Guide du budget national haïtien

1. Juin 2017
Guide du citoyen sur le budget d’Haïti

2. Projet de loi
des Finances

3. 1. Qu’est-ce qu’un budget ?
2. Quelles sont les principales caractéristiques d’un budget ?
3. Combien existe-il de loi de finances ?
4. Comment est structuré le budget ?
5. Comment est voté le budget ?
6. Qui prépare le budget ?
7. Quelles sont les phases du cycle budgétaire ?
8. Les grandes étapes du processus de préparation du budget
9. Calendrier de préparation du budget selon le décret du 23 mai 2005
10. Ce que dit la Constitution du budget
11. Les principales entités impliquées dans la préparation du budget
12. Cadre d’élaboration du Programme d’investissements publics (PIP)
13. Répartition du budget national par secteur
14. Cadrage macroéconomique d’élaboration du budget
15. Financement du budget
16. Structuration des recettes
17. Les dépenses prévues
SOMMAIRE
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4. LISTE DES SIGLES UTILISÉS
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5. 1. Qu’est-ce qu’un budget ?
Un budget est un outil qui prévoit et autorise les recettes et les dépenses d’un
organisme pour une période donnée. En ce qui concerne l’État, le budget est
l’acte qui prévoit et autorise les dépenses et les recettes des organismes
publics. Il se présente sous la forme d'une loi : la loi de Finances. En d’autres
termes, le budget est un acte juridique et un instrument de gestion essentiel. En
tant que tel, son élaboration est fondamentale pour les raisons ci-après :
Le budget indique le montant des ressources pour conduire les activités
planifiées ;
Le budget exige de la rigueur quant aux résultats visés. En ce sens, le
cadre d’élaboration du budget peut mener à la révision des programmes d’ac-
tions ;
Le budget indique les échéances quant à la mise en branle des ressourc-
es ;
Le budget permet de contrôler les ressources et les dépenses en vue
d’identifier tout problème relatif à la réalisation des activités ;
Le budget constitue une base en ce qui concerne la responsabilité et la
transparence financière et par conséquent, le questionnement des irrégularités
de façon claire ;
Le budget sert de base pour la décision finale des bailleurs. Il leur
permet de confirmer la justesse et le degré de conformité des montants plani-
fiés.
La budgétisation s’avère être un exercice difficile qui nécessite de l’engage-
ment. La capacité d’un pays à réaliser les activités planifiées et à atteindre ses
objectifs de croissance et de développement dépend de la budgétisation. Les
participants à un processus de budgétisation doivent maitriser les paramètres
clés du budget. D’où l’idée de plusieurs niveaux de discussions autour de cet
outil avant le vote final. Cela va sans dire que, dans un pays donné, le budget
est l’affaire de chacun.
Chaque composante de la société devrait au moins comprendre le processus de
budgétisation, cerner les raisons de son importance et la façon de le contrôler.
Cela est d’autant plus important dans la mesure où le budget national consol-
ide les budgets de toutes les institutions publiques, une fois que ces dernières
aient réalisé leur propre budget pour leurs propres activités.
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6. 2. Quelles sont les principales caractéristiques d’un budget ?
A- Le budget est un acte juridique
Le budget est un acte juridique puisqu’il est présenté sous la couverture d’une
loi : la loi de finances. Cette dernière n’est cependant pas une loi ordinaire :
elle présente des particularités d’ordre formel (relatif à la forme, c’est-à-dire à
la manière dont elle est constituée) et d’ordre matériel (sa valeur de vérité,
entendue au sens de sa conformité au réel.
B- Le budget est un instrument de gestion
Le budget est l’instrument le plus important à la disposition du Gouvernement
pour atteindre les objectifs de croissance et de développement du pays. Il
reflète :
- Les politiques économique et sociale de l’État ;
- Les priorités arrêtées au regard des financements mobilisés ;
- L’effort financier consenti par l’État dans la gestion des affaires publiques et
l’exécution des politiques sectorielles.
3. Combien existe-il de loi de finances ?
On distingue la loi de finances initiale, les lois de finances rectificatives et les
lois de règlement.
Loi de finances initiale
Elle prévoit et autorise le programme d’actions du gouvernement, pour un
exercice fiscal, traduit en chiffres à travers un compte appelé « Budget général
». Ce compte regroupe toutes les ressources et toutes les charges de l’État.
