DIRECTION DE LA PRÉVISIONLA GESTION DES ENTREPRISES PUBLIQUESDominique BUREAU                                         Docu...
LA GESTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES                         Dominique BUREAU                         Document de travail ...
SommaireRésumé                                                                            3Introduction                   ...
RésuméLes problèmes rencontrés dans la gestion publique pré-sentent de nombreux symptômes communs avec ceux quiretiennent ...
égard, qui reconnaît de plus que la rentabilité deIntroduction                                             ses opérations ...
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Encadré 1 Taux d’actualisation La réalisation d’un investissement par une entreprise publique prélève des ressources écono...
Règles                               Hypothèses                       Remise en causeTarification au coût marginal        ...
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Encadré 2« Code of Best Practice »Conseil d’administration• Le conseil d’administration doit se réunir régulièrement, déte...
Les enjeux des comités d’audit peuvent être illus-       Les spécificités des entreprises publiques condui-trés à propos d...
Encadré 3 Loi du 27 juillet 1983 Composition et fonctionnement des conseils Art. 5 - Dans les établissement publics mentio...
inefficacités coûteuses mais aussi à accroître la         n’ont de contenu informatif que si des agents ontconcurrence. Le...
très bonnes conditions, le contrôle interne de          ment éviter le risque de garantie de fait àl’entreprise correspond...
Encadré 4Tarification publique et efficacité économiqueSecteur des télécommunications (Rapport Champsaur)Un niveau d’abonn...
Encadré 5 Concurrence Public-Privé Les opérations de diversification soumises au Conseil de la concurrence 1 - Affaire de ...
d’une régulation adaptée, afin d’éviter que les           sans doute être étudiée systématiquement. Dans ceentreprises, qu...
BibliographieBaron D., Myerson R. (1982) - « Regulating a Monopolist with Unknown Costs », Econometrica vol 50,p. 911-930....
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  1. 1. DIRECTION DE LA PRÉVISIONLA GESTION DES ENTREPRISES PUBLIQUESDominique BUREAU Document de travail N° 97-5 Octobre 1997
  2. 2. LA GESTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES Dominique BUREAU Document de travail N° 97-5 Octobre 1997Ce document de travail n’engage que son auteur. L’objet de sa diffusion est de stimuler le débat et d’appeler commentaires et critiques. MINISTERE DE L’ECONOMIE DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE Direction de la Prévision 139, rue de Bercy - 75572 - PARIS Cedex 12
  3. 3. SommaireRésumé 3Introduction 5I- Le constat : théorie et pratique de la gestion des entreprises publiques 5 I.1 - Le modèle de référence et ses limites 5 I.2 - Contrôle interne et problèmes d’agence 8 I.3 - L’expérience des contrats de plan 10II - Amélioration de la tutelle et réformes de structure 12 II.1 - Transparence et bonnes pratiques 12 II.2 - Privatiser ou libéraliser 15 II.3 - Gestion des monopoles naturels et régulation 17Conclusion 19Bibliographie 21
  4. 4. RésuméLes problèmes rencontrés dans la gestion publique pré-sentent de nombreux symptômes communs avec ceux quiretiennent l’attention lorsque l’on analyse le gouverne-ment des entreprises en général : stratégies d’enra-cinement des dirigeants, construction d’« empires », prisede risque excessive ou insuffisante selon les cas, disper-sion des activités, productivité insuffisante etc...L’analyse économique tend à les relier à un problèmed’agence : les dirigeants possèdent de l’information« privée » et peuvent ne pas agir dans l’intérêt del’entreprise, ce qui nécessite de trouver des incitationsadaptées pour les responsabiliser.Cette ligne de réflexion conduit à souligner que le gou-vernement des entreprises publiques souffre intrinsè-quement de l’absence de mesure objective des perfor-mances et de ne pouvoir compter que sur le monitoringinterne pour « discipliner » les dirigeants. Mais il souffreaussi du caractère « multitâches » de leur activité. Il enrésulte deux niveaux d’intervention complémentaires : legouvernement de ces entreprises, et l’organisation de latutelle.La qualité de l’information financière et comptable estdans tous les cas déterminante et pourrait être favoriséepar la mise en place de comités et d’administrateurs« indépendants », transposant au secteur public la démar-che du rapport Viénot pour le secteur privé. Aux comitésd’audit pourrait être confiée, par exemple, une doublemission de mise aux normes des référentiels comptableset de diagnostic sur les instruments de comptabilité ana-lytique. Des comités de stratégie pourraient de leur côtése pencher sur les questions de périmètre des groupes etde mesure des performances des filiales et participations.Au-delà, le champ des privatisations doit sans doute êtreréévalué avec soin. Il dépend notamment de la possibilitéde mettre en place une régulation tarifaire externe effi-cace et crédible. 3
  5. 5. égard, qui reconnaît de plus que la rentabilité deIntroduction ses opérations à l’étranger et la bonne gestion des risques constituent le premier facteur de légitimitéOn a assisté dans le passé récent à l’apparition du développement international. Mais ceci supposed’accidents financiers majeurs ou de besoins de de traduire ces principes en termes opérationnels etrecapitalisation considérables dans plusieurs com- trouver des mesures des résultats adaptées.posantes du secteur public : secteur bancaire avecle Crédit Lyonnais ; secteur des réseaux avec les C’est à ce dernier ensemble de questions, deproblèmes du groupe Air France et de la SNCF ; et « gouvernement » d’entreprise, que l’on se proposesecteur industriel avec la constatation, à l’occasion de s’intéresser ici, étant observé que la dérégle-de sa privatisation, de la fragilité de Thomson. mentation a constitué un révélateur de problèmes sans doute plus généraux de la gestion des entre-L’évolution récente du secteur public est marquée prises publiques. Pour cela, on se propose d’enaussi par l’importance prise par les politiques de évaluer les conditions, d’un point de vue théori-diversification et de développement à l’inter- que( ) et pratique, la procédure des contrats de plan 1national de grandes entreprises nationales. Dans le constituant l’originalité du contexte français (sec-cadre de la réforme de la SNCF, ont ainsi été mi- tion I). On cherche alors à identifier les évolutionsses en question les synergies entre la SNCF et son possibles, ce qui conduit à discuter la possibilitégroupe, et la valorisation de ses participations. de transposer aux entreprises publiques les évolu-Mais l’examen de l’évolution des filiales de tions que l’on observe dans le