Le document examine la prise en compte des enjeux de biodiversité dans les politiques publiques, notamment en ce qui concerne le développement des énergies renouvelables et la gestion de l'eau en France. Il souligne le manque de concertation entre les acteurs concernés et présente des recommandations pour améliorer l'intégration de la biodiversité dans la planification et la réglementation. Un bilan critique est également effectué sur la mise en œuvre des politiques et les freins rencontrés dans leur adaptation aux enjeux environnementaux.

1. Mastère Spécialisé
Politiques Publiques et Stratégies pour
l’Environnement (PPSE)
Du terrain au dossier
d’Environnement
Sous l’encadrement de
Jean-Baptiste NARCY, Armelle CARON
et Elise BORDEAU
Donner de l’énergie à la TVB
La prise en compte des enjeux de la biodiversité dans la
politique nationale de développement des énergies
renouvelables : Quel arbitrage ? Quelles
échelles d’intégration ?
Gestion de l’eau en France :
la biodiversité coule-t-elle de source ?

2. Nous tenons à remercier
chaleureusement l’ensemble
des personnes que nous avons
sollicitées dans le cadre de ces
trois études pour leur
disponibilité, leur bienveillance
et la qualité des échanges lors
des entretiens.

3. DERESPONSABILISATION DES PROPOS
Les étudiants conservent la qualité d’auteur ou d’inventeur au regard des dispositions du code de la
propriété intellectuelle pour le contenu de leur mémoire et assument l’intégralité de leur responsabilité
civile, administrative et/ou pénale en cas de plagiat ou de toute autre faute administrative, civile ou
pénale. Ils ne sauraient, en cas, seuls ou avec des tiers, appeler en garantie AgroParisTech.
Pour garantir l’anonymat des personnes interviewées, les propos des acteurs cités dans ce rapport sont
tous référencés sous le nom de leur structure d’appartenance. Néanmoins, ils n’engagent que la
responsabilité de la personne interviewée et en aucun cas l’ensemble de la structure à laquelle
appartient l’acteur interrogé.

4. PREAMBULE

5. TABLE DES MATIERES
LISTE DES SIGLES................................................................................................................... 1
LISTE DES FIGURES................................................................................................................ 3
CHAPITRE I : DONNER DE L’ENERGIE A LA TRAME VERTE ETBLEUE....................... 4
Introduction 5
Contexte général 5
Contexte spécifique de l’étude 6
Méthode 7
1. Un manque de concertation entre les acteurs des deux politiques 7
1.1. Articulation entre continuités écologiques et développement des EnR : une
problématique absente aux origines de la politique TVB 8
1.2. Une problématique qui peine à s’inscrire sur l’agenda 9
2. Communiquer, animer, informer entre échellesde gouvernance pour comprendre et faire
comprendre 11
2.1. L’importance d’informer les acteurs locaux... 11
2.2. ... le plus en amont possible des projets... 11
2.3. ... avec des informations transversales et compréhensibles 12
3. L’appui technique et financier comme outils de renforcement de la TVB 15
3.1. L’ingénierie territoriale : apporter un appui technique aux porteurs de projets 15
3.2. Accompagner financièrement les porteurs de projet pour renforcer la politique 16
3.2.1. L’incertitude des coûts et l’absence de fonds propres à la TVB 16
3.2.2. L’appui financier: un levier d’action à l’échelle régionale 17
4. Les ONG d’environnement : une multiplicité de stratégies 18
4.1. Des constats majeurs 18
4.1.1. L’énergie renouvelable : une absente des ONGe de biodiversité… 18
4.1.2. … et du Comité National TVB 19
4.1.3. Une stratégie interne qui manque de poids 19
4.2. Quels leviers mobiliser ? 19
4.2.1. Mutualiser les forces 19
4.2.2. Faire du lobbying auprès des institutions 20
4.2.3. Infiltration de la sphère sectorielle 21
4.2.4. Approfondissement des connaissances 22
4.2.5. Changements de gouvernance en matière de biodiversité 23
Conclusion 24
CHAPITRE II : LA PRISE EN COMPTE DES ENJEUXDE LA BIODIVERSITE DANS LA
POLITIQUE NATIONALE DE DEVELOPPEMENT DES ENERGIES RENOUVELABLES :
QUEL ARBITRAGE ? QUELLES ECHELLES D’INTEGRATION ?..................................... 26
Introduction 27
1. L’Arbitrage entre les politiquesde développement des EnR et de protection de la
biodiversité 28
1.1. Le développement des EnR : une politique de lutte contre le changement climatique
impliquant le développement de toutes les Energies Renouvelables en fonction de la
potentialité des territoires 28
1.1.1. L’ambitieuse politique de développement des Energies Renouvelables de l’Union
Européenne 28
1.1.2. Une politique de développement de l’ensemble des énergies renouvelables en
fonction des gisements disponibles sur les territoires. 29

6. 1.2. Une politique de développement économique aux impacts sur la biodiversité incertains
30
1.2.1. Une politique qui vise également à répondre à d’autres enjeux que le changement
climatique 30
1.2.2. La montée en échelle du développement des ENR : un risque potentiel pour la
biodiversité 31
1.3. Un contexte budgétaire défavorable a une bonne intégration de l’enjeu biodiversité 32
1.3.1. Un contexte général de réduction budgétaire qui impacte particulièrement le
MEDDE 32
1.3.2. Un cloisonnement budgétaire 33
1.3.3. Un coup de frein mis à la cartographie des territoires pour cause de manque de
financement 33
1.3.4. Un manque de visibilité sur le financement de l’Agence Française de Biodiversité 33
1.4. Une intégration de l’enjeu biodiversité dépendant du type d’Energie renouvelable 34
1.4.1. Des impacts de nature différente 34
1.4.2. Des réglementations plus ou moins matures 34
1.4.3. Des conflictualités/acceptabilités des projets différentes 35
1.4.4. Pistes de Réflexion 35
2. La prise en compte de la biodiversité dans la planification et la réglementation 35
2.1. Un manque de planification dans la politique de développement des énergies
renouvelables ? 35
2.1.1. Les risques sur la biodiversité liés au manque de planification 36
2.1.2. Difficultés de planification 36
2.1.3. Les opportunités de planification 37
2.1.4. Quelle est la bonne échelle de planification pour intégrer au mieux la biodiversité
dans les projets d'énergies renouvelables ? 38
2.2. La règlementation environnementale et les bioindicateurs : solutions techniques au
développement ? 40
2.2.1. Explication de la procédure des installations classées pour la protection de
l’environnement 40
2.2.2. Les problèmes issus de la procédure 40
2.2.3. Les opportunités d’amélioration de la procédure 41
2.2.4. Conclusion sur la réglementation et les indicateurs 44
Conclusion 46
CHAPITRE III : GESTION DE L’EAU EN FRANCE : LA BIODIVERSITE COULE-T-ELLE
DE SOURCE ?.......................................................................................................................... 47
Introduction 48
1. RETROSPECTIVE : Le changement de paradigme, de la création des agences de l’eau à la
DCE et la LEMA 49
1.1. Rôle des agences de l’eau à leur création en 1964 50
1.2. Amorce d’un changement de philosophie, prise de conscience et évolution du
vocabulaire dans les lois 50
1.3. Une accélération du changement de paradigme : la Loi sur l’eau de 1992 et la Loi
« Barnier » de 1995 51
1.4. Un nouveau paradigme admis depuis les années 2000 51
2. BILAN CRITIQUE : La prise en compte de ce changement de paradigme par les acteurs et
les usagers de l’eau 52
2.1. La biodiversité dans l’action des agences de l’eau : quelle mise en œuvre effective? 52
2.1.1. Les mots de la biodiversité: analyse sémantique des orientations des SDAGE 53
2.1.2. Les programmes d’intervention des agences: quelle progression de la biodiversité? 55
2.1.3. La gestion des milieux aquatiques: quelle place dans le budget global des agences et
de l’Etat? 56
2.2. La biodiversité dans l’action des agences de l’eau: quels freins à sa diffusion? 58

7. 2.2.1. La surreprésentation des usagers économiques dans la gouvernance de la politique de
l’eau 58
2.2.2. Du changement de paradigme au changement de culture professionnelle 59
2.2.3. Les résistances et incompréhensions des acteurs locaux 59
2.2.4. Étendre le système mutualiste : quelles ressources financières pour la biodiversité ?
60
3. PROSPECTIVE : Les destins de l’évolution de la politique de l’eau et de la future politique
de la biodiversité sont-ils liés ? 60
3.1. Quelle incidence de la création de l’AFB sur la prise en compte de la biodiversité dans
les politiques de l’eau ? 60
3.2. Vers des agences de l’eau et de la biodiversité ? 61
3.3. Régions, agences de l’eau, AFB : vers un partenariat renforcé ? 62
Conclusion 63
CONCLUSION GENERALE.................................................................................................... 64
BIBLIOGRAPHIE.................................................................................................................... 65
LISTE DES ANNEXES............................................................................................................. 73

8. Page | 1
LISTE DES SIGLES
AAMP Agence des aires marines protégées
ABC Atlas de la biodiversité communale
ADEME Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie
AERMC Agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse
AESN Agence de l’eau Seine-Normandie
AFB Agence française de la biodiversité
AMBE Association multidisciplinaire des biologistes de l'environnement
APCA Assemblée permanente des chambres d’agriculture
ATEN Atelier technique des espaces naturels
CGDD Commissariat général au développement durable
CNB Comité national pour la biodiversité
CNE Comité national de l’eau
CNPN Conseil national de la protection de la nature
COMOP Comité opérationnel
CSP Conseil supérieur de la pêche
DCE Directive cadre européenne du 23 Octobre 2000
DREAL Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement
DRIEE Direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie Île-
de-France
EDF Electricité de France
EnR Energie renouvelable
EPAGE Etablissement public d’aménagement et de gestion des eaux
EPCI Etablissement public de coopération intercommunale
EPTB Etablissement public territoriaux de bassins
ERC Éviter-réduire-compenser
FEDER Fonds européens de développement économique et régional
FNE France nature environnement
FNH Fondation pour la Nature et l’Homme
FNSEA Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles
GEMAPI Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations
H&B Humanité et biodiversité
IBG-DCE Indice biologique global normalisé rendu compatible avec les objectifs de la DCE
LEMA Loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 Décembre 2006
LOLF Loi organique relative aux lois des finances
LPO Ligue de protection des oiseaux
MAAF Ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt
MAE Mesure agro-environnementale
MAPTAM Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des
métropoles du 27 Janvier 2014
MEB Mission économie biodiversité
MEDDE Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie
MNHN Muséum national d’histoire naturelle
NOTRe Nouvelle organisation territoriale de la république
ONCFS Office nationale de la chasse et de la faune sauvage
ONEMA Office national de l’eau et des milieux aquatiques
ONF Office national des forêts
ONGe ONG d’environnement
PAC Politique agricole commune
PLU Plan local d’urbanisme
PNR Parc naturel régional

9. Page | 2
PNUE Programme des nations unies pour l’environnement
RFF Réseau ferré de France
RTE Réseau de transport d’électricité
SAGE Schéma d’aménagement et de gestion des eaux
SCoT Schéma de cohérence territorial
SDAGE Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux
SPN Service de protection de la nature
SRADDT Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire
SRB Stratégies régionales pour la biodiversité
SRCAE Schéma régional climat air énergie
SRCE Schéma régional de cohérence écologique
TVB Trame verte et bleue
UICN Union internationale pour la conservation de la Nature
WWF World wide fund for Nature

10. Page | 3
LISTE DES FIGURES
CHAPITREI :
Figure 1- Schéma simplifié des dispositifs liés aux Energies renouvelables et à la Trame verte et bleue
(Source : Fédération des Parcs naturels régionaux & ADEME, 2013)....................................... 7
Figure 2 : Estimation des coûts de mise en œuvre de la TVB (Source :MEB, 2013).........................16
CHAPITRE II :
Figure 3 : Contribution des énergies renouvelables à l’approvisionnement en énergie (Source :
Panorama des statistiques de l’OCDE, 2014).........................................................................29
Figure 4 : Répartition des différentes formes de production d’énergie renouvelable en France (Source :
Eurostat – Programme SHARES............................................................................................31
Figure 5 : Recul constant du budget du MEDDE depuis 3 ans (Source : chiffresprovenant du site du
Sénat)...................................................................................................................................32
Figure 6 : Exemple d’ombrières mises en place sur un parking de d’hypermarché E. Leclerc à Saint-
Aunès...................................................................................................................................34
Figure 7 : Schéma explicatif de l'approche écosystémique (Production personnelle).........................43
Figure 8 : Recommandation d'une procédure pour améliorer la mise en place de projets d’énergie
renouvelable et assurer la conciliation des enjeux de biodiversité (Production personnelle).......45
CHAPITRE III :
Figure 9 : Prise en compte de la biodiversité au travers de l’analyse sémantique des intitulés des
orientations des SDAGE de l’AESN et de l’AERMC (Source : SDAGE AESN et AERMC,
production personnelle).........................................................................................................55
Figure 10 : Aides à la restauration des milieux aquatiques dans les programmes d’intervention de
l’Agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse (1997-2018) (Source : Programmes de l’AERMC,
production personnelle).........................................................................................................55
Figure 11 : Les contrats d’objectifs pour les milieux aquatiques dans les Jaunes budgétaires des
agences de l’eau (2007-2016) (Source : jaunes budgétaires des agences de l’eau 2006-2015)....56
Figure 12 : La politique de l'eau en quatre thématiques (Source : CGDD)........................................57
Figure 13 : Interventions de l’Etat et des opérateurs publics sur la thématique biodiversité en 2012
(Source : Annexe au PLF 2014, Effortsconsentis au titre de la protection de la nature et de
l’environnement)...................................................................................................................57

11. Page | 4
CHAPITRE I :
Donner de l’énergie à la Trame Verte et Bleue
Comment optimiser la mise en œuvre de la Trame Verte et Bleue
face au développement des énergies renouvelables ?
Avana ANDRIAMBOAVONJY
Solène BERTON
Nicolas BOUTON
Maïlys HORIOT
Valentin POMMIER

12. Page | 5
Introduction
Contexte général
La perte de biodiversité est un des enjeux de nos sociétés développées, dans la mesure où il est admis
qu’elle est la conséquence de la croissance des activités humaines et de l’anthropisation des milieux
(Marcantonio et al, 2013). Le phénomène de fragmentation des habitats est l’un des impacts des
aménagements humains contribuant à l’érosion de la biodiversité. Il est caractérisé par la subdivision
d’un habitat en plusieurs sous-ensembles où la connectivité est limitée, voire absente pour certaines
espèces (Mortelliti et al., 2011). Ces dernières perdent alors leur capacité de dispersion et de
reproduction, réduisant alors leur viabilité à long terme.
La notion émergente de continuité verte (parkway, ceinture verte, coupure verte, infrastructure verte,
etc.) témoigne de la volonté de maîtriser les impacts de l’artificialisation ces trente dernières années.
C’est en effet à partir des années 70 que les préoccupations environnementales et les avancées
scientifiques, notamment liées à l’écologie du paysage, mettent en lumière les avantages des corridors
écologiques afin d’enrayer la perte de biodiversité par la diminution du phénomène de fragmentation
(Cormier et al, 2010). Cette notion est largement développée par les scientifiques et aménageurs à
l’international sous le terme de greenway. La communauté scientifique la définit comme « un réseau
d’espaces contenant des éléments linéaires qui est conçu, planifié et géré à différentes fins : protection
de la nature, gestion de la biodiversité et des ressources en eau, pratiques récréatives, culturelles,
esthétiques ou tout autre objectif compatible avec la notion d’usage durable du territoire » (Ahern,
2002).
En Europe, des initiatives transfrontalières existent, par exemple par la Convention alpine qui vise à
« contribuer à la préservation à long terme de l’extraordinaire biodiversité alpine [en facilitant] la
migration des espèces à l’intérieur des Alpes et entre les massifs voisins » (Centre de Ressource TVB,
2014). C’est en 1995 qu’un des premiers textes internationaux explicite clairement le concept de
réseau écologique à travers le rapport sur la stratégie paneuropéenne. La France souscrit à cette
stratégie, mais ce n’est qu’à partir de 2009 que le terme de Trame Verte et Bleue (TVB) est
officiellement introduit via la loi n°2009-967 du 3 août 2009 dite « Grenelle I ». Cette loi définit les
points clés de la politique gouvernementale sur les questions de développement écologique et durable
et notamment sur l’objectif de création d’une TVB d’ici fin 2012 (Centre de Ressource TVB, 2014).
La loi « Grenelle II » (loi n°2010-788 du 12 juillet 2010) complète la loi de 2009 en définissant les
objectifs et le dispositif d’élaboration de la TVB dans le Code de l’Environnement ainsi que son
intégration dans les documents d’urbanisme via son inscription dans le Code de l’Urbanisme.
La TVB traduit donc le concept d’infrastructure verte en France, en insistant sur son rôle pour la
valorisation des services écosystémiques et sur sa nécessaire intégration dans les différentes
politiques publiques sectorielles tel que le plan d’action national en faveur des énergies renouvelables
(EnR) de 2009 (Centre de Ressource TVB, 2014). La TVB et les objectifs de développement des EnR
sont déclinés à l’échelle régionale par des schémas régionaux, respectivement les SRCE (Schémas
Régionaux de Cohérence Ecologique, finalisés entre 2014 et 2015 selon les régions) et les SRCAE
(Schémas Régionaux Climat-Air-Energie) dont l’articulation doit nécessairement être vérifiée
(MEDDE & CGDD, 2012; MEDDE, 2012; RCT, 2013). Or, le SRCAE ne donne pas une cartographie
précise des espaces de développement des EnR (hormis les zones favorables à l’énergie éolienne
déclinées dans le Schéma Régional Eolien, lui-même inclus dans le SRCAE), la cohérence semble à
première vue difficile à démontrer.

13. Page | 6
L’accroissement des outils et schémas de planification se densifie et se complexifie, il est certain que
de nouvelles articulations sont à mettre en place pour en vérifier la cohérence pour une mise en œuvre
optimale sur le terrain. D’autant plus que les acteurs restent souvent prisonniers de la verticalité des
processus de décision, avec tous les risques d’incohérences entre politiques publiques que cela
engendre (CERDD et al, 2011).
Contexte spécifique de l’étude
Notre étude, amorcée par une première phase de terrain en Côte d’Or, nous a conduit au constat qu’il
existe un déséquilibre entre le développement des EnR et la mise en œuvre de la TVB qui
pourtant, œuvre pour une même cause : l’adaptation et la réduction des impacts du changement
climatique. Ce déséquilibre s’explique notamment par des bénéfices socio-économiques plus visibles
et défendus par un secteur énergétique organisé alors que la TVB est souvent vue comme un frein au
développement des territoires. Dans cette région, le développement éolien, mais également
hydroélectrique nous ont en effet apparus fortement motivés par des enjeux économiques et sociaux
adossés à la structuration d’un secteur (entreprise régionale de construction de mâts d’éoliennes par
exemple). En revanche, la prise en compte des enjeux de biodiversité est maintenue au strict
minimum.
Malgré les avancées de la politique de l’eau (via la Directive Cadre sur l’Eau 2000/60/CE par
exemple) qui veut notamment que les continuités écologiques aquatiques soient restaurées ou
maintenues pour atteindre le bon état écologique des cours d’eau, l’effacement des barrages
hydroélectriques n’est que très peu observé. L’effacement serait pourtant l’intervention optimale pour
l’atteinte du bon état (ONEMA, 2010), mais il est antagoniste à l’atteinte des objectifs de production
d’énergie « verte ». Ces objectifs demandés au niveau régional par les SRCAE, poussent à ne pas
effectuer d’effacement alors que les SDAGE (Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des
Eaux) et les SRCE, le recommandent. Il y a là une incohérence et un antagonisme clair entre ces
politiques publiques qui débouche le plus souvent, comme nous l’avons dit plus haut, par le
développement des énergies. Nous pouvons donc nous demander quels seront les résultats des SRCE
au niveau terrestre. De plus, la prise en compte des corridors écologiques et des enjeux de biodiversité
dans les études d’impacts des projets éoliens en Bourgogne nous a paru insuffisante. Lors de cette
seconde phase concentrée sur l’articulation entre Trame Verte et EnR, dont ce rapport en donne le
contenu, ce constat nous a été confirmé par d’autres territoires. La majeure partie des acteurs entendus
lors de cette étude estime que « la TVB n’a pas de poids pour faire face aux enjeux économiques ».
A partir du constat fait en première phase de l’étude quant au déséquilibre du rapport de force, nous
avons élargi nos recherches à l’échelle européenne, nationale, régionale et locale, sur différents
territoires, afin d’analyser le processus d’élaboration de la politique TVB et son articulation face à la
politique de développement des EnR. Afin d’améliorer la prise en compte de la TVB dans les projets
EnR, deux approches sont étudiées. La première cherche à analyser les mécanismes d’articulation
entre les deux politiques afin d’accroître leur conciliation ; approche décrite en partie I, en début de
partie II et en partie IV. La seconde cherche à encourager une réelle coalition de cause autour de la
TVB pour renforcer cette politique, créant une acculturation des acteurs à celle-ci ; approche décrite
en fin de partie II et en partie III. Le renforcement de la TVB est un préalable primordial pour
permettre ensuite son articulation avec la politique EnR. Notre analyse ne se veut pas exhaustive, mais
relate certaines difficultés auxquelles les acteurs sont confrontés et les leviers d’actions mobilisables.
Cette étude veut contribuer à l’alimentation des débats et permettre aux porteurs de la politique TVB
de prendre du recul sur leurs actions pour rendre cette politique forte et reconnue.

14. Page | 7
Méthode
Pour réaliser notre travail, nous avons conduit des entretiens semi-directifs auprès des acteurs des
différentes échelles de gouvernance (cf. Annexe 1). Ces entretiens ont été guidés par des
questionnaires comprenant les points saillants mis en évidence lors de notre recherche bibliographique.
Les questionnements ont évolué au fur et à mesure de la récolte des données. Une des difficultés
principales concerne les spécificités des différents territoires. Elle oblige à s’immerger dans les
problématiques de chaque territoire et à se limiter dans le nombre de territoires entendus. Notre étude
s’est concentrée sur la région Bourgogne, Alsace, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes.
1. Un manque de concertation entre les acteurs des deux politiques
Selon un de nos interlocuteurs : « plus qu’un déséquilibre entre les deux politiques, il y a un réel
manque de coordination ». Ce manque de coordination et de concertation conduit à une prise en
compte qui nous est apparue sous-optimale des enjeux de biodiversité dans le développement des EnR.
C’est donc avant tout aux acteurs de la TVB d’œuvrer stratégiquement pour que la politique EnR, plus
« forte », intègre les préoccupations qui sont les leurs et se soucie davantage de son impact sur les
continuités écologiques. Nous verrons que ce travail a fait défaut ou semble ne pas encore porter ses
fruits. Il est pourtant nécessaire à entreprendre, car comme le souligne un des acteurs rencontrés
(UICN), ce cloisonnement entre les secteurs biodiversité et énergie « mène à des conflits d’usage, de
financements, et même de modèle de développement », formalisés notamment au niveau local dans les
différents schémas d’aménagements territoriaux. Le schéma ci-dessous représente le développement
parallèle des deux politiques sectorielles, aux différentes échelles de planification (Fédération des
Parcs naturels régionaux & ADEME, 2013).
Figure 1- Schéma simplifié des dispositifs liés aux Energies renouvelables et à la Trame verte et bleue
(Source : Fédération des Parcs naturels régionaux & ADEME, 2013)

15. Page | 8
1.1. Articulation entre continuités écologiques et développement des EnR : une
problématique absente aux origines de la politique TVB
Pour amorcer la mise en place de la politique nationale de TVB en 2007, un comité opérationnel TVB
(COMOP TVB) a été instauré. Ses missions jusqu'à fin septembre 2010 ont été de : « définir les voies,
moyens et conditions de mise en œuvre de la Trame verte et bleue ». Trois guides ont été publiés pour
présenter les « choix stratégiques » retenus (Centre de ressources Trame Verte et Bleue, s.d.).
L’analyse de ces guides permet de constater que la problématique de l’articulation de la politique
TVB avec le développement des EnR est très peu discutée. Ce constat a été conforté par un de nos
interlocuteurs étant intervenu en tant qu’expert lors du COMOP, qui nous a confirmé que cette
problématique n’a pas été mise à l’agenda lors des débats. De fait, les préconisations allant dans le
sens d’une meilleure articulation des deux politiques sont rares dans les guides issus du COMOP, et
quand elles apparaissent, elles font figure de vœux pieux. A titre d’exemple, une des rares mentions de
la problématique dans le guide « choix stratégiques de nature à contribuer à la préservation et à la
remise en bon état des continuités écologiques » (Allag-Dhuisme et al, 2010a), stipule : « {…} le
développement des énergies renouvelables prend en compte des objectifs de préservation et de remise
en bon état de la continuité écologique. La démarche de définition et de constitution de la trame verte
et bleue prend aussi en compte des objectifs de développement des énergies renouvelables d’ici à 2020
[…] L’articulation des deux démarches régionales de SRCAE et de schémas régionaux de cohérence
écologique est à rechercher » (p.41). A cette étape, le guide n’aborde donc pas de manière explicite et
concrète la prise en compte des énergies renouvelables. Il en va de même des autres documents
produits par le COMOP TVB puis par le Comité national TVB. Ce constat fait au niveau national peut
être étendu au niveau de l’Union européenne. S’il n’existe pas pour l’heure de Directive
« infrastructure verte », des réflexions ont été menées autour des continuités écologiques, ainsi que
pour le développement des EnR via le paquet Energie-Climat. Or, là encore, les réflexions ont été
sectorielles. Un membre du comité d'experts des aires protégées et des continuités écologiques au
Conseil Européen nous a confié que l’articulation entre les deux politiques a peu été mentionnée
au niveau de l’infrastructure verte. Il nous a en outre présenté l’exemple de la filière bois, qui est un
secteur fort et cloisonné, au sein duquel peu de dialogues ont été menés sur les questions de
biodiversité. La filière forestière au niveau européen ne comprend pas d’expert sur les problématiques
de continuités écologiques, quand bien même le développement du bois-énergie est susceptible de les
impacter. L’exemple de la filière bois-énergie a par ailleurs également été mentionné comme un
exemple de synergie entre les deux politiques dans les guides du COMOP au niveau national.
C’est donc à l’échelon régional, qui est celui des schémas planificateurs, que la question de
l’articulation se pose nécessairement de façon plus concrète. Au sein des services déconcentrés de
l’Etat, les DREAL font figure de points de convergence puisque s’y élaborent à la fois les SRCE et les
SRCAE (coproduction avec les Conseils Régionaux). Toutefois, au sein de ces directions régionales,
les personnes impliquées dans l’élaboration des deux schémas ne sont pas les mêmes et n’échangent
pas nécessairement entre elles. Ainsi, un responsable de la TVB au sein de la DREAL Alsace nous a
confié qu’au sein de la direction régionale, il n’a été invité qu’une fois à participer à une réunion de
discussion avec les acteurs EnR, après que le SRCAE ait été adopté. Au Conseil Régional du Nord-
Pas-de-Calais, le même constat était fait par notre interlocuteur qui regrettait le manque de
communication entre les services distincts en charge des deux schémas. A titre d’exemple, on ne
dénombre aucun énergéticien dans le comité régional TVB ou dans le comité technique pour
l’élaboration du SRCE dans cette Région. Le travail de cohésion au sein des services déconcentrés de
l’Etat reste donc à entreprendre.

