Relations des collectivités / associations et problématiques des marchés publics

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Relations
collectivités/associations
22 janvier 2015
Rudy Jardot
Expert-comptable diplômé

Sommaire
Introduction
1. La subvention – Définition
2. La subvention au regard de la réglementation Européenne
3. La subvention – Les conditions d’octroi
4. La subvention - Les conditions de légalité du versement
5. Les obligations de la collectivité liées à la subvention
6. Les obligations de l’association à l’égard de la collectivité
7. La requalification de la subvention
8. Les autres relations spécifiques
9. La gestion de fait
10. Les risques pénaux
11. Le pouvoir de contrôle des fonds confiés

Relations collectivités/associations
Introduction
En 2011, 61 % des associations perçoivent un
financement public, subvention ou commande
publique contre 69% en 2005.
Le développement des associations s’est surtout appuyé
dans la période récente sur les ventes de prestations qui
ont augmenté à un rythme annuel de 6,3 %
Données : « Le paysage associatif français – mesures et évolutions ».
2e édition. Dalloz Juris éditions, 2013.

Introduction
Données : « Le paysage associatif français – mesures et évolutions ».
2e édition. Dalloz Juris éditions, 2013.
• Il est noté une progression importante des
ressources privées par rapport aux financements
publics.
• La participation des usagers passe de 32% à 36%.
Cette évolution est nécessaire pour faire face à la
baisse des financements publics.
• Pour trouver de nouvelles sources de
financements, certaines associations se sont
tournées vers la commande publique

Introduction
Activités
Associations
Social
Culturel
Sportif
Collectivités
Usagers
(…)
Le Code général des collectivités territoriales
mais aussi des textes multiples et variés
L’encadrement juridique est nécessaire pour la
légalité, définir les obligations de chacun et les
responsabilités
Mener des actions dans le
cadre des politiques
publiques définies par les
collectivités, en mobilisant
des compétences
spécifiques à moindre coût
et en réalisant une
évaluation des réalisations
par rapport aux objectifs
attendus.

1. La subvention - Définition
• Avant la loi sur l’Economie Sociale et Solidaire (loi n° 2014-856 du 31
juillet 2014), il n’existait pas de définition légale de la subvention.

• Dans le cadre de ses travaux, le groupe de travail de la Conférence
Nationale de la Vie Associative (CNVA) avait proposé une définition de
la subvention :
« Qu’elle s’accompagne ou non d’une convention, la subvention constitue une contribution
financière de la personne publique, accordée à la demande du bénéficiaire et justifiée par des
considérations relevant de l’intérêt général, sans que cette contribution constitue le prix d’une
prestation de services ou d’une fourniture de biens directement apportée à la personne
publique.
La subvention peut être allouée globalement pour contribuer au financement de l’activité de
l’organisme subventionné, ou répondre à un besoin spécifique correspondant à un objet
précis, conçu et mis en œuvre par le bénéficiaire. Ce projet peut lui-même porter sur une
opération d’investissement ou sur une action en lien avec les politiques et l’utilité publique.
Dans tous les cas, le régime juridique et financier de la subvention ne relève pas du Code
des marchés publics. Il est déterminé par les dispositions réglementaires le régissant,
complétées, le cas échéant, par les stipulations contractuelles liant le bénéficiaire et la
personne publique. »

• La circulaire du 3 août 2006 portant manuel d’application du Code des
marchés publics (JO n° 179 du 4 août 2006 page 11665)
La subvention constitue « une contribution financière de la personne
publique à une opération justifiée par l’intérêt général, mais qui est initiée
et menée par un tiers. Il s’agira d’une subvention si l’initiative du projet
vient de l’organisme bénéficiaire et si aucune contrepartie directe n’est
attendue par la personne publique du versement de la contribution
financière (…) »

• La circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs
publics et les associations, dite Fillon :
« la subvention caractérise la situation dans laquelle la collectivité apporte
un concours financier à une action initiée et menée par une personne
publique ou privée, poursuivant des objectifs propres auxquels
l’administration, y trouvant un intérêt, apporte soutien et aide ».

La loi Economie Sociale et Solidaire définit la subvention :
– le principe : « ensemble des contributions (financières, matérielles
ou en personnel) ».
– l'objectif : « pour la réalisation d’une action, d’un projet
d’investissement, le développement d’activité ou le financement
global de l’activité de l’organisme bénéficiaire ».
– l'origine : attribuée par les autorités administratives (et les
organismes chargés de la gestion d'un service public industriel et
commercial).
– la différence entre la subvention et la commande publique : les
actions, projets ou activités subventionnées « sont initiés, définis et
mis en œuvre par les organismes bénéficiaires » et ils ne peuvent «
constituer la rémunération de prestations individualisées répondant
aux besoins propres des autorités qui les accordent ».

• Réponse ministérielle publiée au Journal Officiel de l’Assemblée Nationale du
31 mars 1979 page 2061 : « il n’existe toutefois aucun droit pour une
association d’obtenir une aide financière de l’Etat ou d’une autre collectivité
publique, et si une telle aide est accordée en considération de l’intérêt général
qui s’attache aux activités d’une association, sa délivrance est subordonnée
aux formalités et aux contrôles liés à toute forme d’utilisation des deniers
publics. »
• Article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 de la loi relative à l’économie sociale et
solidaire précise bien qu’il s’agit de « contributions facultatives ».
Subvention
FacultativeDiscrétionnaire
Droit à subvention Pas de droit à renouvellement
d’une subvention

2. La subvention au regard de la réglementation
Européenne
Problématique de la réglementation Européenne sur la subvention :
• Au niveau de la réglementation Européenne, une association est
souvent qualifiée d’entreprise.
• Une subvention peut donc être considérée comme une forme d’aide.
• Il est nécessaire de savoir si l’association subventionnée a une activité
économique.
• Si tel est le cas, l’association sera donc considérée comme une
entreprise et donc par là même soumise à la réglementation ad hoc
(notamment la règle des minimis).

Problématique de la réglementation Européenne sur la subvention :
• Il peut être considéré que la quasi-totalité des associations a une
activité qualifiée d’économique, et ce même si la structure est à but non
lucratif.
• La notion d‘activité économique doit s’entendre de l’existence ou de la
possibilité d’existence de concurrence.
• Cela a pour conséquence que chaque « subvention » entre dans le
champ des aides d’Etat.
Européenne

• Les aides doivent s’inscrire dans un cadre bien précis :
– 1. Rentrer dans le champ d’application des articles L. 1511-2 et
suivants du CGCT (c'est-à-dire avoir pour objet la création ou
l’extension d’activités économiques)
– 2. Soit rentrer dans un régime général d’exemption, soit entrer dans
le règlement de minimis et se cantonner à 200 000 € sur 3
exercices fiscaux (toute aide comprise y compris les mises à
disposition)
• Si ce montant est dépassé, il faudra des compensations de service
public, et on entre alors dans le régime des SIEG (montant du seuil
porté à 500 000 €).
Européenne

• Le règlement communautaire ne s’applique pas à une association qui
n’a pas d’activité économique.
• Dans l’hypothèse d’une double activité, la collectivité peut orienter sa
subvention et financer une ou des actions entrant dans la partie non
économique de son activité. Le financeur public doit veiller à bien
flécher et contrôler l’utilisation de la subvention de façon à être certain
de sa bonne affectation.
Européenne

• Le refus d’octroi d’une subvention n’a pas à être motivé.
• Le Conseil d’Etat a été amené à préciser qu’ « aucune disposition de la
loi du 11 juillet 1979 n’imposait la motivation desdites décisions
refusant la subvention sollicitée ; en particulier, l’attribution d’une
subvention ne constitue pas un droit pour les personnes remplissant les
conditions légales pour l’obtenir. »
(Conseil d’Etat, 25 septembre 1995, n° 155970, Association CIVIC).