gouvernement desFrance Télécom rassemblées dans le holding Co- entreprises privées. Enfin on analyse plus avantgecom soulève des questions similaires sur la l’articulation entre les rôles d’actionnaire et destratégie suivie et le rendement de ces actifs. régulateur de l’Etat, et les enjeux des processus deCes problèmes de gestion publique peuvent être privatisation et de déréglementation (section II).abordés sous différents angles. Tout d’abord,l’amélioration de la gestion du secteur public,constitue un axe important des réflexions en cours I - Le constat : théorie et pratique dedans le cadre de la réforme de l’Etat. La nécessitépour celui-ci de renforcer sa vision patrimoniale, la gestion des entreprises publiquesde jouer plus efficacement son rôle d’actionnaireet de disposer pour cela d’une consolidation des I.1 - Le modèle de référence et ses limitescomptes des entreprises publiques ont été maintesfois affirmés dans ce cadre. Pour analyser le gouvernement des entreprises publiques, il faut d’abord en définir l’objectifUne autre approche consiste à évaluer l’efficacité poursuivi, ce qui oblige à discuter - au moinsdes stratégies suivies par ces entreprises face à sommairement - les raisons qui fondent l’existencel’ouverture à la concurrence de certains de leurs des entreprises publiques. A cet égard, il est admismarchés. Ce facteur apparaît en effet comme un que l’intervention publique sur les marchés desdéterminant essentiel des évolutions des entrepri- biens se justifie pour corriger des imperfections deses publiques car l’environnement macroéconomi- marché, la solution que constitue l’entreprise pu-que n’est pas seul en cause dans la dynamique de blique pouvant constituer l’instrument adapté dansleur rentabilité industrielle. L’écart de rentabilité les situations de monopole naturel.se creuse avec l’ensemble des sociétés, ce qui tra-duit la remise en cause de rentes de monopole, et En effet, lorsque les économies d’échelle sontplus généralement les difficultés rencontrées par importantes, le coût moyen décroissant avec leces entreprises pour s’adapter à un environnement niveau d’activité, la concurrence devient imprati-de plus en plus concurrentiel. Par ailleurs, la libé- cable car l’entreprise en place dispose d’unralisation des marchés renforce les problèmes degestion de groupe. En effet, la séparation compta- (1)ble et la filialisation des activités exerçant sur les Une version préliminaire de ce travail avait été préparéesegments concurrentiels est souvent une condition pour le séminaire sur l’ouverture du capital des opérateurs publics de réseaux des 21 et 22 novembre 1996 à la directionnécessaire pour assurer que la concurrence entre le de la Prévision, organisé avec l’IDEI de l’Université de Tou-secteur public et le secteur privé est loyale. Par louse et le laboratoire d’économétrie de l’Ecole polytechni-ailleurs, les entreprises publiques qui voient se que. Cette version bénéficie et intègre certains éléments dis-restreindre leurs marchés traditionnels ont natu- cutés dans ce cadre , notamment pour décrire les problèmes d’agence rencontrés, qui s’appuie sur les présentations de J.Jrellement à se diversifier vers de nouveaux sec- Laffont, B.Biais, B.Faure Grimaud, J.C. Rochet, et J.Tiroleteurs ou à l’international. EDF est un cas-type à cet (cf. note direction de la Prévision n° C3-96423). 5
  6. 6. avantage déterminant, lui permettant d’exploiter rer dans ce cas, qui permettent une visualisationson pouvoir de marché. De même, des produits immédiate des différentes composantes du surplussocialement souhaitables peuvent ne pas être of- social et de son optimum. Toutefois un rendementferts par le marché en présence de forts coûts d’échelle partout croissant n’est pas une conditionfixes. nécessaire de justification du monopole naturel, loin de là : celui-ci peut très bien exister avec unPar contre, les aspects sociaux ou redistributifs coût marginal croissant.peuvent souvent être traités par d’autres instru-ments. Cette orientation était contenue dans le Dans ce graphique le niveau d’activité optimal estrapport Nora (1967), qui soulignait le caractère q*, la maximisation du profit conduisant à un ni-aveugle des transferts réalisés par le biais des tarifs veau d’activité « malthusien » qm écartant despublics. Mais elle a vu sa mise en œuvre accélérée consommateurs prêts à payer les coûts induits parplus récemment à l’occasion des processus de dé- leur demande, ce qui se traduit par une perte so-réglementation, qui ont conduit à mettre en place ciale (P). La mise en place d’une entreprise publi-des fonds de service universel pour résoudre ces que peut alors constituer la solution. Mais contrai-questions dans les télécommunications ou le trans- rement à ce qui se passe pour les entreprises pri-port aérien intérieur en France. vées pour lesquelles c’est naturellement l’intérêtC’est donc implicitement à la situation de mono- des actionnaires dans une perspective de longpole naturel que l’on se référera pour poser le ca- terme qui doit prévaloir, c’est normalement ladre du problème. Pour illustrer les principes théo- rentabilité économique et sociale, intégrant le sur-riques de gestion des entreprises publiques à ap- plus des consommateurs, qui devrait être viséepliquer dans ce cadre, le graphique 1 considère le dans le cas d’un monopole public, et non le profitcas extrême d’une fonction de production concave maximum. Se fixer cet objectif ôterait au fond uneoù non seulement le coût moyen est décroissant justification première à l’existence d’entreprisesmais aussi le coût marginal. Cette référence se publiques, qui est de ne pas abuser de cette posi-justifie par la simplicité des graphiques à considé- tion dominante.Graphique 1 Prix pm P p* D coût marginal demande inverse recette marginale qm q* niveau dactivitéLa réalisation de l’optimum peut par ailleurs être En termes institutionnels, on peut associer les deuxobtenue en fixant à l’entreprise publique les trois premières règles au contrôle externe, ou à la régu-règles suivantes associées aux noms de Lange, lation tarifaire, qui vise à éviter l’abus parLerner et Hotelling (1939) : l’entreprise de sa situation de monopole. La troi- • vendre au coût marginal ; sième règle concerne son efficacité interne. Elle nécessite en pratique de préciser le coût du capital • satisfaire la demande ; pertinent, pour définir le taux de rendement requis • minimiser les coûts de production. des investissements (cf. encadré 1).6