16. Page | 9
Finalement, le manque de concertation entre les acteurs des deux politiques conduit à repousser le
problème de leur articulation au niveau local, celui de la communauté de communes voire de la
commune, où s’élabore les SCoT et les PLU. C’est ce qui a été rappelé lors du colloque organisé à ce
sujet par la fédération des parcs naturels régionaux et l’ADEME : « La mise en œuvre sur le terrain de
ces orientations [des deux politiques] se confronte cependant souvent à la diversité des usages de
l’espace pouvant générer des tensions voire des oppositions (construction de parcs éoliens vs
circulation de l’avifaune, aménagement d’ouvrages hydroélectriques vs continuité piscicole…) »
(Fédération des Parcs naturels régionaux & ADEME, 2013). De fait, le SRCE, élaboré à l’échelle
régionale, ne peut pas être repris tel quel dans ces documents de planification locaux et peut
difficilement anticiper l’articulation entre projets d’aménagement et protection de la nature, comme
l’ont exprimé nos interlocuteurs à la DRIEE. Une déclinaison doit être réalisée par les acteurs locaux,
nécessitant des compétences et des moyens qui peuvent s’avérer importants. L’intérêt des projets
d’aménagement, en l’occurrence de développement des EnR, peut alors sembler plus intéressant aux
yeux des décideurs locaux. La coordination est d’autant plus difficile à ce stade que, comme l’a
précisé notre interlocuteur à la DREAL Bourgogne, la concertation entre acteurs du SRCE et porteurs
de projets (projet par projet) est naturellement plus complexe à concevoir encore qu’avec les acteurs
du SRCAE.
1.2. Une problématique qui peine à s’inscrire sur l’agenda
La problématique de l’articulation de la TVB avec le développement des EnR peine toujours à être
posée et à s’inscrire à l’agenda des réflexions dans les deux secteurs. Au niveau national, la distinction
des deux grandes lois écologiques entre une loi de « transition énergétique » et la loi de « transition
écologique », plusieurs fois repoussée, illustre ce phénomène. Un de nos interlocuteurs au PNUE
estime que les « EnR sont perçues comme ‘‘vertes’’, donc bonnes pour la biodiversité. Il y a trop peu
d’avocats pour indiquer que ces EnR peuvent causer de graves dommages à la biodiversité ».
Ainsi, il est important de révéler qu’il n’existe pas une politique environnementale monolithique et
cohérente, mais que les différents aspects qui la composent peuvent parfois s’avérer antagonistes et
nécessiter un travail de conciliation.
De fait, les arènesau sein desquelles est clairement posée la question de l’articulation sont rares
et parfois éloignées des lieux de décision. Nous avons toutefois pu recenser plusieurs exemples de
réflexions menées autour de cette problématique. Il est d’abord intéressant de noter que ces initiatives
relèvent toutes des acteurs porteurs de la TVB et de la biodiversité. Deux exemples peuvent être
relevés qui reflètent deux stratégies différentes pour mettre à l’agenda la question de la conciliation
des deux politiques. Le premier concerne le groupe d’échange « Trame verte et bleue » qui a organisé
une journée de réflexion en décembre 2013 intitulée : « Comment concilier le développement des
énergies renouvelables et la préservation des continuités écologiques ? ». Aucun intervenant ne
provient du secteur de l’énergie lors de cette journée, en revanche on compte de nombreuses ONG
d’environnement (WWF, LPO, UICN). Les ONGe apparaissent comme des acteurs importants pour
porter la question de l’articulation que ne se pose pas le secteur énergéticien (cf. partie IV). L’autre
initiative qui peut être citée est celle de l’Association Multidisciplinaire des Biologistes de
l'Environnement (AMBE), qui a organisé un colloque national en 2013 posant la question :
« Transition énergétique : quelles incidences pour la biodiversité ? ». La stratégie est ici différente de
celle des ONGe. L’association se présente comme disposant d’une légitimité scientifique plus que
militante. Le président de l’association déclare ainsi à l’ouverture du colloque que : « AMBE est une
association particulière : elle n’est pas militante au sens premier du terme, AMBE ne s’exprime pas via
une tribune de presse, ne fait pas appel au grand public ou aux pouvoirs publics ou ne lance pas de
pétition mais cette association, qui regroupe des universitaires de renom, des ingénieurs chevronnés et

17. Page | 10
des amateurs éclairés, a un objectif très concret, celui de mettre en pratique théories en matière
d’écologie et connaissances naturalistes pour créer des solutions permettant de favoriser le
développement durable dans ses dimensions écologiques et économiques ». (AMBE, 2013). On voit
bien que la posture prise ici par l’association, différant largement de celle des ONGe, revendique la
neutralité de la science et permet sur cette base une large participation des acteurs du secteur
énergétique (avant tout techniques RTE, EDF, etc.) aux discussions. Si une arène de discussion est
ainsi constituée, regroupant des acteurs des deux politiques, on peut s’interroger sur la portée réelle de
ces débats techniques.
Au niveau local, la mise en cohérence des schémas régionaux est davantage débattue. Actuellement, le
projet de loi NOTR (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) est l’occasion de poser la
question de l’articulation entre le SRCAE et le SRCE avec l’idée d’un nouveau Schéma Régional
d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADDT). Un rapport du MEDDE nous
apprend que « contrairement à l’actuel document [le SRADDT actuel], il [le futur SRADDT]
s’inscrirait dans une hiérarchie de normes prescriptives d’aménagement de l’espace, dans un lien de
respect de la compatibilité ou de la prise en compte ». Très précisément, les SCoT (et les PLU ou les
cartes communales en l’absence de SCoT) notamment, devraient être « compatibles avec les règles
générales du fascicule spécifique de ce schéma (…) et ces documents devraient prendre en compte les
orientations et objectifs du futur SRADDT) » (CGDD, 2014). Pour l’heure, la loi n’est pas votée, aussi
il est inutile de spéculer davantage sur la présence ou non de tel ou tel schéma dans le futur SRADDT.
Ce qu’il est intéressant de noter en revanche, c’est que les acteurs d’environnement (ONGe
principalement) ne sont pas tous d’accord sur l’opportunité d’intégrer le SRCE dans ce document.
Pour certains d’entre eux, la mise en commun des SRCE et SRCAE permettrait de renforcer
l’efficacité des politiques au lieu de les opposer, et ils jugent que le choix de ne pas inclure le SRCE
dans le SRADDT pourra être préjudiciable à la promotion des continuités écologiques. Ils estiment
que cet isolement de la biodiversité dans la planification régionale est le fait d’acteurs craignant d’être
trop contraints par la suite par la politique TVB. Cependant, pour d’autres acteurs d’environnement
comme France Nature Environnement (FNE), cette exclusion pourrait devenir nécessaire dans le
cas où le SRADDT ne prendrait en compte que le contenu essentiel (et non intégral) des schémas
qu’il rassemblera. En outre, fondre le SRCE dans un schéma d’ensemble conduirait à noyer la
préoccupation pour les continuités écologiques.
DEUX INITIATIVES OPERATIONNELLES DE CONCERTATION ENTRE LES DEUX POLITIQUES
Le programme recharge green, financé par l’UE, vise « à mettre en place des outils d’aide à
la décision pour faire en sorte que le développement des énergies renouvelables dans les
Alpes prenne en compte les besoins de la biodiversité et de la nature » (Fédération des Parcs
naturels régionaux & ADEME, 2013). Cette ambition s’est concrétisée par la réalisation d’un
état des lieux portant à la fois sur le potentiel EnR et les richesses en biodiversité de la région.
Ce travail permet de mieux envisager les impacts des projets de développement EnR retenus.
Ce réseau a été fondé avec l’idée qu’il est important de fournir des outils d’aide à la décision
pour les élus locaux (cf. partie II).
Le programme éolien biodiversité est sensiblement différent. Il est né à l’initiative de la LPO
en lien avec l’ADEME, le ministère de l’Ecologie, le Syndicat des énergies et France énergie
éolienne (donc intersectoriel). L’ambition est de faire émerger un parc éolien national
respectueux de la biodiversité. Pour la LPO, l’enjeu était aussi de participer « à informer les
acteurs,à améliorer les techniques d'expertises et à alerter en cas de menace sur les oiseaux et
la biodiversité en général » (LPO, 2015).

18. Page | 11
2. Communiquer, animer, informer entre échelles de gouvernance pour comprendre
et faire comprendre
2.1. L’importance d’informer les acteurs locaux...
Outre la concertation qui vise à discuter des différents enjeux entre acteurs EnR et acteurs TVB afin de
les concilier, l’action d’animation et d’information entre les différentes échelles est nécessaire. Face
aux avantages socio-économiques évidents des projets EnR et aux bénéfices moins apparents de la
TVB, il est primordial que les acteurs locaux connaissent les enjeux de ces politiques ainsi que leurs
conséquences directes.
L’ensemble des acteurs rencontrés nous ont fait part d’une même logique : le succès de la politique
TVB dépend fortement de la bonne volonté des acteurs locaux et de leur conviction personnelle .
Le COMOP TVB a largement insisté sur le fait de conserver l’élan de la démarche participative locale
qui pouvait être visible dans certains territoires avant les SRCE (en Rhône-Alpes et en Nord-Pas-de-
Calais par exemple). Selon certains acteurs, le statut d’opposabilité faible (« prise en compte ») permet
de diminuer les crispations au même titre que les SDAGE à leur début, afin de les faire adhérer à la
politique. Il est clair que le principe de subsidiarité mettant la responsabilité de la mise en œuvre de la
TVB à l’échelon local est légitime. Les spécificités des territoires ne permettent pas de standardiser
une approche. Cependant, faire reposer toute la responsabilité de la mise en œuvre de la TVB et de son
articulation avec les EnR au niveau local, ne permet pas de modifier les convictions de ces acteurs et
ne garantit donc pas le succès. De plus, comme nous l’a rappelé l’UICN des problèmes de sémantiques
sont souvent une cause d’incompréhension ou de confusion car les concepts (biodiversité, écologie,
environnement, services écosystémiques, etc.) sont mélangés donc mal assimilés par les acteurs
locaux.
Il nous est apparu que certaines régions ne participent que faiblement à la résolution des problèmes
relatifs à la mise en œuvre locale de la TVB. Elles délèguent la responsabilité à cette échelle une fois
les procédures terminées. Engager ces dernières pour élaborer les SRCE est une obligation légale mais
ne suffit pas. Bien entendu, nous notons qu’un effort de mise en place de réunions d’information,
d’exposition et de rapports publics a été effectué avant et durant l’élaboration des SRCE. Cependant,
les acteurs locaux rencontrés trouvent que ces informations fournies restent trop éloignées des réalités
du terrain au même titre que le sont les recommandations et objectifs globaux des SRCE. Il leur est
donc difficile d’assimiler cette politique, ses apports et ses conséquences pour leur territoire. De plus,
de telles actions d’animation doivent perdurer dans le temps après l’élaboration du SRCE, et en
apportant des informations exhaustives à la mise en œuvre de la TVB et à son articulation avec les
autres politiques.
2.2. ... le plus en amont possible des projets...
Une communication faible auprès des acteurs locaux (communes et grand public) est clairement
problématique. Or, comme nous l’avons dit, la responsabilité de la mise en œuvre repose sur cet
échelon. Ainsi, la TVB est bien réfléchie par ces acteurs, mais les impacts potentiels des projets
d’aménagement restent trop peu traités. De fait, les projets d’EnR s’effectuent sans réelle prise en
compte de la TVB. Un interlocuteur nous a confié que la plupart des élus prennent conscience des
enjeux environnementaux une fois le projet partiellement financé ou du moins lancé.
Le démarchage des décideurs locaux par les professionnels du développement des EnR encourage à
effectuer des projets. Cependant, les élus n’ont pas toujours conscience des conséquences sur le
terrain des différentes politiques, notamment celle de la TVB, à prendre en compte dans ce type de

19. Page | 12
projets. De plus, il y a souvent un décalage temporel entre le début du projet EnR et sa remontée vers
les autorités compétentes des échelles supérieures (DREAL par exemple) qui vient desservir la prise
en compte de la biodiversité. La compréhension des conséquences des enjeux de biodiversité vient aux
élus au moment de cette remontée, ces enjeux sont alors vus comme des contraintes à leur
développement économique. Aussi, les associations naturalistes entendues ont connaissance des
projets trop tard, une fois les études préliminaires effectuées.
Il est nécessaire d’avertir les décideurs locaux sur les enjeux de biodiversité le plus en amont
possible des projets EnR (information descendante) et leur recommander d’informer le plus en
amont possible les autorités compétentes ainsi que l’ensemble des acteurs jouant un rôle dans
leur projet (information ascendante). L’avertissement permettra aux élus d’assimiler les différents
enjeux, de comprendre leur articulation et ainsi d’avoir une vision intégrée. L’explication des enjeux
ne passe pas uniquement par le fait de décliner les objectifs généraux de la politique TVB, mais
surtout de montrer des exemples concrets d’action et ce que cela implique sur le terrain.
Il est également primordial, comme nous l’a rappelé la région Rhône-Alpes, de sensibiliser les
instructeurs de la DDT sur les enjeux de la TVB car leurs avis sur les projets d’aménagement
conditionnent en partie les actions réalisées sur le terrain. La région Nord-Pas-de-Calais nous a
notamment souligné que ce service déconcentré ne dispose pas de l’expertise sur la TVB alors qu’elle
est pourtant sollicitée par les acteurs locaux.
Dans tous les cas, un véritable réseau d’acteurs actif et connu est essentiel pour des échanges
d’information continus ascendants et descendants. Ce réseau d’acteurs doit nécessairement être en
relation directe avec la région et avec les communautés de communes ou les Pays, comme c’est le cas
en Nord-Pas-de-Calais. En effet, plus l’acteur est proche du territoire, plus les enjeux spécifiques sont
connus. Il paraît donc essentiel que chaque échelle soit reliée directement entre elles, via des échanges
réguliers depuis l’échelon régional jusqu’au local pour atteindre une cohérence optimale entre
politiques publiques et entre échelles.
Une échelle intermédiaire peut faire office d’interface entre les décideurs locaux et l’échelle
régionale. Cet échelon d’interface que nous appellerons supra-local, peut être composé de
communautés de communes, de regroupement de communautés de communes, de PNR ou même
d’agences d’urbanisme ou d’ONG qui a minima, doivent faire partie de ce réseau d’acteurs. En Nord-
Pas-de-Calais par exemple, les regroupements de communautés de communes tel que le pays du
Ternois sont des acteurs majeurs pour jouer ce rôle d’interface pour le transfert d’informations et pour
l’animation des réunions. Ces Pays sont en étroite collaboration avec la Région. En plus d’informer les
décideurs locaux des enjeux des politiques publiques, les Pays deviennent les contacts privilégiés des
acteurs locaux lors de projet. En Rhône-Alpes, les agences d’urbanisme jouent ce rôle, notamment en
participant à la fois à l’élaboration du SRCE et à son intégration dans les SCoT.
2.3. ... avec des informations transversales et compréhensibles
Dans la perspective d’articuler EnR et TVB, et plus largement de donner de l’énergie, de la force à la
TVB, ces informations doivent intégrer :
 le dénominateur commun : la lutte contre le changement climatique
Le développement des EnR veut diminuer les émissions de gaz à effet de serre afin de réduire ou de
ralentir le réchauffement climatique. Cette lutte contre le changement climatique est indispensable
pour permettre aux espèces, dont l’homme, de s’adapter et donc de survivre. Cette adaptation se fera
uniquement si la migration des populations est possible, afin que celles-ci puissent conquérir des

20. Page | 13
Energie renouvelable Eolien Biomasse SRCAE
2117/290 881/693 537/317 92/2
Biodiversité
Continuités
écologiques
Trame Verte
et Bleue
SRCE
1394/1479 115/2 131/29 22/2
Nombre d'articles contenant ces termes
Actu-Environnement/LeMonde
Un déséquilibre qui se retrouve dans la
médiatisation des deux problématiques. De plus,
seul deux articles pour LeMonde et vingt articles
pour le média spécialisé Actu-Environnement
discute des deuxproblématiques simultanément.
territoires plus favorables à leur développement. La TVB rend possible cette adaptation en créant ou
en maintenant des liaisons entre les milieux qui assure cette migration et par conséquent garantit la
viabilité à long terme des espèces. Les EnR et la TVB sont donc clairement complémentaires.
Nous avons remarqué lors de nos rencontres avec les différents acteurs, que peu d’entre eux utilisent
cet argument pour légitimer la TVB. Or, nous pensons qu’il est judicieux d’associer dans le discours
les EnR et la TVB. L’apprentissage associatif est
une des règles de base de la mémorisation : le
cerveau enregistre des informations en les liant à
d’autres (Molet et al, 2004; Perruchet, 1979).
Etant donné que la médiatisation autour des EnR
est forte (tableau ci-contre), il est nécessaire
d’associer ces deux politiques et de les montrer
comme complémentaires et non comme
opposées. Cependant, le risque est que la
discussion d’une réunion pour la TVB dérive
vers un débat autour du climat et des énergies
renouvelables.
 les synergies avec la TVB
En plus de lutter pour une même cause, les projets de TVB et les projets EnR peuvent être synergiques
sur le terrain. Comme le préconise la plupart des documents TVB, par exemple les SRCE Alsace,
Bourgogne et Nord-Pas-de-Calais, les synergies possibles entre projets de développement des EnR et
politique de TVB doivent être mises en avant. Or, pour le moment, très peu d’exemples dans ce sens
existent en France. La biomasse est pourtant recommandée pour s’intégrer à la TVB. Quelques
exemples peuvent être utilisés comme base de réflexion :
 Filière bois-énergie contribuant à la préservation de la trame boisée du PNR Marais du
Cotentin et du Bessin (Centre de Ressource TVB,2014),
 Filière de valorisation des zones humides (concept de paludikultur) étudiée par la LPO
Alsace.
La communication doit faire part de ces synergies en insistant sur le fait qu’il est nécessaire de
prêter attention à la gestion des milieux en intégrant les enjeux de biodiversité (fauches en
adéquation avec les cycles de vie des espèces présentes par exemple). Certains acteurs ont également
témoigné une certaine retenue sur ces pratiques, les voyant comme une fausse bonne idée pouvant être
bénéfiques pour certaines espèces, mais finalement négative dans un bilan global. Il y a un risque de
dérive où « [nous] exploitons [davantage] la nature pour maximiser les services qu’elle nous rend »
(UICN, 2015).
 l’antagonisme des EnR
Même si l’exemple de la filière biomasse est mis en avant pour ses synergies avec la TVB dans le cas
où sa gestion intègre les enjeux de biodiversité, la majeure partie des énergies renouvelables sont
antagonistes aux continuités écologiques. Lors de nos entretiens, les acteurs ont tous conscience que
les projets d’aménagement qui occupent de l’espace, comme c’est le cas pour les EnR, peuvent
déstructurer la TVB. Cependant, peu d’entre eux communiquent sur ce fait.
Si les acteurs locaux n’ont pas conscience de cet antagonisme, les projets EnR se feront sans prendre
en compte la TVB. Encore une fois, cela montre l’importance d’informer en amont ces acteurs sur le
fait que les politiques s’articulent entre elles et ne sont pas à prendre séparément, ni à opposer
formellement.

21. Page | 14
 les initiatives locales pertinentes
Les régions prennent en compte les actions et méthodes employées sur le terrain pour enrichir les
SRCE (Chaurand, 2014). Cependant, il paraît nécessaire de faire part à l’ensemble des élus locaux, les
initiatives pertinentes des élus motivés afin de provoquer un effet « boule de neige ». Les acteurs de
l’échelle supra-locale et si possible de l’échelle régionale ou, a minima, avec appui de ces derniers,
doivent chercher et encourager ces expériences pertinentes. Il est également indispensable de
conseiller aux acteurs locaux de faire remonter directement leurs initiatives, en leur montrant que cela
aura des répercussions positives pour leur territoire.
En Alsace, la LPO a étudié le projet de paludikultur que nous avons cité plus haut. Ce projet reprenait
les exemples de réussite de cette « biomasse pour la biodiversité » à l’étranger (notamment en
Allemagne) et leur transposition en Alsace. Cependant, la personne chargée de ce projet nous a fait
part de sa bataille quotidienne pour être écoutée par les autorités.
 l’approche win-win
Cette action vise à renforcer la TVB elle-même, pour faire face au développement des EnR. Une des
stratégies de la région Rhône-Alpes est d’insister auprès des décideurs locaux sur le fait qu’il est bon
pour tous d’agir maintenant. En effet, à l’heure actuelle des financements via des contrats sont
possibles mais il n’est pas certain que ces aides soient pérennes. Donner l’occasion aux acteurs locaux
d’anticiper sur cette perte possible de financement et donc décrire cela comme une opportunité,
devient très utile pour accroître la volonté des élus. D’autant plus que, comme l’ont fait les SDAGE, le
statut d’opposabilité est susceptible de croître. Si les financements diminuent et que l’opposabilité
augmente, il sera plus difficile pour les élus de mener à bien leurs actions.
En Rhône-Alpes également, l’utilisation des agences d’urbanisme comme interface supra-locale et
comme technicien TVB (cf partie III), donne un nouveau rôle à ces agences qui peuvent alors accroître
leurs compétences et par conséquent leur champ d’expertise.
En zone urbanisée ou péri-urbaine, il est utile d’insister sur le rôle des continuités écologiques pour
l’attractivité du territoire par l’amélioration du cadre de vie. Les circuits de promenade (système de
« boucles ») de l’agglomération Hénin-Carvin est un exemple de ce concept qui vise à concilier mode
de déplacement doux et TVB.
 Tous les outils de communication doivent être utilisés et à toutes les échelles : réunions
d’information, rapports, mailing, exposition...
 Le contenu doit (i) montrer les conséquences concrètes des politiques sur le terrain, (ii)
démontrer par des exemples concrets les apports écologiques mais aussi socio-
économiques de la TVB, (iii) expliciter clairement le rôle de chaque acteur dans la TVB,
(iv) mettre en avant les synergies et antagonismes entre TVB et projets d’aménagement,
(v) montrer la complémentarité des EnR et de la TVB contre le changement climatique
et (vi) jouer un rôle de publicité des bonnes actions.
 Des communications régulières, quitte à répéter : la répétition est pédagogique

22. Page | 15
3. L’appui technique et financier comme outils de renforcement de la TVB
La communication est un outil important pour redonner du poids à la TVB par rapport à la politique
EnR. Cependant, malgré la pertinence de l’outil, il n’est pas suffisant. En effet, pour renforcer le
pouvoir d’action des acteurs d’environnement, il est promordial de renforcer la TVB en elle-même.
Pour ce faire, deux principaux outils peuvent être mobilisés à travers l’accompagnement technique et
l’accompagnement financier.
3.1. L’ingénierie territoriale : apporter un appui technique aux porteurs de projets
Afin de garantir la mise en œuvre de la politique TVB au cœur des territoires, l’ingénierie territoriale
est un des moyens d’action disponible pour accompagner les projets et renforcer la mise en œuvre de
la TVB. Comme le constate un des chargés de mission TVB interrogés, la mise en œuvre des projets
fait souvent face à une méconnaissance des enjeux liés à la biodiversité. Pour combler ces lacunes,
l’appui technique est un outil complémentaire aux phases de communication se déroulant en
amont, démarche que plusieurs régions ont engagée.
Tout comme la région Midi-Pyrénées apporte un appui juridique aux collectivités (Chaurand, 2014), le
Nord-Pas-de-Calais a choisi d’appuyer les territoires en axant sa stratégie d’action sur la réponse à un
besoin d’ingénierie. Cette demande est associée à un manque de compétences techniques nécessaires à
la mise en œuvre du SRCE. Deux stratégies parallèles et complémentaires permettent de répondre à
ce besoin: une démarche « descendante » qui correspond aux appels à projets et une démarche
« ascendante ». D’après un interlocuteur chargé de mission TVB, la réponse au besoin d’ingénierie est
facilitée lorsqu’elle découle de la seconde. Autrement dit, la déclinaison du SRCE et le respect de sa
cohérence à l’échelle locale doivent aussi être portés par les territoires de manière volontaire sans
attendre le lancement d’appels à projets des collectivités. Pour porter ces actions, il est nécessaire
d’avoir un acteur à l’échelle supra-locale investi à temps plein dans ces projets. La création de ces
postes représente l’élément phare de cette démarche « ascendante » qui caractérise l’efficacité de la
mise en œuvre de la TVB dans la région Nord-Pas-de-Calais. À la demande des territoires et en
réponse à un besoin d’ingénierie, les postes Climat/TVB ont été créés afin d’appuyer la mise en œuvre
de cette politique et palier à l’absence de connaissance des risques portant sur les corridors.
L’ouverture de ces postes « spécialistes TVB » avec l’appui de la région a permis de former les
porteurs de projets aux enjeux de la biodiversité. En effet, les élus se reposent le plus souvent sur les
bureaux d’études. Conformément au constat fait en Bourgogne, la thématique « biodiversité » est
l’enjeu passant en dernier dans les études d’impact. Ce résultat rejoint l’observation faite par un chargé
de mission TVB que nous avons interrogé. D’après l’expérience de cet acteur de territoire, le constat
fait pour les problèmes de communication se retrouve sur l’aspect technique. En effet, ce n’est qu’une
fois le projet en cours de financement que les porteurs de projets se « heurtent » aux problèmes
environnementaux. Le rôle du chargé de mission est, dans ce processus, d’éviter cette prise en compte
tardive en apportant son expertise. Cependant, il n’y a aucune obligation à ce stade. Bien qu’à
disposition des collectivités, il n’est mobilisé que sur leur demande et ne peut donc apporter son appui
sur tous les dossiers. Au vu des moyens humains et techniques mis en œuvre pour aider à la prise en
compte de l’intégration de la TVB dans les projets, il est regrettable que cet accompagnement ne soit
pas un passage obligé en amont.
Une approche légèrement différente est celle de la région Rhône-Alpes. Comme nous l’a présenté un
acteur de la région, cette dernière a mobilisé l’outil d’accompagnement technique au travers des
agences d’urbanisme. En effet,ces agences de par leur rôle d’interface entre SCoT et SRCE (cf. partie
II) jouent également un rôle d’accompagnement technique dans la mise en œuvre du SRCE. Ayant

23. Page | 16
participé à son processus d’élaboration, les urbanistes offrent aux porteurs de projets une vision
intégrative des continuités écologiques dans les processus d’élaboration des schémas de cohérence.
Cette autre forme d’accompagnement technique est une méthode mobilisable pour faciliter une mise
en cohérence de la TVB avec les différents schémas.
Toutefois, l’accompagnement technique ne fait pas tout et, pour redonner du poids à cette politique,
l’accompagnement financier est un levier également mobilisable à l’échelle des régions.
3.2. Accompagner financièrement les porteurs de projet pour renforcer la politique
Face aux enjeux économiques de la politique EnR et l’avantage qu’elle représente pour le
développement des territoires, les travaux associés à la mise en œuvre de la TVB sont souvent perçus
comme un frein. L’une des principales critiques négatives caractérisant la perception des acteurs
locaux est le financement des travaux (Canard, 2011) ou tout du moins la méconnaissance des moyens
mobilisables.
3.2.1. L’incertitude des coûts et l’absence de fonds propres à la TVB
Lors de l’élaboration de la TVB, le ministère de l’environnement s’est engagé à soutenir
financièrement l’élaboration, le suivi, la mise à jour et la déclinaison des SRCE. D’après le ministère,
il est également possible de passer par la mobilisation de fonds européens, des collectivités et de
l’Etat à travers les contrats plans Etat-Régions (Antoine et al, 2014). Ces derniers contractualisent
entre l’Etat et la Région un programme de financement dans le cadre de projets portant sur 5
thématiques parmi lesquels « la transition écologique et énergétique » (DATAR, 2015). Malgré cette
volonté affichée, aucun dispositif de financement spécifique à la mise en œuvre du SRCE n’a été
développé et pourtant, les frais à couvrir sont importants. Dans une note du 23 septembre 2011, la
Direction de l’Eau et de la Biodiversité du ministère fait une estimation des dépenses pour la mise en
œuvre de la TVB (cf. Figure 2).
Elaboration des
SRCE
Evaluation et
mise à jour
Traduction des
SRCE dans les
documents
d’urbanisme
Mise à jour des
documents
d’objectifs des
sites Natura 2000
Action
d’investissement
de restauration
des sites ou
fonctionnalités
dégradées
15 millions
d’euros
6-7 millions
d’euros/an
Non estimée 45 millions
d’euros/an
Non estimée
Figure 2 : Estimation des coûts de mise en œuvre de la TVB (Source : MEB, 2013)
Les coûts estimés sont conséquents sans pour autant que toutes les catégories d’action résultantes de la
mise en œuvre de la TVB aient été chiffrées. Les actions d’investissement pour restaurer les sites ou
fonctionnalités dégradées n’ont pu être évaluées par cette Direction, or il s’agit, selon eux, du point le
plus lourd financièrement. Cette incertitude des coûts est liée au fait que son évaluation dépend de
chaque contexte local. De ce fait, la responsabilité du chiffrage est donc laissée aux régions.
Afin de répondre aux besoins financiers que la TVB soulève à l’échelle régionale dans son application
et malgré les incertitudes de coûts qui subsistent, il est nécessaire de se saisir des outils de
financements déjà existants. La politique de la TVB étant constitutive de nombreuses politiques
sectorielles (agriculture, foresterie, aménagement urbain, etc.), elle est susceptible de se voir affecter
une part de leur budget en s’intégrant dans des subventions (FEADER, FEDER, FSE, etc.) et des
appels à projets sectoriels (Kervadec, 2014). C’est notamment le constat que fait la Mission Economie

24. Page | 17
Biodiversité (MEB) dans son étude du plan de financement de la TVB. Dans un de leurs rapports,
l’organisme soulève l’idée que « les continuités écologiques peuvent être intégrées dans les objectifs
complémentaires d’autres projets prévus dans la Région ». De la même manière, les financements
réservés aux infrastructures de transport peuvent aussi servir aux continuités écologiques, ces dernières
étant des « infrastructures rendant services à la collectivité » (MEB, 2013).
3.2.2. L’appui financier: un levier d’action à l’échelle régionale
Compte tenu des coûts financiers que la mise en œuvre de la TVB implique et l’absence de fonds
financiers propres à son application, l’apport de fonds structurels européens et l’accompagnement
financier des régions représentent un levier non négligeable soulevé par plusieurs acteurs régionaux.
Comme l’énonce Hélène Loiseau dans sa thèse, la mobilisation de ces fonds permet de donner une
« impulsion suffisante au lancement de projets de long terme » dont certaines actions sont coûteuses
(travaux de restauration, construction d’infrastructures de circulation d’espèces, etc.). Le processus
d’élaboration de la TVB se déroulant à l’échelle régionale et sa mise en œuvre à l’échelle locale, c’est
à ces niveaux que les acteurs doivent se mobiliser pour identifier les moyens de financements
disponibles. Plusieurs régions se sont saisi de ce levier afin d’accompagner les collectivités à répondre
au frein financier que la mise en œuvre de la TVB impliquerait. Pour illustrer l’importance de
mobiliser cet outil, nous avons utilisé deux exemples: le Nord-pas-de Calais et la Rhône-Alpes.
 Accompagnement financier des régions : la « Politique Pays » du Nord-Pas-de-Calais
La région Nord-Pas-de Calais, qui fait preuve d’une volonté politique forte dans la défense des enjeux
de biodiversité, a mis en place un système d’accompagnement financier de la TVB au sein de ses
territoires à travers sa « Politique Pays » (Landas, 2013). D’après un interlocuteur du Conseil Régional
du Nord-Pas-de-Calais, cette structure apporte un soutien financier aux projets de restauration des
milieux portés par les Pays. Toutefois, il est indispensable pour éviter un éparpillement des fonds et
garantir la pertinence de l’ « investissement » de maintenir une cohérence des projets territoriaux
via un plan hiérarchisé. Cette cohérence n’est possible que si les différents services susceptibles
d’apporter des financements (Conseil Régional, Conseil Général, etc.) défendent une même ligne et
présentent une cohésion des discours.
Plusieurs projets de liaison entre espaces naturels ont ainsi été financés en partenariats avec les
communautés d’agglomération. C’est notamment ce que nous a confirmé un chargé de mission
rattaché à la communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin. Sur ce territoire, la mise en œuvre de la
TVB a pris la forme d’un système de « boucles » servant à installer un réseau entre différents espaces
(cf. Partie II). Projet important dans la préservation des espaces naturels de la Région, il a été financé
en grande partie par le Conseil Régional et le Conseil Général. Le reste des financements (une faible
part) fut apporté par la communauté d’agglomération.
 Mobiliser les fonds européens: les « contrats corridors » de la région Rhône-Alpes
Les fonds structurels européens sont principalement mobilisés pour répondre à des objectifs de
croissance économique et sociale. Bien que peu présente, la protection de l’environnement est un
enjeu inscrit dans les objectifs auxquels doivent répondre ces fonds (CGET, 2014a). De ce fait, au
même titre que les projets éoliens les mobilisent (CGET, 2014b), les actions de mise en œuvre de la
TVB peuvent y faire appel. La région Rhône-Alpes s’est saisie de ce levier pour porter la politique et
son application.
En effet, plusieurs financements ont été mobilisés pour mettre en œuvre le dispositif « contrat corridor
» qui a pour principal objectif de maintenir les continuités écologiques. Ces contrats en ligne directe
avec l’application de la TVB sont la base de leur SRCE. En complément des sources financières

