Projet libre sur contrat          Tuteure : Mme. Marie-Odile NICOUD      Les enjeux juridiques etstratégiques de la modern...
LISTE DES ABRÉVIATIONSADAÉ : Agence pour le développement de ladministration numériqueArt. : ArticleC. cass. : Cour de cas...
SommaireI. La conduite stratégique de la réforme de ladministration par les NTIC          A.La modernisation par les NTIC ...
« Il suffit de comparer un minitel et un ordinateur pour deviner les liens profonds qui unissent à un moment donné objet t...
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De très nombreux sites ont vu le jour, ce qui permet une plus grande circulation delinformation administrative. Des portai...
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II. LES ENJEUX JURIDIQUES DUNE RÉFORME PAR LES NTIC       Lavènement de ladministration numérique ne peut se faire sans le...
circulation des renseignements personnels entre les administrations ce qui rend problématique lamise en place des services...
droits de lHomme24. En ce sens comme le rappelait Juvénal par sa question « Quis custodiet ipsoscustodes ? »25, il est imp...
nécessaire à la délivrance dun ensemble de services accomplis au bénéfice du citoyen peuvent êtrerendus disponibles à diff...
TIC, laide à lindustrie, les clauses des contrats, le respect des obligations de sécurité et dautresnormes peuvent venir a...
Les enjeux stratégiques et juridiques de la modernisation de ladministration par les NTICBIBLIOGRAPHIE ET SITOGRAPHIE    ...
Les enjeux stratégiques et juridiques de la modernisation de ladministration par les NTICLemaître, M.-F. (2001), « Télépro...
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Les enjeux juridiques et stratégiques de la réforme de l'État au regard des NTIC

  1. 1. Projet libre sur contrat Tuteure : Mme. Marie-Odile NICOUD Les enjeux juridiques etstratégiques de la modernisation de ladministration par les nouvellestechnologies de linformation et de la communication Jérôme GOVINDIN Semestre 6 Année universitaire 2011 – 2012
  2. 2. LISTE DES ABRÉVIATIONSADAÉ : Agence pour le développement de ladministration numériqueArt. : ArticleC. cass. : Cour de cassationC.civ. : Code civilCC : Conseil constitutionnelCE : Conseil dÉtatCEDH : Convention européenne des droits de lHommeCNIL : Commission nationale informatique et libertésDDHC : Déclaration des droits de lhomme et du citoyenDec. : DécretDGME : Direction générale de la modernisation de lÉtatJORF : Journal officiel de la République françaiseL. : loiNTIC : Nouvelles Technologies de lInformation et de la CommunicationOCDE : Organisation de coopération et de développement économiquePGD : Principe général du droitRGPP : Révision générale des politiques publiquesTIC : Technologies de linformation et de la communication
  3. 3. SommaireI. La conduite stratégique de la réforme de ladministration par les NTIC A.La modernisation par les NTIC B.Administration et usagers, vers une nouvelle structuration relationnelleII. Les enjeux juridiques dune réforme par les NTIC A.Les nouveaux défis soulevés par lintroduction des NTIC dans les rapports entre administration et administré B.Vers un cadre juridique de le-gouvernance 3/23
  4. 4. « Il suffit de comparer un minitel et un ordinateur pour deviner les liens profonds qui unissent à un moment donné objet technique et culture juridique. Dans le minitel se retrouve tout lesprit du droit français des services publics : une organisation en arbre, pyramidale et centralisée ; un accès garanti à tous dans des conditions de parfaite égalité et à un moindre coût ; un rapport aux textes qui passe par la médiation dun personne publique. Dans lordinateur relié à Internet se retrouvetout lesprit de la common law : une organisation en graphe, aux contours insaisissables ; un accès inégal dépendant des ressources économiques, techniques et culturelles de chacun ; un rapport direct à tous les textes sans médiation dune instance centrale » Alain Supiot, Homo juridicus, p. 179, 1ère éd. 4/23
  5. 5. INTRODUCTION Le 10 juillet 2007 a été lancé la Révision générale des politiques publiques (RGPP) enFrance. Cette RGPP consiste en lanalyse des missions et actions de lÉtat, suivie de la mise enoeuvre de scenarii de réformes structurelles. La RGPP a pour but principal la baisse des dépensespubliques et lamélioration des politiques publiques de lÉtat. Trois objectifs sont affectés à cetobjectif principal à savoir mieux adapter ladministration aux besoins des usagers, valoriser letravail des fonctionnaires et réduire les dépenses publiques pour revenir à léquilibre budgétaire etgagner des marges de manoeuvre en terme dinvestissement. Un des axes majeurs de la RGPP passe par la réfection de ladministration au regard desnouvelles technologies afin darriver à une administration numérique efficace pour lusager maisaussi par rapport à la réduction des dépenses. Le grand emprunt de la France en 2010 a consacré àcet effet plus de 4,5 milliards deuros sur la totalité de lemprunt au numérique, le numérique a étéconsidéré par le Gouvernement comme une « priorité davenir ». Ladministration numérique constitue un des pend de cette révision générale des politiquespubliques, mais elle est aussi envisagée hors de France comme étant une solution davenir enmatière dadministration car elle présente de nombreux avantages. Elle constitue pour la plupart despays de lOCDE une « ardente obligation » au sens où lentendait le Général de Gaulle, un grandchantier dune importance comparable à la planification à la française où laménagement duterritoire des années 1960. Lutilisation des technologies de linformation et de la communication(TIC) est une des clef de la Réforme de lÉtat qui permettra de libérer les énergies et lescompétences dans les administrations pour un service public plus efficace au service des citoyens.Cest du moins ce que postule les défenseurs de ladministration numérique ou e-administration 1. Siil y a une certaine exaltation de la part des gouvernements à moderniser lÉtat de manièrenumérique, ladministré lui se veut plus réticent à ces mesures car cette administration numériquesuscite un certain nombre dinterrogations. Cependant, lÉtat doit montrer lexemple en semodernisant et en étant en phase avec la société de linformation actuelle. Ladministrationnumérique progresse mais en ordre dispersé et timidement. Certes avec la carte Vitale, limpôt et lesdéclarations sociales sur Internet ou encore le portail service-public.fr la France a montré quelleétait capable de mener des innovations en matière numérique. Mais en dépit de ces remarquablessuccès, beaucoup de travail reste à effectuer, car si la volonté politique est daller plus loin dans ceprocessus de numérisation cela ne va pas sans poser des problèmes substantiels quils soienttechniques, structurels ou juridiques.1 V. recommandations sur les équivalents français du préfixe e-, JORF n°169 du 22 juillet 2005, NOR : CTNX0508543X 5/23