  7. 7. Encadré 1 Taux d’actualisation La réalisation d’un investissement par une entreprise publique prélève des ressources économiques, et évince ainsi des consommations privées ou des investissements du secteur privé. Il convient donc, dans les choix de projets des entreprises publiques, de prendre en compte ce coût d’opportunité. De manière plus précise, l’efficacité globale de la production requiert que le secteur public et le secteur privé rencontrent le même système de prix, et supportent donc en particulier les mêmes contraintes en matière de coût du ca- pital. Lorsque le public est en concurrence avec le privé, cette observation conduit à réclamer les mêmes taux de rendement requis que le privé. De même, dans un contexte de marchés financiers parfaits - c’est-à-dire avec un système complet de mar- chés à terme et d’assurance, et des anticipations parfaites - les taux d’intérêt de marché reflètent la valeur sociale du capital et doivent aussi guider les choix publics. En pratique, les imperfections de ces marchés et la mise en avant de l’impact des politiques conjoncturel- les sur les taux d’intérêt ont conduit dans le passé le Commissariat général du Plan à calculer indirecte- ment un taux d’actualisation public à partir de la productivité marginale nette du capital, évaluée à partir d’un modèle macroéconomique. Mais le développement des marchés financiers et leur internationalisation conduisent sans doute aujourd’hui à donner plus de poids dans ces évaluations de coût d’opportunité du capital aux taux de marché. Encore faut-il préciser comment les taux de rendement requis dépendent des risques. A cet égard, l’analyse de la valorisation des actifs dans le cadre d’un modèle de portefeuille constitue une référence utile. Elle montre en effet qu’il faut distinguer entre les risques spécifiques du projet, indépendants de l’économie, et les risques qui y sont corrélés. En théorie, la diversification des portefeuilles permet d’éliminer les pre- miers, les primes de risque à inclure dans le taux de rendement requis dépendant alors seulement de la sen- sibilité de l’actif considéré aux variations de valeur du portefeuille de marché (combinant de manière op- timale les actifs risqués de l’économie).Cette doctrine classique soulève cependant de D’un point de vue plus pratique la critique majeuremultiples difficultés. D’un point de vue théorique adressée à cette doctrine est que dans la mesure oùil faut noter tout d’abord la possibilité de multipli- la décroissance du coût moyen signifie aussi que lecité d’équilibres, certains n’étant pas optimaux. coût marginal est inférieur au coût moyen, elleCeci peut correspondre concrètement au maintien conduit en général l’entreprise correspondante àd’activités à forts coûts fixes devenues improduc- un déficit (D dans le graphique 1), qu’il faut donctives dans des secteurs en déclin. Par ailleurs, il financer. Mais ceci suppose de le connaître par-n’y a pas dans ce cadre séparabilité entre les pro- faitement, sinon la certitude d’obtenir des subven-blèmes d’allocation des ressources et de redistri- tions compensatrices aura des effets incitatifs né-bution : contrairement à ce qui se passe dans un fastes, notamment sur la productivité. Cette cons-contexte concurrentiel classique où la puissance tatation est au coeur de la controverse surpublique à en théorie toute latitude dans le choix l’applicabilité de la tarification économique aude la structure des revenus, puisque toute structure coût marginal, qui a été contestée pratiquement dèsde distribution du revenu social est atteinte pour son origine, par Coase (1946) par exemple quiun optimum de Pareto au moins, il existe dans ce suggérait de retenir la tarification au coût moyen.cas des structures de revenu incompatibles avec la De manière plus générale, les hypothèses qui sous-réalisation décentralisée d’un optimum paretien. tendent les règles de gestion précédentes apparais- sent très fortes (cf. tableau p. suiv.). 7
  8. 8. Règles Hypothèses Remise en causeTarification au coût marginal Etat rationnel et bénévolent, Economie politique maximisant le surplus socialMinimisation des coûts Information parfaite sur les coûts Problèmes d’agence et la demande ; et possibilité de signer des contrats completsI.2 - Contrôle interne et problèmes d’agence dire que le dirigeant de l’entreprise peut influencerL’hypothèse d’information parfaite et la possibilité la probabilité ou le coût associés à la réalisation ded’élaborer des contrats complets relèvent en effet certains aléas, toute formule qui cherche àdu monde idéal. Dès lors, la question de l’assurer totalement contre le risque génère desl’efficience de l’entreprise publique constitue un incitations insuffisantes. Dans le cadre d’une en-problème majeur, qui peut sensiblement affecter treprise privée, la mise en place de mécanismes deles règles de gestion de ces entreprises, voire en rémunération de type « stock-options » vise juste-remettre en cause le principe si la privatisation ment à trouver un tel compromis risque-incitationspermet de mieux réaliser cet objectif. satisfaisant.Depuis une quinzaine d’années, la réflexion sur la Il apparaît donc que les problèmes rencontrés dansgestion des monopoles naturels a été profondément la gestion publique présentent de nombreuxrenouvelée, notamment par Laffont et Tirole symptômes communs avec ceux qui retiennent(1993) qui à la suite de Baron et Myerson (1982) l’attention lorsque l’on analyse le gouvernementont approfondi les conséquences des asymétries des entreprises en général : stratégiesd’information entre régulateurs et entreprises, d’enracinement des dirigeants, constructionnotamment sur les coûts. Ces travaux ont permis d’« empires » : prise de risque excessive ou insuf-en particulier de préciser dans quels cas les pro- fisante selon les cas ; dispersion des activités ;blèmes de régulation externe et de contrôle interne productivité insuffisante etc... L’analyse économi-deviennent inextricablement liés, ou demeurent que tend à les relier à un problème d’agence : lesséparables, si l’observation des coûts ex post est dirigeants possèdent de l’information « privée » etsuffisante. Surtout, ils ont mis en lumière le conflit peuvent ne pas agir dans l’intérêt de l’entreprise ;d’objectifs auquel fait face tout régulateur, s’il de plus, on ne peut signer avec eux des contratsveut favoriser une plus grande efficacité de ces complets, ce qui nécessite de trouver des incita-monopoles, sans leur abandonner de rentes exces- tions adaptées pour les responsabiliser (Hart,sives, soit parce que leur financement est source de 1995).distorsions, soit parce que l’on craint leur dissipa- Ceci suggère donc de poursuivre plus avant lation (Bureau, 1995). L’arbitrage à réaliser peut être ligne de réflexion en terme de gouvernementillustré en considérant le cas d’une formule de d’entreprise, en comparant la panopliestrict remboursement des coûts : celle-ci n’induit d’instruments susceptibles de contribuer au gou-aucune incitation à l’effort ; mais elle ne laisse pas vernement des entreprises publiques avec celle dude rentes. De même, dès lors qu’une entreprise privé. Ceci conduit à souligner le rôle essentiel dupeut se faire passer pour moins efficace qu’elle monitoring interne pour celles-ci.n’est, elle dispose d’une rente informationnelle En effet, on distingue classiquement (Charletty,égale au profit qu’elle obtiendrait en exploitant 1994) quatre entités susceptibles de contribuer aucette possibilité, et elle ne se comportera donc gouvernement des entreprises, soit en donnant auxefficacement que si le régulateur n’essaye pas de la dirigeants des incitations de nature à aligner leurslui contester, en lui assurant un « retour » sur ses objectifs sur ceux de leurs mandants, soit en amé-efforts en conséquence. liorant l’information des actionnaires, soit en in-L’asymétrie d’information a donc un coût, qui se citant ces derniers ou leurs représentants (letraduit par cet arbitrage rente-incitations. Il peut conseil d’administration) à mieux surveiller ouaussi s’exprimer en termes d’arbitrage risque- orienter la gestion de l’entreprise :incitations : dès qu’il y a de l’aléa moral, c’est-à-8