25. Page | 18
apportées par le Conseil Régional et le Conseil Général, les fonds structurels européens ont contribué
sur une part importante au développement de ce dispositif. Pour un budget total de 18,75 millions
d’euros mobilisés pour financer ces contrats sur la période 2007-2013, 7,11 millions d’euros
proviennent du FEDER (Loiseau, 2014). Conscient que les fonds régionaux ne sont pas forcément
suffisants pour couvrir ces projets (constat de notre interlocuteur du Conseil Régional), la
mobilisation des fonds européens représente une source alternative non négligeable . La difficulté
de mobiliser ces fonds nécessite cependant de faire référence aux outils de communication disponibles
(cf. partie II) pour convaincre les financeurs. Cette utilisation du FEDER, encore inexploitée en 2011,
représente une initiative innovante de la région (Loiseau, 2014) et démontre l’importance de la
mobilisation de ces fonds pour la mise en œuvre de la TVB.
Identifier les sources de financement possibles et connaître les modalités de leur mobilisation
sont des points nécessaires pour se saisir de ce levier d’action. Comme l’énonce Chaurand (2014) dans
son analyse régionale, l’accompagnement
financier des régions permet de faciliter la
prise en compte inter-échelles et de suivre
les démarches.
Accompagnement technique et
accompagnement financier sont deux
leviers à prendre en compte en amont et
tout au long du projet pour renforcer la
politique. L’intégration de ces outils dans
le processus de mise en œuvre de la TVB participe à renforcer l’efficacité de la politique à l’échelle
locale. Une politique solidifiée au niveau des régions contribuent à l’effet « boule de neige » évoqué
par un des acteurs de la DREAL Bourgogne misant beaucoup sur la propagation de ces résultats sur les
autres régions. De cette manière, ces deux méthodes d’accompagnement favorisent le rééquilibrage de
cette politique face aux autres politiques qui auraient tendance à prendre le pas sur elle en lui offrant
notamment une base solide.
4. Les ONG d’environnement : une multiplicité de stratégies
4.1. Des constats majeurs
4.1.1. L’énergie renouvelable : une absente des ONGe de biodiversité…
Le manque de moyens financiers et humains des ONGe représente un premier frein dans la stratégie
globale de ces acteurs d’environnement. Dans les politiques d’EnR notamment, ils n’ont souvent pas
l’expertise nécessaire pour traiter des questions relatives à ces politiques qui sont encore nouvelles et
assez complexes. Cette lacune limite donc leur disposition et leur capacité à agir dans ce domaine. Mis
à part à l’UICN, qui s’intéresse à l’articulation entre les deux politiques d’EnR et de
biodiversité, l’interface entre ces deux politiquesenvironnementales n’existe généralement pas
au sein des ONGe. Notre interlocutrice d’H&B nous confie qu’il s’agit aussi d’une question de
priorités, que les associations « se concentrent là où il y a le plus d’impacts, ou plutôt, là où ils sont le
plus visibles ». Elles peuvent néanmoins s’engager dans des démarches collectives en lien avec les
EnR telles que Coalition Climat 21, organisée dans le contexte de la COP 21.
 Apporter un appui technique aux porteurs de
projet par l’ingénierie territoriale tout le long
du projet
 Identifier les fonds mobilisables (fonds
sectoriels, FEDER, etc.) et connaître les
méthodes de leur mobilisation
 Accompagner financièrement les projets par la
région

26. Page | 19
4.1.2. … et du Comité National TVB
Même si le Comité National TVB compte parmi ses membres des représentants d’entreprises et
gestionnaires d’infrastructures linéaires tels que les présidents de RFF et de l’Association des sociétés
françaises d’autoroutes, aucun acteur impliqué dans le secteur des EnR n’y est représenté (JORF no
0027, 2013). Le Comité National TVB ne semble pas être, pour l’instant, un groupe de travail où les
questions d’articulation entre EnR et prise en compte de la TVB se posent. Aussi, le déroulé assez
hiérarchisé des rencontres qui suivent des ordres du jour et des orientations données par la présidente
et des thématiques précises pour chaque journée, ne laisse pas forcément d’ouverture à
l’approfondissement des suggestions relatives aux EnR. Un programme de travail est proposé chaque
année mais les EnR ne seront visiblement pas abordées durant l’année à venir. Notre interlocuteur de
FNE nous a en effet confié que d’autres enjeux tels que la nouvelle programmation des fonds
européens et la réorganisation des collectivités territoriales sont prioritaires . Selon notre
interlocutrice de l’association H&B, le Comité n’est pas le lieu le plus adéquat pour soumettre de
nouvelles propositions, des votes de motions sont organisés, mais que très rarement. Quant à l’acteur
de FNE avec qui nous avons échangé, il regrette que le Comité ne puisse donner que des avis
consultatifs et que l’efficacité du groupe de travail en soit donc entravée. Cependant, il ne remet pas en
cause l’utilité du Comité qui permet le débat et la concertation entre les acteurs.
4.1.3. Une stratégie interne qui manque de poids
Concernant certaines ONGe, un des freins majeurs à l’action est le manque d’ancrage aux échelles
européennes et locales. Pour l’échelle européenne, selon H&B la lacune a pour origine le manque de
moyens financiers. Pour l’échelle locale, le système de correspondants est insuffisant. Ce dernier
handicap est également ressentit par l’UICN France. Il est évident que le manque d’ancrage
territorial prive les ONGe d’un champ d’action touchant l’articulation entre la TVB et les EnR.
Justement, à l’échelle locale, d’autres problématiques se posent. Selon la LPO Alsace, l’antenne locale
ne possède ni les compétences, ni les moyens financiers pour aller en contentieux juridique. A cause
d’une communication inefficace, l’association est également confrontée au manque de mobilisation
des acteurs locaux. Or, cette lacune serait aussi un élément responsable du manque d’intervention en
contentieux. De plus, les EnR sont de différents types et occasionnent donc différents impacts. Une
telle hétérogénéité technique implique un degré de complexité supérieur pour les ONGe. Ces dernières
peinent alors à renforcer le poids de leurs actions.
4.2. Quels leviers mobiliser ?
4.2.1. Mutualiser les forces
Face aux intérêts portés par les acteurs sectoriels, les ONGe peuvent s’allier entre elles pour donner
plus de poids à leurs propos et actions. Cette mutualisation des forces est une stratégie importante
adoptée par les acteurs d’environnement. Ils peuvent notamment se répartir de manière concertée les
moyens de pressions, comme nous l’a rapporté notre interlocutrice de l’UICN. Ainsi, des ONGe
comme la LPO ou FNE vont plutôt jouer un rôle contestataire en publiant des communiqués de presse
tandis que l’UICN appuiera leur position, non pas publiquement, mais en communiquant directement
avec le ministère concerné pour que ce dernier révise sa position. Les différentes associations
environnementales, souvent membres de l’UICN, s’unissent également lors des Congrès de la Nature
pour voter des résolutions ou des recommandations afin d’appuyer les objectifs de la politique de
l’UICN. Concernant l’articulation entre les politiques de biodiversité et d’énergies renouvelables,
l’ONG Humanité & Biodiversité (H&B) a par exemple voté en faveur de la recommandation nº 172

27. Page | 20
« Développement des énergies renouvelables et conservation de la biodiversité » lors du dernier
Congrès de la Nature (UICN, 2012).
Certaines ONGe comme FNE, H&B, la LPO, la Fondation pour la Nature et l’Homme (FNH) ou
encore WWF sont aussi membres du groupe de travail « Comité National TVB ». Actuellement, sept
ONGe y sont présentes et influencent les décisions dans la définition des orientations nationales en
veillant à la cohérence nationale des trames vertes et bleues. Elles peuvent notamment donner des avis
consultatifs au ministre de l’écologie. Leur présence au sein du Comité est une autre stratégie
indispensable pour peser face aux intérêts d’autres membres du Comité comme la Fédération
Nationale des Syndicats d’Exploitants Agricoles (FNSEA) ou Réseau Ferré de France (RFF) par
exemple (JORF no
0027, 2013). Pour être plus cohérentes entre elles et bénéficier d’une force de
groupe, les ONGe préparent les réunions au préalable, en échangeant notamment avec la présidente du
Comité.
Un autre lieu propice à la mutualisation des forces en faveur de la politique TVB est le Conseil
National de la Protection de la Nature (CNPN), où FNE, WWF et la LPO sont également membres
(MEDDE, 2013). La TVB y est prise en compte indirectement à travers la dérogation portant sur les
espèces protégées. Les ONGe peuvent émettre des avis consultatifs au ministre de l’écologie sur les
études d’impacts et vérifient le respect de la séquence Éviter Réduire Compenser (ERC). Lorsque les
enjeux politiques sont trop forts, ces avis ne sont cependant pas pris en compte.
Une ONGe peut aussi mutualiser les forces à l’échelle locale. Des associations telles que la LPO
Alsace développent des stratégies de communication en participant à des expositions TVB ou autres
événements liés à la protection de la nature. Le but est de montrer l’exemple et d’informer les
communes avoisinantes pour la mise en œuvre de leur SRCE et des avantages économiques qu’elles
pourraient alors en tirer. L’invitation à la participation de ces acteurs locaux apporte un nouvel appui
pour la défense de l’environnement. FNE, quant à elle, profite des connaissances naturalistes de
certaines de ses associations membres pour agir aussi localement. Ces associations locales, font alors
émerger les projets qui sont impactant et font remonter l’information au niveau national.
4.2.2. Faire du lobbying auprès des institutions
Cette stratégie d’action est typiquement représentative des ONGe telles que l’UICN ou FNE. En effet,
elles peuvent faire part directement de leurs propres remarques et suggestions au gouvernement ou
parlementaires et ce, sans passer par les médias. Ce genre d’ONGe qui cible davantage les pouvoirs
publics et les entreprises plutôt que le grand public, intervient au sein de commissions ou programmes
dédiés à la biodiversité pour influer sur les choix établis dans le cadre des politiques publiques. Elles
trouvent aussi leur place au sein de discussions organisées à l’échelle nationale ou internationale, par
des ministères ou des instances internationales afin de donner leur avis sur des questions juridiques en
matière de protection de la biodiversité. L’UICN a par exemple apporté sa contribution aux États
généraux de la modernisation du droit de l’Environnement via sa « Commission Droit et Politiques
Environnementales ». L’association souhaite que le gouvernement s’engage sur le principe de non-
régression du droit de l’environnement (UICN France, 2015). Aussi, la fédération FNE a, grâce à son
lobbying, intégré dans la loi la prise en compte de la TVB dans les études d’impacts des pétitionnaires.
L’ONGe bénéficie des services d’une chargée de mission « énergie » qui lui permet également d’avoir
un pied dans la politique sectorielle et ainsi, proposer des amendements pour améliorer par exemple, la
loi sur la transition énergétique.
Aux niveaux régional et local, le lobbying n’est pas moins présent. Les antennes régionales des ONGe
comme la LPO Alsace font pression sur les services déconcentrés de l’État. Leur objectif premier est

28. Page | 21
souvent de favoriser l’articulation entre l’élaboration et la mise en œuvre des politiques
publiques, entre les niveaux régional et local. Dans le cas concret de la TVB, les ONGe
interagissent notamment avec la DREAL, d’abord à l’étape de conception du SRCE, puis en faisant
remonter des recommandations formulées à
partir des constats établis à l’échelle locale.
Les ONGe régionales peuvent aussi profiter
de cette relation d’échange pour tenter de
faire émerger des idées innovantes. L’une
d’entre elles, portée par la LPO Alsace,
consiste à créer une filière économique
d’EnR qui contribue à la protection des
milieux naturels. L’exemple, déjà cité
auparavant, est celui de la valorisation des
zones humides. Selon l’association, la raison
pour laquelle la politique de la TVB est plus
faible que la politique des EnR est qu’elle
manque d’arguments économiques. Pour
défendre leur idée et promouvoir
l’innovation en question, l’ONGe profite
d’événements tels que les journées
mondiales des zones humides, dans le but d’attirer et de motiver les parties prenantes pour gagner en
légitimité et en notoriété au moment de soumettre la proposition à la DREAL.
4.2.3. Infiltration de la sphère sectorielle
Au-delà de la mutualisation des forces et du lobbying auprès du gouvernement, les ONGe utilisent des
méthodes moins explicites pour asseoir leur autorité. L’infiltration de la sphère sectorielle se réalise de
différentes manières.
D’après notre interlocutrice à l’UICN, connaître ses « adversaires » est la première étape pour se
renforcer et adapter sa stratégie d’action. D’ailleurs, l’UICN est l’une des rares ONGe à traiter cette
nouvelle interface. En attestent plusieurs publications : Développement des énergies marines
renouvelables et préservation de la biodiversité (UICN France, 2014) et Les montagnes et la
transition énergétique (UICN France, 2013). Ainsi, ce premier levier doit être considéré dans la quête
du rééquilibre entre le développement des EnR et la politique TVB.
Plus encore que la connaissance de ses adversaires, la construction de partenariats avec des
entreprisesest une nécessité selon H&B. Ils représentent alors des leviers pertinents dans l’obtention
de moyens financiers et permettent aux ONGe de porter leurs propres intérêts dans la sphère des
activités sectorielles. Le but étant de créer des ponts entre le développement des EnR et le
fonctionnement de la TVB, ce type de partenariats seraient-ils donc à établir plus spécifiquement entre
les acteurs des deux politiques ? Cependant, la dépendance financière des ONGe envers ces entreprises
représenterait-elle un risque pour leur liberté d’expression, notamment dans les études relatives aux
impacts?
FNE mène justement des partenariats avec certains promoteurs des EnR. La publication de
recommandations découle de constats mutuels. Grâce à ce travail en amont, les recours juridiques sont
évités. Cette situation profite donc aux promoteurs, mais aussi à FNE puisque d’une part, les intérêts
environnementaux sont désormais considérés et que d’autre part, l’ONGe soutient aussi le
Partenariat avec des entreprises
« vertueuses »
Réseau de Transport d’Electricité (RTE) a mis
en évidence l’existence d’un impact
possiblement positif des réseaux électriques
sur l’organisation de la TVB. En effet, des
inventaires réalisés en 2009 par le
Conservatoire Botanique National du Bassin
Parisien ont révélé l’existence sous les lignes
électriques d’Ile de France d’une richesse
jusqu’alors ignorée : 567 espèces
inventoriées, 38% de la flore francilienne, 80
espèces patrimoniales et 7 espèces protégées.
(Lesigne, 2012)

29. Page | 22
développement des EnR selon ses propres principes. Or, d’après notre interlocuteur de la LPO Alsace
ce type de partenariat tendrait justement à se répandre. Par exemple, l’antenne locale élabore des
inventaires dans les parcs éoliens à la demande des promoteurs qui se garantissent alors d’une
transparence environnementale. En contrepartie, la collecte de données permet à la LPO d’établir de
futurs moyens de pression sur les acteurs sectoriels. De même, les résultats de la LPO peuvent faire
l’objet d’un avis sur les risques relatifs aux installations. Néanmoins, ces avis seront-ils écoutés ? Dans
un même ordre d’idée, FNE utilise une stratégie plus incisive. Les associations locales membres de la
fédération emploient auprès des développeurs d’EnR l’argument : « Vous devez être exemplaires en
matière d’environnement ». Dans le cadre d’un partenariat, l’association peut émettre des
recommandations techniques au promoteur. Par exemple, en Champagne Ardenne la LPO à réussi à
obtenir l’arrêt des éoliennes durant les migrations. Toutefois, il peut arriver que le pétitionnaire ne soit
pas enclin à collaborer pour traiter les enjeux environnementaux en amont ou pour mitiger l’impact.
Dans ce cas, FNE n’aurait plus d’autre choix que de recourir au contentieux juridique.
Une autre stratégie présentée par H&B est la signature de conventions avec des acteurs sectoriels,
comme avec le Bureau forêt du Ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt
(MAAF). L’objectif est d’obtenir des financements de projets, un gain d’expertise, d’expérience et de
crédibilité. Parfois, ces conventions amènent les ONGe à s’intégrer dans des groupes de travail
associés. Elles peuvent alors porter, puis fixer des garde-fous. Par exemple, l’intégration à une
politique sectorielle de critères de biodiversité représente une avancée majeure dans la considération
de l’environnement. Cette voie d’expression et d’action serait donc à valoriser sur l’interface entre
mise en place de la TVB et développement des EnR.
Il arrive et c’est souvent le cas, que les outils employés tels que les résolutions ou les conventions
n’aboutissent pas à un changement concret sur le terrain. Au niveau des partenariats avec les
entreprises, comme par exemple des promoteurs éoliens, la voix des ONGe n’est pas toujours prise en
compte malgré les recommandations émises. Elles se voient parfois contraintes de rompre le
partenariat qui devient stérile. Elles sont fréquemment confrontées au même problème lorsqu’il s’agit
de communiquer avec les services de l’État, comme nous l’avons précédemment fait remarquer avec
l’exemple de la LPO Alsace et la DREAL. Au regard de l’absence des acteurs sectoriels d’EnR dans
les instances dédiées à la biodiversité, la recommandation évidente qui peut être formulée est
justement de favoriser leur insertion dans ces discussions.
Comme nous l’avons présenté, certaines ONGe dont FNE participent au COMOP TVB. Ce lieu de
discussion n’est pas uniquement celui des ONGe, il est aussi celui d’un dialogue avec les acteurs
sectoriels. Suite à un groupe de travail de ce type, FNE a fait le constat que les « oppositions
dogmatiques » au sujet de la TVB n’étaient pas virulentes de la part de la FNSEA, de l’Assemblée
Permanente des Chambres d’Agriculture (APCA) et des forestiers privés. Ainsi, ces groupes de
travail représentent l’opportunité pour les ONGe d’obtenir l’adhésion d’acteurs habituellement
opposés.
4.2.4. Approfondissement des connaissances
L’infiltration des sphères sectorielles peut aussi aider les ONGe à approfondir leurs connaissances.
Selon H&B,plusieurs partenariats les ont guidées à se saisir de sujets émergents à fortes valeurs socio-
économiques renforçant ainsi leur influence. Par exemple, la participation au groupe de travail du
MAAF a mis en évidence la nécessité d’encadrer la filière bois-énergie suite aux révélations des
impacts négatifs envers la biodiversité. Concernant l’interface entre EnR et TVB, la participation des

30. Page | 23
ONGe à ces groupes de travail, permettrait de renforcer leur proactivité. Toutefois, la limite serait ici
un risque d’institutionnalisation.
Les connaissances peuvent aussi s’approfondir sur la base d’outils de protection de la biodiversité et
d’aménagement du territoire. En effet, les ONGe ont tout intérêt à connaître le territoire pour défendre
les lieux de forte valeur écologique. Par exemple, FNE et H&B s’accordent à dire que l’Atlas de la
Biodiversité Communale (ABC) est un premier document non-juridique qui peut aider les ONGe à
identifier ces lieux. L’avantage est que l’ABC représente une source de connaissances sur la
biodiversité locale qui ne sont pas obligatoirement prises en compte dans les SCoT et les PLU. La
commune qui souhaite accueillir des infrastructures d’EnR peut de cette manière, se prémunir
d’éventuels impacts sur la qualité de la matrice paysagère.
En plus de la connaissance des outils de protection de la biodiversité, celle relative à la règlementation
fait aussi émerger des moyens de défense efficaces. Selon l’interlocuteur de la LPO Alsace, la
problématique du Milan royal (Milvus milvus), espèce emblématique et menacée en France selon
l’UICN, est à l’origine de dispositions sur les dates de fauches et dans le SRCAE. Le but est de
maintenir la population fourrageant à l’écart du parc éolien, soit à un kilomètre minimum des mâts.
L’appropriation de la réglementation est donc un bon outil pour défendre les intérêts
environnementaux face au développement des EnR. Toutefois, cela révèle que les associations locales
ne se sont pas encore saisies de l’outil TVB (FNE). Il est alors pertinent que ces associations
montent en expertise sur le sujet de la TVB afin que l’articulation avec les EnR soit assurée.
4.2.5. Changements de gouvernance en matière de biodiversité
Avec des changements de fond en matière de gouvernance de la biodiversité, le portage de la politique
TVB dans les sphères sectorielles et plus particulièrement dans celle des EnR, serait à prévoir.
L’annonce de la création de l’Agence Française pour la Biodiversité (AFB) est une excellente nouvelle
pour les ONGe qui ont su impulser sa création. Selon H&B, l’unicité ferait la force de l’AFB et serait
un levier majeur pour une meilleure prise en compte de la biodiversité en général. Selon l’UICN, avec
l’AFB une amélioration du côté opérationnel et des moyens déployés pour la TVB est à prévoir. Bien
que l’équipe de préfiguration soit en place, il faudra attendre le vote définitif de la loi sur la
biodiversité, remise en discussion à l’Assemblée au printemps 2015, pour apprécier la création de
l’Agence (Boughriet, 2014).
Dans un même ordre d’idée, la création du Comité National pour la Biodiversité (CNB) exprime aussi
la réorganisation de la gouvernance. Il s’agit d’une réforme suivant le principe de simplification
comme l’illustre l’annexe 2 et qui émane du Rapport Schmitt de 2012. Cette réforme émane d’un
constat fort, celui d’un manque de cohérence entre les différentes politiques environnementales
(Schmitt, 2012). Il est difficile à l’heure actuelle de savoir ce que la création du CNB impliquera pour
l’interface TVB/EnR. Serait-ce l’opportunité de renforcer les intérêts environnementaux ? Quel sera le
poids accordé au Comité National TVB et quelle place sera alors faite au secteur des EnR ? Selon l’un
des membres scientifiques du COMOP TVB, ces réformes de gouvernance peinent à être mises en
œuvre. Une des hypothèses alors soulevées par le groupe et approuvée par cet interlocuteur est que la
loi de transition énergétique les aurait supplantées dans les agendas politiques.
Ci-dessus, les différentes réformes de gouvernance en matière de biodiversité sont présentées comme
des leviers dans la prise en compte de la biodiversité, donc de la TVB, dans la sphère des EnR.
Toutefois, notre interlocutrice de H&B nous a exprimé plusieurs doutes. Le premier concerne les
financements : qui pour financer et à quelle hauteur ? Le deuxième doute entoure la stratégie d’unicité

31. Page | 24
de l’AFB. En effet, le rassemblement des forces signifierait la perte de l’ancrage territorial des
membres soient l’ONEMA, les Parcs nationaux de France, l'Agence des aires marines protégées,
l'Atelier technique des espaces naturels et la Fédération des conservatoires botaniques nationaux
(Boughriet, 2014). Or, dans le contexte où certaines ONGe sont justement lacunaires dans cet ancrage,
comment seront alors représentés les acteurs minoritaires d’environnement à cette échelle ? D’autant
plus, que les membres de l’AFB perdraient leur identité et leur indépendance. Est-ce d’ailleurs pour
cette raison que l’ONCFS refuse d’intégrer l’AFB ?
Conclusion
La TVB est un outil de planification novateur pour la sauvegarde de la biodiversité et des interactions
entre les milieux qui n’est pour le moment qu’à ses débuts. Il sera sans aucun doute une clé pour
apporter une vision systémique de l’environnement et des enjeux en général, aux yeux des élus et du
grand public. Cependant, il est clair que des difficultés sont à prévoir étant donné la liberté d’action
possible pour sa mise en œuvre. Les EnR, un des enjeux environnementaux majeurs d’aujourd’hui,
doit particulièrement respecter la prise en compte de la TVB. L’articulation de ces deux politiques à
l’échelle locale est pertinente, mais il est primordial que ces deux politiques soient pensées ensemble,
en amont. La standardisation étant impossible au vu des spécificités et de l’histoire de chaque
territoire, il est nécessaire de mener de front cette politique TVB pour l’articuler et la concilier avec
d’autres enjeux. Malgré cela, des actions adaptées à ces spécificités doivent être pensées.
Une des priorités nous semble être de « faire exister » la TVB, occuper le terrain, pour contribuer à
redéfinir les normes d’actions, les limites du possible et du pensable dans le domaine et acculturer les
acteurs à la problématique. Dans ce but, plusieurs leviers peuvent être mobilisés :
 Identifier des acteurs prêts à porter un projet de restauration/préservation de continuités
écologiques. Favoriser le développement de projets avec des acteurs volontaires peut être une
première phase de mise en œuvre de la TVB qui permet à la fois d’acculturer des acteurs à la
problématique, de faire exister la TVB sur le territoire ainsi que d’engranger des expériences qui
pourront être mobilisées pour convaincre de nouveaux acteurs et améliorer les projets ;
 Développer une animation territoriale au niveau supra-local accompagner les échelons
supérieurs. Nous pouvons ainsi penser à l’existence d’un chargé de mission TVB par ensemble
territorial, qui aurait pour fonction de rassembler régulièrement les porteurs de la politique sur le
territoire afin de faciliter les retours d’expériences et les réflexions collectives autour de
problématiques identifiées localement. L’avantage de cette mise en réseau serait également
d’assurer par la concertation une cohérence du déploiement de la trame sur l’ensemble du
territoire ;
 Identifier les fonds mobilisables (fonds sectoriels, FEDER, etc.) pour la TVB et connaître les
méthodes de mobilisation de ces divers financements.
Une seconde priorité est de révéler la problématique de l’antagonisme qui peut survenir entre projets
EnR et TVB, puisque nous avons constaté que la question de leur articulation peine à être inscrite à
l’agenda. Cette volonté peut se matérialiser par l’organisation de réunions plus régulières et
systématiques entre services au sein des différentes administrations (administrations centrale,
déconcentrée et décentralisée). Il est également important de conserver et développer des lieux
pluralistes de discussion de cette problématique. Ces arènes de dialogue peuvent être des lieux
favorisant la consolidation d’une « coalition de cause » (Sabbatier, 1997) autour de la TVB, et
regroupant donc essentiellement des acteurs d’environnement (ONGe et administrations). Un second
type de lieux de discussion regrouperait cette fois des parties prenantes des deux politiques pour

32. Page | 25
envisager communément une meilleure articulation entre elles, et surtout pour faire peser la prise en
compte de la TVB dans le secteur des EnR. Les acteurs présents dans ces deux types d’arènes ne sont
donc pas nécessairement les mêmes. En ce sens, il est important d’identifier (et de répartir) clairement
le rôle de chaque ONGe selon notamment son rapport au système politico-administratif et au secteur
privé mais également selon son/ses échelle(s) d’intervention.
Il est donc primordial de renforcer la politique TVB, en sensibilisant pour acculturer les acteurs, pour
que cette politique puisse se confronter efficacement au développement des EnR. Cette coalition de
cause forte est nécessaire pour, dans un second temps, s’intégrer aux arènes de discussion des
politiques sectorielles afin d’en articuler les différents enjeux.