  6. 6. Le passage de lÉtat administratif classique à lÉtat en réseau apparaîtra aux générationsfutures comme une étape aussi importante que le passage de la féodalité à lÉtat moderne comme lesouligne Pierre de la Coste dans son ouvrage LHyper-République. Dailleurs il est important de sattarder sur ce quest réellement ladministration électronique.Ladministration numérique constitue-t-elle une façade de ladministration déjà existante surInternet ? Est-elle le prolongement de laction administrative via les nouvelles technologies delinformation et de la communication ? Finalement, il nexiste aucune définition doctrinale ouinstitutionnelle sur ladministration électronique. Cependant, celle-ci à lheure actuelle sinscrit dansun processus réformateur visant à assurer lefficacité de ladministration à travers les outils que sontles NTIC. Plus quune interrogation sur la définition même des contours de ladministrationnumérique, il convient de sinterroger sur la nécessité de ladministration numérique. Une desréponses constituerait à dire que pour que lÉtat continue à remplir ses tâches grandissantes, auservice dune population qui augmente, il est impérieux que celui-ci se situe dans le contexteéconomique, technologique, culturel dans lequel il évolue et ainsi agir avec les moyens, les outils,les processus nouveaux. En effet, lÉtat ne pourra pas continuer à maintenir son niveau dactivité auregard de la complexité administrative grandissante. Dailleurs même si des processus desimplification administrative sont étudiées aujourdhui, ceux-ci savèrent complexe, lÉtat dans savolonté de simplifier ne fait-il pas au final linverse ? La complexité administrative ne résulte-t-ellepas au contraire dune volonté de trop simplifier ? De manière générale, la société elle-même tend àse complexifier et cette société même génère un droit plus complexe. La multitude de normes etdacteurs auxquels lÉtat doit faire face (droit international, droit européen, mondialisation etc.) jouepour une part substantielle dans la complexification administrative. Or si lÉtat utilise les mêmesoutils sans sadapter il risquerait de seffondrer sous le poids de ses lourdeurs, de ses rigidités et deses lenteurs. En ladministration plus efficace à travers les nouveaux outils que sont les NTIC, lÉtatsassure de ne pas se couper davantage de la société. Une des perspective davenir cest donc la miseen place dune administration numérique qui apporte des réponses concrètes et qui est susceptibledapporter une amélioration au rapport des administrés à leur administration. En somme la vraie question ne réside pas dans la définition de ladministration numériquemais comment ladministration ladministration numérique peut-elle contribuer à accroîtrel’efficience de lÉtat. Il va falloir dans un premier temps sattarder sur la conduite stratégique de la réforme deladministration par les NTIC (I) et dans un second temps sur les enjeux juridiques de cettemodernisation par les NTIC (II). 6/23
  7. 7. I. LA CONDUITE STRATÉGIQUE DE LA RÉFORME DE LADMINISTRATION PAR LES NTIC « Ladministration électronique commence à être perçue comme un facteur essentiel de la réforme de lÉtat » Jacques SAURET, directeur de lADAÉ (nouvellement la DGME) Lenjeu stratégique de ladministration numérique va constituer dans un premier temps auxenjeux stratégiques concernant la modernisation elle-même (A) et dans un second temps concernantles effets de cette modernisation dans les relations entre lusager et ladministration (B.) A. La modernisation par les NTIC Les pouvoirs publics sont confrontés à la difficulté de favoriser le développement deladministration électronique alors que lévolution technologique rapide soulève encore beaucoupdincertitudes. Les NTIC sont tentantes dans la mesure où elles sont porteuses de meilleuressolutions et offres la possibilité de changer de manière rapide les modes opératoires. La plupart dutemps comme le soulève Edwin Lau2 les solutions promises par ladministration numérique censéespermettre à un organisme de mettre en oeuvre les technologies de linformation sans modifier sesprocessus opérationnels. Il nest donc pas surprenant que les organismes du secteur publicsefforcent toujours de mettre en place des systèmes reposant sur des nouvelles technologies. Il y ade fait un risque très développé déchec dans la mise en place de ces nouveaux systèmesdinformation et de la communication. Lenjeu de la modernisation par les nouvelles technologies représente donc un certainnombre de problèmes au regard des lois régissant les services publics (A) mais aussi au regard depréoccupations organisationnelles financières (B) 1. Problématiques autour des lois du service public Le service public est soumis au respect de trois principes fondamentaux, ceux de continuitéet dégalité (1) et dadaptation (2). Les règles ont été systématisées par le professeur Louis Rollanddans les années 1930, doù le nom « lois de Rolland » qui leur est souvent donné. Ces trois lois duservice public vont être au cœur des problématiques qui entourent la mise en place dune2 Lau, E. (2004). « PRINCIPAUX ENJEUX DE L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE DANS LES PAYS MEMBRES DE LOCDE ». Revue française d’administration publique, 110, 225-243 7/23