  9. 9. • l’environnement légal et institutionnel publics sont non corrélés avec les aléas affectants des entreprises et en particulier les organes l’ensemble de la production. de surveillance des marchés financiers char- Cependant, le contrôle interne est rendu difficile gés de veiller à la bonne information des ac- dans le secteur public par le fait que le recours à tionnaires pour les sociétés cotées ; des incitations monétaires est intrinsèquement • le marché des biens et services, les en- limité. Dans le cas d’une entreprise privée, il treprises mal gérées devant théoriquement existe en effet un lien fort entre les profits de disparaître par sélection naturelle (défail- l’entreprise et l’objectif poursuivi par les action- lance) ; naires, même si l’intéressement sur le résultat comptable risque de conduire les dirigeants à pri- • les marchés financiers, les entreprises vilégier excessivement le court terme. Par ailleurs, moins bien gérées constituant des cibles on dispose aussi pour les sociétés cotées de la va- naturelles pour des acquéreurs plus perfor- leur boursière, qui constitue là une mesure, éven- mants (système de contrôle externe) ; tuellement bruitée, mais directe de l’objectif à • les actionnaires eux-mêmes avec à leur maximiser. Une telle mesure n’existe pas pour les tête le conseil d’administration, qu’ils sur- entreprises publiques, dont le résultat comptable veillent directement les dirigeants ou qu’ils n’est qu’une partie du surplus social qui devrait mettent en place des mécanismes incitatifs constituer leur objectif. Dans ces conditions une pour les dirigeants (système de contrôle in- entreprise comme EDF a pu durablement financer terne). son suréquipement nucléaire. De même, le pro- gramme autoroutier a littéralement explosé depuisDans le cas des entreprises publiques, on doit le début des années 1990, ce qui a dégradé la si-compter essentiellement sur le dernier terme, c’est- tuation financière de certaines sociétés autoroutiè-à-dire le contrôle interne. En effet, l’accumulation res, mais peu en proportion de la faiblesse de ren-de pertes par une entreprise publique la conduit tabilité des sections nouvelles engagées, qui béné-certes à avoir à négocier les conditions de sa reca- ficient de la rente prélevée sur le cœur de réseau.pitalisation, mais la faillite est exclue en général.De même, la garantie de l’Etat, même implicite, lui Dans les entreprises publiques, les tâches depermet de faire appel à l’épargne dans de très bon- maintien en état d’un patrimoine sont par ailleursnes conditions, même lorsque sa situation finan- imbriquées souvent avec la gestion courante. Maiscière est dégradée. La dette ne joue donc pas de elles influencent peu les recettes à court terme.rôle disciplinant dans le choix des projets des en- Plus généralement, les missions de service publictreprises publiques, en les soumettant à des sont multiformes. Or, on sait qu’il est plus difficilecontraintes de liquidité rigoureuses. La récente de trouver les incitations adaptées lorsque l’agent àdiscussion sur la reprise de dette de la SNCF il- responsabiliser est « multitâches », l’accent mislustre ce processus, dans un contexte où sur un objectif particulier le conduisant naturelle-l’endettement de cette entreprise traduisait une ment à délaisser les autres.dégradation généralisée de sa rentabilité indus- Ceci conduit à observer, que si la gestion publiquetrielle, du fait notamment de la poursuite rencontre, comme la gestion privée, un problèmed’investissements très lourds. de responsabilisation des dirigeants de ses entre-Si l’on considère maintenant plus en détail les prises, elle rencontre aussi un problème spécifique,forces et faiblesses de l’entreprise publique en concernant le comportement du « principal » : lamatière de contrôle interne, la première observa- question des incitations qu’a l’Etat-actionnairetion est favorable, en ce sens où celle-ci combine pour remplir efficacement son rôle est aussi essen-la concentration complète du capital, ce qui est en tielle (cf. J.J.Lafont et J.Tirole, 1993, chapitre 17).théorie incitatif à l’exercice du contrôle, et un A cet égard, l’importance des conflits à résoudrepartage optimal du risque, dispersé sur tous les entre des objectifs qui sont multiples nécessiterait,contribuables. Ceci conduisait, par exemple, Ar- en théorie, de formaliser l’intervention de diffé-row à recommander, en matière de sélection des rents avocats. En effet, on ne peut demander à uninvestissements, la maximisation de la valeur sans agent de promouvoir des causes opposées, sinondéduction d’aucune prime de risque, considérant celui-ci a une forte sous-incitation à acquérirque la plupart des projets publics sont soumis à des l’information pertinente.risques spécifiques qui ont un effet négligeable sur En premier lieu, il faut donc définir correctementla production globale, et que l’on peut donc esti- ces objectifs : séparer recettes et dépenses conduitmer que les aléas affectant la plupart des projets 9