33. Page | 26
CHAPITRE II :
La prise en compte des enjeux de la biodiversité dans la
politique nationale de développement des énergies
renouvelables : Quel arbitrage ? Quelles
échelles d’intégration ?
Clotilde BLANC-LAPIERRE
Alma DUFOUR
Mathias GAILLARD
Sarah VOIRIN

34. Page | 27
Introduction
Il existe un lien important entre réchauffement climatique et érosion de la biodiversité. Selon le dernier
rapport du GIEC, une augmentation de la température planétaire de 2,5 °C engendrerait une perte de
20% à 30% des espèces faunistiques et floristiques, une augmentation de 3,5°C : une disparition de
40% à 70% de l’ensemble des espèces. Ainsi, le développement des énergies renouvelables par
l’atténuation du changement climatique qu’elle engendre devrait avoir un impact indirect favorable sur
la biodiversité. Néanmoins, le développement des énergies renouvelables comme toute politique de
développement a nécessairement des impacts plus directs sur la biodiversité par la perturbation des
écosystèmes et l’artificialisation des espaces qu’elle induit. Il semblerait en tout cas que l’accueil
positif que reçoit la politique des énergies renouvelables éclipse parfois les questions liées à son
impact direct sur la biodiversité. De fait, il apparaît cohérent que certains projets soient bons pour
lutter contre le changement climatique et nuisent dans le même temps à la biodiversité. Pourtant, cette
réflexion est le plus souvent évacuée car considérée comme trop politique et génératrice de tensions.
L’étude du développement des énergies renouvelables à l'échelle de la Côte d’Or constituant la
première phase de ce travail a soulevé des questions quant à la gouvernance plus large de cette
politique notamment au niveau national. Les nombreux contentieux en réaction au développement des
projets éoliens, les modifications radicales entraînées sur le paysage et les ruptures opérées dans les
continuités écologiques conduisent à penser que la politique de développement des énergies
renouvelables induit un enjeu de planification et de cohérence. C'est pourquoi la deuxième phase de
notre travail porte sur l'organisation des processus de décision et de planification des politiques de
développement des énergies renouvelables actuelles et sur la place accordée aux enjeux de biodiversité
dans cette politique.
Le paysage administratif est en train de changer. La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de
l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) donne plus de prérogatives
aux régions, tandis que le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
(NOTRe) va regrouper les schémas de planification régionaux. Cette nouvelle configuration semble
indiquer que l’on recherche à doter la planification territoriale d’une plus grande cohérence. On peut
se demander dans quelle mesure cela va impacter la planification de la politique des énergies et dans
quelle mesure ce changement est vecteur d’opportunités ou de menaces pour la prise en compte de la
biodiversité dans cette politique.
Dans un premier temps, cette étude s'intéresse à l'arbitrage réalisé entre les enjeux de biodiversité et de
développement des énergies renouvelables. Cette partie porte sur les processus de décision qui mènent
au développement de projets d’énergies renouvelables telles que nous les observons sur notre
territoire. Nous analysons comment se fait le choix du mix énergétique renouvelable. Nous essayons
de montrer en quoi le fait que la politique des énergies renouvelables soit une politique de
développement économique a une influence sur la prise en compte de la biodiversité. Nous tentons
d'exposer le peu de financement dédié à la biodiversité. Nous posons la question de la différence
d'impacts sur et de prise en compte de la biodiversité dans la planification sectorielle des différents
types d'énergies renouvelables. Ce qui nous amène, dans un second temps, à nous interroger sur
l'échelle de planification la plus pertinente pour intégrer les enjeux de biodiversité dans la politique
des énergies renouvelables. Nous montrons en quoi la politique de développement des énergies
renouvelables manque de planification.
Enfin, dans un troisième et dernier temps nous réfléchissons sur les indicateurs de performance
environnementale de la politique de développement des énergies renouvelables. Cette partie porte sur
les garde-fous mis en place pour que la biodiversité ne soit pas oubliée dans les politiques de
développement et est illustrée par la procédure des Installations Classées pour la Protection de
l'Environnement (ICPE). Nous essayons de développer les problèmes émergents ainsi que les
opportunités d'amélioration de cette procédure.
Notre étude est le fruit d'une première phase d'enquête de terrain auprès des acteurs directement ou
indirectement impliqués dans le développement des énergies renouvelables à une échelle

35. Page | 28
départementale et d'une seconde phase d'entretiens auprès des acteurs institutionnels aux échelles
nationale et européenne. La méthode adoptée a été de s'appuyer sur les résultats de la première phase
de travail en Côte d'Or, sur les informations issues des entretiens de la seconde phase, et sur une
bibliographie portant principalement sur des textes de loi et des documents de planification territoriale.
La définition de la notion de biodiversité retenue pour notre étude est à entendre dans le sens le plus
large possible et comprend l'étendue des visions des différents acteurs interrogés. La notion
d'indicateurs de performance environnementale est à comprendre à travers le prisme de l'intégration de
la biodiversité dans la politique de développement des énergies renouvelables. À travers cette étude
nous aspirons à jeter de nouvelles bases pour un débat émergent portant sur questions encore peu
abordées aujourd'hui. L’objectif est de perfectionner la politique des Energies Renouvelables et non
d’en saper les fondements.
Cependant, cette étude ne prétend en aucun cas traiter de manière exhaustive les enjeux et les
interrelations entre la politique de développement des énergies renouvelables et la politique de
protection de la biodiversité. Elle s'inscrit à la fois dans un cadre pédagogique et dans un contexte de
publication plus larges. D'une part, un autre groupe de travail de la promotion 2014-2015 du Mastère
spécialisé politique publique et stratégie pour l'environnement d'AgroParisTech-ENGREF réalise une
étude sur le même thème mais avec une analyse portant plus sur la stratégie des acteurs de la
biodiversité. D’autre part, le Comité français de l'UICN vient de lancer un programme de travail sur la
prise en compte de la biodiversité dans toutes les solutions et politiques adoptées en matière d’énergie
et de changement climatique. Nous espérons que notre étude sera à son échelle complémentaire des
deux autres.
1. L’Arbitrage entre les politiques de développement des EnR et de protection de la
biodiversité
1.1. Le développement des EnR : une politique de lutte contre le changement climatique
impliquant le développement de toutes les Energies Renouvelables en fonction de la
potentialité des territoires
1.1.1.L’ambitieuse politique de développement des Energies Renouvelables de l’Union
Européenne
A l’échelle internationale, l’Union européenne incarne la figure de proue dans la lutte contre le
changement climatique. Elle reste ainsi l’un des seuls soutiens au système du protocole de Kyoto suite
au retrait du Japon, du Canada, de la Nouvelle Zélande et de la Russie lors des négociations pour la
mise en place de sa seconde phase en 2013.
Sur un plan interne, cela se traduit par l’adoption d’objectifs ambitieux de développement des EnR. La
stratégie « Europe2020 » a ainsi fixé un objectif européen de 20% d’énergie produite à partir de
sources renouvelables à l’horizon 2020 contre 14% aujourd’hui. Un objectif contraignant, prolongé
par des orientations pour 2030 fixant à 27% la part des EnR dans le mix énergétique. L’UE est ainsi la
première puissance à s’engager sur des objectifs chiffrés avant la 21ème Conférence des parties (COP)
de la Convention cadre des Nations unies sur le changement climatique (CNUCC) qui se tiendra fin
2015 – une politique qualifiée de « plus ambitieuse du monde » par l’ancien Président du Conseil
européen, Herman Van Rompuy.
La France, bien que ne faisant pas partie des champions du développement des EnR en Europe, adopte
désormais une attitude volontariste – que l’on ne peut dissocier à son rôle d’Etat hôte de la COP21 –
traduite par l’adoption à venir de la Loi relative à la transition énergétique pour la croissance (LTE)
verte le 3 mars prochain. Elle s’est ainsi engagée à porter à 23% la part des énergies renouvelables
dans son mix énergétique d’ici 2020.

36. Page | 29
Figure 3 : Contribution des énergies renouvelables à l’approvisionnement en énergie (Source : Panorama
des statistiques de l’OCDE, 2014)
1.1.2. Une politique de développement de l’ensemble des énergies renouvelables en
fonction des gisements disponibles sur les territoires.
L’atteinte de tels objectifs implique un développement soutenu des EnR et la sollicitation de
l’ensemble des sources renouvelables en fonction des gisements disponibles sur les territoires des Etats
membres.
Parallèlement, l’UE mène une politique de protection de la biodiversité au travers d’instruments
réglementaires – Directive Oiseaux, Directive Habitats, Directive-cadre sur l’eau – ainsi que de
programmes de financement – LIFE. Elle a depuis 2010 adopté une stratégie destinée à renforcer à
enrayer la diminution de la biodiversité à horizon 2020 et à protéger, évaluer et rétablir les services
écosystémiques et la biodiversité à l’horizon 2050.
Ce sont deux politiques distinctes, et la fixation des objectifs EnR est faite sans arbitrage entre leurs
éventuelles confrontations. Ainsi, les enjeux de biodiversité ne sont pas pris en compte dans
l’élaboration des paquets énergie - climat bien que ces derniers soient envoyés à la Direction Générale
de l’Environnement de la Commission européenne en amont afin d’identifier d’éventuelles
contradictions manifestes avec le droit européen de l'environnement. Il revient donc aux Etats
membres d’assurer la réalisation des différents objectifs en les conciliant dans l’aménagement du
territoire.
N.B : Outre les exigences de respect des souverainetés nationales, cette politique repose également sur
une théorie d’action d’inspiration libérale : une recherche d’efficience et d’innovation par la fixation
de doubles contraintes auxquelles les acteurs sont laissés libres de répondre. La poursuite de
l’efficience se retrouve d’ailleurs dans les fondements de la volonté d’harmonisation et de création
d’infrastructures communes aux Etats membres. Pour la Commission européenne, la réduction la plus
efficiente des impacts écologiques du développement des EnR est atteignable par le développement
des réseaux d’énergie à l’échelle européenne.
Ainsi, à l’échelle nationale, les politiques ne sont pas financées au titre des mêmes programmes
budgétaires et ne sont pas mises en œuvre par les mêmes services. Aucune conditionnalité écologique
– et notamment celle des impacts sur la biodiversité - n’est intervenue a priori dans la définition du

37. Page | 30
Mix énergétique national. Un choix qui est en outre fruit de négociations avec les grands énergéticiens,
les territoires et les secteurs professionnels et se révèle une question « très politique » selon la plupart
des acteurs interrogés. Pour la période 2008-2020 : la biomasse a ainsi fait fonction de variable
d’ajustement en raison de difficultés d’accords sur la production des MegaWatts nécessaires en
électricité.
Néanmoins, l’Union Européenne n’écarte pas intégralement les enjeux de transversalité des
thématiques à son échelle puisqu’elle assure un rôle d’appui aux Etats membres par la réalisation de
guides sectoriels de la DG environnement, ainsi que par la diffusion de nouvelles lignes directrices
adoptées par la Commission sur la mise en place de dispositifs de soutien aux EnR plus cohérents avec
la protection de l’environnement.
En outre, au-delà du respect des réglementations de protection de la biodiversité qu’elle édicte, l’UE
impose également aux Etats membres la recherche d’une mise en cohérence des enjeux à travers la
directive relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement
(ESIE) du 27 juin 2001, transposée au Code de l’environnement. Cette obligation d’évaluation
concerne les plans et schémas dans le domaine de énergétique – ces derniers fixant un cadre dans
lesquels des projets relevant de la directive évaluation des impacts environnementaux (EIE) s’applique
notamment aux SRCAE (article R. 122-20 du code de l'environnement). Elle créé l’obligation pour les
autorités adoptant le plan ou le schéma de produire une évaluation des impacts environnementaux
potentiels de ce dernier et de la rendre accessible au public.
1.2. Une politique de développement économique aux impacts sur la biodiversité incertains
1.2.1. Une politique qui vise également à répondre à d’autres enjeux que le changement
climatique
Le développement des EnR, s’il vise à permettre la réduction des émissions de Gaz à effet de serre et à
atténuer ainsi le changement climatique participe également à des enjeux ne relevant pas de la
protection environnementale. En effet, il fait partie de la réponse au problème de dépendance
énergétique de l’Europe dans une période de raréfaction des hydrocarbures, d’augmentation
tendancielle et de volatilité accrue des cours mondiaux, d’accroissement des tensions géopolitiques et
de l’instabilité dans les régions traditionnellement productrices et enfin de remise en question du
développement du nucléaire après l’accident de Fukushima. Il s’agit d’une préoccupation politique
centrale pour l’UE et ses 28 Etats membres, leur consommation reposant en moyenne sur plus de 50%
de sources importées depuis le début des années 2000. Elle l’est également pour la France qui a
importé 48% de sa consommation énergétique en 2012, et dont le coût des importations énergétiques
dépasse aujourd’hui le déficit commercial et atteint 3,4 % du Produit Intérieur Brut.
En outre, un des trois piliers de la stratégie économique structurelle de l’UE repose sur la compétitivité
dans le développement des technologies vertes. Dans le contexte économique mondialisé, l’UE mise
ainsi sur son positionnement dans l’économie de la connaissance et des technologies à très haute
valeur ajoutée pour garantir la croissance des économies européennes. Le développement des énergies
renouvelables est ainsi une priorité affichée par la nouvelle Commission Juncker. Les infrastructures
énergétiques étant visées au premier titre par le plan d’investissement de 300 milliards destiné à
soutenir la relance de la croissance dans l’Union.
Bien que subventionnée, la production d’EnR devient de plus en plus rentable – c’est notamment le
cas du bois énergie, de l’éolien et des projets de fermes solaires. Nous nous trouvons donc dans une
situation de marché encore soutenu et sécurisé par de l’argent public qui permet aux acteurs privés de
dégager des bénéfices et qui ouvre de nouvelles sources de financement aux collectivités locales. La
création d’emploi généré par ces projets – bien qu’elle soit variable en fonction du type d’EnR
développé – est la plupart du temps à la source de l’acceptation d’implantation, ou des initiatives de
développement, locales. Les collectivités locales se sont ainsi emparées de l’enjeu du développement
des EnR et l’utilisent comme un instrument de développement territorial.

38. Page | 31
Pour l’ensemble de ces raisons, le développement des EnR semble aujourd’hui entré dans une phase
de maturation et d’accélération, appuyée à l’échelle nationale par le projet de loi sur la Transition
Energétique et la réforme de simplification du droit environnemental.
1.2.2. La montée en échelle du développement des ENR : un risque potentiel pour la
biodiversité
Jusqu’à présent la question des atteintes portées à la biodiversité par le développement des EnR est
restée marginale, comme en témoigne la soumission tardive des équipements éoliens à la procédure
des installations classées pour la protection de l’environnement (août 2011). Mais le caractère
ambitieux des objectifs fixés et la dynamique d’intensification de leur développement conduit à
reconsidérer cette problématique.
En effet, la montée en échelle de la production d’énergies renouvelables en France est par essence
porteuse d’impacts potentiels sur la biodiversité plus importants. Aujourd’hui, les énergies
renouvelables « traditionnelles » - hydroélectricité et combustion de biomasse, restent de loin les
principales sources de production d’EnR en France et en Europe. Le bois-énergie a ainsi vocation à
représenter la moitié de l’objectif des 23% d'EnR dans le mix énergétique national (20 millions de
m3).
Figure 4 : Répartition des différentes formes de production d’énergie renouvelable en France (Source :
Eurostat – Programme SHARES
Or ces deux énergies reposent sur une forte perturbation des écosystèmes hydrauliques et forestiers
qui génère nécessairement d’importants impacts…
En outre, au-delà de la protection de certaines espèces et de certains habitats, la question des atteintes à
la biodiversité reste encore un enjeu aux contours flous dont les multiples dimensions dépassent la
structuration actuelle des politiques publiques. L’UE n’a ainsi mis en place de stratégie générale pour
l’enrayement de la diminution de biodiversité seulement en 2001. Plus généralement, un important
manque de connaissance et d’intégration culturelle de ces multiples enjeux sont invoqués comme frein
à la prise en compte de cette dernière dans les politiques de développement.

39. Page | 32
Dans un paradigme qui fait de la croissance économique la condition sine qua non du bon
fonctionnement d’une société, la politique de développement des EnR pèse donc lourd face à la
politique de protection de la biodiversité qui, bien que potentiellement génératrice d’emplois par la
création d’un cadre réglementaire contraignant et de financements publics, reste une politique de
conservation par essence – d’espaces dédiés sinon d’espèces.
La question de l’adaptation des instruments actuels de protection de la biodiversité au phénomène
d’intensification du développement des énergies renouvelables mérite donc d’être posée. D’autant plus
que le plan européen de protection de la biodiversité (2001-2010) n’a pas atteint ses objectifs et que le
1er objectif de la Stratégie de l’Union Européenne pour 2020 est d’atteindre la pleine application de la
législation existante en matière de protection de la nature et des réseaux de réserves naturelles.
NB. Cela ne signifie pas pour autant que les enjeux environnementaux soient systématiquement
minorés face aux enjeux énergétiques. Un important projet dans les DOM qui avait été sélectionné lors
de l’appel à projets de la direction énergie du MEDDE a ainsi été annulé pour incompatibilité avec la
Loi Littoral.
1.3. Un contexte budgétaire défavorable a une bonne intégration de l’enjeu biodiversité
1.3.1.Un contexte général de réduction budgétaire qui impacte particulièrement le
MEDDE
Pour respecter le plan triennal d’économies de 50 milliards d’euros annoncé par le gouvernement, un
effort de 1,8 milliards d’euros est demandé à l’ensemble des ministères dès 2015. Sur ces 1,8 milliards
d’euros, la part de contribution du MEDDE s’élève à 410 millions d’euros, soit une baisse de 5,81%
par rapport à son budget 2014. Cette baisse est d’autant plus significative que le périmètre d’action du
ministère est resté inchangé et qu’elle est récurrente depuis 3ans :
Figure 5 : Recul constant du budget du MEDDE depuis 3 ans (Source : chiffres provenant du site du Sénat)
Au total, le MEDDE enregistre une baisse de crédits de 1,65 milliards d’euros depuis 2012.
Parallèlement aux baisses de crédits, le MEDDE a connu la suppression cumulée de 1641 emplois en
trois ans. Pour 2015, c’est une baisse de 723 emplois par rapport à 2014 qui est prévue. Ces baisses
constantes en effectifs et en crédits au sein du ministère ne sont pas compensées à l’échelle territoriale
0
100
200
300
400
500
600
700
800
baisse du budget 2013 par
rapport à 2012
(-8,8%)
baisse du budget 2014 par
rapport à 2013
(-7%)
baisse du budget 2015 par
rapport à 2014
(-5,81%)
en million d'euros

40. Page | 33
puisque les administrations locales voient elles aussi leurs crédits gelés ou amputés dans ce même
esprit de réduction des dépenses publiques.
Ce manque de moyen humain est invoqué par plusieurs interlocuteurs comme un handicap pour
travailler en profondeur sur les questions de transversalité. Situation d’autant plus compliquée que,
parallèlement à ces réductions d’effectifs, les objectifs à atteindre sont plus élevés notamment
concernant la mise en œuvre de la transition énergétique.
1.3.2. Un cloisonnement budgétaire
Le lien entre biodiversité et projets EnR ne se traduit pas dans les lignes budgétaires. En effet, les
crédits pour la biodiversité et pour l’énergie ne se trouvent pas dans les mêmes programmes. Ce
cloisonnement budgétaire en dit long sur la manière de penser la place de la biodiversité dans les
projets EnR. C’est le programme 113 « paysage, eau et biodiversité » qui sert de support aux
politiques publiques de protection de la biodiversité. Ses crédits s’élèvent à 276 millions d’euros pour
2015 dont 75 millions consacrés à la connaissance et à la préservation de la biodiversité. Aucun crédit
n’est alloué en 2015 au volet « Connaissance des écosystèmes » de son action 7.
Cette carence est néanmoins atténuée par les financements alloués au programme 159 « Information
géographique et cartographique ». Les crédits de son action 1 « Production de l'information
géographique » sont en effet en partie dédiés à des missions concernant « l'élaboration et la mise à
jour, sur le territoire métropolitain, de l'inventaire permanent des ressources forestières, l'observation
et la surveillance des écosystèmes forestiers, la diffusion des données d'inventaire sur les milieux
forestiers, ainsi que la fourniture à l'État des éléments nécessaires à la formulation de la politique
forestière nationale ». La réduction des emplois dédiés à ce programme est moins accentuée qu’en
2014, elle concernera 20 postes (sur 1631 postes).La politique des ENR est quant à elle largement
soutenue par le grand emprunt dit « programme d’avenir » dont 2,3 milliards sont confiés à l’Ademe,
opérateur en charge de l’innovation pour la transition écologique et énergétique.
1.3.3. Un coup de frein mis à la cartographie des territoires pour cause de manque de
financement
Si l’on veut pouvoir intégrer l’enjeu biodiversité dans la politique des énergies renouvelables, une
bonne connaissance de la biodiversité et notamment un diagnostic territorial apparait comme un
nécessaire préalable. En effet, une mauvaise information sur la biodiversité ne peut que minimiser
l’évaluation de leur impact environnemental. Dans le cadre de la stratégie nationale pour la
biodiversité 2011-2020, le ministère en charge de l’Écologie, a initié un vaste programme de
cartographie au 1/25 000 des habitats terrestres sur l’ensemble du territoire métropolitain. L’ampleur
de la tâche est considérable et les financements manquent. Faute de moyens, la réalisation du projet
« CarHAB » a donc été ralentie et sa publication initialement prévue en 2015 a été reportée. Ce projet
devait être un outil de connaissance puissant mais aussi une aide à la décision. A l’heure actuelle, cette
démarche a été reprise par des ONG et des collectivités sur une procédure volontaire.
1.3.4. Un manque de visibilité sur le financement de l’Agence Française de Biodiversité
En période de restriction des finances publiques, la démarche de co-construction, de mutualisation des
moyens et de groupement d’intérêt peut s’avérer judicieuse. La création d’une Agence Française de
Biodiversité est ainsi vue d’un bon œil par nombre d’acteurs. Issue du rapprochement de structures
déjà existantes, elle regroupera l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), les Parcs
nationaux de France, l'Agence des aires marines protégées et l'Atelier technique des espaces naturels
(Aten). Elle doit également intégrer la Fédération des conservatoires botaniques nationaux. Structure
de référence, elle sera capable de mobiliser les financements et de multiplier les partenariats avec les
collectivités. L’examen de la loi a cependant pris du retard et la question du périmètre exact de
l'Agence et de son financement doit encore être débattue devant le Parlement. Elle serait pour le
moment financée par la taxe affectée aux agences de l’eau et le budget de l’Etat.

41. Page | 34
1.4. Une intégration de l’enjeu biodiversité dépendant du type d’Energie renouvelable
1.4.1. Des impacts de nature différente
Concernant les énergies électriques, l’enjeu biodiversité concerne les ouvrages proprement dits mais
aussi le réseau de distribution. Le développement des EnR induit en effet un agrandissement et une
réorganisation du réseau électrique. Or, sur 82 000 km de couloir de ligne RTE, seulement 10% sont
situés en zones urbaines ou périurbaines. Le reste des infrastructures de transport traversent des zones
agricole (70%) ou boisées (20%) tandis que près de 15 000 km de couloirs de lignes traversent des
espaces naturels protégés dont 48% sont des sites d’intérêt communautaire (Natura 2000). Si le
caractère intermittent de la production d’ENR demande un développement conséquent de ces réseaux,
ces ouvrages de transports étaient déjà confrontés depuis longtemps aux enjeux biodiversité. En plus
de minimiser leur impact en les enterrant, RTE s’est même penché sur une possible conciliation
positive avec la biodiversité. En effet, de façon indirecte, la construction de réseaux électriques libère
des espaces non constructibles qui peuvent être propices au développement de corridors écologiques.
Concernant la filière bois-énergie, la situation est différente. La question de l’impact sur la biodiversité
de l’exploitation forestière est nouvelle. L’activité productive dépend elle-même des milieux vivants et
son impact sur la biodiversité n’est pas lié à une artificialisation brutale telle qu’une
imperméabilisation des sols par des constructions. L’enjeu repose sur une bonne gestion des
ressources forestières sur le long terme qui tienne compte du cycle sylvogénétique de la forêt. Le
volume de bois prélevé ne doit pas dépasser l’accroissement naturel de la forêt et il faut veiller à
laisser des branchages au sol qui participent à la qualité de la terre. Les principaux risques qui pèsent
sur la biodiversité sont une mobilisation de nouveaux compartiments, le prélèvement des bois morts,
l’augmentation des fréquences des interventions ou une modification de la structure et de la
composition des peuplements.
1.4.2. Des réglementations plus ou moins matures
Selon les types d'énergies renouvelables, la réglementation est plus ou moins avancée. A titre
d’exemple, la reconnaissance même dans le code de l’urbanisme et dans le code de l’environnement
des systèmes photovoltaïques ne date que de 2009. Le décret du 19 novembre 2009 les mentionne
spécifiquement et évite ainsi toute assimilation à d’autres structures telles que les châssis. En outre,
aucun plan similaire au SRE n’existe pour le photovoltaïque, constatation d’autant plus étonnante que
le développement du photovoltaïque rencontre les même problématiques d’artificialisation des
territoires qui justifieraient une mise en cohérence des différents projets.
Force est de constater qu’aujourd’hui l’enjeu biodiversité est fortement atténué dans le développement
éolien tandis qu’il reste très important dans le photovoltaïque. Les centrales solaires exercent, en effet,
une pression importante sur la consommation d’espaces naturels. Privilégier leur installation sur des
surfaces déjà artificialisées pourrait apparaître comme une solution mais cela supposerait de mettre en
place une règlementation incitative qui fixe des principes prioritaires d’implantation et pousse les
acteurs à collaborer. Comme le recommande déjà un certain nombre de DREAL, les sites à privilégier
de façon plus prescriptive seraient les friches industrielles, les anciennes carrières, les zones
industrielles ou artisanales.
Figure 6 : Exemple d’ombrières
mises en place sur un parking de

42. Page | 35
d’hypermarché E. Leclerc à Saint-Aunès
En plus de limiter l’emprise sur les espaces naturels, une telle règlementation aurait l’avantage de
réduire la distance entre le lieu de production de l’électricité et son lieu de consommation et donc de
limiter les pertes dues à l’effet joule. Des diagnostics territoriaux en matière de biodiversité seraient
aussi de bons préalables afin d’éviter que de telles centrales soient installées sur des sites à forte valeur
environnementale.
1.4.3. Des conflictualités/acceptabilités des projets différentes
La démarche d’intégration des enjeux environnementaux est plus poussée concernant l’éolien car c’est
une énergie très contestée. Les conflits sur le terrain et les recours quasi systématiques obligent à
chercher des synergies entre les enjeux. A l’inverse, dans le domaine du bois-énergie, la biodiversité
n’est pas soulevée comme un obstacle au développement de ces ENR. Reposant sur une exploitation
traditionnelle de la nature, elles suscitent peu d’opposition sociale. Cette différence de contestation
peut s’expliquer par les différences entre le monde professionnel dans la production d’électricité ou
dans la production de chaleur. Dans la filière bois-énergie, il s’agit généralement de démarches
locales, soutenues par les élus et qui mobilisent le tissu économique local. Ce sont des ENR endogènes
au territoire. A l’inverse, le photovoltaïque et l’éolien font intervenir des investisseurs et des
développeurs souvent exogènes au territoire qui ont une logique d’action industrielle à plus grande
échelle. Au-delà du critère endogène/exogène, l’impact visuel sur le paysage est un autre facteur de
contestation qui frappe particulièrement l’éolien. Au regard de cet important problème d’acceptabilité,
le développement des fermes solaires apparaît nécessaire à la politique EnR nationale, or il n’existe
pour l’instant aucun principe d’implantation prioritaire sur des espaces artificialisés de ces dernières.
Elles pourraient ainsi venir grossir les rangs des multiples facteurs d’artificialisation des sols.
1.4.4. Pistes de Réflexion
La connaissance des enjeux locaux de biodiversité est un préalable indispensable à la durabilité de
chacune des filières. Ce n’est qu’en fonction des connaissances sur la biodiversité locale que l’on peut
procéder par élimination et choisir le meilleur emplacement. Pour les énergies électriques, il faut
prioritairement limiter l’emprise des ouvrages sur les espaces naturels et éviter les couloirs de
migration. Ces énergies doivent, par ailleurs, être pensées en synergie avec l’aménagement du
territoire. Un modèle d’urbanisme qui favorise les phénomènes d’étalement urbain ou de mitage du
territoire obligera par exemple à multiplier les infrastructures réseau. Pour le bois-énergie, enfin, il est
important de conserver une mosaïque des milieux tout en maintenant une continuité spatiale et
temporelle des habitats. De manière générale, il faut développer une approche écosystémique
d’analyse des enjeux de biodiversité.
2. La prise en compte de la biodiversité dans la planification et la réglementation
2.1. Un manque de planification dans la politique de développement des énergies
renouvelables ?
Étant donné que la planification du développement des énergies renouvelables sur le territoire n'est pas
établie au niveau national mais au niveau régional à travers les schémas régionaux climat air énergie
(SRCAE) et les schémas régionaux éoliens (SRE), et qu'il n'y a pas de planification dédiée à la mise en
cohérence de ces schémas entre eux, on peut se demander si cette planification n'est pas partielle et si

43. Page | 36
elle ne risque pas de promouvoir un développement des énergies renouvelables tous azimuts au risque
de ne pas laisser de place à la biodiversité.
2.1.1. Les risques sur la biodiversité liés au manque de planification
Aujourd'hui les énergies renouvelables et leurs consommations d'espace n'en sont encore qu'à un stade
de développement embryonnaire. En plus d'avoir une incidence sur la mortalité des populations de
chiroptères et d'oiseaux vivants à leur proximité, les parcs éoliens constituent à certains égards des
ruptures dans les couloirs de migration des oiseaux, voire des chiroptères. En l'absence d'une
planification intégrant la biodiversité suffisamment en amont de la chaîne de décision (au-delà de
l'échelle des SRCE et de la cartographie interactive CARMEN) et à un stade de développement plus
avancé des énergies renouvelables on peut se demander comment les schémas régionaux vont réussir à
prévenir une rupture des continuités écologiques majeures.
D'autre part, outre la prolifération des projets d'énergies renouvelables qui risquent d'accaparer
beaucoup d'espace au détriment de la biodiversité, ce sont aussi les effets cumulatifs de ces projets
qu'il faut réglementer. La réglementation européenne de 2011 fait référence aux impacts cumulatifs
des projets de développement sur la biodiversité. Cependant, les schémas de planification liés au
développement des énergies renouvelables ne traitent pas des impacts cumulatifs, notamment car en
l'état des connaissances actuelles on ne sait pas encore les calculer.
Piste de réflexion : Ne devrait-on pas aller vers une politique de développement des énergies
renouvelables plus planifiée ?
2.1.2. Difficultés de planification
Des documents de planification non contraignants
Selon la Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à
l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, les schémas
régionaux doivent, à l’instar les autres plans et programmes susceptibles d'avoir des incidences
notables sur l'environnement, faire l'objet d'une évaluation environnementale lors de leur élaboration et
adoption. Les incidences de la mise en œuvre des SRCAE sur la biodiversité, par exemple, sont, en
effet, bien prises en compte dans les rapports d'évaluation environnementale des SRCAE et dans les
SRCAE eux-mêmes. Cependant, il ne s'agit pas d'obligations mais seulement d'orientations qui ne
garantissent en rien que la biodiversité va être effectivement intégrée au développement des projets
d'énergies renouvelables, puisque les SRCAE ne sont pas prescriptifs. Il avait été envisagé que les
SRCAE deviennent prescriptifs avec la loi NOTRe mais cette proposition a été finalement rejetée. Si
les SRCAE avaient plus de poids juridiquement, les acteurs – collectivités et développeurs - seraient
forcés de les prendre plus en compte.
En outre, seule la planification du développement de l'éolien a un volet prescriptif. En effet, seuls les
SRE sont prescriptifs et leurs prescriptions elles-mêmes sont peu restrictives dans la mesure où elles se
limitent à l'identification des zones favorables au développement éolien. Ces zones ont plus une
fonction d'orientation des projets vers le gisement de vent que de restriction du développement éolien
à un périmètre. En effet, les zones indiquées comme étant favorables à l'éolien sont tellement
nombreuses que l'on a l'impression qu'il n'y a pas de limites au développement de cette énergie sur le
territoire. De ce fait, on peut questionner la pertinence d'un zonage. Les SRE ne garantissent donc pas
la prise en compte de la biodiversité dans le développement des projets éoliens.
Piste de réflexion : Ne devrait-on pas rendre les SRCAE contraignants et les SRE plus restrictifs ?
Des documents de planification non cohérents entre eux