• L’octroi d’une subvention ne donne aucun droit à versement l’année
suivante.
« S’agissant du refus de l’octroi d’une subvention à une association qui en aurait
formulé la demande auprès d’une collectivité locale, il ne peut être assimilé à une
décision administrative individuelle défavorable, au sens de l’article 1er de la loi n°
79-587 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des
relations entre l’administration et le public. L’obligation de motivation du refus
d’accorder une subvention ne s’impose donc pas légalement. Enfin il convient de
rappeler que l’octroi d’une subvention est un pouvoir discrétionnaire de
l’assemblée délibérante de la collectivité locale, l’octroi antérieur d’une subvention
annuelle ne conférant aucun droit à son renouvellement. »
(Réponse ministérielle publiée au Journal Officiel du sénat du 14 juin 2001 page
2013).

• Si la collectivité malgré tout décide de motiver son refus, ce dernier ne
doit pas être discriminant et fondé sur un motif étranger à l’intérêt
général.

• Pour qu’une subvention soit régulièrement versée et qu’elle ne risque
pas l’annulation, il y a un certain nombre de critères à respecter et de
conditions à remplir :
– La déclaration de l’association
– L’existence d’un intérêt local
– La motivation de la subvention
– La nécessité d’une délibération
– L’attribution de la subvention
– La rédaction d’une convention dans certains cas
4. La subvention - Les conditions de légalité
du versement

Déclaration de l’association :
• L’association doit être régulièrement déclarée.
• En effet, à la lecture combinée des articles 5 et 6 de la loi du 1er juillet
1901 relative au contrat d’association, il apparait que pour qu’une
association puisse valablement avoir la capacité juridique, elle doit
avoir été rendue publique.
du versement
Associations
Associations
non déclarées
Associations
déclarées
Associations
reconnues d'utilité
publique

Existence d’un intérêt local :
• Le fait que le versement d’une subvention dépende de l’intérêt local
résulte de l’article L. 2121-29 du CGCT selon lequel « le conseil
municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune(…) »
• Un EPCI ne pourra intervenir au bénéfice d’une association que dans le
cadre de ses compétences statutaires.
• Le ministre a tenté d’en définir les contours dans une réponse publiée
au Journal Officiel de l’Assemblée Nationale du 17 mai 1999 page
3004. Il écrit ainsi qu’ « il n’existe pas de définition précise de cette
notion, néanmoins ses contours ont été progressivement définis par la
jurisprudence. A cet égard, en l’état actuel, la légalité de l’intervention
d’une collectivité au titre de sa compétence générale est subordonnée
à l’existence d’un intérêt public […] répondant aux besoins de la
population de la collectivité et doit être gouverné par le principe de
neutralité dans un conflit. »
du versement

• Avant la loi n° 2007-147 du 2 février 2007 relative à l’action extérieure
des collectivités territoriales et de leurs groupements, toutes les
subventions que les collectivités versaient suite à un drame survenu à
l’étranger étaient par nature irrégulières.
• Suite au tsunami survenu en décembre 2006 en Thaïlande et devant
cette situation, il avait été demandé aux Préfets de ne pas déférer les
subventions votées et accordées par les communes au bénéfice
d’associations humanitaires œuvrant en Thaïlande.
du versement

• « Dans le respect des engagements internationaux de la France, les
collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre
ou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de
coopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire.
(Article L. 1115-1 du CGCT)
• A cette fin, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, le
cas échéant, conclure des conventions avec des autorités locales
étrangères. Ces conventions précisent l'objet des actions envisagées et
le montant prévisionnel des engagements financiers. Elles entrent en
vigueur dès leur transmission au représentant de l'Etat dans les
conditions fixées aux articles L. 2131-1, L. 2131-2, L. 3131-1, L. 3131-2,
L. 4141-1 et L. 4141-2. Les articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1
leur sont applicables. »
du versement

• La loi du 9 décembre 1905 précise bien que les collectivités ne peuvent
pas subventionner le culte.
du versement

Motivation de la subvention :
• L’article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 impose une affectation et donc
une motivation au versement de la subvention.
• La subvention doit être « justifiée par un intérêt général et destinée à la
réalisation d’une action ou d’un projet d’investissement, à la
contribution au développement d’activités ou au financement global de
l’activité de l’organisme de droit privé bénéficiaire. »
du versement

Nécessité d’une délibération :
• Le versement d’une subvention est conditionné par l’existence d’une
délibération.
• Le premier alinéa de l’article L. 2311-7 du CGCT précise que
« l’attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du
vote du budget. »
du versement

L’attribution de la subvention :
• L’article L. 2311-7 du CGCT précise que
« L'attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du vote du
budget.
Toutefois, pour les subventions dont l'attribution n'est pas assortie de conditions
d'octroi, le conseil municipal peut décider :
• 1° D'individualiser au budget les crédits par bénéficiaire ;
• 2° Ou d'établir, dans un état annexé au budget, une liste des bénéficiaires
avec, pour chacun d'eux, l'objet et le montant de la subvention.
• L'individualisation des crédits ou la liste établie conformément au 2° vaut
décision d'attribution des subventions en cause. »
• Ainsi soit chaque versement donne lieu à délibération, soit, pour des
subventions non conditionnées (donc forcément inférieures à 23 000 €), il est
possible d’individualiser au budget et l’attribution est quasi « automatique ».
du versement

• Le ministre résume l’attribution de la subvention ainsi :
« Les règles relatives au versement des subventions ont été clarifiées à compter
de l’exercice 2006 lors de la simplification de l'instruction budgétaire et comptable
M14. Le principe demeure que le versement d'une subvention fait l'objet de deux
délibérations distinctes. La première a pour objet de prévoir l'ouverture des crédits
au budget sans individualisation et la seconde a pour objet d'octroyer la
subvention, cette délibération étant la seule créatrice de droit pour le tiers recevant
la subvention. Toutefois, les communes et leurs établissements ont désormais le
choix d'individualiser au budget les subventions non assorties de conditions
suspensives d'attribution. Cette individualisation aura pour conséquence juridique
que les crédits ainsi individualisés vaudront attribution de la subvention au tiers
bénéficiaire. »
(Réponse ministérielle publiée au Journal officiel de l’Assemblée Nationale du 2
mai 2006 page 4736)
du versement

• La décision étant créatrice de droits, elle ne pourra en cas d’illégalité
être retirée que dans le délai de 4 mois à partir du moment où elle
devient exécutoire.
• Ce qui signifie que si ce délai est dépassé, la décision acquiert un
caractère définitif et donne droit au versement de la subvention.
(Cour administrative d’appel de bordeaux, 9 décembre 2008, n°
07BX01808, commune d’Aubusson).
du versement

La rédaction d’une convention dans certains cas :
• L’alinéa 3 de l’article 10 de la loi n° 2000-321 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations précise que «
L'autorité administrative ou l'organisme chargé de la gestion d'un
service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de
l'article 9-1 qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention
dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec
l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le
montant, les modalités de versement et les conditions d'utilisation de la
subvention attribuée »
• Ce seuil est de 23 000€ (décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris pour
l'application de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et
relatif à la transparence financière des aides octroyées par les
personnes publiques)
du versement

La rédaction d’une convention dans certains cas :
• A minima, la convention doit comprendre des objectifs, des moyens,
des outils, des engagements et des sanctions en cas de non-respect
des clauses de la convention.
• Dorénavant et en vertu des dispositions combinées des articles 9-1 et
10 de la loi du 12 avril 2000, les mises à disposition gratuites doivent
être valorisées et prises en compte dans ce fameux seuil.
• S’agissant des mises à disposition de locaux il est de toute façon plus
que conseillé de signer une convention avec l’association de façon à
garantir les droits et obligations de chacune des parties.
du versement

• La collectivité doit se soumettre à certaines obligations dès lors qu’elle
envisage de financer une association par subvention :
– Procéder à différents contrôles
– Mettre à disposition du public certains documents
– Transmettre les comptes certifiés au Préfet

Les différents contrôles :
• Dans le cadre de la bonne gestion des deniers publics, la collectivité
doit contrôler le bon usage des fonds versés.
• Elle doit s’assurer que l’affectation des sommes est conforme, sous
peine de quoi l’association se verrait obligée de rembourser les
sommes allouées.
• A ce titre, l’article L. 1611-4 alinéa 1 du CGCT prévoit que « Toute
association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être
soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l'a accordée ».