Lois de finances rectificatives
Elles interviennent éventuellement, en cours d’exercice, pour modifier
certaines dispositions de la Loi de Finances de l’exercice en cours. Le décret
du 16 février 2005, portant sur la préparation et l’exécution des lois de finance,
traite des lois de finances rectificative, en ses articles 21 et 22, mais ne précise
pas la quantité de lois de finance rectificatives pouvant être adoptées.
Loi des règlements
Elle est un acte qui constate les résultats définitifs d’exécution de la loi de
finances de l’exercice. Elle tient compte des Lois de Finances rectificatives qui
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7. auraient été prises et elle est soumise au parlement.
4. Comment est structuré le budget ?
Le budget est structuré en deux grandes composantes :
a. Les voies et moyens qui comprennent les recettes domestiques, les dons et
le financement.
b. Les crédits budgétaires (allocations à concurrence desquelles les dépens-
es prévues, pour une entité administrative, peuvent être engagées) qui sont
divisées en dépenses courantes, dépenses de capital et amortissement de la
dette.
5. Comment est voté le budget ?
Le budget est voté par entité administrative et par titre de dépense.
L’entité administrative désigne toute institution publique faisant partie de l’ad-
ministration de l’État et qui relève d’aucune autorité de tutelle.
Le titre est le plus haut niveau de la classification par nature et correspond à de
grandes catégories économiques de dépenses (dépenses de personnel, de biens
et services, de transfert, d’investissement, etc.)
6. Qui prépare le budget ?
- Le Ministre de l’Économie et des Finances sous l’autorité du Premier Minis-
tre, en ce qui concerne les décisions stratégiques.
- La Direction Générale du budget de concert avec les sous-commissions
d’élaboration du budget, au niveau opérationnel.
Un ensemble de sous-commissions travaillent sur le budget au niveau du MEF.
Ce sont les sous-commissions de : cadrage macroéconomique, prévision des
ressources et analyse des crédits budgétaires. Chaque sous-commission a des
responsabilités bien définies.
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8. Sous-commission Responsabilités
Cadrage macroéconomique
Établir le cadre macroéconomique
Proposer un projet de lettre de cadrage
Prévision des ressources Établir les prévisions de ressources
budgétaires de l’État
Analyse des crédits budgétaires
Établir les perspectives budgétaires, sur la
base des travaux des sous–commissions de
cadrage macroéconomique et de prévision
des ressources budgétaires de l’État.
7. Quelles sont les phases du cycle budgétaire ?
Le cycle budgétaire comprend quatre phases :
a. La planification stratégique qui présente la vision du développement
à moyen et à long terme ;
b. L’élaboration du budget, l’allocation des ressources qui conduit au
Projet de Loi de Finances déposé au Parlement pour vote ;
c. L’exécution et le contrôle du budget par rapport aux prestations de
services et au suivi des dépenses ;
d. La reddition de comptes qui est une étape de vérification par la Cour
supérieure des comptes et du contentieux administratif (CSCCA).
8. Les grandes étapes du processus de préparation du budget
Ce processus se compose de deux (2) grandes étapes :
a. Une phase de préparation globale où, sous la direction du Ministère
de l’Économie et des Finances (MEF), est préparée la lettre de Cadrage, dans
laquelle sont exposés les perspectives budgétaires globales et les plafonds
indicatifs de dépenses par ministère qui seront adoptés en Conseil des minis-
tres.
b. Une phase de préparation détaillée composée des conférences
budgétaires au cours desquelles les ministères sectoriels effectuent les arbi-
trages intra sectoriels dans les limites des plafonds indicatifs soumis lors de la
phase de cadrage.
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9. 9. Calendrier de préparation du budget selon le décret du 23 mai 2005
(Ce calendrier détermine, pour chaque exercice fiscal, les phases d’élabora-
tion, du vote et de la publication de la loi de Finances du plus prochain exer-
cice fiscal)
Le cycle de préparation du budget dure un an. Il commence le 15 octobre et se
termine le 30 septembre de l’année suivante.
15 Octobre
Sur la base des orientations de politique économique définie par le Gouver-
nement, de l’évolution escomptée des indicateurs économiques et sociaux et
des estimations de recettes établies par les organismes de perception, l’office
du budget, en collaboration avec les services compétents du ministère de la
Planification et de la Coopération externe détermine les perspectives
budgétaires.
5 Novembre
Approbation des perspectives par le Premier ministre et le ministre chargé des
Finances et délibérations en Conseil des ministres.
15 Novembre
Les activités à reconduire sont discutées et approuvées en Conseil des minis-
tres.