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La politique de développement des énergies renouvelables s'affiche comme une politique planifiée en
brandissant l'arsenal des nombreux schémas d'orientation et de planification dans laquelle elle s'inscrit.
Pourtant, aucun mécanisme n'est mis en oeuvre pour vérifier que la somme des schémas régionaux
correspond bien aux objectifs de production énergétique nationaux.
2.1.3. Les opportunités de planification
Vers de nouveaux schémas de planification énergétique
Le projet de Loi de Transition Ecologique impose l'obligation d’élaborer des schémas régionaux
biomasse. Ceci pourrait être l'occasion d'une meilleure planification de la filière bois-énergie et d'une
prise en compte plus en amont de ces impacts sur la biodiversité.
Vers de nouveaux schémas intégrateurs?
Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, présenté au Conseil des
ministres du 18 juin 2014 annonce la mise en place de futurs schémas régionaux d'aménagement et de
développement durable des territoires (SRADDT). En concaténant un certain nombre de schémas
régionaux existants, notamment les SRCAE, les SRADDT apparaissent comme un levier pour mettre
en cohérence la planification du développement des énergies renouvelables. En effet, si les
recommandations apportées par la mission du CGEDD de contribution aux discussions menées dans le
cadre du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTR) sont prises
en compte pour la mise en place des futurs SRADDT, ces schémas pourraient pousser à une prise en
compte de la biodiversité dans une planification à la fois régionale et nationale. D'une part, la mission
du CGEDD recommande "de doter les futursSRADDT, d'indicateurs de suivi permettant notamment
d'évaluerleur contribution aux politiques nationales de réduction des émissions de gaz à effet de
serre, et de lutte contre l'artificialisation des sols1
" car la mission considère que "de tels indicateurs
permettraient à l'État de réagir, après concertation locale, par tout moyen approprié, afin d'éviter que
telle région bénéficie indûment des efforts accomplis par les autres pour l'atteinte des objectifs
nationaux communs2
", et, d'autre part "que l'évaluation environnementale des futurs SRADDT soit
effectuée par une autorité de niveau national". Cela permettrait sans doute d'avoir une vision plus
globale des impacts de la politique de développement des énergies renouvelables sur la biodiversité.
Cependant, étant donné que le SRADDT ne fait que regrouper les différents schémas d'une même
région, l'adoption de ce schéma intégrateur ne résout en rien le problème de cohérence entre les
schémas des différentes régions. Si la mise en cohérence ne se fait qu'au niveau intra-régional et pas au
niveau inter-régional, comment garantir une solidarité entre les régions capable d'éviter que la
biodiversité ne soit sacrifiée dans certaines régions qui ont plus de mal que d'autres à concilier
l'atteinte des objectifs de développement d'énergies renouvelables avec la préservation de la
biodiversité. Par ailleurs, on peut se demander en quoi la concaténation des différents schémas d'une
région garantit la mise en cohérence de ces schémas.
En outre, si l'idée de sortir du millefeuille administratif pour tendre vers un document unique et
prescripteur est jugée bonne par la majorité des parties prenantes, sa mise en œuvre rencontre pour
l’instant quelques difficultés. Premièrement, il ne sera pas évident de mettre en cohérence les
différents schémas étant donné que des documents cadres diffèrent selon les régions (thèmes, mode
d'élaboration, durée, force juridique, articulation avec les documents infra et supra-territoriaux,
gouvernance, mode d'approbation), et que certaines régions qui sont déjà dotées de schémas plus
intégrateurs et plus prescriptifs ont rencontré des difficultés lors de leur élaboration (SDRIF en Île-de-
France, SAR dans les DROM, PADDUC en Corse). La mise en cohérence des volets climat, air et
énergie a déjà constitué un travail énorme dans l'élaboration des SRCAE alors on peut imaginer la
1 Conseil général de l'environnement et du développement durable, Le futur schéma régional d’aménagement et de
développement durable du territoire : un schéma régional intégrateur ?, décembre 2014.
2 op. cit. p. 2

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difficulté à regrouper plusieurs SRCAE au sein d'un même schéma. En effet, il a fallu deux ans
d’études préliminaires pour l'élaboration des SRCAE. Par ailleurs, étant donné que les SRCAE ne sont
pas prescriptifs, rien ne garantit que les nouveaux SRADDT le soient.
Ensuite, comment être sûr que la prise en compte de la biodiversité ne soit pas évacuée de ces futurs
schémas intégrateurs si les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) n'en font pas partie ?
En effet, selon le rapport de la mission d'évaluation du CGEDD, le projet de loi NOTRe relative aux
schémas intégrateurs ne mentionne pas le SRCE. Toutefois, on peut aussi se demander si le SRCE n'a
pas été écarté du dispositif pour ne pas être noyé et perdre en force prescriptive ou de persuasion en
étant intégré dans un schéma plus vaste. D'autre part, la transversalité requiert plus une évolution dans
les manières de travailler que dans la vision politique de l'intégration de la biodiversité dans la
politique de développement des énergies renouvelables. Or le développement de la transversalité tient
encore souvent d'un effet d'affichage. Le sujet de la transversalité des stratégies de développement
avec la préservation de la biodiversité émerge à peine en France. Seulement quelques services
étatiques précurseurs comme le service réseaux et énergies renouvelables de l’ADEME, poussent à
une intégration transversale de la politique biodiversité dans les autres politiques.
Par ailleurs, la difficulté à prendre en compte la biodiversité dans la politique de développement des
énergies renouvelables tient également du manque de culture biodiversité. Ainsi au-delà, de
l'intégration de la biodiversité dans la politique de développement des énergies renouvelables par une
amélioration de la planification, c'est à un travail d’intégration culturelle, sémantique de l’enjeu auquel
faudrait sans doute s'atteler.
Enfin, s'il existe une culture des énergies renouvelables comme énergies "propres" du point de vue de
l'environnement par rapport aux énergies non renouvelables puisqu'aidant à lutter contre le
changement climatique, il reste sans doute à créer une culture des énergies renouvelables comme
énergies pouvant néanmoins avoir des impacts sur la biodiversité.
Piste de réflexion : Ne devrait-on pas aller plus loin dans la prise en compte de la biodiversité au
niveau régional en intégrant les SRCE dans les futurs SRADDT, et même en imposant aux futurs
SRADDT un rapport de comptabilité avec le SRCE ?
2.1.4. Quelle est la bonne échelle de planification pour intégrer au mieux la biodiversité
dans les projets d'énergies renouvelables ?
Le choix actuel d'une planification à l'échelle régionale
Les schémas de planification à différentes échelles se multiplient s’entrecroisent et perdent de leur
efficacité et de leur pertinence. D’après l’étude du Réseau Action Climat (RAC) « Quelle gouvernance
territoriale pour la transition énergétique », l’échelon régional et celui du bassin de vie sont présentés
comme les plus judicieux pour développer les filières d’énergies renouvelables. Ces échelles sont à la
convergence du développement de politiques adaptées aux territoires dans un objectif d’efficacité et de
pertinence de l’action publique. La loi POPE et les deux lois Grenelle ont mis en exergue l’exigence
de ces deux niveaux fondamentaux de gouvernance « climat-énergie ». Le bassin de vie, selon
l’INSEE, est « le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès à la fois aux équipements et à
l’emploi ». Selon la DATAR, il s’agit d’un « territoire présentant une cohérence géographique,
sociale, culturelle et économique, exprimant des besoins homogènes en matières d’activités et de
services ». Il correspond, en milieu urbain, à la Communauté urbaine ou d’agglomération élargie aux
communes et intercommunalités alentours. En milieu rural, il s’agit de l’échelle du Pays, voire dans
certains cas du Parc Naturel Régional. L’échelon régional constitue quant à lui le niveau adéquat pour
l’articulation et la coordination des différents bassins de vie, entre centres urbains et territoires ruraux
alentours afin d’assurer une planification de la production et de l’approvisionnement. Selon le RAC, la
politique de développement des énergies renouvelables repose donc sur une évolution de la
gouvernance actuelle avec les caractéristiques suivantes :
- les niveaux européens et nationaux fixent le cadre global et les grandes orientations tandis que l'État
se recentre sur ses missions essentielles dont les normes nationales et les polices de l’environnement ;

46. Page | 39
- les régions et les collectivités territoriales acquièrent plus de compétences dans l’application des
directives et l’action publique. Le bloc de compétences climat-énergie intercommunal doit notamment
comprendre l’habitat, l’énergie et l’environnement. La région se retrouve avec plus de souplesse pour
adapter les règlements nationaux pour les rendre plus ambitieux et/ou plus cohérent avec le contexte
local.
D'autre part, si l'échelle régionale semble pertinente pour planifier le développement des énergies
renouvelables c'est aussi parce qu'il s'agit de l'échelle pour laquelle il existe aujourd'hui le plus de
données sur l'état de la biodiversité. Enfin, le niveau régional comme échelle de prédilection semble se
confirmer dans la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des métropoles (MAPTAM) prévoient de faire des régions les chefs de file dans le
domaine de la biodiversité.
Quid d'une échelle de planification plus globale ?
D'une part, une planification nationale voire transfrontalière présente l'avantage d'offrir une vision plus
globale des impacts du développement des énergies renouvelables sur la biodiversité et ainsi de rendre
possible une gestion intégrée de la biodiversité très en amont du processus de décision. D'autre part, ce
type de planification sécurise le développement des projets en aval, en permettant d'éviter le plus
possible la contestation locale et les recours. Cette méta-planification engendrerait certes des coûts
supplémentaires, mais elle permettrait également de réaliser des économies par la suite notamment si
les filières sont plus performantes et si elles sont moins dépendantes des subventions publiques. Par
ailleurs, si le porteur de projet est chargé de fournir les études d'impact en aval, c'est à l'État qu'il
revient de planifier l'intégration de la biodiversité dans le développement des énergies renouvelables
en amont, notamment puisque c’est l’Etat qui est responsable devant l’Union européenne de l’atteinte
des objectifs, en attendant l'application concrète de la loi MAPTAM donnant plus de prérogatives aux
régions. Enfin, une planification nationale permettrait de tenir compte des capacités énergétiques
inégales entre régions et de la probabilité qu'il y ait plus d'impact sur la biodiversité si une région à
faible potentiel énergétique essaye d'atteindre des objectifs énergétiques trop ambitieux.
Si la planification des énergies renouvelables devait se faire au niveau national et qu'elle devait mieux
prendre en compte les enjeux de biodiversité, cette planification pourrait prendre la forme d'un schéma
national des énergies renouvelables prescriptif reprenant certaines des orientations de la politique
nationale de trames vertes et bleues. Toutefois, il faudrait vérifier au préalable à l'élaboration d'un tel
schéma qu'il existe des enjeux biodiversité spécifiques qui nécessitent des orientations au niveau
national. En effet, d'une part, il faut pouvoir justifier ce type de planification qui semble aller à
l'encontre du développement des énergies renouvelables pensé comme une politique locale donnant
plus de poids aux régions, et, d'autre part, parce qu'il n'y a peut-être pas d'impacts avérés sur la
biodiversité d'ampleur nationale pour toutes les énergies renouvelables. Mais c'est le cas de l'éolien qui
a des impacts sur les espèces migratrices. On pourrait donc envisager que ce schéma national des
énergies renouvelables soit prescriptif seulement pour les enjeux biodiversité d'envergure nationale.
Piste de réflexion : Ne devrait-on pas ajouter à la planification régionale des énergies renouvelables
existante une planification à l'échelle nationale ?
Le projet CarHab : levier pour une planification nationale
En contribuant à améliorer la connaissance de la biodiversité remarquable et ordinaire nationale
(surface, distribution spatiale et évolution), le projet CarHab, initié par le MEDDE, en coordination
avec le MNHN, rendrait possible une planification de la politique des énergies renouvelables à
l'échelle nationale intégrant la biodiversité. En effet, jusqu'ici c'est surtout au niveau régional qu'on
dispose du plus connaissances sur la biodiversité et ce programme offre la possibilité d'étoffer les
connaissances au niveau national grâce à la production d'une carte au 1/25 000ème
des habitats naturels
et des végétations de la France métropolitaine.

47. Page | 40
Ainsi, la prise en compte de la biodiversité dans la planification de la politique des énergies
renouvelables pâtit du manque de cohérence entre les différents schémas régionaux et du manque de
suivi entre le niveau national et le niveau régional. Toutefois, il existe un certain nombre de leviers à
déployer pour remédier à cette situation (schémas intégrateurs, planification nationale, projet CarHab).
Par ailleurs, si l'étude de la planification aux échelles nationale et régionale donne un bon aperçu de la
prise en compte de la biodiversité dans la politique des énergies renouvelables, c'est également au
niveau des projets que l'on peut en mesurer l'enjeu. Nous allons donc voir comment la politique de
développement des énergies renouvelables peut prendre en compte la biodiversité via les études
techniques et la réglementation, qui toutes deux offrent des opportunités à saisir.
2.2. La règlementation environnementale et les bioindicateurs : solutions techniques au
développement ?
2.2.1. Explication de la procédure des installations classées pour la protection de
l’environnement
Les éoliennes et l’exploitation du bois-énergie comportent des nuisances sur l’environnement.
Concernant l’éolien (Péguin, 2014), les impacts sur la biodiversité se concentrent régulièrement sur les
taxons des oiseaux et des chiroptères, qu’ils soient nicheurs ou migrateurs. Des impacts ponctuels
peuvent apparaitre lors d’un défrichement, où l’écosystème forestier peut être impacté ou encore lors
de la création de nouvelles dessertes, où les continuités écologiques peuvent être diminuées.
Concernant la biomasse, les impacts environnementaux liés à la filière sont :
- la perturbation des écosystèmes forestiers si une exploitation intensive du bois énergie est
pratiquée ;
- la destruction ou perturbations et dérangements temporaires de la faune dans les zones de repos,
de reproduction ou d’alimentation ;
- l’appauvrissement des sols causé par l’exploitation des rémanents forestiers ;
- le risque sanitaire dû à l’utilisation d’engrais et risque d’érosion.
L’objectif est donc de minimiser l’impact sur la biodiversité dans le développement de ces projets
d’énergie renouvelable. En France, la construction d'un parc éolien et d’une structure de bois-énergie
est soumise à une réglementation précise : celle des Installations Classées pour l’Environnement
(ICPE), datant de 1976 et réactualisée en 2011 concernant les éoliennes. La procédure est exhaustive,
comportant des études de faisabilité, un dossier d'étude d'impact, éventuellement un dossier d'étude
d'incidences Natura 2000, l'obtention d'une autorisation de défrichement et/ou d'une dérogation
"espèces protégées". Le schéma en annexe 3 présente la procédure et les dossiers réglementaires
devant répondre à la conciliation des enjeux de biodiversité par la politique de développement des
Energies Renouvelables. Le calendrier de développement d’un projet ICPE avec ses procédures est
fourni en annexe 4. Le raisonnement des différentes évaluations environnementales reprennent la
même ossature. A titre d’exemple, la procédure d’évaluation des incidences sur les sites Natura 2000
est fournie en annexe 5.
2.2.2. Les problèmes issus de la procédure
Une redondance importante entre les dossiers
Les projets d’énergie renouvelable doivent respecter plusieurs codes comme le code de l’urbanisme ou
le code du travail (cf. Figure 7). La multiplication des dossiers et autorisations alourdit les démarches
administratives, allonge la durée des procédures d’instruction et complique le financement des projets.
Surtout, la production de dossiers papiers est tellement importante que les services instructeurs
(DREAL) passent plus de temps à vérifier la conformité réglementaire qu’à étudier la maîtrise des
risques environnementaux liés aux projets. De plus, les vices de procédures et les opportunités de
développer des contentieux sont plus nombreux, et bien souvent hors de la problématique même de la
maîtrise des impacts environnementaux.

48. Page | 41
Une étude de réduction d’impact mais pas d’étude d’opportunité du projet
La maîtrise des risques environnementaux par le projet d’énergie renouvelable est assurée lors de la
réalisation de l’étude d’impact environnemental. Toutefois, bien que le projet assure de limiter son
impact sur l’environnement, l’étude du bien-fondé du projet pour le territoire en lui-même et donc de
la proportionnalité des atteintes environnementales par rapport aux avantages économiques et sociaux
générés est souvent très limitée. On la retrouve en aval des procédures lors des cas de demande de
dérogation au titre des espèces protégées ou d’impacts sur des zones Natura, notamment. Ces
demandes de dérogation concerneraient 1/5 des dossiers ICPE (1000 sur 5 à 6 000 études d’impacts
par/an).
Approche espèces et approche écosystémique – Effets cumulatifs d’un projet
A ce jour, l’étude d’impact environnemental aborde peu la question des effets cumulatifs des projets
sur un territoire. Ceci est dû au manque de connaissances dans le domaine et la faible expérience de
ses acteurs. Le niveau de compétences tend à progresser. En prenant l’exemple de la biomasse, une
production trop intensive conduit à une dégradation de l’écosystème forestier. Concernant l’éolien,
c’est la prolifération des projets qui peut engendrer une rupture dans les interconnexions
d’écosystèmes que l’on ne peut appréhender à la seule échelle du projet. Ainsi se pose le problème des
effets cumulatifs des projets et de l’approche à privilégier pour maîtriser les risques
environnementaux.
2.2.3. Les opportunités d’amélioration de la procédure
A - Le certificat de projet et l’autorisation unique : simplification du droit de l’environnement
Evolution en cours : Au niveau national, une expérimentation est réalisée – celle du certificat de
projet. Les deux textes instigateurs sont l’ordonnance n°2014-356 du 20 mars 2014 et le décret n°
2014-258. Selon le rapport afférent à l’ordonnance, le certificat présente l’intérêt de cristalliser le droit
applicable pendant deux ans et bénéficiera aux décisions prises en matière d’autorisation d’exploiter
une installation de production d’électricité (titre 1er
, Livre III du code de l’énergie), de IOTA (loi sur
l’eau, art. L. 214-1 et suivants du code de l’environnement), de dérogation à l’interdiction de
destruction d’espèces protégées (art. L.411-1 du code de l’Environnement) et d’incidences sur les sites
Natura 2000 (art. L.414-1 du Code de l’Environnement). A terme, l’intérêt de réaliser un certificat de
projet est de clarifier les règles de droit applicables au projet en développement en amont des études
techniques, ainsi qu’une clarification des délais de réponse de la part des autorités administratives. Le
certificat de projet est donné au porteur de projet après que celui-ci ait présenté les caractéristiques du
projet et présenté une évaluation environnementale légère préalable.
Concernant l’autorisation unique demandée après le certificat de projet, elle "rassemblera, autour de la
procédure d'autorisation ICPE, toutes les autres autorisations relevant de l'Etat qui peuvent, le cas
échéant, être nécessaires pour un même projet, soit l'autorisation ICPE elle-même, le permis de
construire, l'autorisation de défrichement, la dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces
protégées ou l'autorisation au titre du code de l'énergie", synthétise Philippe Martin, ancien Ministre de
l’Ecologie. Elle entend provoquer une « fusion-absorption » des différentes autorisations
réglementaires. Les procédures de développement de projet seront donc plus rapides, le risque de
contentieux diminué et la facilité d’information du public sur la maîtrise des risques environnementaux
clarifiée. Cela ouvre alors une opportunité pour traiter des problématiques environnementales plus en
amont des projets. Par exemple, en phase de recevabilité, les demandes d’accord requis (Aviation
civile, Architectes des Bâtiments de France) sont demandées au même titre que l’avis consultatif du
Conseil National de la Protection de la Nature (CNPN) le cas échéant. Cela permet d’enlever
l’incohérence actuelle qu’une autorisation ICPE peut être fournie alors même qu’il y a des impacts
résiduels sur les espèces protégées. L’objectif est donc double : pouvoir refuser rapidement un projet

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qui a peu de chances d’aboutir et intégrer les problématiques de biodiversité plus en amont (cf.
Annexe 6).
Au niveau européen, la Commission de l’environnement a soutenu une proposition pour actualiser la
législation de l’Union Européenne dans le but de rendre les évaluations d’impact sur l’environnement
plus claires, d’y intégrer la biodiversité et le changement climatique, et d’impliquer le public.
L’objectif sous-jacent est, à l’instar de l’évolution au niveau national, d’éviter les conflits d’intérêts.
Le texte conclu a été adopté ce mercredi par 46 voix pour, 8 voix contre, et 2 abstentions.
Piste de réflexion : Selon nous, l’évolution en cours est bonne. Elle pourrait être améliorée en
réalisant une étude d’opportunité en amont du certificat de projet et rendre conséquemment l’étude
d’impact la pièce centrale de l’autorisation unique, prouvant le bien-fondé – ou l’intérêt général – du
projet et que le préfet devrait accepter en amont de la réalisation du projet. Le bien-fondé se baserait
sur l’intérêt économique, social et environnemental qu’a le territoire – à l’échelle du bassin de vie – de
voir ce projet se réaliser. L’opportunité économique pourrait être calculée sur la base de la réponse aux
besoins locaux du projet ainsi que le niveau de retombées à court et moyen terme. Les parties sociales
et environnementales reprendraient potentiellement le modèle de l’étude stratégique
environnementale, qui se fait sur l’éolien marin. Cette étude scellera la date de gel de la
réglementation par le certificat de projet et entérinera le début de la procédure d’autorisation unique.
Basé sur le modèle du code de l’urbanisme et de la procédure de déclaration de projet (art. L.121-2 du
Code de l’Urbanisme), l’acceptabilité socio-environnementale serait renforcée et la réponse aux
besoins territoriaux explicitée. Au sein de l’autorisation unique, l’ensemble des impacts
environnementaux, les mesures envisagées et l’explicitation au public devraient se concentrer sur
l’étude d’impact. En rendant cette pièce centrale dans la procédure d’autorisation, les impacts seraient
mieux identifiés et tous recensés dans une même étude. Un résumé non technique de l’étude d’impact
est quant à lui indispensable.
B - L’approche écosystémique pour calculer les effets cumulatifs d’un ensemble de projets sur le
territoire
Evolution en cours : En termes d’approche à privilégier, deux types existent dans la gestion de
l’environnement : l’approche espèce, plus communément usitée et l’approche écosystémique. Dans le
cadre des autorisations de procédure ICPE, l’approche espèce est largement utilisée. Elle répond bien
aux impacts des éoliennes sur les chauves-souris ou les oiseaux. Toutefois, elle ne peut s’appliquer sur
les projets de biomasse lorsque l’ensemble de l’écosystème forestier est impacté. Ainsi, une approche
écosystémique, reprenant les interconnexions d’un écosystème au sens large, contribuera à prendre
mieux en compte les risques d’impact des projets sur l’environnement.
Piste de réflexion : Selon nous, le développement de l’approche écosystémique est une évolution
importante pour la prise en compte de la biodiversité dans tous les secteurs. Favoriser une approche
écosystémique dans l’étude d’opportunité serait donc un atout. En effet, la mise en lumière des
interconnexions fonctionnelles et biologiques en amont du projet réduirait le risque d’impact
environnemental. Conséquemment, elle provoquerait une prise en compte des effets cumulatifs des
projets, dont les interconnexions seraient rendues visibles. La décision des porteurs de projets et des
autorités administratives s’en verrait facilitée pour autoriser la poursuite de la procédure d’autorisation
unique. La détermination des interconnexions fonctionnelles se ferait conjointement entre les porteurs
de projets – qui seront tenus d’être avertis sur l’effet global de leur projet -, les services techniques des
collectivités territoriales et les autorités environnementales régionales pour coordonner l’action
publique.

50. Page | 43
Figure 7 : Schéma explicatif de l'approche écosystémique (Production personnelle)
C- Les bio-indicateurs pour assurer le suivi écologique des projets
Evolution en cours : La maîtrise des impactsenvironnementaux n’en est qu’à ses balbutiements. Il
est primordial de pouvoir capitaliser sur des projets réussis dans l’abord des enjeux environnementaux.
Pour cela, il existe un besoin en termes d’indicateurs environnementaux de la qualité des projets. Ces
indicateurs doivent être sélectionnés pour anticiper les effets potentiels, évaluer les impacts et juger a
posteriori de la qualité des mesures d’évitement, réduction et compensation d’impact, et réorienter si
besoin le développement. La Stratégie Nationale pour la Biodiversité propose d’ailleurs une série de
27 indicateurs de suivi, susceptibles d’évoluer en fonction du progrès des connaissances. 3 types
d’indicateurs existent : Les indicateurs de suivi pour évaluer les impacts, les indicateurs de prévision
pour anticiper les effets potentiels et les indicateurs globaux. Les indicateurs de prévisions prennent en
compte la résilience d’un habitat, la connectivité ou l’insularité de l’écosystème. Ils se limitent à des
indicateurs de pression devant être robustes, fiables et représentatifs d’un impact potentiel. Les
indicateurs globaux se résument à la surface occupée, qui peut s’apparenter à l’empreinte écologique.
Cette dernière dépend par ailleurs de la biocapacité de l’écosystème.
Piste de réflexion : Il serait intéressant de déterminer des bio-indicateurs pour chaque filière et
encourager la cartographie. Concernant l’éolien, ces indicateurs devraient être de l’ordre du suivi de
la mortalité des oiseaux et des chauves-souris et la capacité de déplacement de ces derniers à une
échelle territoriale plus globale, ou « multi-projets ». Des études scientifiques concernant les carrières
ICPE existent en se basant sur ce principe (la diversité génétique de crapaud calamites sur les sites est
révélateur de leur capacité de dispersion et donc de l’effet de coupure écologique des carrières). Un
équivalent pourrait être réalisé pour l’éolien. Concernant la filière bois-énergie, des indicateurs de la
qualité des sols et de la valeur écologique de l’écosystème forestier devraient être mis au point. Ils
pourraient s’inspirer de l’indice IBQS (Indice Biologique de Qualité des Sols) et de l’indice IBP
(Indice de Biodiversité Potentielle pour calculer la capacité d’accueil du projet, cf. Annexe 7). Des
indicateurs traiteront de l’imperméabilisation des sols ou encore de la durabilité de la gestion forestière
choisie. Les indicateurs peuvent être déterminés dans les études en amont et être ensuite modélisés et
cartographiés pour assurer un suivi a posteriori. L’activité de cartographie des habitats sur le territoire,
comme promue à l’échelle Européenne via Corine Biotopes et Corine Land Cover, devrait être
poussée au niveau national. Le programme CarHab devrait être mené à bien pour être ensuite intégré
aux outils de planification et leur assurer une approche – aujourd’hui trop centrée sur l’espèce –
écosystémique plus importante.

51. Page | 44
2.2.4. Conclusion sur la réglementation et les indicateurs
Afin d’améliorer la mise en place de projets d’énergie renouvelable et assurer la conciliation des enjeux de biodiversité, une recommandation globale de
procédure est donnée ci-après. En vert, les améliorations sont d’ordre global, celles en orange les opportunités que nous identifions par notre étude et les
indications en noir sont les améliorations en cours d’application actuellement et les conséquences des modifications qu’elles entrainent.

52. Page | 45
Figure 8 : Recommandation d'une procédure pour améliorer la mise en place de projets d’énergie renouvelable et assurer la conciliation des enjeux de biodiversité
(Production personnelle)

53. Page | 46
Conclusion
Les réformes actuelles : entre opportunités, occasions manquées et menaces
La loi NOTRe devrait bientôt imposer la réunion des schémas régionaux dans le SRADDT. S’il est
probable qu’il s’agisse d’une juxtaposition formelle plus que d’une véritable intégration, leur
proximité pourrait souligner des contradictions éventuelles et pousser progressivement à une plus
grande mise en cohérence.
Néanmoins, alors que nombre d’acteurs ont évoqué l’importance d’un schéma régional opérationnel et
prescriptif, les intérêts politiques entourant la réforme territoriale semblent en passe de triompher de
cette idée dans les débats parlementaires entourant le projet de loi. Le principe d’interdiction de la
tutelle d’une collectivité sur une autre apparaît extrêmement difficile à remettre en cause.
Il serait ainsi intéressant d’imposer une conformité des SRCAE aux SRCE, qui devraient eux-mêmes
être conformes aux grandes orientations nationales sur les continuités écologiques.
La réforme en cours de la réglementation ICPE, en allégeant la procédure et en faisant de l’étude
d’impact environnemental la pièce maîtresse de l’autorisation, pourrait contribuer à revaloriser l’enjeu
biodiversité auprès des développeurs ainsi que des services déconcentrés, notamment du Préfet.
Néanmoins l’esprit sous-jacent à cette réglementation serait plutôt à rechercher dans une logique
d’accroissement de l’activité économique. Il est donc possible que cette réforme n’apporte pas de plus
grande prise en compte de l’enjeu biodiversité, voire minore ce dernier avec la caution du nouveau
système éviter, réduire, compenser, dont la mise en œuvre reste encore incertaine. Reste à savoir
comment les acteurs s’empareront de ces nouveaux instruments.
Ensuite, la création de l’Agence française de la biodiversité, en dotant la protection de la biodiversité
d’un acteur national unique disposant de prérogatives d’accompagnement des territoires par l’expertise
et le financement, constitue un indéniable atout dans la diffusion des bonnes pratiques, dans la mise en
cohérence des actions territoriales et plus généralement dans la place dévolue à cet enjeu au sein des
politiques publiques. Néanmoins, des incertitudes importantes demeurent quant à l’ampleur du
financement qui sera finalement dévolu à cette dernière ainsi que sur la réelle intégration de structures
aux logiques d’actions différentes.
Enfin, le projet CarHab semble également une opportunité pour améliorer les connaissances sur la
biodiversité au niveau national et pour permettre d'organiser une planification à une échelle plus
globale que celle qui prévaut aujourd'hui.
Nos pistes de réflexion
La disparité des politiques régionales de développement des énergies renouvelables et de protection de
la biodiversité ainsi que l’existence d’enjeux de biodiversité transrégionaux - continuités écologiques,
couloirs de migration … - appellent au renforcement des orientations nationales de protection de la
biodiversité passant par une planification nationale des énergies renouvelables. Cette planification
pourrait être laissée à la charge du Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie à
l’échelle nationale. Elle pourrait prendre la forme d’un schéma national des énergies renouvelables
tenant compte des orientations TVB et qui serait prescriptif au moins pour les enjeux de biodiversité
d'envergure nationale. Elle pourrait autrement prendre appui sur de nouveaux SRADDT qui seraient
prescriptifs et qui seraient conformes aux orientations nationales de la politiques trames vertes et
bleues.
Au-delà de la réorganisation de la planification de la politique des énergies renouvelables, c'est
également une culture de la biodiversité qu'il faudrait développer. La politique des énergies
renouvelables est associée à une politique environnementale de lutte contre le changement climatique.
De ce fait ses impacts sur la biodiversité ont tendance à être justifiés voire minimisés. Il est donc
important de maintenir un point de vigilance sur les enjeux de biodiversité.