  10. 10. évidemment à des problèmes incitatifs insolubles. et en évitant d’impliquer le secteur publicDe même, le rapport « Boiteux » (1994) observait dans la politique de redistribution, qui peutà propos des objectifs d’aménagement du territoire recourir à d’autres instruments.assignés aux entreprises publiques de transport Dans la mesure où son approche s’est imposéequ’il faut se garder d’une analyse économique comme la référence en matière de gestion des en-sommaire, qui pourrait laisser penser que la baisse treprises publiques, il est utile de s’y arrêter ici,des frais de transport, en permettant aux agents pour en apprécier la portée réelle.économiques de bénéficier d’une plus grandeflexibilité dans le choix de leur implantation, favo- Tout d’abord, ses recommandations avaient aboutirise automatiquement l’homogénéisation de en 1969 à la signature de contrats de programmel’espace. avec la SNCF et EDF. Pour la SNCF, les engage- ments réciproques en étaient d’un côtéLe secteur public rencontre par ailleurs les risques l’amélioration de la productivité, de l’autre uneinhérents à un actionnariat très concentré, qui plus grande liberté de gestion et l’égalisation despermet un contrôle serré, mais avec le risque de conditions de concurrence avec les autres modesdémotivation des dirigeants, si ceux-ci n’ont pas de transport. Le contrat avec EDF traitait princi-d’autonomie suffisante. palement des investissements, de leur financement,Enfin, et surtout, l’Etat a généralement une capa- et des tarifs. La question de l’extension de cescité d’engagement limitée. Ce problème, commun contrats à d’autres entreprises avait été posée versà toute la gestion publique, se pose ici avec une 1970-1971. Dans le cas de la RATP, les discus-acuité particulière, car en l’absence d’engagement sions se sont soldées par un échec, d’une partde l’Etat, il n’y a pas de schéma d’incitation possi- parce qu’un contrat de programme n’était envisa-ble de l’entreprise publique considérée. En effet, geable que si l’on pouvait dégager un objectif fi-dans tout problème de régulation, l’Etat doit pour nancier clairement énonçable, et que si les degrésinciter l’entreprise lui promettre des de liberté d’action de l’entreprise étaient suffi-« récompenses » en cas de « bonne conduite » et sants, d’autre part à cause du nombre élevédes « punitions » sinon, en menaçant par exemple, d’interlocuteurs (Etat, collectivités locales, entre-d’arrêter l’activité concernée. Mais leur mise en prises) et du caractère très marqué de service pu-œuvre ex post n’est en général pas optimale car, si blic de ses activités. A ces raisons, on peut aussiles efforts ont été réalisés, la récompense devient ajouter le fait que cette entreprise bénéficie insti-inutile et coûteuse et, si ils ne l’ont pas été, la tutionnellement, par l’indemnité compensatrice,continuation demeure souvent. En l’absence d’un mécanisme automatique de remboursementd’engagement suffisant les incitations de ses coûts. L’intérêt pour l’entreprise de disposers’évanouissent et la contrainte budgétaire est donc d’un contrat de plan s’en trouve réduit, et leslâche. conditions de sa négociation en sont affectées. Un premier bilan de ces contrats a été dressé par leI.3 - L’expérience des contrats de plan groupe de travail entreprises publiques lors de laLe principal effort de réflexion pour résoudre, en préparation du 7e Plan. Il avait noté une mise enpratique, ces problèmes de contrôle a été en France ordre des rapports entre l’Etat et les entreprises,le rapport Nora, qui date maintenant de trente qui avait aussi permis à ces dernières une meil-ans(2). Au regard de l’analyse qui précède, ses leure adaptation de leurs procédures internes deorientations peuvent s’interpréter comme la vo- gestion et de planification. Par contre, il était appa-lonté : ru une ambiguïté sur la nature des références de long terme des contrats de programme : objectif ou • de rapprocher les objectifs des entrepri- prévision révisable ? qui est responsable de leur ses publiques d’objectifs entrepreneuriaux exécution ? classiques, en posant comme principe l’équilibre du compte d’exploitation plutôt Au total, le bilan était jugé favorable, même si que la tarification au coût marginal ; certains éléments apparaissaient en retrait : écarts importants sur les résultats par rapport aux objec- • de limiter le caractère « multitâches » de tifs, restriction de la liberté de gestion et abandon la gestion publique, en individualisant au- progressif de la perspective pluriannuelle au profit tant que possible les obligations de service de considérations de court terme et de régulation public, dont la charge est alors compensée, conjoncturelle. Après le premier choc pétrolier, cette tendance s’est par ailleurs, accusée, les( 2) Pour une analyse plus détaillée voir Bureau, 1995. contraintes tarifaires imposées aux entreprises en10
  11. 11. vue de maîtriser l’inflation devenant particulière- satisfaisant, celui de 1986-1989. Il est ici notablement vives. Dans ces conditions, on a assisté à un que ce contrat sest exécuté dans un contexteréengagement de l’Etat allant en sens inverse de concurrentiel plus difficile que prévu, compte tenul’évolution déclenchée par le rapport « Nora ». de la déréglementation des transports routiers de marchandises. Cela suggère donc que la modifica-Celle-ci ne sera reprise qu’en 1977. La situation tion de l’environnement de l’entreprise quifinancière des entreprises nationales s’est alors « explique » en apparence l’échec de certainsprofondément dégradée, en même temps qu’elles contrats entre l’Etat et les entreprises publiquesse sont engagées dans des programmes n’est pas le seul élément à prendre en compte sid’investissement importants (nucléaire, TGV). Se l’on veut apprécier le bon fonctionnement de lafondant sur les conclusions du rapport présenté par démarche contractuelle. Les données internes àR. de la Genière, une politique s’ordonnant autour l’entreprise sont aussi importantes, et sans doutedes mêmes principes est remise à l’ordre du jour : prépondérantes dans le cas du contrat 1990-1994,clarification des objectifs assignés à chaque entre- qui, lui, n’a pas été rempli.prise dans son secteur ; instauration d’un dialogueavec les entreprises, fondé sur une appréciation Par ailleurs, on observe à l’encontre des élémentscommune des perspectives de moyen terme. Elle positifs recensés ci-dessus que la contribution auxse concrétise par la signature de contrats avec charges d’infrastructure s’est apparentée, en pers-Charbonnages de France et Air France en 1978. pective pluriannuelle, à un concours d’équilibre.Des négociations avec EDF et la SNCF sont enga- Plus généralement, les concours publics à la SNCFgées. Pour EDF, elles échouent sur la définition et tendent à être considérés comme un dû, mais lele financement du programme d’investissement. fondement précis de la compensation n’est souventPour la SNCF, un contrat est signé en 1979. pas identifié. En conséquence, la remise en causeLa réflexion sur les contrats Etat-entreprises pu- des contraintes de service public dont le coûtbliques a ensuite été reprise à l’occasion de la loi s’avèrerait excessif, n’a pas été réellement susci-de Plan de 1983, sans remettre en cause le principe tée, comme cela était souhaité.d’autonomie de gestion et plus généralement les De plus le contrat de 1979 avait validé le diagnos-recommandations du rapport Nora. Au milieu des tic, sans doute erroné, établi par l’étudeannées quatre-vingt, la signature de contrats a eu « Scénarios 1990 » de la SNCF elle-même, suivanttendance ainsi à devenir la norme, avec des résul- lequel la réduction des charges fixes permise par latats assez conformes à leurs objectifs pour le sec- contraction du