• La collectivité est libre de demander tout document qu’elle estime
nécessaire pour justifier l’utilisation de la subvention. Une convention
peut prévoir les modalités de ce contrôle mais ce n’est pas une
condition sine qua none.
• De la même façon si une convention d’objectifs existe et qu’elle ne
prévoit pas les modalités de contrôle, cela n’empêche pas, de par
l’existence de la disposition législative, que les élus demandent la
production de tel ou tel document, étant entendu que ledit document ne
soit pas inutile et que sa production est possible.
• Le contrôle peut également s’effectuer sur place.
• Concrètement, la collectivité doit pouvoir être mise à même de contrôler
la bonne utilisation des fonds.

• L’article L. 1611-4 alinéa 2 du CGCT rend obligatoire la transmission «
à l’autorité qui a mandaté la subvention d’une copie certifiée du budget
et des comptes de l’association, ainsi que de tout document faisant
connaitre les résultats de l’activité. »
• La collectivité peut effectuer un contrôle préalable dans la phase
d’instruction de la demande de financement.
• La demande d’information doit être directement liée à l’action financer .
Le conseil d’Etat a jugé que l’autorité communale « ne peut pas de
prendre connaissance de la liste des adhérents d’une association, dans
le cadre de l’instruction d’une demande de renouvellement de la
subvention. » (Conseil d’Etat, n° 182912, 28 mars 1997, Solana)
• Elle peut aussi contrôler en cours d’exercice ou après l’exercice, la
bonne utilisation de la subvention.

• Si la collectivité se rendait compte d’une affectation non conforme, elle
serait dans l’obligation de demander la restitution des sommes versées.
• Outre l’intérêt local, la collectivité doit aussi s’assurer de la logique
financière du projet.
• Si toutefois l’association refusait de transmettre les documents
demandés, la collectivité est alors fondée à ne pas verser la
subvention, voir s’en demander la restitution.

• L’utilisation des subventions dépend notamment des conditions fixées
par la personne publique qui est à l’origine du versement des aides.
• La personne publique ainsi que son cocontractant sont en outre liés par
les obligations légales et/ou réglementaires sur les conditions de
reddition d’informations minimum, mais une subvention peut être
versée même en l'absence de texte législatif ou réglementaire
particulier à condition de demeurer dans le champ des compétences du
financeur, légalement défini.

• Les textes législatifs et réglementaires ne définissent pas les
obligations des associations en fonction de la nature des subventions
(financière ou en nature) mais par rapport à l’affectation et au montant
des aides.
• Pour bénéficier d'une aide provenant de l'Etat, d’une collectivité locale,
ou d’un établissement public, une association formule une demande.
• La demande d'aide est constituée par l’élaboration d’un dossier de
« demande de subvention » à remettre à la collectivité.
• Cette dernière doit entrer dans le champ de la politique d'intervention
de l'administration, de la collectivité locale ou de l’établissement public
concerné.

• L’examen de la situation financière de l’association intervient à partir de
l’étude de fonds des éléments du dossier de demande.
• Plusieurs critères peuvent être retenus selon le montant de l’aide :
– les ressources propres de l’association,
– l’effectif du personnel salarié et le niveau de rémunérations des
dirigeants
– le ratio : montant de la subvention/budget total,
– la situation de la trésorerie,
– l’évolution du fonds de roulement,
– la valorisation des bénévoles
– etc.

Mettre à disposition du public certains documents :
• Dans un but de transparence, les budgets de la commune doivent être
mis à disposition du public pendant les 15 jours qui suivent leur
adoption. Le maire doit aviser le public de cette mise à disposition par
tout moyen de publicité (article L. 2313-1 du CGCT)
• Par ailleurs, ce même article impose que pour les communes de 3 500
habitants et plus, certaines données soient annexées aux documents
budgétaires. Il s’agit là entre autres :
• De la liste des concours attribués par la commune sous forme de
prestations en nature ou de subventions. Ce document est joint au seul
compte administratif. (Article L. 2313-1 2° du CGCT)

• De la liste des organismes pour lesquels la commune a versé une
subvention supérieure à 75 000 € ou représentant plus de 50 % du
produit figurant au compte de résultat de l'organisme (article L. 2313-1
4° du CGCT). Dans ce cas, la liste doit indiquer le nom, la raison
sociale et la nature juridique de l'organisme ainsi que la nature et le
montant de l'engagement financier de la commune.
• A côté de cette obligation, la loi relative à l’engagement éducatif a
également instauré une obligation de mise à disposition du public du
montant des subventions accordées.

• Ainsi l’article 22 de la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative à
l'engagement éducatif précise que « Les personnes morales de droit
public tiennent à disposition du public par voie électronique, dans des
conditions fixées par décret, le montant des subventions qu'elles ont
accordées aux associations de droit français et aux fondations
reconnues d'utilité publique. Un bilan annuel consolidé est disponible
chaque année. »

• Le décret n°2006-887 du 17 juillet 2006 relatif à la publication par voie
électronique des subventions versées aux associations de droit français
et aux fondations reconnues d'utilité publique précise qu’ « A
l'exception des aides attribuées en application d'une loi ou d'un
règlement, toute subvention versée sous forme monétaire ou consentie
sous la forme d'un prêt, d'une garantie ou d'un avantage en nature à
une association de droit français ou à une fondation reconnue d'utilité
publique fait l'objet, de la part de la personne morale de droit public
l'ayant attribuée, d'une publication sous forme de liste annuelle
comprenant le nom et l'adresse statutaire de l'organisme bénéficiaire
ainsi que le montant et la nature de l'avantage accordé. » (article 1)

• Concernant les communes de plus de 3 500 habitants, cette liste doit
être accessible sur le site Internet ou tout autre support numérique
(article 2)
• Par ailleurs, la liste est transmise au Préfet au plus tard le 30 avril
suivant la fin de l’exercice pour lequel ces subventions ont été
attribuées. Cette liste doit suivre un modèle établi par arrêté.

Transmettre les comptes certifiés au Préfet :
• L’article L. 2313-1-1 du CGCT assujettit de plus les organismes pour
lesquels la commune a versé une subvention supérieure à 75 000 € ou
représentant plus de 50 % du produit figurant au compte de résultat de
l'organisme à transmettre leurs comptes certifiés à la commune
(combinaison avec l’article L 2313-1 4° du CGCT).
• La commune les communique aux élus municipaux qui en font la
demande ainsi qu’à toute personne intéressée.