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CHAPITRE III :
Gestion de l’eau en France :
la biodiversité coule-t-elle de source ?
Charlotte ALESSIO
Liza BEUNEL
Thomas DELAGE
Mathilde DELAUNAY
Mamadou KARAMA

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Introduction
Lors du Colloque organisé en l’honneur des 50 ans de la Politique de l’eau en France en Octobre 2014,
la Ministre de l’Ecologie Ségolène Royal rappelle que « la gestion de l’eau a longtemps été
appréhendée sous l’angle réducteurdes seuls « usagesde la ressource » : irrigation, santé publique,
voies navigables, risques naturels… À partirde la loi de 1964, cette approche sectorielle de l’eau a
progressivement évolué vers une gestion plus intégrée, équilibrée et durable, de ce bien commun,
nécessaire pourgarantir la préservation des milieux aquatiques et de la biodiversité qu’ils abritent ».
En effet, bien que certains fondements de la politique de l’eau remontent au XVIème siècle, les grands
principes sur lesquels repose la politique actuelle de l’eau en France sont hérités de la Loi de 1964 qui
instaure une gestion de cette ressource naturelle par bassin versant. Pourtant, à cette époque, la prise en
compte de la biodiversité dans la politique de l’eau reste encore marginale et non-inscrite dans le droit
français. Il faut attendre la Loi « pêche » de 1984 et la Loi sur l’Eau de 1992 pour que la notion de
préservation des milieux aquatiques puis des zones humides soit enfin actée dans le droit. Par ailleurs,
c’est à cette même période, lors de la Conférence des Nations Unies de Rio de Janeiro, qu’est consacré
pour la première fois le terme de « Biodiversité ». Les diverses lois et directives qui succèderont à
cette première Loi sur l’Eau telles que la Directive-cadre sur l’eau (DCE) du 23 Octobre 2000 ou
encore la Loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) du 30 Décembre 2006, viendront compléter
ce contexte national préexistant déjà dense. Alors que la DCE a donné une cohérence d’ensemble à
une législation européenne très dense sur le domaine de l’eau, la LEMA a rénové l’ensemble de la
politique de l’eau en France et permis la création de l’Office National de l’Eau et des Milieux
Aquatiques (ONEMA), acteur aujourd’hui central dans le contexte national. La récente annonce par le
Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie (MEDDE) de créer une Agence
Française de la Biodiversité (AFB) et le rapport de la Cour des Comptes sur le fonctionnement des
agences de l’eau en France amènent à s’interroger sur l’évolution de la place de la biodiversité dans les
politiques de l’eau et ses impacts possibles sur les politiques publiques mais témoignent aussi, et
surtout, de l’intérêt de se pencher aujourd’hui sur une telle problématique.
Cette interrogation fait écho à un constat que nous avons effectué lors d’une étude préalable sur un
dossier environnemental en Côte-d’Or (Bourgogne), qui portait sur les enjeux et conflits autour de
l’opportunité d’arasement d’anciens ouvrages hydroélectriques situés sur l’Armançon et sur la Bèze
(communes de Semur-en-Auxois et de Bèze). En effet, à partir des enjeux et problématiques relevés
autour de la mise en œuvre locale de la politique de l’eau, il s’agissait, dans cette deuxième phase, de
porter ces réflexions à une échelle nationale voire européenne. Face au constat d’une difficulté de prise
en compte des enjeux de continuité écologique –- et donc de préservation de la biodiversité –- au
niveau local, nous avons choisi d’étudier la politique de l’eau sous l’angle de la biodiversité, et plus
particulièrement de sa prise en compte progressive par les acteurs du « monde de l’eau » et de son
intégration dans le droit français. Notre problématique est ainsi la suivante : De la protection de la
ressource à la protection de l’habitat : quels impactsde ce changement de paradigme sur la politique
de l’eau en France ?
Pour bien comprendre les tenants et aboutissants de cette étude, il convient d’apporter quelques
éléments de précision au postulat de départ. Par l’expression « de la protection de la ressource à la
protection de l’habitat », nous y associons l’évolution de l’esprit de la politique de l’eau constatée au
terme des divers entretiens réalisés lors de l’étude en Côte-d’Or. En effet, bien que centrée sur des
enjeux de gestion de la ressource en eau potable (assainissement, bassins d’alimentation de captage) à
ces débuts, elle évolue peu à peu vers une gestion plus systémique de la ressource « eau », notamment
par une prise en compte des écosystèmes avec lesquels elle interagit. Ce changement de paradigme
correspond en réalité au passage d’une gestion centrée sur le petit cycle de l’eau (assainissement,
adduction en eau potable) vers le grand cycle de l’eau (milieux aquatiques et pollutions diffuses) selon
la terminologie des agences de l’eau. Dans cette nouvelle approche de la politique de l’eau, les actions
en faveur de la biodiversité sont portées de manière assumée directement au travers de la politique de
protection et entretien des milieux aquatiques, mais aussi de manière plus indirecte dans les politiques
de réduction des pollutions diffuses. Toutefois, nous avons choisi de ne pas nous centrer sur cette
dernière thématique en raison d’une part, de l’absence d’entretiens auprès d’acteurs du monde agricole

56. Page | 49
et d’autre part, par nécessité de prioriser les thématiques abordées (exigences pédagogiques et temps
disponible pour réaliser cette étude).
Le changement de paradigme précédemment évoqué constituera le fil rouge de cette étude et des
interrogations auxquelles nous tenterons de répondre dans trois parties distinctes. Tout d’abord, ce
changement de paradigme est-il concomitant à une loi ou bien a-t-il eu lieu de manière plus
progressive au cours dessoixante dernières années? Quelssont les acteurs qui l’ont porté ? Ensuite,
comment ce changement de paradigme a-t-il été perçu par l’ensemble desacteursdu monde de l’eau ?
Quelles ont été et sont les mises en œuvre effectives de cette prise en compte de la biodiversité dansles
politiques par cesmêmes acteurs ? Enfin, quel avenir pourla biodiversité et l’eau dans un contexte de
rapprochement de ces deux politiques ?
Pour répondre à ces questions, nous avons appuyé nos propos sur les recherches bibliographiques et
les entretiens réalisés au cours de ces quatre derniers mois (depuis la fin de la précédente phase et de la
restitution orale organisée en novembre 2014). Nos lectures ont porté sur des ouvrages académiques et
scientifiques, des rapports officiels ainsi que sur des articles de sites institutionnels et ministériels. En
parallèle de ces recherches, nous avons rencontré des acteurs au sein de plusieurs institutions
impliquées dans l’élaboration de la politique de l’eau à l’échelle nationale voire européenne et/ou dans
la mise en œuvre des politiques publiques. Nous avons ainsi réalisé des entretiens semi-directifs
d’environ une heure et demie auprès d’une vingtaine de personnes appartenant aux structures suivantes
: le Comité National de l’Eau (CNE), l’Office National de l’Eau et des Milieux Aquatiques
(ONEMA),la Fédération de pêche du département de Côte-d’Or, l’Institut de recherche en sciences et
technologies pour l'environnement et l'agriculture (Irstea), France Nature Environnement (FNE), la
Direction Générale de l’Environnement de la Commission Européenne, le Service de Protection de la
Nature (SPN) du Muséum National d’Histoire Naturelle (MNHN), l’Agence de l’eau Seine-
Normandie (AESN), le Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie
(MEDDE), le bureau d’étude AScA ainsi que des personnalités telles qu’un blogueur ou encore un
préfigurateur de la future Agence Française de la Biodiversité (AFB). Toutefois, nous n’avons pu
rencontrer des acteurs du monde agricole faute de réponse à nos sollicitations. Ce rapport se propose
de croiser l’ensemble de ces sources d’information au travers de notre propre regard d’analyse de la
problématique et sur la base de réflexions personnelles. Toutefois, compte tenu des consignes
pédagogiques pour la rédaction de ce rapport et de l’étendue du sujet et des analyses possibles, il n’a
en aucun cas la prétention de à se montrer exhaustif. En effet, nous n’y abordons que les résultats les
plus pertinents au vue de notre problématique et des questions sous-jacentes.
1. RETROSPECTIVE : Le changementde paradigme, de la création des agences de l’eau
à la DCE et la LEMA
Les processus qui gouvernent les politiques publiques sont régis, comme beaucoup d’autres domaines,
par la définition, l’acceptation et la succession de paradigmes. Un paradigme peut être défini comme
un ensemble de faits, de règles et de méthodologies qui forme le cadre conceptuel de toute discipline.
Un paradigme se fonde sur une accumulation d’accomplissements passés et sur un système de valeurs
qui fait consensus au sein d’un groupe (scientifiques, sociologues, acteurs de politiques publiques…) ;
il guide et oriente les travaux menés au sein de ce groupe. L’adhésion à un paradigme permet de
résoudre des problèmes, mais ouvre également des perspectives, fournit le point de départ d’autres
travaux (Kuhn, 1962). Il existe toujours des problématiques qui ne peuvent pas être résolues par le
paradigme admis à un moment donné, et le nombre de ces problématiques augmente avec le temps. Il
est alors nécessaire d’ajuster la théorie pour qu’elle puisse englober les nouvelles observations.
Lorsque les ajustements nécessaires sont trop nombreux, la théorie et les règles sont remises en cause.
C’est alors que s’opère un changement de paradigme.
Pour notre présente étude, nous faisons le postulat qu’un changement de paradigme a eu lieu dans les
politiques publiques de l’eau en France : nous serions passés, au cours des soixante dernières années,
du paradigme de la « protection de la ressource en eau » à celui de la « protection des milieux
aquatiques ». Cette première partie sera consacrée à la description de ce changement de paradigme, et

57. Page | 50
à l’analyse de ses composantes à travers le prisme d’une rétrospective historique des politiques de
l’eau en France depuis les années 1960. Nous verrons dans quelle mesure et sur quelles bases il nous
est possible de faire le constat d’un changement de paradigme en faveur de la biodiversité dans les
politiques de l’eau.
1.1. Rôle des agences de l’eau à leur création en 1964
Pendant la période dite des « Trente Glorieuses », la France connaît à la fois une forte croissance
économique et une expansion démographique importante. Une volonté de modernisation du pays
prédomine au sein des politiques publiques (Narcy, Chevillotte et Poux, 2010). La croissance
économique amène à une explosion des besoins pour l’industrie et l’indépendance énergétique du pays
(nucléaire…). Alors que la population de plus en plus nombreuse est demandeuse d’une eau potable de
qualité, la croissance démographique constitue justement l’une des causes d’une augmentation de la
pollution de l’eau.
Pour pouvoir assurer le projet de modernisation de la France tout en tentant de gérer les problèmes de
qualité des eaux, sont créées les agences financières de bassin dans le cadre de la Loi sur l’eau de
1964. Au nombre de six, ces agences ont chacune la responsabilité de la gestion d’un ou plusieurs
bassin(s) versant(s) : Adour-Garonne, Artois-Picardie, Rhin-Meuse, Loire-Bretagne, Rhône-
Méditerranée-Corse, Seine-Normandie. Plus particulièrement, elles fixent le montant des redevances
percevables auprès des usagers de l’eau (pour le prélèvement ou la pollution) et redistribuent ces
redevances auprès des maîtres d’ouvrage. Les agences sont associées à des Comités de bassin, qui
mettent en place des programmes quinquennaux d’intervention.
A cette époque, les termes de « milieux aquatiques » ou de « biodiversité » sont absents des discours
politiques et des règlementations. Les problématiques liées à la pollution de l’eau sont appréhendées
uniquement par le prisme de l’augmentation de la demande en eau potable. Les préoccupations des
gestionnaires de l’eau d’intervenir dans la gestion des espaces et des milieux aquatiques restent peu
exprimées (Narcy, 2004).
En 1974, le Comité national de l’eau rédige le Livre blanc de l’eau en France, qui constitue la
synthèse des six Livres blancs de l’eau des six bassins (1970). Deux registres d’action importants sont
identifiés; d’une part, la gestion quantitative de l’eau pour ses différents usages dans un contexte de
pression croissante sur la ressource (« traitement des eaux [pour les] rendre aptes aux usages auxquels
on les destine », « réseau de distribution », « bilan ressources-besoins »…), d’autre part, la lutte contre
les pollutions domestiques et industrielles (« stations d’épuration », « indicateurs chimiques »). Ces
registres d’action s’accompagnent d’une vision utilitariste des ressources naturelles qui, n’étant pas
inépuisables, doivent être protégées. Les préoccupations de gestion des espaces en tant que milieux
aquatiques sont absentes. Les rivières sont considérées comme de simples axes fournissant une
ressource en eau. Pour lutter contre les inondations par exemple, le Livre blanc préconise la
construction de structures physiques comme les digues et les barrages.
1.2. Amorce d’un changement de philosophie, prise de conscience et évolution du
vocabulaire dans les lois
Les nouvelles connaissances produites par la recherche scientifique, ainsi que leur diffusion efficace
auprès des acteurs de l’eau, vont peu à peu faire pencher la balance en faveur de la gestion des milieux
aquatiques. En premier lieu, il est démontré les milieux aquatiques sont fragiles et qu’ils disparaissent
de façon accélérée depuis les années 1960 ; que la pollution de ces milieux est causée en partie par le
ruissellement pluvial provenant des villes, dans un contexte d’augmentation des pollutions dues aux
nitrates et aux pesticides. D’autre part, il s’avère que les inondations peuvent être fortement limitées si
on fournit aux eaux un « espace de liberté », si les crues peuvent s’épandre naturellement dans le lit
majeur de la rivière. Enfin et surtout, les scientifiques démontrent que les zones humides ont un
important rôle de régulation des flux polluants. Il existe des espaces générant des flux (tels que les
surfaces agricoles) et d’autres types d’espaces qui sont en mesure de réguler ces flux ; c’est le cas des
zones humides. Ces dernières deviennent alors fondamentales aux yeux des gestionnaires de l’eau, au-
delà de leur patrimoine écologique exceptionnel (Narcy, 2004). Même si l’essentiel du budget des
agences (plus de 80%) reste consacré à la gestion des flux et de la pollution, la gestion des espaces et

58. Page | 51
milieux aquatiques commence à être perçue comme un levier d’action pour une meilleure gestion de
l’eau en tant que ressource.
Au niveau législatif, la loi de 1976 relative à la protection de la nature marque une évolution du cadre
législatif en faveur d’une meilleure protection de la nature (AScA, 2013), en déclarant que « la
protection des espaces naturels et des paysages, la préservation des espèces animales et végétales, le
maintien des équilibres biologiques auxquels ils participent et la protection des ressources naturelles…
sont d’intérêt général ». La Loi « pêche » de 1984 est la première à évoquer les « milieux aquatiques »
et la « protection du patrimoine piscicole ». Le souhait est émis de pouvoir prévenir les dommages
faits aux milieux plutôt que d’agir a posteriori (amendes), et une Police de la Pêche est instaurée qui a
le pouvoir de contrôler préalablement les activités susceptibles d’avoir un impact sur la ressource
piscicole en les soumettant à autorisation.
1.3. Une accélération du changement de paradigme : la Loi sur l’eau de 1992 et la Loi
« Barnier » de 1995
La Loi sur l’eau de 1992 prévoit la mise en place de Schémas directeurs d'aménagement et de gestion
des eaux (SDAGE), complétés à un niveau plus local par des Schémas d'aménagement et de gestion
des eaux (SAGE). Les SDAGE et SAGE fixent les orientations des actions en faveur de la gestion de
l’eau et sont coordonnés par les six agences, renommées en 1992 « Agences de l’eau ». Les SDAGE
approuvés en 1996 comportent des recommandations générales sur la nécessité et l’importance de
prendre en compte les milieux aquatiques – et plus seulement l’eau en tant que ressource caractérisée
par des paramètres physico-chimiques – dans les planifications de gestion. Avec cette loi qui désigne
l’eau comme étant un constituant du « patrimoine commun de la Nation », la notion de préservation
des milieux aquatiques et des zones humides est actée dans le droit. Les différents « usages de l’eau »
(assainissement et évacuation des déchets, eau potable, production d’énergie, pêche et navigation,
activités de loisir...) définis historiquement seraient en réalité tous liés d’une manière ou d’une autre à
un usage des milieux. La prise de conscience est forte, la philosophie des acteurs du monde de l’eau
centrée sur une approche sectorielle et cloisonnée de l’eau s’oriente vers un principe de gestion plus
intégrée (Narcy, 2004).
Le changement de paradigme va se renforcer au fil des différents SDAGE et programmes
d’intervention des agences de l’eau. En 1995, la loi dite « Barnier » soumet la gestion des milieux
aquatiques aux grands principes du droit de l’environnement (précaution, action préventive, réduction
des pollutions à la source, Principe Pollueur Payeur), entérinant ainsi la place des zones humides et des
milieux aquatiques au sein de l’ensemble des espaces naturels à protéger et à gérer de façon durable.
1.4. Un nouveau paradigme admis depuis les années 2000
En 2000, c’est au niveau européen qu’est impulsée une très forte dynamique en faveur de la prise en
compte de la biodiversité, avec l’adoption de la Directive Cadre sur l’Eau (DCE). La DCE donne la
priorité à la protection de l’environnement et à une utilisation durable de l’eau. Cette loi ambitieuse a
pour particularité, par rapport aux précédentes lois nationales, d’avoir des objectifs précis et chiffrés
en termes de résultats pour l’atteinte du « bon état écologique » des masses d’eau : eaux douces
superficielles, mais également eaux souterraines, estuariennes et côtières (site web du MEDDE). Le «
bon état » des cours d’eau implique de bons résultats en termes de paramètres physico-chimiques,
mais aussi en ce qui concerne les indicateurs biologiques, qui permettent d’évaluer la santé écologique
du milieu aquatique : « indice diatomées », « indice poissons rivières », Indice Biologique Global
Normalisé rendu compatible avec les exigences de la DCE (IBG-DCE, qui donne une note sur 20 et
prend en compte plusieurs espèces d’invertébrés)… (Bouleau, 2007). De plus, la notion de « bon état »
est directement liée aux objectifs de réduction des impacts causés sur les milieux par les pollutions
diffuses.
L’adoption de la DCE n’est pas considérée par la majorité des acteurs interrogés comme initiatrice du
changement de paradigme évoqué précédemment, mais elle a probablement « inscrit dans le marbre la
notion de bon état écologique »3
. Cette notion, intuitivement facile à appréhender, est moins évidente
3 Entretien du 13 janvier 2015 avec un représentant de l’Irstea

59. Page | 52
lorsqu’il s’agit de mettre en place une stratégie d’actions précises pour l’atteinte des objectifs qui lui
sont associés4
. Cependant, il paraît clair que le bon état écologique fait poser des questions d’écologie,
d’habitats naturels et de biodiversité. Depuis la DCE, aucun retour en arrière ne s’est opéré ; la
nécessité de prendre en compte les milieux et habitats – et donc la biodiversité – dans la mise en
œuvre des politiques de l’eau s’est ancrée dans la conscience collective, en particulier celle des
gestionnaires de l’eau5
.
La Loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA), adoptée en 2006, découle notamment de la DCE
qui a été transposée en droit français par la Loi du 21 avril 2004. Elle rénove le cadre global défini par
les Lois sur l’eau de 1964 et de 1992 et apporte de nouvelles orientations, telles que l’objectif
d’atteinte du bon état des cours d’eau fixé par la DCE et l’importance de la prise en compte de
l’adaptation au changement climatique dans la gestion des ressources en eau. Surtout, la LEMA
consacre la transformation du Conseil Supérieur de la Pêche (CSP) en l’Office national de l’eau et des
milieux aquatiques (ONEMA), acteur national fondamental chargé de coordonner et d’accompagner la
mise en œuvre des politiques de l’eau en France, en accord avec le nouveau paradigme admettant la
prise en compte de la biodiversité aquatique et la protection des habitats.
Pour résumer cette rétrospective, la préoccupation des acteurs du monde de l’eau pour la protection
des milieux a été amorcée dans les années 1970 et 1980, mais elle s’est ancrée dans les modes de
pensée à partir des années 1990. Au cours de cette décennie et de la suivante, l’élaboration des lois et
les actions mises en place pour la gestion de l’eau découlent directement de ce changement de
philosophie dans les politiques de l’eau. Aujourd’hui est parfaitement admis le paradigme qui accorde
une importance primordiale à la gestion de l’eau prenant en compte les milieux, les habitats, leurs
caractéristiques écologiques et la biodiversité qu’ils accueillent. Il y a donc bien eu un changement de
paradigme de la « protection de la ressource » à la « protection des habitats » qui s’est effectué
progressivement, mais dont l’évolution a connu des phases d’accélération parallèlement à l’adoption
de différentes lois relatives à la gestion de l’eau depuis les années 1990, notamment la Loi sur l’eau de
1992, la DCE et la LEMA.
Nous allons voir dans la suite de notre étude comment cette évolution dans les perceptions s’est
traduite effectivement dans la mise en œuvre d’actions en faveur de la biodiversité au sein des
politiques de l’eau.
2. BILAN CRITIQUE : La prise en compte de ce changement de paradigme par les
acteurs et les usagers de l’eau
Si la biodiversité tend effectivement à être mieux mise en avant à travers les législations successives
sur la politique de l’eau en France (cf. Partie I), il convient toutefois de se demander comment cette
évolution de la philosophie de politiques publiques est réellement prise en compte par les acteurs des
politiques de l’eau ? A cet égard, il semble pertinent d’analyser la place faite aux enjeux de
biodiversité dans l’action des agences de l’eau, chargées de la mise en œuvre de la politique de l’eau
dans les circonscriptions des différents bassins hydrographiques. Ces dernières, à travers les Comités
de bassin puis leurs conseils d’administration (composés de représentants de l’Etat, des collectivités
locales et des usagers économiques et non économiques de l’eau), votent dans le respect des directives
européennes et des orientations nationales leurs programmes d’intervention et les budgets qui y sont
associés, sur une base pluriannuelle. La mise en œuvre réelle d’un changement de paradigme, tel
qu’étudié ici, dépend donc pour une grande part de la compréhension qu’en ont ces acteurs et de leur
volonté de s’y consacrer.
2.1. La biodiversité dans l’action des agences de l’eau : quelle mise en œuvre effective?
Nous avons choisi dans cette analyse de nous appuyer sur différents documents, tels que les SDAGE
1996-2001 et 2010-2015 des agences Rhône-Méditerranée-Corse et Seine-Normandie, les
Programmes d’intervention des agences (7ème, 8ème, 9ème et 10ème Programmes de l’Agence de
4 Entretien du 23 janvier 2015 avec un représentant de l’Irstea
5 Entretien du 7 janvier 2015 avec des représentants de l’ONEMA

60. Page | 53
l’eau RMC), et les Jaunes budgétaires des agences de l’eau publiés annuellement dans le cadre du
Projet de Loi de Finance (disponibles pour les années 2006 à 2015, ce qui correspond aux rapports
d’activité pour les années 2004 à 2013). Ces documents sont publics mais n’existent pas pour la
plupart en version numérisée, et sont très difficiles à se procurer. Il convient donc prendre en compte
ces limites d’accessibilité dans l’appréciation de l’analyse qui suit.
2.1.1. Les mots de la biodiversité: analyse sémantique des orientations des SDAGE
Pour évaluer cette prise en compte de la biodiversité par les acteurs, nous avons choisi de réaliser une
analyse sémantique des intitulés des grandes orientations des SDAGE de 1996-2001 et 2010-2015
pour deux agences de l’eau : Rhône-Méditerranée-Corse (AERMC) et Seine-Normandie (AESN).
Notre choix s’est porté sur ces deux agences pour deux raisons principales, la première étant leurs
approches différentes de la gestion de l’eau à l’échelle du bassin versant. En effet, l’AERMC fut
précurseur d’une conception intégrant davantage le grand cycle de l’eau – et par conséquent la
question de la biodiversité notamment par la protection des milieux – tout en réalisant également des
actions en faveur du petit cycle. En revanche, l’AESN s’est, quant à elle, principalement centrée sur ce
petit cycle de l’eau et les problématiques d’eau potable et d’assainissement6
. La deuxième raison
relève de nos impératifs pédagogiques et du temps dont nous disposions pour réaliser cette étude sur la
biodiversité et les politiques de l’eau. Par ailleurs, les périodes 1996-2001 et 2010-2015 nous ont paru
pertinentes pour percevoir l’évolution ou non de cette prise en compte après deux évènements clefs : la
Loi sur l’eau de 1992 et la Directive Cadre sur l’Eau (DCE) de 2000. Il convient de préciser que la
présente étude sémantique porte uniquement sur l’analyse des expressions et termes employés dans les
intitulés des grandes orientations de ces quatre SDAGE. Autrement dit, nous avons analysé la
thématique générale (au travers des termes utilisés) de chacune des orientations qui ont ainsi été
classées selon cinq grandes catégories, à savoir celles relevant du grand cycle de l’eau (dimension
milieux et pollutions diffuses), du petit cycle de l’eau (eau potable et eaux usées), à la fois du grand et
du petit cycle de l’eau, et enfin celles relevant d’autres problématiques (gouvernance, transmission des
connaissances scientifiques, etc.).
De manière générale et dans les SDAGE 2010-2015 des deux agences, la présence d’un sous-titre
rappelant l’objectif premier de la DCE « vers le bon état des milieux aquatiques » et « pour un bon état
des eaux en 2015 » traduit la relative influence de cette directive sur ces documents de planification.
Par ailleurs, nous avons pu constater un réel changement dans la mise en forme de ces documents,
désormais plus colorés et illustrés. Mais cette évolution soulève alors une question : l’affichage sur les
couvertures de l’objectif de la DCE ne relève-t-il pas de la simple communication ? Cette volonté de
prendre en compte les objectifs de la DCE se traduit-elle également dans les orientations qui sont
prises pour la période 2010-2015 ? Pour y répondre, il convient de se pencher plus précisément sur les
intitulés des grandes orientations de ces SDAGE et les termes utilisés.
Un résultat fort surprenant de cette analyse est tout d’abord la part très importante des orientations en
faveur de la politique de protection et d’entretien des milieux aquatiques. En effet, quelle que soit
l’agence ou la période, plus de 50% d’entre-elles sont orientées vers le grand cycle (dimension
milieux). Ce constat pourrait s’expliquer par le caractère nouveau et émergent de cette problématique
et cette volonté des acteurs de développer des actions en faveur de ces milieux et de sensibiliser le
public sur une thématique complexe. D’autre part, le rééquilibrage des orientations vers les
problématiques de pollutions diffuses dans les SDAGE 2010-2015 des deux agences trouve peut-être
racine dans l’adoption de la DCE et la mise à l’agenda des politiques des objectifs de résultats en
matière de bon état écologique des masses d’eau.
Pour l’AERMC, l’évolution dans la sémantique des intitulés des orientations est très faible. En effet,
dès le SDAGE de 1996-2001 y figure l’objectif de « restaurer ou préserver les milieux aquatiques
remarquables » ou encore celui de « respecter le bon fonctionnement naturel des milieux ». En effet,
parmi les dix orientations, cinq portent sur le grand cycle et la problématique des milieux aquatiques
6 Entretien consultant AScA

61. Page | 54
contre seulement une sur le petit cycle de l’eau. L’AERMC affirme ainsi, dès les premiers SDAGE,
des préoccupations fortes pour la préservation et la restauration des milieux aquatiques,
positionnement également présent dans le SDAGE 2010-2015 (6 orientations sur 14) où figurent des
orientations telles que « prendre en compte, préserver et restaurer les zones humides « et « agir sur la
morphologie et le décloisonnement pour préserver et restaurer les milieux aquatiques ». L’apparition
de l’expression « espèces faunistiques et floristiques » ou du terme « zone humide » dans le SDAGE
2010-2015 traduit également cette prise en compte de la biodiversité par les acteurs locaux dans les
outils de planification de la politique de l’eau et cette volonté de tenir compte de la diversité des
milieux aquatiques existants (adapter des mesures à des types de milieux aquatiques spécifiques).
Ainsi, bien que la prise en compte de la biodiversité semblait déjà acquise dans le SDAGE 1996-2001,
elle devient plus marquée et plus visible dans celui de 2010-2015, principalement au travers de la mise
en forme du document et peu dans la répartition des proportions des orientations. Une tendance à la
baisse (-7,1%) est effectivement constatée au profit d’orientations plus centrées sur la thématique des
pollutions diffuses (+ 18,6%). Bien que ce constat ne remette pas en cause cette prise en compte plus
importante de la biodiversité dans les politiques de l’eau, il montre néanmoins cette volonté des
acteurs de prendre en compte les milieux dans leur ensemble et les atteintes subies par les activités
humaines.
Pour l’AESN, la période 1996-2001 est fortement marquée par des orientations en faveur du grand
cycle (milieux) et donc une prise en compte forte dès le départ des milieux aquatiques. En revanche, la
période 2010-2015 permet un rééquilibrage des orientations entre les problématiques milieux et
pollutions du grand cycle. En effet, bien que plusieurs orientations soient consacrées à la préservation
des milieux aquatiques, nombreuses sont celles qui traitent des pollutions diffuses sous toutes leurs
formes « réduire les pollutions des milieux aquatiques par les substances dangereuses » ou encore
« réduire les pollutions microbiologiques des milieux » (substances dangereuses, pollutions agricoles,
domestiques et industrielles…) et du petit cycle. Ainsi, l’observation des proportions relatives montre
une baisse notable de la question des milieux (-10,6%) au profit de celle des pollutions diffuses (+
11,2%) entre les SDAGE 1996-2001 et 2010-2015.
Deux conclusions peuvent être alors tirées de cette analyse. Le premier, c’est le constat d’une présence
forte d’orientations en faveur du grand cycle et de la problématique de protection des milieux
aquatiques quelle que soit la période ou l’agence considérée. Le second, c’est le rééquilibrage des
orientations entre les deux axes du grand cycle, notamment après l’adoption de la Directive Cadre sur
l’Eau. En effet, les préoccupations des Comités de bassin semblent désormais s’orienter vers les
atteintes à la ressource en eau et particulièrement vers les pollutions diffuses (Figure 9).