30 Novembre
Lettre circulaire du Premier ministre à chaque ministère et organisme auto-
nome définissant les grandes lignes de la politique budgétaire et rappelant les
normes et contraintes d’estimation des crédits.
15 Janvier au 1er Février
Transmission au ministère de l’Économie et des Finances des propositions de
budget des ministères et organismes autonomes, les propositions de crédits
d’investissement sont également transmises au ministère de la Planification et
de la Coopération externe.
15 Mars
Première phase des conférences budgétaires conjointes pour l’examen des
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10. propositions de budget détaillées sous la coordination du ministère de l’Écon-
omie et des Finances.
30 Mars
Approbation des résultats des conférences budgétaires conjointes par le Con-
seil des ministres
1er Avril
Lettre du Premier ministre aux ministères, organismes autonomes et à la Cour
supérieure des comptes et du contentieux administratif.
15-30 Avril
Deuxième phase des conférences budgétaires.
1er – 15 Mai
Préparation du projet de loi de Finances
16 Mai
Transmission en Conseil des ministres pour délibération.
30 Mai
Approbation du projet de loi de Finances par le Conseil des ministres.
1er Juin
Transmission pour avis du projet de loi de Finances à la Cour supérieur des
comtes et du contentieux administratif.
15 Juin
Rapport formulant l’avis de la Cour supérieure des comptes et du contentieux
administratif sur le projet de loi de Finances.
30 Juin
Dépôt du projet de loi de Finances au Parlement.
2e lundi de Septembre
Vote de la loi de Finances par le parlement
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11. 28 Septembre
Promulgation de la loi de Finances par le président de la République.
30 Septembre
Publication de la loi de Finances au journal Le Moniteur
!
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Figure # 1 : Le cycle budgétaire
Source: Ministère de l’Économie et des Finances

12. 10. Ce que dit la Constitution du Budget
La Constitution haïtienne amandée traite des Finances Publiques au niveau du
titre VII, à travers les articles 217 à 233. Elle aborde respectivement :
La composition et la structure de gestion des finances publiques
Il y a lieu de distinguer deux niveaux de finances, national et local, dans une
optique de décentralisation. Désormais, la gestion de ces fonds n’est plus
assurée par le ministère qui s’y rapporte, en l’occurrence le MEF, mais par «
des organismes et mécanismes prévus à cet effet ». Obligation est toujours
faite à l’Exécutif de se faire assisté en ce qui relève de la répartition des financ-
es locales. (Article 217)
La provenance de certaines ressources nationales et le cadre légal les
régissant
La loi établit tout impôt au profit de l’État avec le consentement des Collectiv-
ités territoriales (Article 218) et les considérations de faveur quant à l’impôt.
(Article 219)
Les mesures d’ajustement par rapport aux salaires des fonctionnaires
L’application de ces mesures se fait sur une base légale et les pensions, autre-
fois indexées sur le coût de la vie ne le sont désormais qu’en fonction du «
rythme de l’augmentation des émoluments des fonctionnaires de l’État ».
(Article 220)
Les obligations faites aux fonctionnaires publics rémunérés par l’État
Le cumul de postes est acceptable sauf pour ceux de l’Enseignement et ce, «
sous réserves des dispositions particulières ». (Article 221)
Les procédures se rapportant à l’élaboration, l’exécution et le contrôle
du budget
Elles sont définies par les Lois sur le budget et la comptabilité publique (Arti-
cles 222). En outre, le rôle de contrôleur de l’exécution du budget n’est plus
attribué seulement à la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux
Administratif et à l’Office du Budget mais également au Parlement et « toutes
autres institutions prévues par la loi ». (Article 223)
La forme et les procédés de vote du budget
Le budget est libellé en Chapitres, Sections et Articles et doit être voté article
par article. (Article 227)
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13. La gestion et le contrôle des comptes du Trésor Public
Ce rôle de gestion revient au MEF (Article 227.2) et le contrôle relève du
Parlement et de la CSCCA. (Article 227.3) Par ailleurs, la fermeture de ces
comptes pour chaque année fiscale écoulée et du budget général de l’État est
une prérogative du Corps Législatif. (Article 228)
Les mesures en cas de dépassement de l’échéance d’arrêt du budget
Dans un tel cas, ce budget sera arrêté jusqu’au moment du vote et de l’adop-
tion du nouveau budget. (Article 231)
Les mesures en cas de non-vote du budget
Si une telle situation est provoquée par l’Exécutif, les Parlementaires seront
convoqués par celui-ci « en session extraordinaire à seule fin de voter le
budget de l’État ». (Article 231.1)
Les cas de subvention
Une subvention partielle ou totale par le Trésor Public implique la mise au
point de « budgets spéciaux et des systèmes de traitements et salaires approu-
vés par le Pouvoir Exécutif ». (Article 232)
Les mesures additionnelles de contrôle du budget
Ces mesures renvoient à l’élection, au début de chaque session ordinaire,
d’une commission de Parlementaires ayant comme tâche de contrôler
sérieusement et de façon permanente les dépenses publiques. Les rapports de
ces commissions serviront quand il s’agira de donner décharge aux ministres.