Transmettre les comptes certifiés au Préfet :
« Sont transmis par la commune au représentant de l'Etat et au comptable
de la commune à l'appui du compte administratif les comptes certifiés des
organismes non dotés d'un comptable public et pour lesquels la commune:
• 1° Détient au moins 33 % du capital ;
• 2° Ou a garanti un emprunt ;
• 3° Ou a versé une subvention supérieure à 75 000€ ou représentant
plus de 50 % du produit figurant au compte de résultat de l'organisme
et dépassant le seuil prévu par le troisième alinéa de l'article 10 de la loi
n° 2000-321 du 12 avril 2000. » (à savoir 23 000€)

Le non respect des engagements du financeur public :
• A partir du moment où la collectivité pose des conditions à remplir pour
pouvoir prétendre au versement d’une subvention, le juge considère
que si au moment de la demande le bénéficiaire remplit ces conditions,
la décision crée un droit puisqu’elle devient dès lors, décision attributive
de subvention. Si la collectivité refuse de verser la subvention, elle
engage sa responsabilité à l’égard du bénéficiaire.

6. Les obligations de l’association à l’égard
de la collectivité
Une association doit respecter un certain nombre d’obligations suite à
l’octroi d’une subvention par une collectivité :
– Obligations comptables
– Publier ses comptes dans certains cas
– Transmettre ses comptes
– Indiquer la rémunération des dirigeants
– Etablir un compte rendu financier
– L’interdiction de redistribuer la subvention
– Se soumettre aux obligations conventionnelles
– Se soumettre aux contrôles financiers

de la collectivité
Obligations comptables :
• Une association subventionnée est soumise à l’obligation de
transmission de ses comptes comme cela a été précisé plus tôt dans le
cadre du chapitre consacré aux différents contrôles auxquels procède
la collectivité (article L. 1611-4 du CGCT).
• Ainsi chaque association subventionnée a donc bien l’obligation
d’établir ses comptes.
• Par ailleurs, l’article L. 612-4 du Code de commerce précise que « toute
association ayant reçue une ou plusieurs subventions en numéraire
dont le montant global dépasse un seuil fixé par décret » (153 000 €
article D. 612-5 du Code de commerce) « a l’obligation d’établir des
comptes annuels comprenant un bilan, un compte de résultat et une
annexe dont les modalités d’établissement sont fixées par décret. »

de la collectivité
Obligations comptables :
• Par ailleurs, « Ces mêmes associations sont tenues de nommer au
moins un commissaire aux comptes et un suppléant » (article L. 612-4
du Code de commerce)
• Il s’agit ici des associations ayant perçu plus de 153 000 € de
subvention.

de la collectivité
Publier leurs comptes dans certains cas :
• Les associations percevant plus de 153 000 € de subvention ont par
ailleurs également l’obligation d’assurer, « dans des conditions
déterminées par décret en Conseil d'Etat, la publicité de leurs comptes
annuels et du rapport du commissaire aux comptes. » (Articles L. 612-4
et D. 612-5 du Code de commerce)
• Le décret n° 2009-540 du 14 mai 2009 portant sur les obligations des
associations et des fondations relatives à la publicité de leurs comptes
annuels précise que « Les associations et fondations soumises aux
prescriptions du premier alinéa de l'article L. 612-4 du Code de
commerce assurent la publicité de leurs comptes annuels et du rapport
du commissaire aux comptes sur le site Internet de la direction de
l'information légale et administrative.

de la collectivité
Publier ses comptes dans certains cas :
• A cette fin, elle transmet par voie électronique à la direction de
l'information légale et administrative, dans les trois mois à compter de
l'approbation des comptes par l'organe délibérant statutaire, les
documents mentionnés audit alinéa et, le cas échéant, ceux prévus au
quatrième alinéa de l'article 4 de la loi du 7 août 1991 susvisée. Un
arrêté du Premier ministre fixe les modalités de cette transmission.
• Ces documents sont publiés sous forme électronique par la direction de
l'information légale et administrative, dans des conditions de nature à
garantir leur authenticité et leur accessibilité gratuite.
• Cette prestation donne lieu à rémunération pour service rendu dans les
conditions prévues par le décret susvisé du 31 août 2005. » (article 1)

de la collectivité
Publier ses comptes dans certains cas :
• Les informations à transmettre doivent se faire dans un format
exclusivement PDF sur le site de la Direction des Journaux officiels
(Arrêté du 2 juin 2009 portant sur les obligations des associations et
des fondations relatives à la publicité de leurs comptes annuels).
• L’article 2-5 2° de l’arrêté du 17 novembre 2011 fixant le montant des
rémunérations dues en contrepartie des prestations fournies par la
direction de l'information légale et administrative fixe la rémunération à
une somme forfaitaire de 50 € incombant aux associations pour la «
publication des comptes annuels incombant aux associations,
fondations en exécution du décret n° 2009-540 (…) »

de la collectivité
Transmettre ses comptes :
• Comme il a déjà été écrit précédemment, l’article L. 1611-4 alinéa 2 du
CGCT précise que : « Tous groupements, associations, œuvres ou
entreprises privées qui ont reçu dans l'année en cours une ou plusieurs
subventions sont tenus de fournir à l'autorité qui a mandaté la
subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de
l'exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les
résultats de leur activité. »
• Cette obligation concerne toutes les associations subventionnées et ce
quel que soit le montant de la subvention.

de la collectivité
Transmettre ses comptes :
• A côté de cette obligation, il en est une autre qui résulte de la
combinaison des articles L. 2313-1 et L. 2313-1-1 du CGCT mais elle
ne concerne que l’hypothèse d’une subvention de plus de 75 000 € ou
représentant plus de 50 % du produit figurant au compte de résultat de
l’association.
• En effet ces associations sont obligées de transmettre à la collectivité
leurs comptes certifiés conformes par le président ou le commissaire
aux comptes le cas échéant.
• Il est à noter par ailleurs et à titre d’information que les associations
percevant une subvention de plus de 153 000 € ne sont pas
concernées par l’obligation de déposer en Préfecture leur budget,
comptes, compte rendu financier et conventions (article 10 de la loi n°
2000-321 du 12 avril 2000 – article 2 du décret n° 2001-495 du 6 juin
2001).

de la collectivité
Indiquer la rémunération des dirigeants :
• Toute association dont le budget annuel est supérieur à 150 000 € et
percevant des subventions supérieures à 50 000 € doivent indiquer la
rémunération des trois plus hauts cadres dirigeants.
• En effet, l’article 20 de la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative à
l’engagement éducatif précise que « les associations dont le budget
annuel est supérieur à 150 000 € et recevant une ou plusieurs
subventions de l’Etat ou d’une collectivité territoriale dont le montant est
supérieur à 50 000 € doivent publier chaque année dans le compte
financier les rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants
bénévoles et salariés ainsi que leurs avantages en nature. »

de la collectivité
Etablir un compte rendu financier :
• La loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens
dans leurs relations avec les administrations dispose en son article 10
que : « Lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée,
l'organisme de droit privé bénéficiaire doit produire un compte rendu
financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l'objet
de la subvention. Le compte rendu financier est déposé auprès de
l'autorité administrative ou de l'organisme chargé de la gestion d'un
service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de
l'article 9-1 qui a versé la subvention dans les six mois suivant la fin de
l'exercice pour lequel elle a été attribuée. »

de la collectivité
• Ce compte rendu financier, qui doit donc être transmis dans les 6 mois
suivant la fin de l’exercice pour lequel la subvention a été attribuée doit
être établi selon des modalités fixées par arrêté (article 3 du décret
n°2001-495 du 6 juin 2001 pris pour l'application de l'article 10 de la loi
n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à la transparence financière des
aides octroyées par les personnes publiques).
• L’arrêté du 11 octobre 2006 relatif au compte rendu financier précise
que ce dernier est constitué d’un tableau des charges et des produits
affectés à la réalisation du projet ou de l’action subventionnée. Ce
tableau doit obligatoirement comprendre les rubriques suivantes (article
3 de l’arrêté).