réseau et la spécialisation de lateur de l’énergie mais un échec majeur du dernier SNCF sur ses meilleurs créneaux (rapides et ex-contrat avec la SNCF. press, trains complets) ne serait pas de nature àCeci conduit à examiner plus en détail dans ce cas, améliorer ses résultats. Dans ces conditions, lela portée et les limites de cette démarche contrac- contrat était fondé sur l’hypothèse du développe-tuelle, la SNCF présentant à cet égard un intérêt ment des activités de la SNCF, avec des objectifsparticulier, puisque l’on dispose de l’expérience de de qualité de service, d’accroissement des achemi-quatre contrats avec l’Etat (contrat de programme nements en régime accéléré et de restructurationde 1969, contrat d’entreprise de 1979, contrats de des dessertes terminales. A cette fin, le contratplan de 1986 et 1990). garantissait un haut niveau pour les investisse- ments. N’a-t-on pas ainsi encouragé les surinves-De manière très schématique, il semble que cette tissements, et retardé les restructurations ? En toutapproche contractuelle a permis une clarification état de cause, cet exemple illustre la difficulté pourdes rapports entre l’Etat et la SNCF, grâce à la l’Etat-actionnaire de disposer d’élémentsnormalisation des comptes et les compensations de d’expertise indépendants sur la stratégie des entre-certaines contraintes de service public. prises publiques.Elle a aussi limité les retards dans l’évolution des Dans le cas de la SNCF, le bilan de la démarchetarifs - ces derniers étant utilisés sinon trop facile- contractuelle apparaît donc en demi-teintes. Pourment pour la lutte contre l’inflation - et favorisé autant, l’idée d’un cadre de long terme clairementdes gains de productivité du travail, par comparai- défini pour la gestion est en général réaffirméeson avec ce que l’on a pu observer dans les autres dans les débats actuels sur la gestion du secteurréseaux européens. public. Toutefois, l’accent est mis aujourd’hui surMais, si l’on considère que la réussite d’un contrat la notion de mandat de gestion donné aux prési-de plan se mesure à la capacité d’en enchaîner un dents d’entreprises publiques, notamment àsuivant sans discontinuité, un seul contrat apparaît l’occasion de leur nomination. Cette orientation 11
  12. 12. vise d’une part à éviter une conception trop exten- et Greenbury (en 1993), et en France avec le rap-sive de l’autonomie de gestion, qui ne peut signi- port Viénot élaboré sous l’équipe du CNPF et defier l’absence de tout contrôle. Elle traduit aussi un l’AFEP en 1995.réel problème de cohérence entre le processus Au vue de l’analyse qui précède, l’examen dud’élaboration des contrats de plan et celui de no- « Code of Best Practice » du Comité Cadburymination du président. Dans ce contexte, le mandat (encadré 2), suggère que la plupart de ses recom-de gestion peut donc constituer un instrument mandations sont pertinentes pour le secteur public.complémentaire utile, permettant de confirmer les Dans ce cas, la question des liens entre rémunéra-orientations d’un contrat de plan préexistant, ou de tions et performances dépasse même le problèmecadrer une négociation qui viendrait immédiate- des seuls dirigeants, notamment pour les entrepri-ment après sa nomination. ses qui sont impliquées dans un processus de libé-Mais de tels mandats ne se substituent probable- ralisation. En effet, le développement dement pas à un processus de formalisation plurian- l’intéressement est alors crucial pour mettre ennuelle des engagements réciproques entre l’Etat et ligne les comportements de l’encadrement avec lesles entreprises publiques. Indépendamment de son contraintes du marché.rôle éventuel en matière de régulation tarifaire, De même, la question des incitations des adminis-celui-ci peut en effet servir trois types d’objectifs, trateurs y revêt une importance particulière : leurqui impliquent l’ensemble des mécanismes de participation doit s’inscrire suffisamment dans lecontrôle interne des entreprises publiques : long terme ; le risque de collusion avec les diri- • limiter les coûts de transaction entre geants ne peut être ignoré. l’entreprise publique et l’Etat, en précisant a En France, le comité Viénot (cf. le premier bilan priori les conditions dans lesquelles les ris- de son application établi par le cabinet Vuchot- ques sont partagés. L’articulation avec les Ward-Howell, 1997) recommande que chaque problèmes d’incitations est ici importante, conseil se penche régulièrement sur sa composi- un schéma incitatif performant réclamant en tion, son organisation et sur son mode de fonction- effet que l’agent régulé supporte une part nement afin d’évaluer la qualité de son travail en suffisante de risque ; regard des missions qui lui sont confiées, et réaf- • crédibiliser les engagements de l’Etat ; firme ses missions : définition de la stratégie ; • clarifier la stratégie des entreprises pu- désignation des mandataires sociaux ; contrôle de la gestion et de la qualité de l’information fournie bliques, en se livrant régulièrement à un aux actionnaires et aux marchés. exercice de prospective dépassant l’horizon du court terme. Surtout, il préconise la remise en cause du principe de croisement des administrateurs ; la limitation effective du nombre de leurs mandats à cinq ; l’entrée d’administrateurs indépendants au sein desII - Amélioration de la tutelle et conseils afin de mieux affirmer la responsabilitéréformes de structure du conseil à l’égard de l’ensemble des actionnai- res ; la création de comités des comptes, des rému-II.1 - Transparence et bonnes pratiques nérations et de nominations ; l’adoption de vérita- bles méthodes de travail et le respect des droitsDès lors que l’on reconnaît le rôle essentiel du d’information et de contrôle du conseil ; la rédac-contrôle interne dans les entreprises publiques, il tion d’une charte de l’administrateur fixant sesest naturel de discuter la question de la transposi- droits et devoirs.tion possible des évolutions auxquelles on assisteen ce domaine dans le secteur privé, notamment en En envisageant la création de comités d’audit, unmatière de conseil d’administration.En effet de contrôle renforcé sur les filiales, une limitation dunombreuses réflexions ont été menées ces derniè- nombre des mandats d’administrateurs, etres années sur le gouvernement des entreprises, l’établissement d’un guide sur les représentants deque ce soit aux Etats-Unis avec la publication en l’Etat, le Conseil des ministres du 14 mai 19971993 des « Principles of Corporate Governance » traitant de la réforme de l’Etat-actionnaire avaitde l’American Law Institute, au Royaume-Uni implicitement admis que ces principes étaientavec les rapports des Comités Cadbury (en 1992) transposables au secteur public.12
