zone villa (fiches A03)
4 Loi sur le droit foncier rural (LDFR) – Modification de la pratique
5 Ordonnance sur la protection des accidents majeurs – OPAM
6 Loi fédéral sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à
l’étranger – LFAIE
Sommaire

3. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
• Première définition jurisprudentielle: « La pratique administrative consiste dans la
volonté de l’autorité d’appliquer le droit et d’exercer son pouvoir d’appréciation
d’une certaine manière avec constance, en raison de la conviction de la légalité et de
l’opportunité de cet usage du pouvoir d’appréciation » (ATF 102 Ib 45, Firma Z.,
consid. 1a).
• But? Préciser le sens des normes à appliquer à l’intention des autorités chargées de
leur mise en œuvre, dans le but que celle-ci soit uniforme, pour garantir la sécurité du
droit et l’égalité de traitement.
• Sources « classiques » du droit suisse :
1. Pratique administrative – Position
controversée dans la théorie des sources du
droit
Loi au sens matériel (art. 1 al. 1 CC
– Constitution, Lois, Ordonnances
législatives)
Sources non-édictées du droit
interne : Coutume
Sources non-édictées du droit
interne : Jurisprudence

4. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
• Le plus souvent, la qualité de source du droit est niée à l’ordonnance administrative pour
les raisons suivantes:
✓ Cercle de ses destinataires, limité à l’administration, ainsi, l’ordonnance
administrative ne déploie pas d’effets à l’égard de l’administré ni n’est obligatoire
pour lui – Absence d’effet externe ;
✓ Non-impérative pour le juge, l’autorité administrative et l’administré.
• Avis en faveur de la qualification de source du droit de l’ordonnance administrative car
celle-ci présente un certain caractère normatif (= droit coutumier).
• L’ordonnance administrative n’est destinée qu’aux autorités administratives
1. Pratique administrative – Position
controversée dans la théorie des sources du
droit

5. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
Mise en œuvre du droit à l’échelon cantonal :
1. Pratique administrative – Position
controversée dans la théorie des sources du
droit
Promulgation
des lois par le
Conseil d’Etat
(CE)
Exécution des
lois par le CE par
l’adoption de
règlement
d’application
Lois
Règlement
d’application
Activité
Infraréglementaire:
N1
N2
N3 Pratique
administrative
Administration
centrale
subordonnée au
gouvernement
(CA)
Impérativité de la
pratique administrative
VS. Fonction
correctrice du juge si
les conditions de
changement de
pratique sont réalisées

6. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
• Changement de pratique administrative = Revirement de
jurisprudence des autorités judiciaire:
Bonne foi – Sécurité du droit – Egalité de traitement
• Impérativité de la pratique administrative tant que les
conditions de son changement ne sont pas réalisées
1. Pratique administrative – Principes légaux –
Impérativité

7. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
• L’administré peut invoquer la pratique
administrative:
• En relation avec le principe de l’égalité de traitement s’il
demande l’application à une situation le concernant;
• En lien avec le principe de la bonne foi - interdiction des
comportements contradictoires qui lie l’autorité à
l’égard de tous les administrés et lui interdit les
changements de pratique tant que les conditions de
changement ne sont pas réalisées.
1. Pratique administrative – Principes légaux –
Invocation par l’administré

8. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
• Nouvelle pratique qu’entend adopter l’autorité doit
répondre au conditions suivantes:
1. Pratique administrative – Principes légaux –
conditions de changement de la pratique
i) Conformité
au droit
ii) Motifs
sérieux et
objectifs
Examen
sérieux et
approprié

9. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
• Une nouvelle pratique conforme au droit: l’administré qui
conteste un changement de pratique n’a qu’à invoquer la
violation du droit par la nouvelle pratique (ATA/857/2014).
• Des motifs sérieux et objectifs: condition centrale qui
découle du principe de l’égalité de traitement qui impose
de justifier le traitement différent de deux situations
comparables (cas de refus : ATF 100 Ib 67, consid. 2.).
• Un examen «sérieux et approfondi» doit être effectué dès
lors qu’une motivation suffisante du changement de
pratique est avancée par l’autorité.
1. Pratique administrative – Principes légaux –
conditions de changement de la pratique

10. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
Publication obligatoire de la pratique:
- Les réglementations spécifiques (art. 6 al. 3 LCart, art. 65 al.
3 LTVA).
- Les ordonnances administratives dotées d’«effets
externes» (art. 22 OPubl).
- Publication des « directives » selon la Constitution
genevoise (art. 11 al. 2, 2ème phrase Cst./GE).
1. Pratique administrative – Publication et droit
d’accès à la pratique
Sinon
Publication facultative

11. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
• Lorsque la pratique administrative n’a pas été publiée par
l’autorité, l’administré dispose-t-il d’un droit individuel à
ce qu’elle lui soit communiquée?
1. Pratique administrative – Publication et droit
d’accès à la pratique
✓ Si la collectivité concernée dispose
d’une législation sur la
transparence de l’administration
(art. 6 al. 1 LTrans au niveau
fédéral et articles 24 ss. LIPAD/GE
au niveau cantonal – Arrêt du TF
1C_604/2015 consid. 6).
✓ En fonction de certaines
législations spécifiques (articles 69
LTVA, 20 LD, 41 let. b LIA et 38 let.
b LT).

12. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
2. Plan Directeur Cantonal 2030 (PDCn 2030) –
Point de situation
Le schéma directeur constitue le volet opérationnel du plan directeur
cantonal (PDCn)
• 43 fiches de
mesures
• 15 fiches de projet
• 1 carte synthétique
• Annexes
cartographiques

13. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
2. Plan Directeur Cantonal 2030 (PDCn 2030)
• Elément central de la politique cantonal en matière d’aménagement
du territoire.
• Adopté par le Grand Conseil le 20 septembre 2013, et approuvé par
la Confédération le 29 avril 2015, le PDCn 2030.
• Offrir une capacité d'accueil suffisante et préservation de la qualité
de vie et espace rural.
• Construire 50’000 logements d'ici 2030.

14. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
2. Plan Directeur Cantonal 2030 (PDCn 2030)
Fondé sur les études de bases, le PDCn 2030 comprend plusieurs
parties:
1) La brochure «Genève Envie», volet grand public,
présentation des enjeux ;
2) Le «concept d’aménagement cantonal» définit les
objectifs d’aménagement à poursuivre (principes
d’organisation future du territoire pour les 10 à 15 à
venir) ;
3) Le «Schéma directeur cantonal», précise la mise en
œuvre des objectifs, au travers d’une carte et
de fiches de projets et mesures.

15. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
2. Plan Directeur Cantonal 2030 (PDCn 2030) -
1ère mise à jour – Juin 2018

16. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
2. Plan Directeur Cantonal 2030 (PDCn 2030) - 1ère
mise à jour - Objectifs
• Le plan directeur cantonal est en cours de mise à jour.
• Lever certaines réserves émises par la Confédération :
• Minimiser les emprises sur la zone agricole;
• Mieux tirer parti des secteurs constructibles (protection des surfaces
d'assolement (SDA));
• Favoriser l'urbanisation dite «vers l'intérieur», éviter le morcellement en densifiant
l’existant
• Renforcer et d'améliorer la coordination urbanisation – transport.
• Introduction de deux nouvelles fiches de mesures:
• Coordination de l’aménagement et de la politique forestière (C10);
• Développer et valoriser la vie nocturne lieux de vie nocturnes (A21);

17. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
2. Plan Directeur Cantonal 2030 (PDCn 2030) - 1ère
mise à jour - Calendrier
• Enquête publique du 2 décembre 2016 au 15 février 2017 des différents volets
de la première mise à jour du PDCn 2030.
→ Synthèse des remarques de l’enquête publique publiée en avril 2017.
• Consultation des autorités communales et des territoires voisins du 16 février
au 16 juin 2017.
→ Synthèse des observations publiée en novembre 2017.
• Approbation par le CE du rapport le 5 septembre 2018 et transmission au
Grand Conseil du projet de mise à jour du plan directeur cantonal.
• Adoption courant 2019.

18. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
• Fiche A03 – Etendre la densification de la zone villas par
modification de zone;
• Mettre en place les principes définis dans le PDCant 2030;
3. Zone villa – La loi en pratique

19. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
Pour rappel:
• La LCI autorise un IUS allant de 0.25 à 0.6 dans la zone 5 (art. 59 al. 4
LCI).
• Substitution d’une villa par plusieurs (villas contiguës ou habitat
groupé). De nombreuses autorisations de construire ont été déposées.
• La présence de plusieurs villas, au lieu d’une seule, rend la densification
plus difficile en cas de déclassement (zone 3)
➢ Rappel PA/SI/001.04: le prix du terrain construit en Z5/ZD3 admis par
l’OCLPF est de CHF 1’000 par m2 plus la valeur des constructions.
• Limiter la densification «faible» pour ne pas compromettre une
densification «forte» par changement de zone
3. Zone villa – La loi en pratique

20. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
Mettre en œuvre la densification des zones villas - mutation par modification de
zone (MZ) :
➢ Objectifs: Prévenir le renforcement de la dureté foncière et diminuer
l’étalement urbain. Déclassement d’environ 11% de la zone villas
(équipements publics non inclus) – potentiel de 30’000 logements. Réalisation
de quartiers durables et mixtes.
➢ Moyens: Déclassement progressif, refus conservatoires, élaborations de
plans localisés de quartier.
➢ Lieux: Liste non exhaustive des zones de déclassement.
3. Zone villa – La loi en pratique

21. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
En parallèle à ce projet, le CE a publié des cartes reprenant les secteurs de la zone villas (fiche
A03 du plan directeur cantonal 2030). La publication de la carte ne crée pas de ZR :
• La publication de la carte n’est pas le début de la période de 5 ans, alors
que les conséquences pratiques concrètes se font déjà sentir.
• Incertitude sur la durée de limitation de 2 ans (refus conservatoire – art.
13B LaLAT) + 5 ans (zones réservées).
• Difficulté évoquée de revente et difficultés à renouveler le crédit
hypothécaire.
• Refus conservatoire d’autorisation et non application de l’art. 59 al. 4 LCI
3. Zone villa – La loi en pratique - Initialement

22. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
Art. 13C, al. 1 à 3 LaLAT :
« 1 (...) le Conseil d’Etat peut adopter, à titre provisoire et pour une durée
de 5 ans au plus une zone (…);
2 La durée de 5 ans (…) commence à courir dès l’adoption de la zone
réservée sur le périmètre concerné. Lorsqu’il a été préalablement fait
application de l’article 13B, elle est (…) réduite de celle correspondant
aux effets de cette mesure. Cette durée ne peut, au surplus, être
matériellement prolongée par toute autre mesure conservatoire.
3 Seule la publication dans la Feuille d’avis officielle de la décision
d’adoption de la zone réservée permet de la porter à la connaissance du
public par le biais d’une carte ou de tout autre moyen de publicité.
Article 36 al. 5 LaLAT
Le département supprime sans délai toute carte identifiant des zones
réservées si celles-ci n’ont pas été adoptées selon la procédure visée à
l’article 13C, alinéa 4.
3. Zone villa – La loi en pratique – Modification
de la loi

23. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
3. Zone villa – La loi en pratique – Publication de
la pratique

24. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
Plusieurs communes (Carouge, Onex, Grand-Saconnex, etc.) se sont
manifestées en questionnant les périmètres identifiés.
Des réductions importantes sont intervenues sur les secteurs dont
l’horizon dépassait clairement celui du PDCant 2030.
Le Département a retiré certains périmètres de la liste des zones villas
à densifier «Compte tenu du fait que la densification du périmètre […]
n’est envisageable qu’à long terme, à un horizon qui dépasse celui du
plan directeur cantonal 2030»
3. Zone villa – La loi en pratique – Intervention
des communes

25. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
Griefs notamment invoqués:
• Violation de la garantie de la propriété sans que les conditions de
l’atteinte ne soient remplies;
• Alternative : Refus conservatoire possible et moins incisif;
• Réduction de la valeur de l’ordre de 10-15%, voire 30% en cas de
déclassement;
• Effets de la ZR dès la publication de la carte présentant le
programme de densification.
3. Zone villa – Arrêts – ATA/437/2018,
ATA/925/2018 et autres

26. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
Décisions:
• La durée de 5 ans de la zone réservée débute à partir du 14 juillet 2015
(correction de la pratique), y compris le temps du refus conservatoire
• Confirmation de l’arrêt du Conseil d’Etat pour le surplus;
• Ne tranche pas les questions liées à la pratique administrative:
• Non-application de la dérogation art. 59.4 LCI;
• Conditions d’autorisation d’agrandissement et d’amélioration.
3. Zone villa – Arrêts du 11 septembre 2018

27. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
Motion M2278 du 5 juin 2015 - Le Grand Conseil invite le Conseil d’Etat à :
– Application restrictive de l’article 59, alinéa 4 LCI afin de préserver le potentiel de
densification (fiche A03 du PDCn 2030) pour les secteurs de la zone villas destinés à
une densification par modification de zone dans un délai supérieur à cinq ans ;
ATA/925/2018 et autres:
- « Le 27 juillet 2017, le département a publié sur internet une modification de la carte
relative au programme de densification du quartier de villas. Celle-ci comportait des
surfaces colorées dans lesquelles il était envisagé de ne pas accorder des dérogations
selon l’art. 59 al. 4 LCI, (…).
ATA/659/2017:
- La Cour de justice a admis que l’intérêt public d’une densification par modification de
zone primait sur l’intérêt privé de la recourante de densifier sa parcelle au sens de la
dérogation prévue à l’art. 59 al. 4 let. a LCI.
3. Zone villa - Art. 59 al. 4 LCI

28. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
La LDFR a pour but «d'encourager la propriété foncière rurale et en particulier
de maintenir des entreprises familiales comme fondement d'une population
paysanne forte et d'une agriculture productive, orientée vers une exploitation
durable du sol,» (…) (art. 1 al. 1 LDFR).
L'art. 84 LDFR permet au propriétaire de faire constater, par l'autorité
compétente, que l'immeuble considéré n'est pas soumis au champ d'application
de la LDFR.
Constatation de non-assujettissement par le notaire si l’immeuble est:
• bâti ou au bénéfice d’une autorisation de construire entrée en force;
• ou s’il est inclus dans un PLQ ou d’autres plans d’affectation approuvés
par le Conseil d’État et entrés en force.
4. Loi sur le droit foncier rural (LDFR) -
changement de pratique

29. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
Changement de pratique de la commission foncière agricole en matière
d’assujettissement à la LDFR. Fin d’assujettissement et possibilité
d’aliéner librement dès l’adoption d’une modification la zone agricole
en zone constructible.
But: éviter les blocages de projets comprenant des parcelles sises en zone
de développement sans que cela ne soit justifié par la LDFR.
Attention: il ressort des textes tant de la LaLAT que de la LGZD que la
délimitation d’une zone de développement par le Grand Conseil ne suffit pas
à elle seule pour l’application des normes de la zone de développement.
ATA/857/2014 «le changement de pratique opéré par la CFA est contraire
au droit, de sorte que son ancienne pratique doit être maintenue»
4. Loi sur le droit foncier rural (LDFR) -
changement de pratique

30. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
ATA/857/2014 «En conséquence, l’ancienne pratique de la CFA était
conforme à la loi, alors même que la nouvelle pratique se heurte au texte
légal, laquelle n’est par ailleurs par justifiée par un changement de droit ou
de circonstances, ni motivée par un intérêt public. La CFA n’a au demeurant
apporté qu’une motivation peu convaincante à l’appui de son changement de
pratique.»
→ Annulation du changement de la pratique – contradiction avec la loi
→ Egalité de traitement? Pas d’égalité dans l’illégalité.
→ Conséquences pratiques importantes dans des projets de développement
blocage des processus mis en place jusqu’à ce jour et en cours.
4. Loi sur le droit foncier rural (LDFR) -
changement de pratique

31. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
5. Ordonnance sur les accidents majeurs (OPAM)
Procédure et Guide de planification

32. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
Coordination entre la protection contre les accidents et l’aménagement
du territoire (art. 11 al. 1 OPAM)
Guide de planification fédérale indique la procédure à suivre:
• Si le risque demeure inacceptable;
• Si le risque est non-acceptable;
• Si le risque est acceptable
Pratique plus ou moins restrictive selon les cantons. Genève fiche D04
et cartographie des installations OPAM
5. Ordonnance sur la protection contre les
accidents majeurs (OPAM)

33. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
5. Ordonnance sur la protection contre les
accidents majeurs (OPAM) – A Genève
Zone intermédiaire supérieure et inférieure

34. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
5. Ordonnance sur la protection contre les
accidents majeurs (OPAM) – A Genève

35. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
6. Loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par
des personnes à l’étranger (LFAIE)
Vise à restreindre l’acquisition d’immeubles en Suisse par des
personnes à l’étranger
Guide de l’Office fédéral de la justice – Acquisition par des
personnes à l’étranger
Directives d’interprétation cantonales – Département de la
sécurité

36. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
6. Loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par
des personnes à l’étranger (LFAIE)
Acquéreurs –
immeubles
de logements
Personnes
morales
Personnes
physiques
Nationalité suisse ?
Oui ✓ Non
EU +
domicile
en
Suisse ?
Oui ✓
Non
Attestation
d’établissement
(permis C) et
domicile en Suisse?
• Siège en Suisse ?
• Conditions remplies ?
(art. 6 al.2 LFAIE)
Oui ✓ Non
Sauf si
Absence de position
dominante et accord de
l’autorité
Non
Oui ✓

37. Titre de la présentation à modifier
Prénom Nom de l’intervenant
Merci de votre attention
Guillaume Francioli
Avocat, Spécialiste FSA droit de la construction et de l’immobilier
Etude 100 Rhône Avocats
guillaume.francioli@100rhoneavocats.ch
www.100rhoneavocats.ch
Remerciements à Me David Bensimon pour sa précieuse collaboration à
l’élaboration de cette présentation