de la collectivité

de la collectivité
• Le compte rendu financier doit être accompagné de deux annexes.
• L’article 4 de l’arrêté précise que
« I. la première annexe comprend un commentaire sur les écarts entre le
budget prévisionnel et la réalisation de l’action ainsi qu’un tableau de
répartition entre le budget principal et le compte rendu financier des
charges communes indiquant les critères utilisés à cet effet.
II. Une seconde annexe comprend une information qualitative décrivant,
notamment, la nature des actions entreprises et les résultats obtenus par
rapport aux objectifs initiaux du projet. »
• Toutes ces informations doivent être attestées par le président ou toute
personne habilitée à représenter l’organisme (article 6).

de la collectivité
L’interdiction de redistribuer la subvention :
• Cette interdiction était prévue par un décret-loi du 2 mai 1938.
• La loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification
du droit et d’allègement des procédures a consacré légalement cette
interdiction en modifiant l’article L. 1611-4 du CGCT.
• Le dernier alinéa prévoit qu’ : « Il est interdit à tout groupement ou à
toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention d'en
employer tout ou partie en subventions à d'autres associations, œuvres
ou entreprises, sauf lorsque cela est expressément prévu dans la
convention conclue entre la collectivité territoriale et l'organisme
subventionné. »

de la collectivité
L’interdiction de redistribuer la subvention :
• Néanmoins, les collectivités peuvent autoriser par convention
l’association bénéficiaire à reverser une partie des sommes à d’autres
associations.

de la collectivité
Se soumettre aux contrôles financiers :
• Outre les contrôles classiques auxquels est soumis tout organisme de
droit privé, il en est un qui est directement lié aux éventuelles
subventions versées par les collectivités.
• En effet, l’article L. 211-4 du Code des juridictions financières donne la
possibilité aux chambres régionales des comptes d’assurer la
vérification des comptes des associations (puisque c’est le sujet ici)
auxquelles une collectivité aurait apporté un concours financier
supérieur à 1 500 €.

de la collectivité
• Ainsi : « La chambre régionale des compte peut assurer la vérification
des comptes des établissements, sociétés, groupements et
organismes, quel que soit leur statut juridique, auxquels les collectivités
territoriales leurs établissements publics ou les établissements publics
nationaux dont le contrôle leur a été délégué en application de l'article
L. 111-9 apportent un concours financier supérieur à 1 500 € ou dans
lesquelles ils détiennent, séparément ou ensemble, plus de la moitié du
capital ou des voix dans les organes délibérants, ou exercent un
pouvoir prépondérant de décision ou de gestion. »
• Une association subventionnée à hauteur de plus de 1 500 € devra
donc le cas échéant se soumettre aux contrôles des juridictions
financières.

de la collectivité
• La loi relative à l’économie sociale et solidaire autorise le
gouvernement « à prendre par ordonnance toute mesure relevant du
domaine de la loi afin de simplifier les démarches des associations et
des fondations auprès des administrations, notamment en adaptant les
modalités d'enregistrement, d'agrément et de reconnaissance d'utilité
publique et les conditions d'obtention de financements. »
(Article 62 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie
sociale et solidaire).

Une subvention peut faire l’objet d’une requalification :
• Requalification de la subvention en marché public
• Requalification de la subvention en délégation de service public

Requalification de la subvention en marché public :
• Risque fiscal : la requalification d'une subvention en marché public
implique un assujettissement à la TVA des sommes en question. En
effet, si les subventions sont exonérées de TVA, tel n’est pas le cas des
services réalisés en contrepartie d’un prix (CGI, art. 256 et 261, 7., 1°,
b) à l’instar de ceux réalisés dans le cadre d’un marché public.
• Risque pénal : la requalification est susceptible de faire relever les élus
du délit de favoritisme (art. 432-14 du code pénal). Ce délit sera à coup
sûr constitué dès lors que l’attribution d’une « fausse » subvention, en
contrepartie d’une prestation, n’est jamais précédée d’une mise en
concurrence prévue par le code des marchés publics

Requalification de la subvention en marché public :
• Risque juridique : en cas de requalification de la subvention en contrat
public (marché public ou délégation de service public), la collectivité doit
se soumettre aux règles de publicité et de mise en concurrence. Par
ailleurs, l’association doit reverser à la collectivité territoriale la
subvention si celle-ci a déjà été attribuée.

Requalification de la subvention en délégation de service public :
• L’article L.1411-1 du CGCT donne une définition précise de la notion de
délégation de service public.
« Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne
morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la
responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est
substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service. Le
délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d'acquérir des
biens nécessaires au service. »

Requalification de la subvention en délégation de service public :
• Une délégation de service public (DSP) s’identifie donc à travers trois
critères principaux :
– l’administration confie à un tiers une activité d’intérêt général,
– cette activité est érigée en service public,
– le risque d’exploitation est supporté par le tiers.

8.Les autres relations spécifiques
La mise à disposition de locaux :
• Le principe de la mise à disposition des locaux communaux est fixé par
l’article L. 2144-3 du CGCT qui dispose que :
• « Des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations,
syndicats ou partis politiques qui en font la demande. Le maire
détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être
utilisés, compte tenu des nécessités de l'administration des propriétés
communales, du fonctionnement des services et du maintien de l'ordre
public. Le conseil municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution
due à raison de cette utilisation ».

• Il est possible d’identifier dans cet article les éléments qui régissent
juridiquement les conditions dans lesquelles la mise à disposition
pourra être prononcée :
– le maire est l’autorité compétente pour apprécier, définir et décider
de la mise à disposition de locaux communaux,
– les nécessités de l’administration communale, les besoins des
services et le maintien de l’ordre public doivent être examinés avant
la mise à disposition de locaux,
– l’éventuelle contribution financière en contrepartie de la mise à
disposition de locaux.

• Le maire est donc seul décisionnaire de la mise à disposition des
locaux mais il lui appartient, en principe d’en vérifier préalablement les
conditions.
• Une commune peut définir dans un règlement intérieur les associations
pouvant prétendre à la mise à disposition de locaux communaux.

Gratuité de la mise à disposition de locaux :
• La mise à disposition d’une salle communale constitue, dans la plupart
des situations, une occupation du domaine public. En conséquence et
conformément aux dispositions de l’article L. 2125-1 du Code général
de la propriété des personnes publiques,
• « Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne
publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une
redevance sauf lorsque l'occupation ou l'utilisation concerne
l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité
routière.

• Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, l'autorisation
d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée
gratuitement :
• 1° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle et
forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage,
intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ;
• 2° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à
assurer la conservation du domaine public lui-même.
• En outre, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public
peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui
concourent à la satisfaction d'un intérêt général. ».

• La mise à disposition gratuite de locaux (qui reste une faculté)
constitue-t-elle une subvention ?
– Aucune décision jurisprudentielle n’a été rendue sur ce point.
Toutefois, le fait que l’autorisation d’occupation d’un local ne fixe
pas d’obligations réciproques entre la commune et l’association,
mais simplement les conditions d’utilisation des lieux, rend
discutable la qualification de subvention.
• Un prix avantageux constitue-t-il une subvention ?
– Dès lors qu’il s’agit des prix pratiqués pour l’ensemble des salles
communales, le tarif avantageux ne saurait être assimilé à une
subvention.