  8. 8. administration numérique. a. Continuité de laction administrative, égalité devant le service public et fracture numérique Parce quil répond à un besoin public reconnu, le service public ne peut être exercé demanière irrégulière, ainsi les usagers peuvent-ils exiger un fonctionnement continu du servicepublic. F. Gazier dans ses conclusions dans larrêt CE du 7 juillet 1950 Dehaene3 dit quil faut« éviter un État à éclipses », postérieurement le Conseil constitutionnel est venu corroborer cettedécision constitutionnellement en déclarant que « la continuité du service public a le caractère dunprincipe de valeur constitutionnelle »4. Ladministration numérique ne peut ainsi pas échapper à ce principe, et la mise en place decette administration numérique pose un problème substantiel dans la mesure où mettre en place uneadministration numérique va supposer exclure certains usagers de laccessibilité aux servicesnumérique de ladministration, cest qui est appelé la fracture numérique. De manière générale, ElieMichel5 définit la fracture numérique comme la constitution dune inégalité face aux possibilitésdaccéder et de contribuer à linformation et ainsi de bénéficier des avantages de développementofferts par les TIC. Dans les pays membre de lOCDE, un nombre croissant de personnes a certes accès àInternet mais beaucoup en sont encore exclues. En France, un peu plus de 64% des ménagesdéclarent avoir accès à Internet à leur domicile en 2010 contre 56% en 2008, neuf fois sur dix cestun accès haut débit. Par ailleurs, 24% des internautes ont utilisé leur terminal mobile afin daccéderà Internet6. Le principe dégalité daccès devant le service public se retrouve donc aussi menacé par cettefracture numérique. Ce sacro-saint principe du droit public consacré par la DDHC de 1789 7, par leConseil constitutionnel8 et par le CE9 doit être respecté dans la mise en place de ladministrationnumérique. Ainsi, la modernisation de ladministration par les NTIC se confronte-t-elle à cet obstacle carles groupes au sein de la société qui présentent les niveaux daccès les plus bas tendent à être ceux3 CE, 7 juillet 1950, Dehaene, n°01645, Rec. Lebon p.4264 Décision 25 juillet 1979 n°79-105 DC5 MICHEL (E.), « Le fossé numérique. LInternet, facteur de nouvelles inégalités ? », Problèmes politiques et sociaux, La Documentation française, n°861, août 2001, p.326 Chiffres INSEE, INSEE Premiere, n°1340, Mars 20117 Art. 1 et 6 DDHC8 Décision CC, 12 juillet 1979, Ponts à péage, 79-107 DC9 CE, 9 mars 1951, Société des concerts du Conservatoire Arrêt érigeant légalité devant le service public comme principe général du droit 8/23
  9. 9. qui sont déjà défavorisés. Leurs relations avec les pouvoirs publics sont complexes et celles-ci nesont pas toutes bien adaptées à une fourniture en ligne. Il serait important pour ces groupes davoiraccès aux informations et services gouvernementaux mais ils risquent de ne pas bénéficier desaméliorations de la qualité et de lélargissement des choix que permettent les services en lignemême si lérection dune administration en ligne pourra à long terme inviter les foyers non encorepourvus dune connexion Internet à en acquérir une. En somme, la mise en place de ladministration numérique ne peut se faire sans un politiquepublique efficace en matière de réduction de la fracture numérique. Leffectivité de ladministrationnumérique ne peut également se faire sans prise en compte de manière générale dalternative à cetteadministration numérique en renforçant par exemple les fonctions de front office cest-à-dire la priseen charge de lusager par un agent de ladministration afin dassurer le lien entre administration etlinterface numérique. b. Mutabilité de laction administrative et administration numérique Ladministration est positionnée comme étant une véritable chance pour ladministration.Cest au nom de ce principe de mutabilité de laction administrative que va pouvoir se faire latransition vers un État en réseau. Ladministration fiscale a su par exemple comme le souligne C.FRANKO dans son étude10, avec linformatisation de ses services à lusager muter son actionadministrative et arriver à un véritable renversement dans son organisation administrative. Lutiliser des NTIC en tant quoutil de la modernisation, ladministration va restructurer sesmodes opératoires sur une trame distincte que celles pourvues par le droit. Il va ainsi y avoir uneapproche différente avec ladministré lui-même. Cest dans le cadre de la mutabilité des services publics que ladministration va pouvoirtransformer son action et mettre en œuvre ladministration numérique au regard de la volonté de laRGPP. La mise en place de ladministration numérique au sein de lappareil administratif pose uncertain nombre de problème relatifs au service public même mais également par rapport à despréoccupations plus structurelles.10 Franko, C. (2004). « La conduite du changement par les TIC : lexemple de ladministration fiscale », Revue française d’administration publique, n°110, p. 327-336. 9/23
  10. 10. 2. Problématiques structurelles et et financières autour de ladministration numérique Au-delà de laccord avec les lois du service public, la mise en place de le-administration vaconstituer un certain nombre de problèmes connexes au regard de la modernisation. Tout dabord undes obstacles majeurs à lérection de ladministration numérique va être incontestablement unobstacle budgétaire et financier (1), lautre obstacle substantiel concernant l’organisation même decette e-administration au vu de la structure bureaucratique actuelle (2). a. Obstacles budgétaires et financiers` En finances publiques il existe un principe de spécialité dans lordonnancement des dépensespubliques. Une dépense ne peut être affectée quà un objectif particulier particulier. Un organismepublic sera donc tenu responsable pour la réalisation dobjectifs organisationnels et lordonnateur luiaffectera en vu de réaliser cet objectif des ressources spécifiques. Cependant, ces cadres budgétaires ne tiennent parfois pas compte des besoins spécifiques decertains projets dadministration électronique, en particulier ceux qui nécessitent un financement àlong terme et un financement croisé, cest-à-dire des financements nécessitant la collaboration dedifférents organismes. En somme les cadres budgétaires actuels permettent le financement deprojets pris isolément mais ne permettent guère de tenir compte des responsabilités partagéesinhérentes à de nombreux projets dadministration électronique. Par ailleurs, autre obstaclebudgétaire au développement de ladministration numérique cest que celle-ci est généralementconsidérée en matière de finances publiques comme une dépense dinvestissement et non defonctionnement, or une bonne part de le-administration concerne substantiellement des dépensesliées à la maintenance, les frais de personnels. À cet égard, lObservatoire européen des technologies de linformation estime quen 2002,les dépenses consacrées aux TIC par les administration publiques dans lUnion européenne sontélevées à 30 milliards deuro, hors secteur de la santé, de léducation et de la défense. Sur cemontant environ 5 milliards deuros étaient destinés à ladministration électronique proprement dite,hors coût de réorganisation et de formation 11. Aux États-Unis, les dépenses du gouvernement fédéralconsacrées aux TIC pour les administrations publiques se sont élevées à environ 48 milliards dedollars en 2002 et 52 milliards en 2003, soit une augmentation de 8% entre 2002 et 2003 12. Enfin la temporalité des budgets est peut-être source de difficultés. En effet, en France,11 « Le rôle de l’administration électronique pour l’avenir de l’Europe », communication de la CE, 26.9.2003 (COM, 2003, Final).12 USA, « USAe-Government Strategy ; Simplified Delivery of Services to Citizens », Executive Office of the President, 2002, p. 4. (http ://www.firstgov.gov/Topics/Includes/Reference/egov_strategy.pdf) 10/23