  13. 13. Encadré 2« Code of Best Practice »Conseil d’administration• Le conseil d’administration doit se réunir régulièrement, déterminer un contrôle plein et effectif sur l’entreprise etassurer la supervision de l’action de ses dirigeants.• Une répartition des responsabilités clairement définie et acceptée doit être mise en place à la tête del’entreprise, afin d’assurer un équilibre dans la structure de pouvoir et d’autorité tel qu’aucune personne nedispose d’un pouvoir illimité de décision. Si le Président (Chairman) est aussi directeur général (Chief ExecutiveOfficer), la présence au sein du conseil d’un administrateur indépendant avec une forte personnalité reconnueest indispensable.• La stature et le nombre des administrateurs non dirigeants (non executive directors) doivent être tels que leurs avispuissent peser réellement sur les décisions du conseil.• Le conseil doit disposer de façon formelle de domaines de compétence exclusive, afin de lui assurer une maî-trise réelle de la direction et du contrôle de l’entreprise.• Une procédure officielle doit exister en vue de permettre aux administrateurs, en cas de nécessité pourl’exercice de leur mandat, d’avoir recours, aux frais de l’entreprise, à des consultations d’experts extérieurs.• Tous les administrateurs doivent avoir accès à l’avis et aux services du secrétaire général, responsable devant leconseil du respect de ses procédures et des réglementations applicables. La révocation éventuelle du secrétaire généraldoit être décidée par le conseil en séance plénière.Administrateurs non dirigeants• Les administrateurs non dirigeants doivent exercer un jugement indépendant sur toutes les questions de stratégie, deperformance, de moyens, y compris sur les nominations aux postes clés et sur les questions d’éthique.• La majorité d’entre eux doivent être indépendants de la direction et sans relations d’affaires significatives avecl’entreprise, en dehors des actions qu’ils possèdent et de leurs jetons de présence, afin de préserver le libre exercice deleur jugement. Les jetons de présence doivent refléter le temps passé au service de l’entreprise.• Leur mandat doit être fixé pour une durée déterminée et leur reconduction ne doit pas être automatique.• La sélection des administrateurs non dirigeants doit obéir à un processus formalisé. La définition de ce proces-sus, ainsi que l’approbation de leur nomination doivent concerner l’ensemble du conseil.Administrateurs dirigeants• Leur mandat ne doit pas être supérieur à 3 ans, sauf autorisation expresse des actionnaires.• La rémunération globale (y compris pensions et stock options) attribuée aux administrateurs, celles du président et del’administrateur le mieux rémunéré doivent être publiées et ventilées entre la partie salaire et la partie liée aux perfor-mances. Les principes de mesure de la performance doivent être explicités.• La rémunération des administrateurs dirigeants doit être proposée au conseil par un comité composé totalement oumajoritairement d’administrateurs non dirigeants.Contrôle et information financière• Il est de la responsabilité du conseil de présenter une évaluation claire et objective de la situation de l’entreprise.• Le conseil doit s’assurer de l’objectivité et du professionnalisme des relations entretenues avec les auditeurs.• Le conseil doit mettre en place un comité d’audit comprenant au minimum trois administrateurs non diri-geants (1) et dont les termes de référence des pouvoirs et responsabilités doivent être définis de façon formelle.• Les administrateurs doivent expliciter l’étendue de leurs responsabilités dans l’établissement des comptes, et ce, dansune déclaration figurant dans le rapport annuel immédiatement avant le rapport des auditeurs où ceux-ci précisent éga-lement leur propre responsabilité.• Les administrateurs doivent établir un rapport sur l’efficience des systèmes de contrôle interne dans l’entreprise.• Les administrateurs doivent confirmer dans le rapport annuel la continuité d’exploitation, en indiquant, si nécessaire,les hypothèses retenues et les points d’incertitudes.(1) Les administrateurs non dirigeants doivent être majoritairement indépendants. Le comité d’audit doit, de plus, seréunir au moins 2 fois par an, dont au moins une fois en l’absence des dirigeants. 13
  14. 14. Les enjeux des comités d’audit peuvent être illus- Les spécificités des entreprises publiques condui-trés à propos d’EDF dont la réforme comptable est sent cependant à nuancer l’idée d’un Etat-en cours, avec comme objectifs d’améliorer la actionnaire se comportant au fond comme un ges-structure du bilan d’EDF afin d’en permettre la tionnaire de portefeuille, cherchant à diversifiercompréhension et de stabiliser les relations finan- ses risques et à maximiser la valeur de ses entre-cières entre l’Etat et EDF en permettant à l’Etat- prises. D’abord, ceci ignorerait l’intérêt duactionnaire d’être rémunéré durablement par un consommateur, lorsque ces entreprises exercent endividende reposant sur un véritable capital. situation de monopole et pose donc la question de l’articulation avec la régulation tarifaire. En ceAu-delà se profilent pour EDF deux problèmes : domaine, la tendance en France, a été, aussi biende comptabilité analytique, l’ouverture à la au niveau des contrats de plan que des conseilsconcurrence de la production impliquant de mieux d’administration, de considérer implicitement qu’ilséparer comptablement production, transport et était préférable de traiter de la gestion publiquedistribution et de définir une tarification précise et dans son ensemble, contrôle externe et efficacitéopposable pour le transport ; et de mesure et de interne réunis. La loi du 27 juillet 1983 sur la dé-provisionnement des risques associés au démantè- mocratisation du secteur public (cf. encadré 3)lement des centrales nucléaires, et surtout aux avait conforté cette tendance pour les conseilsengagements associés aux retraites. d’administration, qui apparaissent caractérisés parCe type de problème bilantiel se rencontre, à des une sur-représentation des stakeholders (salariés,degrés divers, dans la plupart des entreprises pu- clients, fournisseurs) par rapport au shareholder.bliques. De même, leurs comptabilités analytiques Aujourd’hui, les processus de déréglementationsont souvent caractérisées par des coûts communs conduisent cependant à envisager des situations oùet indivis importants reflétant en amont une identi- les fonctions de régulateur sont séparées, ce quification insuffisante des responsables d’activité. peut présenter indirectement des avantages pourSi l’on se place en termes de pratiques, la transpo- l’identification de l’objectif d’efficience des entre-sition de principes de gouvernement d’entreprise prises.au secteur public semble donc pertinente. Elle peut Par ailleurs, on a rappelé que l’implication deaussi s’envisager en termes d’instruments, avec l’Etat comme actionnaire d’entreprises publiquesl’idée de combler les lacunes