(Article 233)
11. Les principales entités impliquées dans la préparation du budget
Il y a tout un cadre institutionnel entourant le processus de préparation du
budget. Un ensemble d’entités interviennent dans le processus et chacune a
des responsabilités bien définies.
Primature
- Préparation de la lettre de cadrage
Ministère de l’Économie et des Finances
- Intervient dans la phase de cadrage du budget ;
- S’occupe du volet fonctionnement du budget ;
- Prend en charge la consolidation du budget ;
- Assure le contrôle a priori des dépenses à effectuer ;
- Prend en charge la mobilisation des ressources internes.
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14. Ministère de la Planification et de la Coopération externe
- Participe au cadrage macroéconomique ;
- Élabore le Programme d’investissement public (PIP) ;
- Assure le suivi et l’évaluation du PIP ;
- Intervient au niveau de la mobilisation de l’aide publique au dévelop-
pement.
Les Ministères et Autres Institutions
- Prennent en charge l’élaboration du PIP au niveau sectoriel ;
- Mettent en œuvre le PIP sectoriel ;
- Satisfont à l’obligation de reddition de comptes.
Parlement
- Assure le vote du budget ;
- Assure le contrôle de l’exécution du budget.
Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif (CSCCA)
- Assure le contrôle a posteriori de l’exécution du budget.
La Présidence
- Assure la promulgation du budget dans le journal official Le Moniteur.
La Commission nationale des marchés publics (CNMP)
- Coordonne la passation des marchés publics.
12. Cadre d’élaboration du Programme d’investissements publics
(PIP)
Le budget de la République d’Haïti est élaboré en ayant pour cadre : le Plan
stratégique de développement d’Haïti (PSDH). À partir des priorités définies
dans le PSDH, des plans triennaux d’investissement (PTI) ainsi que le
Programme d’investissement public (PIP) sont élaborés.
Le PSDH comprend quatre piliers :
- la refondation territoriale ;
- la refondation économique ;
- la refondation sociale ;
- la refondation institutionnelle.
Chaque pilier absorbe une partie du PIP pour l’année en cours.
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15. 13. Répartition du budget national par secteur
Le budget national est divisé en quatre secteurs : le secteur économique, le
secteur politique, le secteur social et le secteur culturel.
Chaque secteur regroupe un ensemble de ministères et institutions. Ce sont :
- Secteur économique (MPCE, MEF, MARNDR, MPTPTC, MCI, ME,
MT) ;
- Secteur politique (Présidence, Primature, MJSP, MICT, MD) ;
- Secteur social (MENFP, MAST, MSPP, MCFDF, MJSAC)
- Secteur culturel (MCultes, MCulture, MCommunication)
14. Cadrage macroéconomique d’élaboration du budget
A travers le budget, le gouvernement estime les charges et les ressources
établies à partir d’une évaluation du rendement de chaque source de recettes
compte tenu des données économiques les plus récentes. Ce calcul se fait dans
un contexte macroéconomique où interviennent quatre éléments fondamen-
taux, à savoir la situation à l’échelle internationale, les chiffres sur les recettes
fiscales, l’accroissement prévisionnel du produit intérieur brut (PIB) et les
effets des nouvelles législations fiscales.
Par exemple, à l’élaboration du budget, le gouvernement peut se référer aux
prévisions de croissance du PIB d’Haïti réalisées par le Fonds monétaire inter-
national (FMI) ou l’Institut haïtien de statistique et d’informatique (IHSI).
Outre le PIB, d’autres indicateurs considérés dans le cadrage mac-
roéconomique sont, par exemple, l’inflation, le taux de change, le prix du baril
de pétrole et le déficit budgétaire.