  11. 11. lautre principe élémentaire des finances publiques est le principe dannualité, le budget nest votéque pour une durée dun an, cependant en vue de se mettre en conformité avec les normeseuropéennes, des plans pluriannuels sont adoptés pour une durée de 5 ans. Le développement duneadministration numérique devrait se placer dans ces plans pluriannuels car les projets relatifs auxNTIC nécessitent un engagement bien supérieur à lhorizon budgétaire annuel. Si les obstacles budgétaires représentent de réelles difficultés, la principale entrave réside enla difficulté davoir une vision transversale de laction administrative. b. Administration numérique et transversalité de laction administrative En France, comme dans la plupart des pays de lUnion européenne ladministrationfonctionne de manière très cloisonnée, cest-à-dire quelle repose avant tout sur des domaines decompétences relativement clairs et exclusifs la plupart du contrôle. Des mécanismes de contrôle etdes responsabilité spécifiques sont appliquées à chacune de ces administrations. Un des obstaclessubstantiels lié à ladministration numérique réside dans le fait quil y a défaut important decommunication des données entre les administrations. Edwin Lau13 dit quil y a une « absence deflexibilité » dans les cadres mis en place, ce qui empêche ladoption de perspectiveinterministérielle. Or ladministration numérique ne doit pas être considérée comme une questionpurement technique mais comme touchant à la mission fondamentale des pouvoirs publics enmatière de fourniture de services à lusager. Les pouvoirs publics, négligent la valeur ajoutéesupplémentaire quapporte une meilleure collaboration avec dautres organismes fournissant desservices connexes. Dailleurs la RGPP elle-même tente de pallier ce problème, en essayant detrouver une nouvelle forme d’organisation administrative afin de permettre une meilleure lisibilitéde ladministration mais aussi de permettre à lusager de réduire ses démarches tout en accroissant lasatisfaction pour lusager. Cette entrave structurelle à ladministration numérique va expliquer notamment pourquoi lestentatives de numérisation des administrations déjà existantes ont été soldé par des échecs, lanumérisation ne consistant quen la mise en ligne des services propres à chaque administration sansconsidérations plus larges sur la mission même du service public dont elles ont la charge. Il y a donc une incapacité des administrations à communiquer entre elles. Une approchenationale pourrait aller de système partagés à des règles ou normes communes régissant dessystèmes distincts mais reliés entre eux. Lharmonisation des systèmes et normes est un élémentparticulièrement important car celle-ci a fait cruellement défaut dans le passé. Le gouvernement13 Ibid 11/23
  12. 12. allemand sest lui déjà placé dans cette perspective en regroupant les normes et lignes directricesapplicables à lensemble de ladministration dans un document unique SAGA. Les prémices de cetteharmonisation normative peuvent se retrouver dans le programme ACTES concernant les normesrégissant le contrôle dématérialisé de légalité des actes des collectivités territoriales. B. Administration et usagers, vers une nouvelle structuration relationnelle Au-delà des considérations économiques et organisationnelles en terme de gain deproductivité pour ladministration, le-administration vient apporter une plus-value considérable enmatière de démocratie. On pourra dès lors parler dune renouveau de la démocratie a travers le-gouvernance ou encore lémergence dune e-democratie. En effet, aujourdhui les innovationstechnologiques se sont propagées à une très grande vitesse et elles modifient en permanence et demanière très significative les relations entre les individus ouvrant de très nombreuses possibilités enterme de communication, mais aussi plus globalement de liberté individuelle, de vie privée et derapports sociaux. La démocratie est donc directement concernée par le développement des usagesélectroniques. Ladministration numérique néchappe pas à ce mouvement, car elle va changer lerapport entre lindividu et ladministration dune part par une accessibilité facilité de linformation àlusager (1) et dautre part par lamélioration du service rendu à celui-ci par des techniquesélectroniques (2). 1. Le numérique et linformation dans les relations entre ladministration et ladministré Pour Patrice FLICHY14, la première étape de ladministration numérique est la mise en lignedinformations (textes législatifs et réglementaires). Cette première étape est importante dans leprocessus daccessibilité à linformation. Un des versants de ladministration numérique est sansconteste cette disponibilité de linformation par lusager. Cette disponibilité de linformation parlusager va venir structurer différemment les relations entre lusager et ladministration. En effet,cette disponibilité informationnelle vient renforcer ladage « nul nest censé ignorer la loi »,ladministré dispose par ce moyen de toutes les informations dont il a besoin dans ses relations avecladministration et manière facilitée. Aujourdhui, ladministration crée et gère de nouveaux servicessous la forme de sites Internet, donc diffusés sur le réseau mondial dinformation.14 Flichy, P., & Dagiral, É. (2004). « L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE : UNE DIFFICILE MISE EN COHÉRENCE DES ACTEURS » Patrice Flichy et Éric Dagiral. Revue française d’administration publique, n°110, p. 245-255. 12/23