62. Page | 55
Figure 9 : Prise en compte de la biodiversité au travers de l’analyse sémantique des intitulés des
orientations des SDAGE de l’AESN et de l’AERMC (Source : SDAGE AESN et AERMC, production
personnelle)
2.1.2. Les programmes d’intervention des agences: quelle progression de la biodiversité?
Il ressort clairement de l’organisation du budget des agences de l’eau la volonté d’augmenter les fonds
alloués au grand cycle de l’eau. En effet, le principe comptable de fongibilité asymétrique établi en
France par la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) permet aux agences d’utiliser les
crédits à l’origine prévus pour la connaissance, le fonctionnement et le petit cycle de l’eau afin
d’alimenter la ligne budgétaire du grand cycle7
. En revanche l’inverse est impossible. Toutefois,
malgré ce mécanisme comptable, quelle est l’évolution réelle des budgets alloués par les agences de
l’eau au grand cycle, et plus particulièrement à la préservation, la restauration et l’entretien des
milieux aquatiques ?
De manière générale, il ressort de l’analyse des programmes d’intervention et des jaunes budgétaires
des agences de l’eau que les budgets consacrés à la restauration et la mise en valeur des milieux
aquatiques ainsi que leur proportion dans le budget total ont effectivement augmenté depuis les années
1990. En effet, la comparaison des lignes budgétaires des autorisations de programmes de l’AERMC
de 1997 à 2018 (Figure 10) montre que les montants consacrés à la restauration des milieux aquatiques
n’a cessé d’augmenter, doublant presque entre le 9ème et le 10ème programme. Par ailleurs, la part de
ces aides dans le total des aides est passée de 4,88% pour le 7ème programme à 11% pour le 10ème
programme, selon une augmentation constante. Toutefois, il convient de noter que la culture de
l’AERMC semble être forte sur les milieux aquatiques comparativement à d’autres agences8
.
L’analyse des jaunes budgétaires communs aux six agences de l’eau (Figure 11) permet, dans une
certaine mesure, de corriger ce biais pour la période plus récente 2007-2012, en ce sens où elle montre
bien une augmentation globale des montants affectés à la réalisation des objectifs en termes de
restauration des milieux aquatiques.
7ème
programme
1997-2001
8ème
programme
2002-2006
9ème
programme
2007-2012
10ème
programme
2013-2018
Aides consacrées à la
restauration des milieux
aquatiques
525 MF (1996) 64 M€ 244,7 M€ 414 M€
Part des aides consacrées à
la restauration des milieux
aquatiques
4,88 % 5,51 % 7,77 % 11 %
Total des aides 10 750 MF (1996) 1162 M€ 3153,9 M€ 3654 M€
Figure 10 : Aides à la restauration des milieux aquatiques dans les programmes d’intervention de
l’Agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse (1997-2018) (Source : Programmes de l’AERMC,
production personnelle)
Il est également possible de constater une augmentation en termes de taux d’aides accordés pour les
études et investissements relatifs à la restauration des milieux aquatiques, toujours pour l’AERMC. En
effet, alors que les travaux de restauration et de mise en valeur des milieux aquatiques bénéficiaient
dans le 7ème programme d’un taux d’aides de 35% (pouvant cependant monter à 90% pour les travaux
expérimentaux, à 40% pour le financement des structures de gestion et d’entretien ou encore à 60%
pour les études), ce taux est monté à 50% dans les 9ème et 10ème programmes. Les travaux relatifs à
7 Entretien du 26 janvier 2015 avec des représentants de la sous-direction de l’action territoriale et de la législation
sur l’eau au MEDDE.
8 Entretien du 26 février 2015 avec un consultant du bureau d’étude AScA

63. Page | 56
la continuité écologique et les acquisitions de terrain dans le cadre de la protection des zones humides
bénéficiaient même d’un taux d’aides de 80% dans ce dernier programme.
Sur une période plus récente, l’évaluation de la progression de la biodiversité dans l’action des
agences peut également s’évaluer à partir des résultats concrets de cette politique. En effet, suite à
l’adoption des 10èmes programmes des agences de l’eau (2007-2012), une batterie d’indicateurs de
pilotage a été mise en place dans le cadre des contrats d’objectifs afin de suivre la réalisation des
priorités établies. Nous avons relevé dans le cadre de cette étude les indicateurs relatifs à la politique
de restauration des milieux aquatiques, à savoir : le linéaire de berge restauré ou entretenu, les zones
humides bénéficiant d’un financement, et le nombre d’ouvrages aidés en vue d’être rendus
franchissables (Figure 11). Si le kilométrage de berges entretenues est relativement stable, les budgets
qui y sont alloués augmentent sensiblement entre 2007 et 2012, passant de 34 à 57 millions d’euros.
La surface de zones humides faisant l’objet d’un financement a également augmenté, passant de 19
000 à 36 000 hectares environ sur la même période, avant de diminuer à nouveau fortement à partir de
2013. Les budgets augmentent pour leur part de manière moins manifeste, passant de 20 à 29 millions
d’euros. Enfin, la progression la plus évidente concerne la mise en œuvre des enjeux de continuité
écologique à travers l’aménagement des ouvrages. En effet, le nombre d’ouvrages rendus
franchissables est passé de 59 à 377 entre 2007 et 2013. Cependant, il faut nuancer ce constat par une
relative stagnation de ces chiffres à partir de 2011, en contradiction avec l’augmentation exponentielle
des prévisions (de 502 à 867 pour les années 2014 et 2016 respectivement, et jusqu’à plus de 1000 à
partir de 2018).
Figure 11 : Les contrats d’objectifs pour les milieux aquatiques dans les Jaunes budgétaires des agences
de l’eau (2007-2016) (Source : jaunes budgétaires des agences de l’eau 2006-2015)
2.1.3. La gestion des milieux aquatiques: quelle place dans le budget global des agences et
de l’Etat?
Malgré la progression précédemment constatée des montants accordés à la biodiversité par les agences
de l’eau à travers leur politique de gestion des milieux aquatiques, ces derniers continuent de
représenter une part très marginale dans le montant global des dépenses face aux domaines d’actions
historiques des agences de l’eau que sont la production d’eau potable et le traitement des eaux usées.
En effet, selon une étude du Commissariat Général au Développement Durable (CGDD, 2014) sur les
quatre principales thématiques liées à l’eau (Figure 12), les dépenses consacrées au petit cycle de l’eau
(eaux potables et usées) représentaient en 2012 plus de 80% des dépenses totales, quand les dépenses
pour la protection de la biodiversité représentaient seulement 7%, soit moins de 10% des dépenses
consacrées au petit cycle de l’eau.

64. Page | 57
Figure 12 : La politique de l'eau en quatre thématiques (Source : CGDD)
Cependant, ramenées aux dépenses globales des opérateurs publics pour la biodiversité et les paysages
en 2012 au niveau national, les dépenses pour la gestion des milieux aquatiques sont loin d’être
anecdotiques (Figure 13). Parmi les différents acteurs publics intervenant sur la biodiversité et les
paysages en 2012, les agences de l’eau se placent juste derrière les dépenses de l’Etat (MEDDE et
MAAF hors mesures agro-environnementales, 195 millions) avec 178 millions d’euros dépensés9
, et
les dépasseraient si l’on ajoutait à cela les dépenses de l’ONEMA, principalement financées sur le
budget des agences. En conclusion, si la biodiversité occupe une place croissante mais encore
marginale dans le budget global des agences de l’eau par rapport à leurs domaines d’action
historiques, les dépenses faites dans le cadre de la protection des milieux aquatiques représentent une
part très significative des dépenses globales pour la biodiversité et les paysages au niveau national.
Figure 13 : Interventions de l’Etat et des opérateurs publics sur la thématique biodiversité en 2012
(Source : Annexe au PLF 2014, Efforts consentis au titre de la protection de la nature et de l’environnement)
9 Hors dépenses courantes et frais de personnels

65. Page | 58
Bien entendu, cette analyse demeure partielle et il conviendrait afin de confirmer et de creuser ces
premiers résultats de procéder à une analyse plus systématique et détaillée des documents dont il est
question. En ce qui concerne les plans de gestion de bassin par exemple, il serait intéressant de
comparer tous les SDAGE, depuis les premiers élaborés suite à la Loi sur l’eau de 1992 qui couvrent
la période de 1992 à 1996, jusqu’aux premiers plan de gestion de la DCE (SDAGE 2010-2015), et
surtout sur tous les bassins hydrographiques, ce que nous n’avons pas été en mesure de faire ici. Il en
va de même avec les programmes des six agences de l’eau, au moins depuis la Loi de 1992 et les
6èmes programmes, en prenant en compte par exemple l’évolution du taux d’aides ou en comparant
les aides prévues avec les aides effectivement dépensées. Enfin, d’autres pistes nous semblent
pertinentes, telles que l’évaluation du recrutement au sein des agences de l’eau (progression des profils
en écologie et hydromorphologie), mais aussi une analyse plus approfondie des résultats effectifs de la
politique de restauration des milieux aquatiques : nombre d’effacements d’ouvrages par rapport au
nombre d’ouvrages existants (à partir par exemple du référentiel des obstacles à l’écoulement élaboré
par l’ONEMA), nombre d’hectares de zones humides restaurés, etc.
2.2. La biodiversité dans l’action des agences de l’eau: quels freins à sa diffusion?
Au cours de nos lectures et surtout de nos entretiens, nous avons pu identifier un certain nombre de
freins à la mise en œuvre, en France, des objectifs relativement anciens de préservation et restauration
des milieux aquatiques. Nous avons souhaité en souligner certains qui nous paraissaient
particulièrement pertinents, cette liste n’ayant évidemment pas vocation à être exhaustive.
2.2.1. La surreprésentation des usagers économiques dans la gouvernance de la politique
de l’eau
La politique de l’eau est avant tout gouvernée par ses parties prenantes que sont l’Etat, les collectivités
locales, mais aussi par les usagers économiques tels que l’industrie et l’agriculture, et plus
marginalement les usagers non économiques, associations de défense des consommateurs et de
l’environnement (Narcy, 2004). Tous ces acteurs sont représentés dans les Comités de bassin et les
conseils d’administration des agences de l’eau qui décident des redevances et de leur utilisation à
travers les programmes d’intervention. Il est donc naturel de penser que la diffusion du changement de
paradigme étudié ici - et donc la prise en compte effective des enjeux de biodiversité dans la politique
de l’eau - ne sont que le reflet de la compréhension et de la perception de la légitimité de cette
nouvelle gestion « dans les instances », pour reprendre la terminologie des agences de l’eau. La mise
en œuvre du changement de philosophie de politiques publiques dépend à la fois de la sensibilisation
des représentants politiques et économiques des instances - notamment à travers la pédagogie de long
terme d’acteurs tels que l’ONEMA, et aux rapports de force au sein de ces mêmes instances entre les
usagers économiques et non économiques de l’eau10
. Un frein évident renvoie à cet égard à la sous-
représentation des usagers non économiques porteurs d’enjeux environnementaux et à la
surreprésentation des usagers économiques porteurs de politiques sectorielles tels que l’industrie et
l’agriculture (Cour des comptes, 2015 ; Levraut, 2013), généralement mieux organisés et plus
professionnalisés que les acteurs associatifs. Pour remédier à cet état de fait, plusieurs pistes ont déjà
été explorées par les agences telles que l’assistance aux associations sous forme de formations ou de
prêts de salles de travail, de manière néanmoins encore insuffisante11
. Cependant, une réforme de la
gouvernance des Comités de bassin pour permettre une meilleure représentation des différents usagers
et notamment des usagers porteurs d’intérêts environnementaux nous paraîtrait pertinente. Elle
pourrait par ailleurs constituer une piste pour un regain de légitimité de ces instances dans un contexte
de très forte remise en question et d’absentéisme important.
10 Entretien du 10 février 2015 avec un représentant de France Nature Environnement et membre de Comité de
bassin
11 Entretien du 16 février 2015 avec un représentant de l’Agence de l’eau Seine-Normandie

66. Page | 59
2.2.2. Du changement de paradigme au changement de culture professionnelle
Les freins à une meilleure compréhension et prise en compte des enjeux de biodiversité ne sont
toutefois pas seulement l’apanage des instances, mais peuvent être aussi constatés « dans les services »
des agences de l’eau. En effet, le changement de paradigme « de la protection de la ressource à la
protection des habitats aquatiques » suppose un changement de culture professionnelle important pour
les personnels des agences, habitués à travailler sur des thématiques d’équipement plus proches du
petit cycle12
. Les actions relatives au grand cycle qui nécessitent d’autres types de savoir-faire et
d’ingénierie sont ainsi perçues comme moins rentables en termes d’efficacité sur le terrain, car il est
plus facile de construire une grande station d’épuration que de comprendre et restaurer le
fonctionnement naturel d’un cours d’eau, ceci passant souvent par la multiplication de petits projets13
.
A cela vient s’ajouter, si l’on en croit les représentants que nous avons pu rencontrer au sein de ces
structures,l’idée que les services des agences se caractérisent par une certaine culture de neutralité par
rapport aux différents intérêts liés à l’eau, se traduisant par une grande prudence sur la défense de
l’environnement. Par ailleurs, l’écologisation des effectifs existants et des profils de recrutement prend
beaucoup de temps, et est rendue plus difficile en partie par le contexte de réduction importante des
effectifs de 3% par an.
2.2.3. Les résistances et incompréhensions des acteurs locaux
Un autre frein découle d’observations que nous avons pu faire lors de notre première expérience de
terrain en Bourgogne et des entretiens ultérieurs. En effet, nous avons pu constater une certaine
résistance des acteurs locaux aux travaux de restauration des milieux aquatiques, à la fois de la part
des riverains et des élus locaux. Les réticences des riverains sont particulièrement fortes sur les enjeux
liés aux continuités écologiques et surtout à l’effacement d’anciens ouvrages, pour des raisons
essentiellement patrimoniales, qu’il s’agisse d’une question de paysage, de conserver un usage
traditionnel de bief ou de retenue ou de produire de la micro-hydroélectricité. Dans ce contexte, le
langage souvent technique des agences constitue un élément aggravant, et ce malgré les efforts réels
mais insuffisants de pédagogie14
. La résistance des acteurs locaux se traduit également par un manque
de porteurs de projets sur la thématique de la restauration et de l’entretien des milieux aquatiques,
projets que les agences pourraient financer. Ainsi, les élus des collectivités territoriales sont peu
enclins à porter ce type d’actions aux retombées électorales faibles, dont ils comprennent
généralement peu les enjeux et auxquels ils doivent participer financièrement (à hauteur de 20% par
exemple pour l’arasement d’un ouvrage)15
. La sensibilisation des élus locaux paraît donc
incontournable pour permettre l’utilisation effective des budgets alloués à la gestion des milieux
aquatiques. Avec la loi de Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des
métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014, la compétence obligatoire en matière de Gestion des
milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) sera d’ailleurs transférée au bloc
communal au 1er janvier 2016. Les communes pourront s’appuyer sur des structures opérationnelles à
l’échelon des bassins tels que les Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les
Etablissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE) ou les Etablissements publics
territoriaux de bassin (EPTB) pertinents. Cette réforme défendue par le MEDDE16
a vocation à mettre
en adéquation, à l’échelle des communes, les outils de maîtrise de la planification urbaine et des
impacts de cette dernière sur l’état des masses d’eau et les milieux aquatiques, et à structurer une
maîtrise d’ouvrage territoriale. Auparavant, ces compétences étaient facultatives et partagées entre
toutes les collectivités et leurs groupements, conduisant à un manque criant de lisibilité et de vision
stratégique.
12 Entretien du 6 février avec un préfigurateur de l’AFB
13 Entretiens du 16 février avec un représentant de l’Agence de l’eau Seine-Normandie et du 26 janvier 2015 avec des
représentants de la sous-direction de l’action territoriale et de la législation sur l’eau au MEDDE.
14 Entretien du 16 février avec un représentant de l’Agence de l’eau Seine-Normandie
15 Entretien du 26 janvier 2015 avec des représentants de la sous-direction de l’action territoriale et de la législation
sur l’eau au MEDDE.
16 Entretien du 26 janvier 2015 avec des représentants de la sous-direction de l’action territoriale et de la législation
sur l’eau au MEDDE.

67. Page | 60
2.2.4. Étendre le système mutualiste : quelles ressources financières pour la biodiversité ?
Les agences de l’eau semblent aujourd’hui tiraillées par des injonctions contradictoires qui les incitent
à se redéployer sur de nouveaux domaines d’intervention liés au grand cycle de l’eau tels que les
milieux aquatiques et les pollutions diffuses, tout en maintenant leur action dans les domaines
d’intervention historiques du petit cycle et ce, dans un contexte de stagnation des budgets (Narcy,
Chevillotte et Poux, 2010). La question de la prise en compte de la biodiversité se poserait donc pour
ces acteurs de la manière suivante : « comment faire plus avec moins ? ». Par ailleurs, le « système
agence » étant un système essentiellement mutualiste (Narcy, 2004), il existe une correspondance entre
les redevances versées par chaque groupe et les aides qu’il reçoit. Ainsi, les redevances sur les
pollutions industrielles alimentent les aides perçues par le secteur industriel dans le cadre de la
politique de l’eau, en fonction d’un principe de « juste retour ». Or, sur les thématiques liées aux
milieux aquatiques, il n’existe pas « d’adhérents » correspondants pour prendre en charge cette
politique de restauration, les dépenses étant donc supportées par les différents usagers historiques de
l’eau que sont les industriels, les agriculteurs et les consommateurs d’eau potable. Une solution
possible consisterait à augmenter les redevances existantes spécifiques aux milieux aquatiques - les
redevances existantes sur les obstacles à l’écoulement et sur l’hydroélectricité étant essentiellement
symboliques et donc insuffisantes pour générer des fonds importants pour les milieux aquatiques17
-
voire à en créer de nouvelles. La création des redevances sur la modification du régime des eaux ou
sur l’imperméabilisation des sols par exemple a pu être proposée sans jamais être adoptée18
. Certains
acteurs interrogés19
ont pu défendre par ailleurs l’idée que la structure des redevances était à ce jour
trop rigide pour mettre en œuvre ces pistes d’action.
3. PROSPECTIVE : Les destins de l’évolution de la politique de l’eau et de la future
politique de la biodiversité sont-ils liés ?
Si comme nous l’avons vu, la biodiversité est bien prise en compte dans les politiques de l’eau au
niveau règlementaire et dans leur mise en œuvre, nous pouvons nous demander si les évolutions des
politiques de la biodiversité elles-mêmes pourraient dans un futur proche avoir des conséquences sur
les politiques de l’eau. En effet, du fait de la vision de plus en plus large et écosystémique adoptée par
les acteurs de l’eau, ces derniers peuvent être amenés à interagir de manière croissante avec les acteurs
de la biodiversité, dont le paysage institutionnel va d’ailleurs être bouleversé dans un futur proche par
plusieurs évolutions significatives (création de l’Agence française de biodiversité et transfert des
compétences sur la biodiversité et de gestion des fonds de la Politique agricole commune aux régions).
Comment cette évolution éclaire-t-elle le rapprochement futur entre les mondes de l’eau et de la
biodiversité ?
3.1. Quelle incidence de la création de l’AFB sur la prise en compte de la biodiversité dans les
politiques de l’eau ?
Les pouvoirs publics se saisissent de façon de plus en plus évidente des questions de biodiversité
(Grenelle I et II, conférences gouvernementales…). La loi sur la biodiversité et en particulier la
création de l’AFB vont marquer dans les mois à venir les politiques de la biodiversité en France. Dès
2010, la préfiguration d’une telle agence avait été imaginée dans un rapport du Conseil général de
l’environnement et du développement durable (Badré et Duranthon, 2010). L’AFB sous l’égide du
MEDDE aurait pour vocation d’offrir un outil performant à la France dans sa politique d’actions en
faveur de la biodiversité, y compris aquatique : « la France a besoin aujourd’hui d’un outil complet,
efficient et facilement identifiable en matière de protection de la biodiversité terrestre et marine, de
l’eau et des milieux aquatiques qui soit à la hauteur des enjeux et des engagements européens et
internationaux de la France » (Projet de loi relatif à la biodiversité, 2014). La volonté affichée des
17 Entretien du 16 février avec un représentant de l’Agence de l’eau Seine-Normandie
18 Entretiens du 16 février avec un représentant de l’Agence de l’eau Seine-Normandie et du 26 janvier 2015 avec des
représentants de la sous-direction de l’action territoriale et de la législation sur l’eau au MEDDE.
19 Entretien du 16 février avec un représentant de l’Agence de l’eau Seine-Normandie

68. Page | 61
pouvoirs publics est donc de gagner en cohérence et en efficacité sur le plan de la coordination des
actions en faveur de la biodiversité y compris avec les collectivités territoriales et les parties prenantes
(Badré et Duranthon, 2010).
L’AFB pourrait devenir un acteur de la gestion de l’eau puisqu’elle devrait faire fusionner en son sein
un certain nombre de structures : l’Agence des aires marines protégées (AAMP), les Parcs Nationaux,
l’Atelier technique des espaces naturels (ATEN) et surtout l’ONEMA. Cette dernière, financée par les
agences de l’eau qui a pour mission la connaissance et la surveillance de l’état des eaux et du
fonctionnement écologique des milieux aquatiques, est un acteur reconnu pour son expertise. Les
financements de l’ONEMA seraient alloués au fonctionnement de l’AFB et constitueraient une part
non négligeable du budget global. En l’absence de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage
(ONCFS) ou de l’Office national des forêts (ONF) dans l’AFB à sa création, et avec l’ONEMA et
l’AAMP comme piliers, les biodiversités aquatique et marine pourront être à la base de la construction
des politiques de la biodiversité en France.
L’AFB pourrait également constituer une structure de rapprochement cohérente entre des acteurs de la
biodiversité et des acteurs de l’eau offrant une vision holistique du fonctionnement des écosystèmes et
prenant en considération l’interdépendance des politiques de l’eau et de la biodiversité. Toutefois, la
création de cette agence et la façon dont sont définies ses missions et son périmètre suscitent quelques
questionnements chez les acteurs qui s’affirment depuis de nombreuses années comme leaders dans la
prise en compte de la biodiversité dans les politiques de l’eau. En effet, le projet de loi du 26 mars
2014 relatif à la biodiversité expose dans son article III les missions de l’AFB qui comprendront la «
biodiversité prise dans son sens le plus large, des gènes aux écosystèmes et de la gestion équilibrée et
durable des eaux » et « l’appui, technique ou financier, à l’ensemble des acteurs concernés, qu’ils
soient publics (services de l’État, collectivités et leurs groupements ou établissements publics) ou
privés (associations, acteurs économiques…) ». Certains de ces rôles étant aujourd’hui dévolus aux
agences de l’eau, cette interrogation semble légitime.
3.2. Vers des agences de l’eau et de la biodiversité ?
Ce questionnement est d’autant plus légitime que les agences, leur mode de fonctionnement et leur
gouvernance sont régulièrement critiqués. En effet, ces structures intermédiaires entre le niveau
national et le niveau local gouvernées par leurs parties prenantes et bénéficiaires sont assez
inhabituelles dans le paysage institutionnel français. Selon deux rapports récents de la Cour des
Comptes de 2010 et 2015, l’application imparfaite du principe Pollueur-Payeur serait due à un
problème de gouvernance au sein des Comités de bassins. Il apparaît en effet que dans les Comités de
bassin les usagers économiques - industriels et les agriculteurs - sont les mieux représentés, comme
évoqué précédemment (cf. partie II).
Dans ce contexte de remise en cause, l’Etat opère par ailleurs des ponctions régulières sur le budget
des agences de l’eau d’environ 10% (jusqu’à 210 millions d’euros en 2013, et plafonnement à 175
millions pour les années 2015, 2016 et 2017), affectées au remboursement de la dette nationale. Ces
ponctions peuvent être interprétées comme des tentatives de « reprise en main » de la part de l’Etat du
budget des agences, qui bénéficient de taxes dédiées leur conférant des budgets conséquents en
période de restriction budgétaires généralisés.
Les agences de l’eau, qui défendent leur modèle et leur efficacité réagissent aux prélèvements de l’Etat
en proposant des solutions pour améliorer les politiques de l’eau. En effet, prenant en compte le
changement de paradigme évoqué plus haut, elles proposent dans plusieurs motions récentes de
devenir des « agences de l’eau et de la biodiversité » (Comités de bassin Rhin-Meuse et RMC, 2014).
Elles rappellent également que, face aux obligations prescrites par la DCE et aux différentes
condamnations européennes de la France en matière de gestion des eaux, elles doivent redoubler
d’effort et continuer leur adaptation. Dans ces motions, elles défendent l’idée - comme l’écrit le
président du Comité de bassin Rhône Méditerranée - « que les agences de l’eau soient affirmées
comme les agences de la « gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations », en
soutien aux intercommunalités qui ont reçu cette nouvelle mission sans moyens de l’Etat, et acceptent

69. Page | 62
de faire prendre en charge par les agences de l’eau dès 2015 une part des missions du programme 113
« Eau et Biodiversité » qui relèvent fondamentalement de l’eau au sens large, de la biodiversité et de la
mer et du littoral. » (Comités de bassin Rhin-Meuse et RMC, 2014).
Ces réflexions autour de la gestion de la biodiversité semblent être en germe depuis longtemps au sein
des agences. Les agences Seine-Normandie et Rhône-Méditerranée-Corse évoquent ainsi dans une
note interne de 2013 la volonté de se positionner plus fermement sur les enjeux de biodiversité et
explorent ainsi plusieurs pistes de développement dans ces domaines d’action à la limite de ce qui
pourrait être considéré comme faisant partie de la gestion de l’eau. Plus particulièrement, cette note
indique que les agences pourraient financer des projets répondant aux objectifs des Directives Oiseaux
et Habitat-Faune-Flore, sélectionner les MAE favorisant la faune et la flore, et ce en s’inscrivant dans
des partenariats avec les régions dans des projets de territoires. Cette dernière proposition esquisse
l’importance grandissante que semblent prendre les régions dans la gestion de la biodiversité,
considérée de plus en plus comme primordiale dans les enjeux du grand cycle de l’eau.
3.3. Régions, agences de l’eau, AFB : vers un partenariat renforcé ?
Le rapprochement constaté et souhaité par de nombreux acteurs interrogés entre les mondes de l’eau et
de la biodiversité pourrait prendre la forme de partenariats renforcés entre les acteurs de l’eau et
l’échelon régional. Plusieurs modifications du contexte institutionnel viennent étayer cette hypothèse.
Tout d’abord, depuis les années 2000 et avec les lois de décentralisation, les régions jouent un rôle de
plus en plus central dans la protection de la biodiversité, à travers la conception par exemple des
Stratégies régionales pour la biodiversité (SRB) et les Schémas régionaux de cohérence écologique
(SRCE). Par ailleurs, elles sont également investies dans les politiques de l’eau puisque des élus
régionaux siègent dans des syndicats de rivières et dans les Comités de bassin. Les régions sont donc
de fait partie prenantes à la fois des politiques de la biodiversité et de celles de l’eau. Le statut de chefs
de file que leur confèrent les lois de décentralisation (MAPTAM et Nouvelle organisation territoriale
de la République) et l’avènement de super-régions devraient renforcer encore la cohérence et
l’efficacité des politiques de la biodiversité au niveau régional. Enfin, l’organisation territoriale de
l’AFB, encore en préfiguration et probablement organisée à l’échelle régionale, pourrait renforcer la
cohérence des actions20
.
Il faut ajouter à cela les compétences acquises récemment par les régions en matière de gestion des
fonds de la PAC pour 2014-2020. En effet, la convergence entre cette nouvelle mission et le rôle
renforcé en matière de gestion de la biodiversité au niveau régional constitue une opportunité
intéressante d’accroître les incitations en faveur d’une meilleure prise en compte des enjeux de
biodiversité dans les pratiques agricoles, ceci malgré une marge de manœuvre réduite en raison du
cadrage national. Ce point d’entrée serait particulièrement pertinent pour lutter contre les pollutions
diffuses agricoles, domaine d’action prioritaire des agences de l’eau aujourd’hui.
Fort de ces constats, il semble que le rapprochement observé entre les mondes de l’eau et de la
biodiversité puisse prendre la forme de partenariats renforcés entre les agences de l’eau, l’AFB (voire
des futures Agences régionales de la biodiversité) et les pouvoirs publics régionaux. C’est en partie ce
que sous-tendent le rapport Levrault (Levault, 2013) et les fonctionnaires du MEDDE qui indiquent
que les politiques de l’eau doivent, pour remplir leur rôle, se faire de façon transversale - en prenant en
compte la biodiversité, les écosystèmes, les inondations, les aire marines, l’agriculture - et partenariale
avec les associations, les acteurs-usagers professionnels, les élus, les fonctionnaires ministériels, les
Comités nationaux de l’eau, etc. Notons que des expériences partenariales existent déjà en France et à
l’étranger. Le Grand Prix du génie écologique en 2014 a récompensé la création d’une « Zone Tampon
Humide Artificielle pour réduire les transferts de pollution diffuse d’origine agricole » à Rampillon à
laquelle ont collaboré l’Irstea, un collectif d’agriculteurs, un syndicat de la rivière, la Mairie de
Rampillon, l’AESN… A l’étranger on peut citer les fameux « contrats à la Munich » qui, en
20 Entretiens avec une préfiguratrice de l’AFB