• Le législateur a choisi une définition à large spectre.
« Constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions
facultatives de toute nature, valorisées dans l'acte d'attribution, décidées
par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion
d'un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt
général et destinées à la réalisation d'une action ou d'un projet
d'investissement, à la contribution au développement d'activités ou au
financement global de l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire.
Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par
les organismes de droit privé bénéficiaires. Ces contributions ne peuvent
constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux
besoins des autorités ou organismes qui les accordent. »

• La mise à disposition de salle à titre gratuit pourrait constituer une «
contribution facultative de toute nature » et donc, une subvention.
• Si tel est le cas, la mise à disposition doit être valorisée et s’inscrira
dans l’appréciation du seuil annuel des 23 000 €. Les communes
devraient donc dorénavant assimiler cet « avantage en nature » à une
subvention.

Le contrat de mise à disposition de personnel – La mise à disposition :
• En vertu de l’article 61 de la loi du 26 janvier 1984, relative au statut de
la fonction publique territoriale, le fonctionnaire reste dans son cadre
d’emploi d’origine, continuant juridiquement d’occuper cet emploi et
d’en percevoir la rémunération, tout en exerçant en fait son activité
dans un organisme extérieur.
• La mise à disposition doit être expressément prévue par une
convention fixant la durée d’exercice du fonctionnaire (qui ne peut, en
principe dépasser trois ans).

Le contrat de mise à disposition de personnel – La mise à disposition :
• Les conditions de remboursement par l’organisme de la rémunération
de l’agent sont également prévues par cette même convention. La mise
à disposition peut toutefois être gratuite.
• Les textes prévoient également la possibilité pour le fonctionnaire d’être
indemnisé de ses frais et sujétions par l’organisme d’accueil, car tout
versement de prime, augmentant son niveau de rémunération, est en
principe contraire aux textes.

Le contrat de mise à disposition de personnel – Le détachement :
• L’article 64 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que "le fonctionnaire est
placé hors de son cadre d’emploi, de son emploi, ou de son cadre
d’origine. Il continue à bénéficier de son droit à la retraite".
• Le détachement peut se présenter sous deux modalités :
– le détachement de courte durée, c’est-à-dire pour une période
n’excédant pas trois ans,
– le détachement de longue durée.

Le contrat de mise à disposition de personnel – Le détachement :
• Il est rappelé que seuls les fonctionnaires peuvent faire l’objet d’une
mise à disposition ou d’un détachement, les personnels contractuels
étant exclus de ces possibilités.
• Il est également possible que le personnel d’une association soit mis à
la disposition d’une collectivité publique dans un cadre juridique très
précis.

• La gestion de fait est liée à tout maniement irrégulier de fonds publics.
• La gestion de fait n'est pas une procédure répressive : il s'agit à la base
de soumettre le comptable de fait aux même obligations que le
comptable patent.
• Cette notion est actuellement définie par l'article 60-XI de la Loi de
finance n°63-156 du 23 février 1963 modifiée :
"Toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans
agir sous contrôle et pour le compte d'un comptable public, s'ingère
dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un
organisme public doté d'un poste comptable ou dépendant d'un tel
poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées
devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de
l'emploi des fonds, ou valeurs, qu'elle a irrégulièrement détenus ou
maniés.

• Il est de même pour toute personne qui reçoit ou manie directement ou
indirectement, des fonds, ou des valeurs, extraits irrégulièrement de la
caisse d'un organisme public et pour toute personne qui, sans avoir la
qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des
fonds ou des valeurs n'appartenant pas aux organismes publics, mais
que les comptables publics sont exclusivement chargés d'exécuter en
vertu de la réglementation en vigueur.
• Les gestions irrégulières entraînent, pour les auteurs déclarés
comptables de fait par la Cour des comptes, les mêmes obligations et
responsabilités que les gestions patentes pour les comptables publics".

• La gestion de fait est constituée, d'après la loi, lorsqu'il y a un
maniement de fonds publics ou réglementés, sans titre légal.
1 - Il faut qu'il y ait donc maniement.
– Le maniement concerne d'une part la gestion (à savoir un ensemble
d'opérations de recettes et de dépenses), mais également la simple
détention de fonds et, d'autre part, toute gestion irrégulière telle que,
par exemple, une extraction illicite de fonds de la caisse d'un
organisme public.
– Le maniement doit porter sur des fonds publics ou sur des fonds
privés réglementés.

– Les fonds publics sont, aux termes de l'article 11 décret n°62-1587
du 29 décembre 1962, les fonds et valeurs appartenant aux
organismes publics. Les fonds réglementés sont ceux dont
l'exécution est réservée par des textes réglementaires aux
comptables publics, bien que n'appartenant pas à des organismes
publics (voir exemple des fonds remis en dépôt par les
pensionnaires de maison de retraite).

2 - Le maniement doit être effectué sans titre légal.
– Le comptable de fait est par définition une personne qui effectue
des opérations sur des deniers publics sans y être habilitée ou en
dépassant le cadre de son habilitation.
Il convient de préciser que toute personne qui a permis ou facilité la
gestion de fait peut voir sa responsabilité solidairement engagée.

La notion de gestion de fait :
• Les conditions légales ainsi présentées ne montrent pas les nombreux
aspects que recouvre le principe et, bien que la loi n°2001-1248 du 21
décembre 2001 sur la Cour des comptes et les chambres régionales
des comptes ait amélioré la situation des comptables de fait, ce type de
situation peut toutefois encore causer quelques inquiétudes aux élus ne
maîtrisant pas la matière :
– la prescription des actes constitutifs de gestion de fait est désormais
de 10 ans et non plus de trente,

– l’inéligibilité des gestionnaires de fait est limitée aux seuls agents et
comptables de tous ordres […] agissant en qualité de fonctionnaires
(ce qui exclut donc les élus). Cependant, l’élu “déclaré comptable
de fait par un jugement du juge des comptes statuant définitivement
est suspendu de sa qualité d’ordonnateur jusqu’à ce qu’il ait reçu
quitus de sa gestion”. Ses attributions d’ordonnateur sont confiées à
un adjoint (pour une commune) ou au vice président pour un conseil
régional ou général, ce qui permet de respecter le principe de la
séparation du rôle d’ordonnateur de celui de comptable public.

• En cas de gestion de fait à caractère frauduleux, le juge pénal reste
toutefois compétent à l’encontre d’un élu pour prononcer son
inéligibilité, les juridictions pénales devant prononcer des sanctions
proportionnelles à la gravité des faits.

Le cas des associations non déclarées :
• Les collectivités locales n'ont pas la possibilité de subventionner des
groupements, comités ...n'ayant pas été déclarés. La raison est que
seul un sujet de droit (donc déclaré) peut être titulaire d'un patrimoine et
donc recevoir une subvention. Une association qui n’a pas été déclarée
en préfecture n’a pas la capacité pour recevoir une subvention.
• Si la collectivité passe outre et verse une subvention à un tel
organisme, la subvention est réputée ne pas être rentrée dans les
comptes et dans le patrimoine de l’association. La subvention conserve
alors la qualification d’argent public et toute dépense faite au moyen de
ces fonds relève donc de la gestion de fait.

Le cas d'associations déclarées mais dépourvues d'autonomie réelle :
• Le juge est amené dans certaines circonstances à nier la personnalité
morale de l'association pour faire apparaître la personne publique.
L’association est considérée comme transparente.

• L'une des conséquences est la déclaration de gestion de fait à
l'encontre des responsables de la collectivité et des dirigeants de
l’association en cause si trois critères sont réunis :
– absence d’autonomie financière : les aides, en nature ou financières
accordées par la collectivité, représentent plus de la moitié des
ressources de l’association,
– exercice d’une activité d’intérêt général qui, théoriquement,
relèverait de la compétence de la collectivité,
– absence d’autonomie décisionnelle, les élus ou les agents
accordant la ou les subventions étant majoritaires au sein des
organes décisionnels de l’association.