  13. 13. De très nombreux sites ont vu le jour, ce qui permet une plus grande circulation delinformation administrative. Des portail publics généralistes ou spécialisés, fonctionnent etpermettent daccéder aux administrations et à leur service. Le portail généraliste daccès àladministration française est aujourdhui lié à la notion de service public crée par la circulaire duPremier ministre du 6 novembre 2000 15. La diffusion des données juridiques et des rapports officielssest généralisée16. Ainsi le JORF est-il mis à disposition du public sous forme électronique demanière permanente et gratuite. Chaque citoyen peut ainsi le recevoir de manière journalière danssa messagerie électronique. Dans la même optique, lensemble du droit français et de ses codes estdirectement et rapidement accessible à tous ceux qui le souhaitent sur le liste legifrance.gouv.fr. LaDocumentation française quant à elle met à disposition les rapports publics sur son site. Cette mise en ligne de linformation apporte un changement profond du rapport au droit pourle citoyen. En effet, ils peuvent se reporter facilement à des dispositions dun code et en avoir uneversion à jour en permanence. Leffort linguistique fait par les services du journal officiel permet deproposer de nombreux codes aussi bien en français quen anglais et espagnol. Le recours au supportnumérique a certainement facilité cette innovation majeure pour cet État membre de lUnioneuropéenne. Ce développement des sites Internet engendre de nouveaux comportements de la part desadministrés. Cela conduit par extension à une certaine transparence administrative, ladministré nese retrouvant plus sans moyens face à ladministration. Cette information plus facilement accessible à lusager permet de facto de créer un proximitéentre lusager et le ladministration par lintermédiaire de téléservices, qualifié par lordonnance du 8décembre 2005 comme « tout système dinformation permettant aux usagers de procéder par voieélectronique à des démarches ou formalités administratives »17. Cest la deuxième étape dans leprocessus de modernisation par les nouvelles technologies proposée par Flichy18. Ces téléservicespeuvent être par exemple la publication ou la notification électronique de décisions, linscription àdes concours ainsi que la consultation des résultats, le recours aux enchères électroniques dans lecadre des marchés publics19 ou la dématérialisation des procédures de passation des marchés 20. Lutilisation des services en ligne est donc croissante. Elle installe ladministration15 Circulaire du 7 octobre 1999 relative aux sites internet des services et des établissements publics de lEtat, JORF n°237 du 12 octobre 1999 page 15167, NOR : PRMX9903708C16 Circulaire du Premier ministre 14 février 1994 relative à la diffusion des données publiques Circulaire du Premier ministre du 17 décembre 1998 relative à la diffusion des données juridiques sur les sites Internet des administrations Circulaire du Premier ministre du 28 janvier 1999 relative à la diffusion gratuite des rapports officiels sur Internet.17 Ordonnance du 8 décembre 2005, n° 2005-151618 Ibid.19 Dec. N°2001-846 du 18 septembre 200120 Dec. N°2002-692 du 30 avril 2002 13/23
  14. 14. électronique dans le quotidien de ladministré. Pour exemple, 12 millions de télédéclarationsdimpôts sur le revenus ont été effectué en France en 2011 selon le Ministère des finances, la quasi-totalité des demandes dextraits de casiers judiciaires sont effectuées en ligne (1,2 millionsdutilisateurs), plus de la moitié de la TVA est collectée de façon dématérialisée 21. Ladministration électronique est donc bien une réalité, elle représente une profondemodernisation de ladministration. Le panel de services qui est offert par ladministration numériquevient indubitablement faciliter les relations de lusager avec ladministration. Ce changement dans les relations avec ladministration se caractérise également par uneamélioration du service rendu à lusager. 2. E-administration et amélioration du service rendu à lusager La finalité de la RGPP est lamélioration du service rendu à lusager, dans un perspectiveprivatiste ladministration doit fournir le plus de satisfaction possible à lusager dun service public.Ladministration numérique va être un outil permettant daboutir à cette satisfaction de lusager.Cette amélioration du service va se caractériser par plusieurs éléments. Tout dabord cestlamélioration des délais de traitement qui va permettre à ladministration dêtre plus efficace dansses rapports avec lusager et dautre part cela va être le suivi de son dossier administratif. Concernant les délais, ladministration numérique il faut distinguer deux fonctions du travailadministratif. Tout dabord il va falloir sattarder sur la fonction de back office puis sur le traitementen front office du dossier de ladministré. Ces deux notions sont inspirées directement dumanagement en vigueur dans les entreprises. Le back office va constituer le traitement à proprement parler du dossier de lusager cest-à-dire le traitement par les agents administratifs de la demande de ladministré. Cette fonction de backoffice en matière dadministration numérique va être améliorée parce que celle-ci doit permettre uncontact régulier avec ladministré afin de le consulter sur les éléments manquant à chaque étape dela procédure. Le front office va constituer les relations directes avec lusager du service public. Cettefonction va permettre à lusager dintervenir auprès de ladministration dans le traitement de sondossier. Concernant le suivi de son dossier, ladministration numérique va permettre une meilleuretransparence de laction administrative. Un administré va pouvoir par exemple suivre la gestion de21 Rapport Arthuis remis au Sénat, http://www.senat.fr/rap/r06-010/r06-0101.pdf 14/23
  15. 15. son dossier à chaque étape de son traitement et ainsi être au courant de la localisation exacte de sondossier. Ces deux aspects sont important, car ladministration numérique doit répondre à sesexigences, ladministration numérique en ce sens, constitue le meilleur outil possible afin derationaliser laction administrative même si deux nombreux problèmes juridiques restent à êtrerésolus dans lérection de ce processus numérique. 15/23