15. Financement du budget
Pour financer le budget de la République, l’État doit avoir des rentrées de
fonds, lesquelles proviennent principalement de trois sources :
- les recettes courantes ;
- les dons ;
- le financement.
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16. Recettes courantes
Au niveau des recettes courantes, il y a les recettes internes et les recettes
douanières. Les sources de rentrées pour les recettes internes sont : les impôts
sur le revenu, les droits d’accise , la taxe sur le chiffre d’affaires et les autres
taxes. Les recettes courantes sont collectées par la Direction générale des
impôts (DGI).
Les recettes douanières sont les taxes perçues à l’exportation ou à l’importa-
tion de marchandises. Les recettes douanières sont perçues par l’Administra-
tion générale des Douanes (AGD).
Les dons
En ce qui concerne les dons, ils peuvent venir sous deux formes : l’appui
budgétaire et l’aide projets. L’appui budgétaire est un financement accordé au
gouvernement, qui a la latitude de les allouer en fonction de ses priorités. Pour
l’aide au projet, il s’agit d’un financement, à travers lequel le bailleur finance
directement un projet qui va apparaître dans le budget national. Cependant,
l’argent ne passe pas par le trésor public.
Financement
Le financement provient sous trois formes : les tirages sur emprunt, les bons
du trésor et les autres financements internes de projets.
Les tirages sur emprunt représentent des fonds provenant des prêts contractés
par l´État haïtien et qui sont utilisés pour financer le budget. Par exemple, les
tirages sur emprunt liés au Petrocaribe ont constitué une des principales sourc-
es de financement du budget de la République de 2007 à 2016.
En ce qui concerne les bons du Trésor, ce sont des titres émis par l’État qui
permettent à un particulier de placer son argent dans un compte du trésor et de
bénéficier d’un intérêt sur ce dépôt. L'acheteur d'un bon du Trésor se retrouve
donc en position de créancier de l'État. L'État s'engage alors à rembourser
l'acheteur à une échéance déterminée, et avant à cette échéance, à lui verser
régulièrement des intérêts.
16. Structuration des recettes
Au niveau de la structure des recettes de l’État, les recettes internes (collectées
par la DGI) représentent généralement la principale source de rentrées de
fonds pour financer le budget. Elles oscillent en effet autour de 50 % dans les
budgets pour les exercices fiscaux 2015-2016 et 2016-2017. Les dons arrivent
en deuxième position. Les recettes douanières et le financement tournent en
général à un niveau proche des 15 %.
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17. Il est important de s’intéresser à la source des crédits budgétaires, car cela
permet de mesurer le degré de dépendance du pays vis-à-vis de l’extérieur.
Depuis trois ans, les ressources externes représentent entre 25 % et 40 % du
budget national. Par conséquent, la majeure partie des ressources mobilisées
pour financer le budget provient des ressources internes.
17. Les dépenses prévues
Les dépenses de l’État sont réparties en dépenses courantes et en dépenses de
capital. Les dépenses courantes, nécessaires pour maintenir l’appareil admin-
istratif de l’État au quotidien, sont les salaires des fonctionnaires publics
(nommés et contractuels), les frais pour le fonctionnement des administra-
tions, les transferts et subventions et les intérêts de la dette. Tandis que les
dépenses en capital concernent les investissements publics à travers les
programmes et projets, les immobilisations et l’amortissement de la dette
publique : ce sont des dépenses qui peuvent avoir un impact sur le long terme
1 Le droit d’accise est un impôt indirect perçu sur la consommation, parfois aussi sur le commerce de certains produits, tels l’alcool,
le tabac.
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18. Sources :
- Ministère de l’Économie et des Finances (MEF)
- Ministère de la Planification et de la Coopération Externe (MPCE)
- Group Croissance S.A.
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Ce document a été rendu possible grâce à l’appui généreux du peuple améric-
ain à travers le projet « Renforcer la transparence dans le processus budgétaire
haïtien» de l’Agence des États-Unis pour le développement international
(USAID).
Le contenu relève de la seule responsabilité de Group Croissance et ne reflète
pas nécessairement les points de vue de l’USAID ou du Gouvernement des
États-Unis.
This document was made possible by the generous support of the American
people through the United States Agency for International Development
(USAID) « Increased Accountability in Haiti’s Budgetary Process » project.
The contents are the responsibility of “Group Croissance” and do not necessar-
ily reflect the views of USAID or the United States Government.
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19. “Renforcer la transparence dans
le processus budgétaire haïtien”
Bidjè peyi a, se zafè
chak sitwayen ayisyen.