• La suppression de la personnalité morale de l'association conduit à
considérer que les subventions versées n'ont pas perdu leur caractère
de deniers publics et que donc la collectivité en a conservé la maîtrise.
• Ce fut le cas pour une association de promotion municipale, présidée
par le maire, fonctionnant dans des conditions telles que les
subventions qu'elle recevait apparaissaient comme un simple dépôt à la
disposition de ce dernier (Chambre régionale des comptes P.A.C.A. 14
avril 1990).

Le cas des subventions fictives :
• Le caractère fictif des subventions peut résulter du fait qu'elles ne sont
pas utilisées conformément à l'objet qui leur est assigné par la décision
d'attribution.
• Mais lorsque les décisions de subventions ne comportent pas de
précisions quant à l'objet pour lequel elles ont été accordées, celles-ci
doivent être utilisées dans les limites de l'objet associatif.
• A défaut, les juridictions financières considéreront qu'elles sont en
présence d'un indice sérieux de la volonté du subventionneur de
conserver la maîtrise des fonds versés, le bénéficiaire étant réduit au
rôle passif d'écran juridique.

Le cas de recettes encaissées par une association non habilitée ou en
dépassement du cadre d’une habilitation régulière :
• Lorsqu’une association encaisse des recettes générées par le
fonctionnement d’un service public (par exemple lors de la gestion d’un
théâtre municipal), ou provenant de la gestion d’un bien mis à sa
disposition (par exemple loyers d’immeubles publics), sans être
habilitée par une convention, elle devient gestionnaire de fait.

Les abus d'autorité contre l'administration :
• Ce délit se fonde sur la nécessité d’une cohérence de l’organisation
administrative d’autant plus forte que la décentralisation a progressé et
est susceptible de s’élargir encore. Ce texte vise à encadrer les
pouvoirs des dépositaires de l’autorité publique afin qu’ils ne les
utilisent pas dans des buts contraires à l’intérêt général qu’incarne
l’administration qu’ils dirigent ou à laquelle ils appartiennent. Les
sanctions très lourdes prévues par le législateur visent à protéger l’Etat
de droit et, au-delà, à garantir le maintien des libertés publiques et de la
démocratie.

• Ce délit se fonde sur la nécessité d’une cohérence de l’organisation
administrative d’autant plus forte que la décentralisation a progressé et
est susceptible de s’élargir encore.
• Ce texte vise à encadrer les pouvoirs des dépositaires de l’autorité
publique afin qu’ils ne les utilisent pas dans des buts contraires à
l’intérêt général qu’incarne l’administration qu’ils dirigent ou à laquelle
ils appartiennent. Les sanctions très lourdes prévues par le législateur
visent à protéger l’Etat de droit et, au-delà, à garantir le maintien des
libertés publiques et de la démocratie.

• Article 432-1 :
"le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique, agissant
dans l’exercice de ses fonctions, de prendre des mesures destinées à
faire échec à l’exécution de la loi est puni de cinq ans
d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende".
• Article 432-2 :
"l’infraction prévue à l’article 432-1 est punie de dix ans
d’emprisonnement et de 150 000 € d’amende si elle a été suivie
d’effets"

La notion de prise illégale d'intérêt :
• La prise illégale d’intérêt appelée autrefois "ingérence" était prévue à
l’article 175 de l’ancien Code pénal : "Tout fonctionnaire, tout officier
public, tout agent public, tout gouvernement qui, soit ouvertement, soit
par des actes simulés, soit par interpositions de personnes, aura pris ou
reçu quelque intérêt que ce soit dans les actes, adjudications,
entreprises ou régies dont il a ou avait, au temps de l’acte, en tout ou
partie, l’administration ou la surveillance, sera puni d’un
emprisonnement de six mois au moins et de deux ans au plus et sera
condamné à une amende qui ne pourra excéder le quart des
restitutions et des indemnités, ni être au-dessus du douzième. Il sera de
plus déclaré à jamais incapable d’exercer aucune fonction publique. La
présente disposition est applicable à tout fonctionnaire ou agent du
Gouvernement qui aura pris un intérêt quelconque dans une affaire
dont il était chargé d’ordonnancer le paiement ou de faire la liquidation".

Le délit de favoritisme :
• Ce délit a été créé par l’article 7 de la loi n°91-3 du 3 janvier 1991
relative à la transparence et à la régularité des procédures de marchés
et soumettant la passation de certains contrats à des règles de publicité
et de mise en concurrence.
• Ces dispositions ont été reprises par la loi n°93-122 du 29 janvier 1993,
dite loi Sapin, qui a élargi notamment les contrôles et les sanctions aux
délégations de service public.
• Enfin, ces dispositions ont été intégrées dans le Code pénal à l’article
432-14, dont la dernière rédaction résulte de l’article 10 de la loi n°95-
127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de
service public.

• Article 432-14 :
"Est puni de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 € d’amende le
fait par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée
d’une mission de service public ou investie d’un mandat électif public
ou exerçant la fonction de représentant, administrateur ou agent de
l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des
sociétés d’économie mixte d’intérêt national chargées d’une mission de
service public et des sociétés d’économie mixte locales ou par toute
personne agissant pour le compte de l’une de celles susmentionnées,
de procurer ou tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un
acte contraire aux dispositions législatives et réglementaires ayant pour
objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les
marchés publics et les délégations de service public".

Le détournement des biens publics :
• Article 432-15 : "Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité
publique ou chargée d’une mission de service public, un comptable
public, un dépositaire public ou l’un de ses subordonnés, de détruire,
détourner ou soustraire un acte ou un titre en tenant lieu, ou tout autre
objet qui lui a été remis en raison de ses fonctions ou de sa mission, est
puni de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 € d’amende.
• Article 432-16 : "Lorsque la destruction, le détournement ou la
soustraction par un tiers des biens visés à l’article 432-15 résulte de la
négligence d’une personne dépositaire de l’autorité publique ou
chargée d’une mission de service public, d’un comptable public ou d’un
dépositaire de l’ordre public, celle-ci est punie d’un an
d’emprisonnement et de16 000 € d’amende".

Le détournement des biens publics:
• Si l’article 432-15 suppose bien une intention coupable, tel n’est donc
pas le cas de l’article 432-16 ; il s’agit d’un simple délit de négligence :
le fait de laisser un tiers commettre l’infraction sans aucune intention
coupable pourra entraîner la condamnation d’un élu ou d’un
fonctionnaire. Les cas d’infractions sont dès lors particulièrement
nombreux, il suffira d’évoquer les mises à disposition de fonctionnaires
non formalisées selon les exigences de la loi (voir section sur le statut
de la fonction publique territoriale). Ce type de situation se rencontre
très fréquemment dans les satellites privés des collectivités publiques
locales. L’infraction est également réalisée dès lors que du matériel ou
des locaux, propriétés d’une collectivité publique, sont mis à disposition
sans aucune convention.

Le détournement des biens publics :
• Une attitude préventive consiste à systématiquement reprendre sur le
plan juridique les relations de la collectivité territoriale avec ses
satellites privés, en établissant, selon les cas, des conventions de
mises à disposition précaires de locaux, de mises à disposition de
matériels, dont l’inventaire sera actualisé chaque année.

• Les associations qui bénéficient de concours financiers importants en
provenance de l’Etat, d’institutions, de collectivités locales,
d’établissements publics locaux, de personnes privées, voire
d’entreprises, sont soumises, en sus de l’obligation de rendre compte
de l’activité et de la gestion, à un ensemble de contrôles externes.