  16. 16. II. LES ENJEUX JURIDIQUES DUNE RÉFORME PAR LES NTIC Lavènement de ladministration numérique ne peut se faire sans le droit. Cest en ce sensquil est important de ne pas oublier cet aspect car la mise en place dun tel projet suppose de réelsenjeux juridiques tout dabord face à lusager lui-même (A) mais aussi face aux mutations à opérerdans le cadre de cette administration numérique (B). A. Les nouveaux défis soulevés par lintroduction des NTIC dans les rapports entre administration et administré Ladministration numérique, constitue un levier indéniable dans lintroduction de nouvellesrelations avec lusager. Lavènement dune administration numérique va comporter un certainnombre denjeux au regard de ces nouvelles relations avec lusager. Une administration numériqueva supposer lutilisation par ladministration dun certain nombre de données personnelles, au regarddu droit public, les informations concernant les usagers du service public ne sont pas mutables duneadministration à une autre, ainsi la mise en place dune administration électronique va devoirprendre en compte les libertés individuelles des usagers (1) et permettre ainsi le contrôle desdonnées par lusager lui-même, ce qui va constituer de nouveaux rapports entre ladministration etladministré (2). 1. Administration numérique et protection de la vie privée Le-administration, si elle constitue une chance pour ladministré comporte un certainnombre de risques. Le progrès technique a toujours eu pour corollaire une forte réticence de la partde la société, la mise en place dun État en réseau néchappe pas à cette règle. Cest principalementpour cette raison qua été voté en 1978 la loi « informatique et libertés » visant à protéger le citoyenenvers les tentatives inquisitrices de ladministration. Ainsi, la mise en place dun État en réseau et de fait dune circulation accrue des donnéespersonnelles relatives à ladministré va susciter bon nombre de questions juridiques. Tout dabordquel cadre juridique appliquer aux espaces dinteraction résultant de la virtualisation ? La mise enplace dune nouvelle aire administrative va nécessiter la mise en place dun nouveau cadre juridiquevisant à encadrer les conduites dans les lieux virtuels. Ainsi à cet égard, il va falloir considérerlexistence dun nouvel espace administratif virtuel tout comme les espaces géographiquesdifférenciés le sont au regard du droit de lenvironnement. Il y a actuellement en droit public français le maintien dun régime juridique prohibant la 16/23
  17. 17. circulation des renseignements personnels entre les administrations ce qui rend problématique lamise en place des services intégrés suivant les catégories qui ne coïncident pas avec les frontièresbureaucratiques. Or ladministration numérique ne peut se faire sans un décloisonnement desfrontières administratives. Ainsi ladministration fiscale ne va pas pouvoir fournir des informationsrelatives à un administré à une autre administration, ladministré va devoir lui-même fournir cesinformations. Le partage des données va avoir pour effet daméliorer le traitement de linformation etpermettre à ladministration dêtre plus rapide et tout ceci en réduisant la redondance en limitant lessituations dans lesquelles les personnes sont obligées de transmettre linformation. Mais cettetechnique va supposer de plus grandes garanties pour ladministré de voir ses informationspersonnelles traitées. Il va falloir ainsi tout au long du cycle de traitement de linformation garantirune relation de confiance entre ladministré et ladministration traitant linformation. Ainsi, pluslinformation sera sensible, plus il faudra multiplier les précautions afin de garantir le niveau deconfiance. Pour ce faire, il va falloir mettre en place une évaluation des risques pour procurer lalégitimité et la confiance, essentielles à lacceptabilité des modes de circulation des donnéespersonnes22. Christine de Noiville considère que la prise de décision à légard de phénomènescomportant des risques à assumer par la collectivité, doit revêtir une dimension explicative etdélibérative : « Rappelons-le : un risque n’est pas en soi acceptable, il le devient par le prisme dudébat, qui lui donne sa légitimité. L’acceptabilité n’est pas une essence qui s’imposerait à celui quiest confronté au risque. [...] Ainsi, parce que le « risque acceptable » n’est pas un « donné » mais lefruit d’une appréciation à chaque fois renouvelée, le sens qu’il convient de lui attribuer doit autantque possible être négocié »23. Ainsi, doit être fait de lutilisation de ces données personnelles uneappréciation a priori de la part de ladministré. En somme, cette protection des données personnelles va de pair avec un contrôle nécessairede ladministré sur ces mêmes données. 2. Le contrôle de ses données par lusager Dans une perspective juridique de traçabilité de linformation et de transparence delutilisation de celle-ci, il est nécessaire que lusager puisse contrôler lutilisation faite de sesdonnées par les administrations. Ladministré dans cette posture se voit ainsi gardien de ses propresdonnées au vu de limiter les atteintes à la vie privée garantie par la Convention européenne des22 Trudel, P. (2004). « Renforcer la protection de la vie privée dans lÉtat en Réseau : laire de partage de données personnelles ». Revue française d’administration publique, 110, 257-266.23 Noiville (Christine), Du bon gouvernement des risques, Paris, PUF (coll. « Les voies du droit »), 2003, p. 120. 17/23
  18. 18. droits de lHomme24. En ce sens comme le rappelait Juvénal par sa question « Quis custodiet ipsoscustodes ? »25, il est important de mettre en place des « gardiens » afin de garantir la protection desdonnées personnes de lindividu, et ladministration numérique ne peut échapper à cette règle.Linstauration dun contrôle des données personnelles par ladministré est une des conditions à lamise en confiance de ladministré envers ladministration. Ainsi ladministré va pouvoir aprèsdemande électronique de ladministration permettre ou non la délivrance des informationsdemandées à ladministration. Lusager doit pouvoir également suivre lutilisation faite de sesdonnées personnelles mais aussi de pouvoir en exiger le retrait comme le prévoit aujourdhui la loiinformatiques et libertés de 1978 à légard de toute information circulant de manière électronique.LUnion européenne sur ce point sest également investi de la question de la durée de conservationdes données personnelles en matière dinfractions pénales, cette directive 26 fixe le délai deconservation des données à un an. Ainsi ladministration électronique peut se baser sur des textesdéjà existant et ladapter afin de rendre laction administrative plus transparente. Par ailleurs, laCNIL à travers la loi informatiques et libertés 27 a édicté un certain nombre de principes relatifs àlutilisation des données personnelles permettant de fournir à ladministré un certain nombre degaranties en vue de contrôler lui-même ses données, ces principes concernent : le droit àlinformation, le droit dopposition, le droit daccès aux