70. Page | 63
encourageant fortement des pratiques agricoles vertueuses pour l’environnement, permettent d’obtenir
une eau qui ne nécessite pas de traitement avant d’être distribuée.
Dans le futur, il nous apparaît vraisemblable que les politiques de l’eau et de la biodiversité
convergeront pour être plus cohérentes et efficaces. De nouvelles dispositions législatives pourraient y
contribuer en permettant aux agences de l’eau de lever de nouvelles taxes dites « pesticides » ou «
imperméabilisation des sols » par exemple, et ainsi élargir leur périmètre d’action à la biodiversité
terrestre ou à la protection des forêts21
. Ainsi la biodiversité ne serait plus prise en compte dans les
politiques de l’eau mais les politiques de l’eau seraient le socle des politiques de la biodiversité.
Conclusion
Le changement de paradigme « de la protection de la ressource à la protection de l’habitat » constaté
depuis ces soixante dernières années s’est opéré très progressivement au fil des lois et directives qui
ont jalonné la politique de l’eau en France et en Europe. Amorcé dans les années1970 et 1980 et ancré
dans les modes de pensées dès les années 1990, il est aujourd’hui admis en France une gestion de l’eau
centrée sur la protection de la ressource en eau et des écosystèmes qui l’entourent, sans négliger leurs
caractéristiques écologiques et toute la biodiversité qu’ils abritent. Nous avons vu que ce changement
de paradigme se traduit également dans la mise en œuvre même des politiques de l’eau par les acteurs
du monde de l’eau. Alors que la biodiversité prend de l’importance dans les SDAGE réalisés par les
Comités de bassin des agences de l’eau RMC et SN et que la part des budgets qui lui sont alloués a
augmenté au cours de ces vingt-cinq dernières années, des freins demeurent. En effet, la
surreprésentation des usagers économiques dans la gouvernance de la politique de l’eau, le difficile
changement de culture professionnelle, les résistances et incompréhensions des acteurs locaux ainsi
que le fonctionnement actuel du système mutualiste des agences de l’eau (principe de « juste retour »)
-dans un contexte de raréfaction de l’argent public- sont autant de freins à la mise en œuvre des
objectifs de la France en matière de préservation et de restauration des milieux aquatiques. Toutefois,
les changements qui s’opèrent actuellement dans le paysage institutionnel pourraient être la clef d’un
rapprochement futur entre la politique de l’eau et la politique de la biodiversité. Tandis que l’AFB
pourrait constituer une structure cohérente de rapprochement entre les acteurs de l’eau et de la
biodiversité, la formation « d’agences de l’eau et de la biodiversité » pourrait être un soutien fort des
collectivités (régions et intercommunalités) sur la base de partenariats renforcés.
Au-delà de l’actualité forte, le rapprochement entre les politiques de l’eau et celles de la biodiversité
s’inscrit dans une dynamique de long terme, bénéfique aux acteurs de ces deux politiques. D’une part,
le monde de la biodiversité qui se caractérise par une dominante associative et militante pourrait
bénéficier des compétences techniques et de la grande professionnalisation des acteurs de l’eau,
permettant ainsi sa montée en puissance. D’autre part, les acteurs du monde de l’eau, dont le discours
et les actions restent aujourd’hui très techniques et peu connus du grand public pourraient gagner en
visibilité et en sensibilité écologique. Ce constat est d’autant plus positif dans un contexte où le
traitement sectoriel des différentes thématiques relatives à l’environnement constitue une critique
fréquente du système français et où les synergies et complémentarités sont recherchées. Ainsi, à
l’opposé du rapprochement qui s’opère entre eau et biodiversité, le cloisonnement entre la politique du
grand cycle des agences de l’eau et la politique agricole demeure au fondement de la difficulté des
agences de l’eau à agir dans ce domaine.
21 Entretien du 26 janvier 2015 avec des représentants de la sous-direction de l’action territoriale et de la législation
sur l’eau au MEDDE

71. Page | 64
CONCLUSION GENERALE
Cette conclusion reprend les éléments débattus lors de la restitution publique du 6 mars 2015.
Le développement des énergies renouvelables (EnR) prend une place importante dans les débats. La
politique motivant ce développement est-elle réellement environnementale ? Cette politique créant un
nouveau secteur économique ferait plutôt d’elle une politique sectorielle qui se doit d’intégrer les
enjeux environnementaux. Alors où et comment établir ce type d’aménagement tout en respectant le
principe du no net loss pour la biodiversité ? Ce débat n’est pas nouveau, il croise d’une part un
secteur motivé par des bénéfices socio-économiques pour les territoires, artificialisant l’espace, et
d’autre part, la conservation de la biodiversité, voulant maintenir ou restaurer les milieux naturels et
leurs interactions. Autrement dit, l’économie face à l’écologie. À partir de ce constat et en analogie
avec le débat autour de l’intégration des SRCE dans les futurs SRADDT, devons-nous passer par une
meilleure articulation entre les politiques sectorielles telles que la loi de transition énergétique et les
politiques environnementales telles que la politique TVB ? Ou doit-on au contraire garder ce
cloisonnement pour conserver un rapport de force ? Selon nous, il paraît optimal pour la conservation
de la biodiversité d’utiliser ces deux approches en parallèle.
Comme le font les ONGe, d’une part en se confrontant aux projets d’aménagement et d’autre part en
intégrant leurs idées lors des discussions, les porteurs des politiques environnementales doivent en
effet aussi compter sur la complémentarité de ces deux approches. La création d’une véritable
coalition de cause autour de la TVB par exemple, est nécessaire à toutes les échelles pour se
confronter aux politiques sectorielles. Cette acculturation des acteurs à l’environnement à travers la
communication, la sensibilisation et l’accompagnement en continu rend possible leur intégration à
l’intérieur des instances de discussion et permet ainsi de faire naître une véritable concertation entre
les enjeux des différentes politiques. Il est important de noter que l’objectif de ces deux politiques
(TVB et EnR) peut être commun, en contribuant à la lutte contre le changement climatique. Les EnR
ont un impact théorique positif sur la biodiversité dans le cas où des régulations (législatives,
techniques et démocratiques) pertinentes sont mises en place et où des réflexions, en amont, croisant
les enjeux sont menées.
Un exemple de restructuration de la gouvernance pouvant amener à davantage de prise en compte de
la biodiversité dans les projets d’aménagement pourrait être l’idée d’intégrer les acteurs de l’eau aux
acteurs de la biodiversité terrestre... Ainsi, les débats de clôture de ce dossier d’environnement en ce
qui concerne les politiques de l’eau ont été dominés par la question des limites de l’implication des
agences de l’eau dans la biodiversité. En effet, si ces dernières tendent à financer de plus en plus
d’actions en faveur des milieux aquatiques et de la biodiversité qui en dépend (trame bleue), il n’est
pas évident de savoir jusqu’à quel point elles peuvent s’investir dans des actions liées à la biodiversité
terrestre (trame verte). En ce qui concerne la flore, cette évolution est déjà très marquée en raison de
son impact positif sur les pollutions diffuses de la ressource en eau (notamment ripisylves, prairies et
haies). En ce qui concerne la faune, la question est plus délicate et le lien avec l’eau beaucoup plus
ténu. L’éventualité d’une action plus assumée des agences de l’eau en faveur de la biodiversité
terrestre impliquerait cependant que la facture d’eau potable constitue la principale source de
financement de la biodiversité générale, ce qui peut poser – et pose déjà dans une certaine mesure – un
problème de légitimité.

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l’Environnement.

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CHAPITRE III:
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AGENCE DE L’EAU RHONE-MEDITERRANEE-CORSE,Schéma directeur d’aménagement et de
gestion des eaux, 1996-2001.
AGENCE DE L’EAU SEINE-NORMANDIE,Schéma directeur d’aménagement et de gestion des
eaux, 2010-2015.
Jaunes budgétaires des agences de l’eau annexés aux projets de loi de finances 2006 à 2015.
Disponibles à l’adresse: http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/documents-
budgetaires/lois-projets-lois-documents-annexes-annee/exercice-2015/projet-loi-finances-2015-
jaunes-budgetaires
AGENCE DE L’EAU RHONE-MEDITERRANEE-CORSE,7ème Programme d’intervention, 1997-
2001.
AGENCE DE L’EAU RHONE-MEDITERRANEE-CORSE,8ème Programme d’intervention, 2002-
2006.
AGENCE DE L’EAU RHONE-MEDITERRANEE-CORSE, 9ème Programme d’intervention, 2007-
2012.
AGENCE DE L’EAU RHONE-MEDITERRANEE-CORSE, 10ème Programme d’intervention, 2013-
2018.

79. Page | 72
COMMISSARIAT GENERAL AU DEVELOPPEMENT DURABLE (2014),« L’économie de
l’environnement en 2012 », Rapport de la Commission des comptes et de l’économie de
l’environnement, septembre 2014. Disponible à l’adresse: http://www.developpement-
durable.gouv.fr/IMG/pdf/Ref_-_Economie_de_l_environnement_en_2012.pdf
Publications scientifiques
BOULEAU Gabrielle. La gestion française des rivières et ses indicateurs à l’épreuve de la directive
cadre. Thèse pour l’obtention du grade de Docteur d’AgroParisTech. Soutenue le 8 juin 2007.
Paris : AgroParisTech.
KUHN Thomas Samuel (1962), The Structure of Scientific Revolutions,University of Chicago Press
NARCY Jean-Baptiste (2004), Pour une gestion spatiale de l’eau : comment sortir du tuyau ?,
Bruxelles: P.I.E. Peter Lang.
Autres publications
NARCY Jean-Baptiste,CHEVILLOTTE Gaëlle, POUXXavier (2010), « Elaboration et animation
d’une démarche prospective de réflexion à l’horizon 2027 au service du 10ème programme de
l’agence Seine-Normandie - Le « système agence » en Seine-Normandie et ses enjeux : un
éclairage rétrospectif », document préparatoire à l’atelier du 17 mai 2010 par le cabinet de
conseil AScA.
AScA (2013), « Un récit de la politique de restauration hydromorphologique de l’Agence de l’eau
RMC », octobre 2013.
AGENCE DE L’EAU SEINE-NORMANDIE (2015),« Comparaison financière faite par l’Agence de
l’eau Seine Normandie de deux politiques publiques : l’eau et la biodiversité », Note interne du
13 février 2015.
COMITE DE BASSIN RHIN-MEUSE,Motion n°2014/2 du 17 octobre 2014 relative au projet de
prélèvement par an sur le budget des agences de l’eau.
COMITE DE BASSIN RHONE-MEDITERRANEE,Motion du 19 octobre 2014 relative au projet de
prélèvement de 175 millions d’euros par an sur le budget des agences de l’eau.
Sites internet
Site du Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, rubriques « Eau et
biodiversité »/ « Eaux et milieux aquatiques »/ « La Directive cadre européenne sur l’eau ». 19
mars 2013. Disponible à l’adresse : http://www.developpement-durable.gouv.fr/Les-
objectifs.html

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LISTE DES ANNEXES
CHAPITREI :
Annexe 1 : Organismes rencontrés et leur échelle d’action..............................................................74
Annexe 2 : Illustration de la réforme de gouvernance en matière de biodiversité (Muller, 2015) ........75
CHAPITREII:
Annexe 3 : la procédure des Installations Classées pour la Protection de l’Environnement ................76
Annexe 4 : Calendrier prototypique d'une procédure ICPE..............................................................77
Annexe 5 : Procédure d’évaluation des incidences Natura 2000.......................................................76
Annexe 6 : Note de présentation des expérimentations « autorisation Unique ICPE » .......................77
Annexe 7 : L’indice de Biodiversité Potentielle..............................................................................83

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Annexe 1 : Organismes rencontrés et leur échelle d’action
Organisme Echelle d'action
Comité experts sur les aires protégées et les réseaux
écologiques européens - Conseil de l'Europe
Européenne
IRD Européenne
AScA Nationale
COMOP TVB Nationale
FNE (France Nature Environnement) Nationale
H&B (Humanité & Biodiversité) Nationale
UICN Nationale
Conseil Régional Nord-Pas-de-Calais Régionale
Conseil Régional Rhône-Alpes Régionale
DREAL Alsace Régionale
DREAL Bourgogne Régionale
DRIEE Régionale
LPO (Ligue Protectrice des Oiseaux) Régionale/Locale
Communauté d'Agglomération Hénin-Carvin Supra-locale
Pays du Ternois Supra-locale

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Annexe 2 : Illustration de la réforme de gouvernance en matière de biodiversité (Muller,
2015)

83. Page | 76
Annexe 3 : la procédure des Installations Classées pour la Protection de l’Environnement

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Annexe 4 : Calendrier prototypique d'une procédure ICPE
Le calendrier ci-après démontre la procédure « idéale » du développement d’un projet ICPE. Le calendrier ci-après ne présente ni les retards ni les contentieux
potentiels.
Operations 2015 2016
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Cadrage DREAL
Faune-Flore
Dérogation espèces protégées
Etude de dangers
Natura 2000
dossier ICPE
Dépôt dossier
Avis de l’Autorité
Environnementale
Transmission président du TA
Nomination CE
Publication avis
Enquête publique
Envoi du dossier au Conseil
Municipal et Serv. Adm.
Rapport du Commissaire Enquêteur
Complétions
Transmission préfet
Autorisation d'exploiter

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Annexe 5 : Procédure d’évaluation des incidences Natura 2000

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Annexe 6 : Note de présentation des expérimentations « autorisation Unique ICPE »
1. Contexte
Dans le cadre du CIMAP (Comité Interministériel de Modernisation de l’Action Publique), le
Gouvernement a décidé d’engager des expérimentations visant à simplifier certaines procédures
administratives.
Par ailleurs, les Etats Généraux de la Modernisation du Droit de l’Environnement ont
également conclu à la nécessité de simplifier les procédures du code de l'environnement tout en
maintenant le même niveau de protection de l'environnement. La fusion des procédures
environnementales applicables à un même projet a été proposée par plusieurs préfets et figure
dans la feuille de route des Etats généraux, un groupe de travail doit être constitué pour suivre et
évaluer les expérimentations mises en place à cet effet.
En application de ces orientations stratégiques, l'article 14 de la loi n°2014-1 du 2 janvier
2014 pour simplifier et sécuriser la vie des entreprises habilite le Gouvernement à prendre par
ordonnance les dispositions relatives à l’expérimentation dans certaines régions et pour une durée
de trois ans de deux types d’autorisations uniques concernant les installations classées pour la
protection de l’environnement (ICPE) soumises à autorisation :
- Pour les éoliennes et les installations de méthanisation, c’est à dire pour certaines
installations énergétiques faisant appel aux énergies renouvelables dont le permis de
construire relève de la compétence du préfet : fusion en une seule et même procédure
de plusieurs décisions qui peuvent être nécessaires pour la réalisation de ces projets :
autorisation ICPE, permis de construire, et éventuellement autorisation de défrichement,
dérogation « espèces protégées » et autorisation au titre du code de l’énergie.
L’autorisation – à l’issue de cette procédure d’instruction unique – sera délivrée (ou
refusée le cas échéant) par le préfet de département. Cette nouvelle procédure
d’instruction unique devrait être expérimentée dans les régions Bretagne, Basse -
Normandie, Champagne-Ardennes, Franche-Comté, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais
et Picardie.
- Pour les autres installations classées soumises à autorisation : fusion dans une seule et
même procédure de plusieurs décisions éventuellement nécessaires pour la réalisation
de ces installations : l’autorisation ICPE et éventuellement l’autorisation de défrichement
et la dérogation « espèces protégées ». Ceci devrait être expérimenté en Champagne-
Ardennes et en Franche-Comté, conjointement avec le « certificat de projet », autre
expérimentation concernant ces régions.
2. Objectif général :
La procédure d’autorisation ICPE est déjà largement intégrée dans la mesure où elle couvre
la plupart des aspects de protection de l’environnement et de la santé (prévention des pollutions de
toute nature, protection de la nature...), de prévention des nuisances et les questions de sécurité
(prévention des risques accidentels).
Il existe toutefois d’autres autorisations qui, dans certains cas, doivent être obtenues par le
porteur de projet auprès de l’Etat, parallèlement à l’autorisation ICPE, avant de pouvoir construire
et/ou exploiter :
 le permis de construire (qui relève du préfet pour les installations énergétiques),
 l’autorisation au titre du code de l’énergie pour les installations de production d’énergie de
plus de 30 MW (pour les éoliennes) ou 12 MW (pour les méthaniseurs),
 l’autorisation de défrichement lorsque le projet est en zone boisée,
 la dérogation à l’interdiction de destruction des espèces protégées lorsque le projet est de
nature à porter atteinte à l’objectif de préservation de ces espèces.
Ces autorisations visent des objectifs partiellement redondants avec ceux de l’autorisation ICPE.
Même si des actions sont déjà menées sous l’autorité des préfets pour assurer une
cohérence dans l’instruction de ces diverses autorisations (voir par exemple la circulaire sur
l’instruction des projets éoliens du 17 octobre 2011), la multiplication des procédures distinctes
pour un même projet constitue une source de complexité inutile, tant pour les porteurs de projets,

87. Page | 78
que pour les services de l’Etat. Cette multiplicité nuit par ailleurs à la lisibilité de l’action publique et
est également néfaste aux objectifs de protection de l’environnement dans la mesure où la
cohérence des décisions n’est pas garantie : ainsi une autorisation de défrichement peut être
octroyée pour une ICPE qui ne sera jamais autorisée, l’autorisation ICPE est délivrée
indépendamment de l’éventuelle atteinte aux espèces protégées...etc.
L’objectif visé est donc de rassembler, autour de la procédure d’autorisation ICPE, les
éventuelles autres autorisations entrant dans le champ de la protection de la nature et des
paysages dès lors qu’elles relèvent de la compétence de l’Etat.
L’objectif en matière de simplification est multiple :
 Réduire les délais pour le porteur de projet afin qu’il obtienne plus rapidement une décision
unique (autorisation ou refus) qui portera sur son projet global, plutôt que de voir se
multiplier les délais pour des autorisations successives. Il pourra ainsi plus rapidement
mettre en œuvre son projet si celui-ci répond aux exigences de protection. De même, les
projets non satisfaisants pourront être écartés, sans perte de temps. Le délai visé pour
statuer sur la demande d’autorisation est d'un an au maximum.
 Rationaliser la cohérence du dispositif afin qu’un projet puisse se voir autoriser en une fois
et non par décisions successives indépendantes. Cela assure une plus grande sécurité
juridique globalement au projet qui est autorisé ou refusé en une seule fois, et ne risque
plus de se voir refuser en fin de course une des autorisations nécessaires.
 Réduire les interlocuteurs pour le porteur de projet : le porteur de projet aura un
interlocuteur privilégié pour l’ensemble de son projet sous l’autorité du préfet de
département, l’Etat s’organisant en interne pour instruire la demande d’autorisation unique
sous ses différents aspects. Il déposera un dossier unique présentant les différents aspects
de son projet, qui fera l'objet d'une procédure d’instruction unique, d'une enquête publique,
de consultations unifiées. L’autorisation unique sera en outre délivrée en un seul acte par
une seule personne : le préfet de département.
Conformément aux principes actés lors des États Généraux de la Modernisation du Droit de
l’Environnement, l'autorisation unique - pour être obtenue - nécessitera le respect de l'ensemble
des prescriptions réglementaires qui s'appliquaient à chacune des autorisations fusionnées, ce qui
permet d'assurer le maintien des exigences environnementales.
De plus, en étant intégrée dans le cadre strict de la procédure d’autorisation ICPE, l’autorisation
unique permettra d’étendre à l’ensemble des aspects de protection qui faisaient l’objet de décisions
séparées, les caractéristiques particulières de cette procédure. En particulier, l’enquête publique et
les consultations porteront de manière cohérente sur l’ensemble de ces aspects permettant ainsi
d’associer plus efficacement l’ensemble des parties prenantes à la décision.
3. Dispositif proposé :
Les projets de textes prévoient les dispositions pour les deux types d’autorisation. L’ordonnance et
le décret précisent :
- Dans un titre I : les dispositions relatives aux installations énergétiques (éoliennes et installations
de méthanisation y compris les raccordements électriques et gaz)
- Dans un titre II : les dispositions relatives aux autres ICPE soumises à autorisation
Les deux procédures sont identiques, elles se distinguent l’une de l’autre en ce que la procédure
applicables aux installations énergiques comporte des dispositions relatives à la prise en compte du
permis de construire et de l’autorisation au titre du code de l’énergie. Toutefois, des dispositions
d'articulation entre le permis de construire et la seconde autorisation unique sont proposées afin de
rendre de la cohérence à l'action de l'Etat.
La procédure proposée pour l’autorisation unique est basée sur la procédure d'autorisation ICPE,
sous réserve des aménagements précisés par les textes. C’est donc le préfet de département qui

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délivrera l’autorisation unique, l'inspection des installations classées jouant le rôle de « service
ensemblier »
3.1. Dossier
Le dossier le plus complet (plans, étude d’impact, étude de dangers,…) est le dossier de demande
d’autorisation ICPE. Il est donc proposé de garder le principe que ce dossier, dont la constitution
est bien connue, reste le dossier de base pour la demande d’autorisation unique. Il est toutefois
proposé de simplifier ce dossier dans le cadre de la « grande » autorisation unique en supprimant
les dispositions de mise en cohérence avec d’autres demandes (permis de construire et
défrichement), mais également en supprimant la notice relative à l’hygiène et la sécurité des
travailleurs, pour la « grande » et la « petite » autorisation unique. La mise en place de cette
expérimentation peut être l’occasion de supprimer cette pièce du dossier, qui est prévue dans les
dossiers ICPE depuis plusieurs décennies, mais qui apparaît aujourd’hui redondante et non
directement utile dans la mesure où la protection des travailleurs est assurée séparément de
l’autorisation ICPE (ou de l’autorisation unique) directement dans le cadre du code du travail.
Il est apparu que les pièces demandées par ailleurs dans les dossiers de demande de permis de
construire, de défrichement, de dérogation espèces protégées ou d’autorisation au titre du code de
l’énergie peuvaint être inclues dans le dossier ICPE. C’est le cas de toutes les informations
cartographiques, des plans, mais aussi de l’étude des impacts particuliers sur les paysages, les
forêts et les espèces protégées qui ont vocation à être intégrés dans l’étude d’impact. Il est donc
simplement précisé que les éléments relatifs aux espèces protégées, à l’impact du défrichement, ou
à l’impact sur les réseaux de transport d’énergie doivent figurer dans l’étude d’impact.
In fine, les seuls éléments indispensables et non disponibles par ailleurs sont :
- Le projet architectural qui permet de juger de l’insertion du projet dans le paysage
local ;
- La destination des constructions ;
- La surface de plancher des constructions projetées ;
- Lorsque le terrain d’assiette comporte des constructions : la destination de es
constructions, leurs surface de plancher si ces constructions sont destinées à être
maintenues et si leur destination est modifiée par le projet.
- Les éléments nécessaires à la taxation au titre du permis de construire.
Il est proposé, pour la « grande » autorisation unique, que le porteur de projet
« éolien » puisse recueillir les différents accords obligatoires au titre de la défense
nationale, de la navigation aérienne et des radars, dès la phase de constitution du
dossier afin que le dossier puisse être mis à enquête publique plus efficacement.
Les dispositions éventuellement nécessaires relatives à la prévention des risques
sismiques, cycloniques, naturels et miniers sont supprimées, en laissant au préfet le
soin de les demander si nécessaire. Ceci implique qu’à défaut de décision préfectorale
en sens inverse, les éoliennes et installations de méthanisation peuvent être implantées
dans les zones soumises à ces aléas sans mesure de prévention.
3.2. Instruction
3.2.1. Phase de recevabilité
Afin de permettre la plus grande liberté d'organisation au niveau local des services de l'Etat, il est
proposé de ne pas décrire de manière détaillée dans la réglementation les modalités d'instruction
par les services de l'Etat et de laisser ces modalités d'organisation à la diligence des préfets. Après
avoir vérifié sous un mois que le dossier est formellement complet, les modalités d'association, en
tant que de besoin, des différents services aux différentes étapes d'instruction : recevabilité du
dossier de demande, élaboration de l'avis de l'autorité environnementale, avis sur le fond du
dossier, élaboration des prescriptions techniques de l'arrêté préfectoral seront ainsi définies

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localement en fonction de la nature du dossier de demande et des enjeux qu'il présente.
Les demandes d’accord éventuellement requis (architecte des bâtiments de France et opérateurs
radars : aviation civile, défense et météo) ont été inscrits dans cette phase de recevabilité (avant
enquête publique), de même que l’avis consultatif du CNPN quand il est requis. A défaut de
réponse dans le délai (2 mois), l’accord est réputé obtenu : ceci est inscrit dans l’ordonnance, les
dispositions législatives actuelles prévoyant un refus tacite.
Pour l’accord de l’ABF quand il est requis, ce délai est donc réduit de 3 mois (droit commun) à 2
mois : il apparaît en effet important que cette position puisse être exprimée en amont de l’enquête
publique. L'objectif est clairement affiché : pouvoir refuser rapidement un projet qui n'a aucune
chance d'aboutir, afin que le porteur de projet puisse s'investir dans un projet différent et ne pas lui
faire perdre son temps, mais aussi mettre à l'enquête publique un dossier qui comportera tous ces
avis. Le public, mieux informé, pourra participer plus utilement.
3.2.2. Phase de consultations
Les consultations se feront après la phase de recevabilité, c’est à dire une fois que les dossiers
auront été déclarés complet et régulier.
3.2.2.1. Consultation des conseils municipaux intéréssés
Le conseil municipal de la ou des communes d'implantation continuera de rendre un avis sur la
demande d'autorisation unique, comme il le faisait auparavant. Bien entendu, seront également
concernés toutes les conseils municipaux des communes dans le rayon d'affichage de l'installation.
3.2.2.2. Enquête publique
L’enquête publique est organisée dans les conditions des articles L. 123-1 et suivants du code de
l’environnement et des précisions du décret : le préfet n’a notamment plus que 15 jours pour
demander au président du Tribunal Administratif de désigner un commissaire et une fois cette
désignation faite, il a 15 jours pour décider de l'ouverture de l'enquête publique. L’enquête
publique portera donc notamment sur le projet globalement et sur les différents aspects qui font
l’objet de la demande d’autorisation : permis de construire, défrichement, énergie, installations
classées et espèces protégées. Le public sera donc amené à donner son avis sur tous ces aspects
de la demande en une fois, et non pas de façon morcelée, ce qui aura lui permettra d’avoir une
vision d’ensemble des enjeux de façon globale.
3.2.2.3. Commissions consultatives
Toutes les autres consultations deviennent facultatives. De même, la consultation du Coderst ou de
la CDNPS deviennent facultatives. Le préfet pourra en tant que de besoin, et en fonction des
enjeux locaux, saisir les commissions administratives qui sont susceptibles de rendre un avis
éclairant sur le projet.
3.3. Délais d'instruction
Des délais d'instruction sont fixés par la réglementation à différentes étapes. L'objectif fixé est une
instruction des dossiers de demande d’autorisation en 10 mois. Contrairement aux délais
actuellement fixés pour l'instruction ICPE, il est prévu que les délais soient comptés dès la première
réception du dossier, ce délai étant suspendu en cas de dossier incomplet, à compter de la
demande de complément et jusqu'à la réception de ces compléments.
La durée maximale globalement prévue pour la phase de recevabilité est fixée à 4 mois incluant la
vérification sous un mois du caractère complet du dossier et la production de l'avis de l'autorité
environnementale.
Autre nouveauté, la procédure prévoit la possibilité pour le préfet de refuser l'autorisation dès cette
phase, s’il apparaît que celui ci demeure manifestement insuffisant ou contraire à la
réglementation.

90. Page | 81
Le délai pour la phase de préparation de la décision préfectorale, une fois achevées les
consultations et l’enquête publique, est fixé au délai maximal de 3 mois. La prolongation de ce
délai est possible avec l’accord du demandeur s’il apparaît nécessaire d’améliorer le projet ou de
poursuivre la concertation. A l’expiration de ce délai, le projet fait l’objet d’un refus tacite.
3.4. Délais de recours des différentes autorisations fusionnées
Les modalités et délais de recours des différentes autorisations fusionnées divergaient. Pour
l’autorisation unique, il est proposé que soit mis en place des délais de recours spécifiques d’une
part à la décision d’autorisation en elle-même et d'autre part, aux prescriptions en tant que telles.
L’annulation de l’arrêté d’autorisation pourra être demandée dans un délai de deux mois à compter
de la notification (pour l’exploitant) ou de la publication (pour les tiers) dudit arrêté. Ce délai
correspond au délai de recours de « droit commun »
Il est proposé en revanche que les prescriptions fixées par l’arrêté préfectoral puissent être
contestées pendant six mois à compter de la mise en service de l’installation. Sauf pour les
éoliennes qui attendent que les recours soient purgées pour mettre en service .
Ce dispositif devrait permettre d’une part, d’assurer une plus grande sécurité juridique aux
autorisations délivrées aux porteurs de projet, tout en permettant aux tiers intéressés de faire
valoir que les prescriptions imposées sont insuffisantes.
En outre, il est proposé d’étendre le régime de plein contentieux des ICPE à cette nouvelle
autorisation. Le juge bénéficiera donc de pouvoirs étendus (refuser l’autorisation, délivrer
l’autorisation, et imposer des prescriptions, réformer l’autorisation...) pour l’ensemble des facettes
de l’autorisation alors que le défrichement, le permis de construire, et les dérogations espèces
protégées sont actuellement sous le régime de l’excès de pouvoir. Il est toutefois proposé de
préciser les pouvoirs du juge comme c’est le cas actuellement pour les décisions de permis de
construire.
3.5. Prescriptions complémentaires et contrôles
A noter, que comme c'est déjà le cas pour les autorisations préfectorales ICPE actuelles, les
prescriptions fixées par le préfet dans la décision d'autorisation pourront, en tant que besoin, être
complétées pour renforcer les mesures de prévention s'il apparaît que celles-ci sont insuffisantes.
Les textes habilitent l'ensemble des agents à contrôler ce qui relève de leur compétence en
application des textes actuels. De la même manière, les sanctions administratives seront proposées
par chacun des services concernés pour ce qui le concerne.
3.6. Caducité des différentes autorisations fusionnées
Le délai de caducité de trois ans des ICPE est repris pour l’autorisation unique. Ce délai pose des
difficultés particulières pour les projets éoliens lorsque les délais de réalisation des raccordements
électriques sont supérieurs. A cette fin, le projet de décret prévoit (en dehors de l’expérimentation
et pour une application immédiate à la France entière) la possibilité dans ce cas particulier de
prolonger ce délai pour l'autorisation ICPE, mais aussi pour le permis de construire.
3.7. Mesures de coordination entre « petite » autorisation unique (du titre II sans
PC) et permis de construire
Dans le cas où le permis de construire reste distinct de l’autorisation unique, il est proposé
d’ajouter les mesures de coordination suivantes :
- Le code prévoit déjà l’obligation de déposer simultanément les demandes ;
- Dans le cas où le permis de construire nécessiterait lui aussi une enquête publique, une
enquête publique conjointe organisée par le préfet est systématiquement réalisée (ceci
était une simple possibilité » ;

91. Page | 82
- Il est confirmé que le permis de construire peut être prononcé avant la décision de
l’autorisation unique, mais que son exécution est différée jusqu’à la fin de l’enquête
publique sur l’autorisation unique ;
- Le délai d’instruction du permis de construire (qui est normalement de 3 mois) est
prolongé jusqu’à 5 mois de façon à ce que le maire ne soit pas obligé de prendre une
décision sur un projet non stabilisé ;
- La consultation de l’ABF réalisée dans le cadre du permis de construire vaut également
pour l’autorisation unique et est transmise au préfet ;
- La réglementation actuelle prévoit que le Permis de Construire ne peut être délivré avant
l’autorisation de défrichement ce qui est en contradiction avec le fait que l’autorisation de
défrichement est intégrée à l’autorisation unique. On déroge donc à cette obligation dans
le cadre de l’expérimentation.

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Annexe 7 : L’indice de Biodiversité Potentielle

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