Ces contrôles peuvent provenir des deux domaines suivants :
– public, notamment par le biais de la collectivité publique attributaire,
des tribunaux administratifs et du Conseil d’Etat, des chambres
régionales des comptes et de la Cour des Comptes, de divers
autres organismes administratifs (inspection générale des finances,
ministères, commissaires du gouvernement, administration fiscale,
etc.)
– privé, par les contrôles des citoyens-donataires, ainsi que celui des
commissaires aux comptes.
• Ils visent à garantir la régularité et la conformité de l’attribution et de
l’utilisation des ressources par les associations, notamment celles
provenant du public qui finance directement ou indirectement ces
organismes et leurs activités par le biais des impôts ou des dons.

Le contrôle général sur les fonds confiés :
• Le décret du 30 octobre 1935 prévoit que les associations ayant reçu
une ou plusieurs subventions, dans l’année en cours, sont tenues de
fournir à l’autorité octroyant un concours une copie certifiée de leurs
budgets et de leurs comptes de l’exercice écoulé, ainsi que tous les
autres documents faisant connaître les résultats de leur activité.
• Le décret précise par ailleurs que "toute association, œuvre ou
entreprise ayant reçu une subvention pourra être soumise au contrôle
des délégués de la collectivité qui l’a accordée".
• Tout refus de communiquer à la collectivité locale les pièces
justificatives, ou l’insuffisance des renseignements fournis par le
bénéficiaire, peut entraîner la suppression de la subvention ou son
remboursement.

Le pouvoir de contrôle de la légalité :
• Ces contrôles exercés par les tribunaux administratifs tendent à vérifier
les conditions de légalité de l’allocation des subventions.
• Les tribunaux administratifs et le Conseil d’Etat sont compétents pour
juger de la légalité de l’allocation des subventions par les collectivités
locales, tant en ce qui concerne leur affectation que leur modalité de
versement.
• Le contrôle exercé par le juge administratif est un contrôle restreint. En
effet, il permet seulement de vérifier si la décision attaquée n’est pas
entachée d’erreur manifeste d’appréciation. Il lui est impossible de
remettre en cause le pouvoir discrétionnaire de la personne publique.

Le pouvoir de contrôle de la légalité :
• Le Conseil d’Etat est particulièrement attaché dans sa jurisprudence à
veiller à ce que les personnes publiques, dans l’attribution des
subventions, respectent les grands principes généraux de droit,
notamment les principes de laïcité, respect des libertés publiques
fondamentales (égalité, non-discrimination …), intérêt local suffisant.
• Les préfets, en tant qu’autorité déconcentrée, ont le pouvoir de déférer
devant les tribunaux administratifs les décisions d’attribution des
subventions des collectivités locales lorsqu’ils les estiment contraires à
la légalité.
• Par ailleurs, les associations qui s’estiment lésées par les décisions des
collectivités locales peuvent saisir le préfet dans un délai de deux mois
à partir de la date à la quelle la décision est devenue exécutoire dans le
but de déclencher la procédure de déféré préfectoral.

Le pouvoir de contrôle de la Cour des Comptes et des Chambres
Régionales des Comptes (CRC) :
• Elles peuvent contrôler toute association bénéficiant de subventions ou
d’autres concours financiers quelle que soit leur forme, de la part de
l’Etat, d’une autre personne morale soumise au contrôle de l’Etat, des
collectivités locales et de leurs établissements publics.
• Ce pouvoir est partagé entre la Cour des Comptes, lorsqu’il s’agit
d’organismes ayant bénéficié d’un concours financier de l’Etat (article L.
111-7 du code des juridictions financières) et les Chambres régionales
des comptes (article L. 211-6 du code des juridictions financières).

Le pouvoir de contrôle de l'Administration :
• Les associations subventionnées par les collectivités publiques, dont la
gestion n’est pas, par définition, assujettie aux règles de la comptabilité
publique, sont d’une manière générale soumises aux vérifications des
comptables supérieurs du Trésor, de l’Inspection Générale des
Finances et de l’inspection de l’administration du Ministère de l’Intérieur
en ce qui concerne les organismes qui ont fait appel aux concours des
collectivités locales.

Le pouvoir de contrôle de
l'Administration :
• L'inspection générale des
finances
• L'inspection générale de
l'administration
• Les corps d'Inspection Technique
(IGAS)
• Le contrôle financier
• Le Commissaire du
Gouvernement
• La tutelle d'un ministère
• Le contrôle économique et
financier de l'Etat
• Le Ministère de l'Intérieur
• L'Administration des Impôts
• La Direction Générale des
Douanes et Droits Indirects
(D.G.D.D.I.)
• Les agents de contrôle de
l'U.R.S.S.A.F.

Questions les plus
courantes …

Questions les plus courantes … les plus courantes …
1 – Toutes les associations peuvent-elles être subventionnées ?
2 – Un syndicat peut-il être subventionné ?
3 – A quelles conditions une subvention peut-elle être versée à une
association ?
4 – Une collectivité peut-elle subventionner l’organisation du congrès
interne d’une association ?
5 – La collectivité peut-elle exiger des pièces à l’appui d’une
demande de subvention ?

Questions les plus courantes …
6 – La collectivité peut-elle demander la liste des adhérents d’une
association ?
7 – Chaque subvention doit-elle faire l’objet d’une délibération
spécifique ?
8 – A quelles conditions une collectivité peut-elle refuser une
subvention ?
9 – La collectivité doit-elle motiver son refus de subvention ?
10 – Une convention doit-elle être systématiquement signée ?

11 – Une association peut-elle reverser la subvention à un autre
organisme ?
12 – Comment s’assurer que la subvention a été utilisée
conformément à son objet ?
13 – Les chambres régionales des comptes (CRC) sont-elles
compétentes pour vérifier les comptes des associations
subventionnées ?
14 – Comment distinguer une subvention d’un marché public ?
15 – Comment le juge applique-t-il cette distinction ?

16 – Quelles sont les conséquences d’une requalification en marché
public ?
17 – La subvention peut-elle constituer une « aide d’Etat » de droit
communautaire ?
18 – Qui décide des mises à disposition d’équipements à des
associations ?
19 – Pour quelles raisons est-il possible de refuser une mise à
disposition de salle ?
20 – La commune peut-elle interdire tout usage politique, syndical ou
religieux des salles qu’elle met à disposition ?

21 – La collectivité peut-elle obliger l’association à être assurée ?
22 – Une collectivité peut-elle interrompre la mise à disposition
qu’elle a accordée à une association ?
23 – La mise à disposition doit-elle donner lieu au paiement d’une
redevance ?
24 – Quels sont les risques de requalification de la convention en
délégation de service public (DSP) ?
25 – Une association peut-elle être chargée de la gestion d’un service
public, sans qu’une DSP ou un marché public soit conclu ?

26 – Une collectivité peut-elle mettre ses agents à la disposition des
associations ?
27 – Une collectivité locale peut-elle adhérer à une association ?
28 – Quels sont les risques pour les actes pris par la collectivité ?
29 – Qu’est-ce qu’un « conseiller intéressé à l’affaire » ?
30 – A quelle condition la participation d’un conseiller intéressé vicie-
t-elle la délibération ?

31 – Qu’est-ce que la prise illégale d’intérêts ?
32 – L’élu peut-il être condamné sans retirer de bénéfice matériel de
sa fonction au sein de l’association ?
33 – Existe-t-il des dérogations dans le champ d’application de la
prise illégale d’intérêts ?
34 – Qu’est-ce que la « gestion de fait » ?
35 – Une association indépendante de la collectivité peut-elle être à
l’origine d’une gestion de fait ?

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