données et le droit de rectification desdonnées personnelles. LOCDE qui également joué un rôle important dans la mise en place normative deladministration numérique dans ses pays membres a considéré elle aussi quil fallait un contrôle deladministré sur ses données à caractère personnel, elle a par ailleurs affirmé que « les données decaractère personnel devraient être pertinentes par rapport aux finalités en vue desquelles ellesdoivent être utilisées et, dans la mesure où ces finalités l’exigent, elles devraient être exactes,complètes et tenues à jour »28. Ainsi il faut-il donner la possibilité à ladministré de contrôler sesdonnées afin dassurer lexigence de correspondance de entre les finalités administratives et lesdonnées utilisées. Enfin, Pierre Trudel29 propose lui à légard des données personnelles la notion d« aire departage » qui constituerait un environnement dinformation dans laquelle les données personnes24 Art. 8 CEDH25 En français : « Mais qui gardera ces gardiens », Juvénal, Satires VII, lignes 347 et 34826 Directive 2006/24CE, du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 sur la conservation de données générées ou traitées dans le cadre de la fourniture de services de communications électroniques accessibles au public ou de réseaux publics de communications27 L. n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à linformatique, aux fichiers et aux libertés28 OCDE, Lignes directrices régissant la protection de la vie privée et des flux transfrontières de données de caractère personnel, Paris, OCDE, 200229 Trudel, P. (2004). « Renforcer la protection de la vie privée dans lÉtat en Réseau : laire de partage de données personnelles ». Revue française d’administration publique, 110, 257-266 18/23
  19. 19. nécessaire à la délivrance dun ensemble de services accomplis au bénéfice du citoyen peuvent êtrerendus disponibles à différentes entités. Ainsi lusager va-t-il baliser linformation en limitant lesusages. Au niveau juridique cela aboutirait à un espace régulé dans lequel il y auraitsystématiquement une identification des utilisateurs des données ce qui juridiquement va permettredétablir les responsabilités des différentes entités administratives. B. Vers un cadre juridique de le-gouvernance La réussite de ladministration électronique en somme dépend largement de la mise en placepar les pouvoirs publics dun cadre juridique approprié. En effet, lefficacité de ladministrationnumérique demeureront minimales en labsence déquivalence juridique entre le processus nouveaude numérisation et le processus ancien reposant sur des documents papiers. Ce cadre juridique ne peut se faire sans la mise en place dun système de sécurisation desdonnées et en particulier des formulaires contenant des données personnelles et financièressensibles. Dans le domaine privé ce phénomène est déjà largement avancé. En 2005 à cet égard a eulieu une révolution en droit des contrats avec la reconnaissance par le Code civil de la nécessité decontrats numériques sécurisés. Les articles 1369-1 à 3 ont été modifié afin de garantir la possibilitéde conclure des contrats sous forme électronique. Ainsi lélectronique et le papier deviennent égauxdevant le droit. Il nexiste pas de lien univoque entre le droit et les techniques mais lévolution destechniques entraîne des transformations du droit mais il est également vrai que lévolution destechniques dépend elle-même de la culture juridique à un moment donné. Alain Supiot 30 souligneque cest parce que les institutions de lOccident reposaient sur lidée de loi quon a pensé que lanature obéissait elle-même à des lois et quon a fait de la découverte scientifique la base de latechnique. Ainsi le droit et la technique doivent avancer en même temps, cest en ce sens quil y aune nécessité à proposer des innovations juridiques tout en accompagnant le développementtechnique de ladministration numérique. Cest ainsi quen 2007, 26 des 30 membres de lOCDE ontadopté des lois reconnaissant les signatures numériques mais seul un nombre beaucoup plusrestreint ont effectivement mis en place des applications par delà une phase pilote. Beaucoup de cespays attendent que le secteur privé comble le vide. Par ailleurs, la complexité des réglementations et les obligations imposées aux organismespublics peuvent constituer un autre obstacle conduisant à investir dans un projet inadéquat. Outreles problèmes de sécurité lensemble des exigences des pouvoirs publics concernant les achats des30 SUPIOT (A), Homo juridicus, 2005,1ère ed., p.180 19/23
  20. 20. TIC, laide à lindustrie, les clauses des contrats, le respect des obligations de sécurité et dautresnormes peuvent venir accroître le coût dun projet qui est déjà bien vaste et coûteux. Il règneégalement une confusion quant à la nature exacte des obligations dans les domaines de la sécuritédes données et des normes techniques. Il est ainsi dune nécessité absolue que des normes biendéfinies soient adoptées de manière verticale afin que les projets de plus petites ampleurs ne seheurtent à des normes juridiques contraires et ainsi déboucher sur une mauvaise définition desprojets dadministration électronique et sur un gaspillage de ressources qui conduit à élaborer denouvelles réglementations. Sur ce point, il est nécessaire également quil y ait la présence decoordonateurs en matière dadministration électronique. Certains pays se sont dotés dune directiongénérale technique afin de pallier les problèmes normatifs concernant la mise en place de tel ou teloutil à des niveaux différents. Concernant la vie privée, les réglementations européennes tentent vainement dessayer deconcilier libre circulation des données entre administrations, libre circulation des données au sein delUnion européenne et protection de la vie privée. Il y a donc un réel enjeu juridique sur la question de le-gouvernance. Les questions sonttellement vastes et techniques quelles impliquent des problèmes encore plus larges. Si ladministration numérique de par sa technicité et par les problèmes organisationnelsquelle emporte avec elle est difficile à mettre en place, laspect juridique joue une part substantielledans la mise en place de cette État en réseau. Mais au final, ces présupposés blocages juridiques existent-ils ? Nest-ce pas plutôt desconflits sociologiques ou culturelles qui viennent se heurter à la tradition administrative quiempêcherait la nouvelle culture de ladministration numérique ? 20/23
  21. 21. Les enjeux stratégiques et juridiques de la modernisation de ladministration par les NTICBIBLIOGRAPHIE ET SITOGRAPHIE  OuvragesBaquiast J.-P. (2002), Internet et les administrations la grande mutation, Ed. Berger-Levrault, 2è éditionGroupe des écoles de communication, Nouvelles technologies nouvel État, La Documentation françaiseJubert F., Montfort E., Stakowski R. (2005), La e-administration, « Levier de la réforme de lÉtat », Ed. Dunodla Coste P. de (2003), Lhyper-république, ladministration électronique au service du citoyen, ed. Berger LevraultMarguénaud J.-P. (2009), La Cour européenne des droits de lHomme, Ed. Dalloz, Collection « Connaissance du droit », 5è. Ed.Michel (E.), « Le fossé numérique. LInternet, facteur de nouvelles inégalités ? », Problèmes politiques et sociaux, La Documentation française, n°861, août 2001, p.32Morand-Deviller J. (2009), Cours de Droit administratif, Ed. Montchrestien, 11è éditionNoiville (Christine), Du bon gouvernement des risques, Paris, PUF (coll. « Les voies du droit »), 2003, p. 120.Oberdorff H. (2010), La démocratie à lère du numérique, Presses universitaires de GrenobleSupiot A., (2005), Homo juridicus, Ed. Points  ArticlesAlcaud, D., & Lakel (2004), « Les nouveaux visages de ladministration sur Internet : pour une évaluationdes sites publics de lÉtat », Revue française d’administration publique.Bradier, A. (2004). « Le gouvernement électronique : une priorité européenne ». Revue française d’administration publique, n°110, p.337-347. Cartron, J. (1998). « Légifrance, naissance de l’information juridique officielle sur le Web », Revue française de droit administratif, p. 689.Dugdale, A. (2005). « L’accès à le-gouvernement : les obstacles pour les citoyens et les organisations », Revue internationale des sciences administratives, n°71, p.117-127.Flichy, P., & Dagiral, É. (2004). » L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE : UNE DIFFICILE MISE EN COHÉRENCE DES ACTEURS », Revue française d’administration publique, n°110, p.245-255.Franko, C. (2004). « LA CONDUITE DU CHANGEMENT PAR LES TIC : L’EXEMPLE DE LADMINISTRATION DES IMPÔTS », Revue française d’administration publique, n°110, p.327-336.Kernaghan, K. (2005). « L’évolution vers lÉtat virtuel : intégration des services et des canaux de prestation des services en vue dune prestation sur le citoyen », Revue internationale des sciences administratives, 71, 129 - 142.Koubi, G. (2011). « Une plate-forme sur Internet : “mon.service-public.fr.” », AJDA, 2453.Lau, E. (2004). « PRINCIPAUX ENJEUX DE L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE DANS LES PAYS MEMBRES DE LOCDE ». Revue française d’administration publique, n°110, p.225-243.
  22. 22. Les enjeux stratégiques et juridiques de la modernisation de ladministration par les NTICLemaître, M.-F. (2001), « Téléprocédures administratives, le parie de la confiance », AJDA, p.628.Maisl, H., & Du Marais, B. (2004). « L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE », Revue française d’administration publique, 110, 211-216.Mekhantar, J. (2004). « Fonction publique et e-administration : un mariage d’amour ou de raison », AJFP, 281.Pan Suk, K. (2005). « Introduction », Revue internationale des sciences administratives, n°71, p.101 - 115Robineau-Israël, A., & Lasserre, B. (2003), « Administration électronique et accès à l’information administrative », AJDA, 1325.Trudel, P. (2004). « RENFORCER LA PROTECTION DE LA VIE PRIVÉE DANS L ’ ÉTAT EN RÉSEAU : L AIRE DE PARTAGE DE DONNÉES PERSONNELLES », Revue française d’administration publique, n°110, p.257-266.Vitalis, A., & Duhaut, N. (2004). « NTIC et relation administrative : de la relation de guichet à la relation de réseau », Revue française d’administration publique, n°110, p.315-326.  RapportsCommission européenne, « Le rôle de l’administration électronique pour l’avenir de l’Europe », communication de la CE, 26.9.2003 (COM, 2003, Final).Experts numériques. (2010). Amélioration de la relation numérique à l’usager.OCDE, Lignes directrices régissant la protection de la vie privée et des flux transfrontières de données de caractère personnel, Paris, OCDE, 2002OCDE. (2004). L’administration électronique : un impératif.
  23. 23. Table des matièresIntroduction ....................................................................................................................................... 5 I.La conduite stratégique de la réforme de ladministration par les NTIC..............................7 A.La modernisation par les NTIC........................................................................................... 7 1.Problématiques autour des lois du service public............................................................... 7 a.Continuité de laction administrative, égalité devant le service public et fracture numérique.......................................................................................................................... 8 b.Mutabilité de laction administrative et administration numérique................................9 2.Problématiques structurelles et et financières autour de ladministration numérique.......10 a.Obstacles budgétaires et financiers...............................................................................10 b.Administration numérique et transversalité de laction administrative.........................11 B.Administration et usagers, vers une nouvelle structuration relationnelle.....................12 1.Le numérique et linformation dans les relations entre ladministration et ladministré....12 2.E-administration et amélioration du service rendu à lusager ...........................................14 II.Les enjeux juridiques dune réforme par les NTIC..............................................................16 A.Les nouveaux défis soulevés par lintroduction des NTIC dans les rapports entre administration et administré..................................................................................................16 1.Administration numérique et protection de la vie privée.................................................. 16 2.Le contrôle de ses données par lusager.............................................................................17 B.Vers un cadre juridique de le-gouvernance .................................................................... 19Bibliographie et sitographie.............................................................................................................21

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