résultant de n’est justifiée que dans la mesure où l’offre publi-l’absence des marchés financiers et de la dette que résout des imperfections du marché, ou permetcomme facteur de discipline des dirigeants. de réaliser des missions d’intérêt général que lePar exemple, on observe que dans les entreprises marché ne peut fournir. L’extension du porte-privées, les créanciers, qui détiennent les droits feuille public se trouve ainsi strictement limitée, etrésiduels, reçoivent le contrôle en cas de mauvaise l’on devrait donc exclure d’y conserver des parti-performance, par rapport aux actionnaires. Ceci cipations mêmes « rentables », si elles ne satisfontconstitue un moyen pour pousser à la rigueur, et pas ces critères. L’Etat-actionnaire doit donc serendre crédible l’existence d’une « punition » pour poser la question de son périmètre d’intervention.les dirigeants en cas de mauvaise performance. La Les débats à propos de l’ouverture du capital detransposition aux entreprises publiques (suggérée France Télécom et d’Air France montrentpar J. Tirole) pourrait constituer à affirmer, par d’ailleurs que le champ des privatisations - auune procédure spécifique, le rôle du ministère des moins partielles - peut dépasser la logique suiviefinances dans le contrôle des entreprises lorsque jusqu’à présent de remise sur le marchéleur rentabilité franchit un certain seuil. Si l’on d’entreprises exerçant dans le secteur marchandaccepte cette analogie, l’Etat-actionnaire devrait concurrentiel. D’un point de vue théorique on peutdonc distinguer son rôle « normal » d’actionnaire, aussi observer que, dès lors que l’on reconnaîts’assurant de la rentabilité des projets (mais en l’importance des problèmes d’agence entre l’Etatsupportant aussi l’essentiel des risques) de ce rôle et les entreprises publiques, la question de leurde détenteur des droits résiduels, empêchant tout structure de capital n’est pas indifférente et que lainvestissement de développement dans une entre- possibilité de leur privatisation doit donc êtreprise insolvable, tant que sa capacité à dégager un examinée.excédent d’exploitation suffisant n’a pas été res-taurée.14
  15. 15. Encadré 3 Loi du 27 juillet 1983 Composition et fonctionnement des conseils Art. 5 - Dans les établissement publics mentionnés au 1 de l’article 1er d’une part, et, d’autre part, dans les entreprises mentionnées au 3 du même article dont plus de 90 p. 100 du capital est détenu par des person- nes morales de droit public ou par des sociétés mentionnées à l’article 1er, ainsi que dans des sociétés cen- trales de groupes d’entreprises nationales d’assurance, les sociétés à forme mutuelle nationalisées, la ban- que française du commerce extérieur et la compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur, le conseil d’administration ou de surveillance comprend : 1° des représentants de l’Etat et, le cas échéant, des actionnaires ; 2° des personnalités choisies, soit en raison de leur compétence technique, scientifique ou technologique, soit en raison de leur connaissance des aspects régionaux, départementaux ou locaux des activités en cause, soit en raison de leur connaissance des activités publiques et privées concernées par l’activité de l’entreprise, soit en raison de leur qualité de représentants des consommateurs ou des usagers, nommées par décret pris, le cas échéant, après consultation d’organismes représentatifs desdites activités ; 3° des représentants des salariés, élus dans les conditions prévues au chapitre II. Dans les établissements publics de l’Etat mentionnés à l’article 1er, le nombre des représentants de chacune de ces catégories est déterminé par décret, le nombre de représentants des salariés devant être égal au moins au tiers du nombre des membres du conseil d’administration ou du conseil de surveillance.La privatisation d’entreprises de réseau soulève concurrence dépend du poids relatif des imperfec-cependant la question de leur contrôle externe, tions du marché et de celles de la gestion publique.puisqu’elles conserveraient en général un pouvoir On ne se trouve en effet qu’exceptionnellementde monopole, au moins sur certains segments de dans les cas polaires de la concurrence parfaite ouleurs activités. En tout état de cause, la privatisa- du monopole naturel des manuels. Les cas inter-tion implique la remise en cause de la dualité ac- médiaires, relèvent d’un bilan coûts-avantages, quitionnaire-régulateur. se déforme naturellement en faveur de la dérégle-Est-il donc possible de libéraliser sans privatiser ? mentation si l’efficience des entreprises publiquesde privatiser sans libéraliser ? et dans quelle me- est insuffisante. A contrario, l’ouverture à lasure faut il séparer l’Etat-actionnaire et l’Etat ré- concurrence appelle une analyse approfondie lors-gulateur ? Pour aborder ces questions, on com- que ces ferments de concurrence effective sontmencera par préciser, dans la logique privilégiée absents.ici, ce que peuvent apporter ces réformes en ter- La comparaison des évaluations ex ante des effetsmes de contrôle de l’efficacité des entreprises et de de la déréglementation et des validations ex postdiscipline de leurs dirigeants. de ces expériences (Winston, 1993) conduit à ob- server qu’en matière de prix les consommateursII.2 - Privatiser ou libéraliser ont dans tous les cas bénéficié de la déréglementa-Du point de vue économique, le processus de dé- tion. Comme prévu, les gros consommateurs en ontréglementation n’a pas comme objectif premier la plus tiré parti que les petits. Même si tout lerésolution de problèmes de gouvernement monde a profité de la déréglementation, ces chan-d’entreprise. Il traduit d’abord le constat que de gements de prix relatifs ont été interprétés commenombreux secteurs réglementés n’ont plus, ou générateurs d’inégalités entre consommateurs, ettendent à ne plus avoir du fait du progrès techni- donc, souvent, été perçus négativement parque de statut de monopole naturel. C’est notam- l’opinion publique. En termes de qualité de ser-ment le cas des transports aériens ou des télécom- vice, les économistes n’ont pas su prévoir en géné-munications, où la concurrence apparaît possible et ral les améliorations intervenues, qui ont parfoismieux à même d’offrir au consommateur, une été considérables. Pour ce qui est des profits, legamme de produits diversifiés, à un prix aborda- résultat attendu ex ante était ambigu puisque lable. Pour autant, le choix entre réglementation et déréglementation conduit à supprimer certaines 15
  16. 16. inefficacités coûteuses mais aussi à accroître la n’ont de contenu informatif que si des agents ontconcurrence. Les résultats sont donc variables, intérêt à acquérir de l’information sur l’entreprise,mais, tous secteurs confondus, le nouvel environ- ce qui est en général coûteux. Pour cela, il fautnement concurrentiel aurait profité aux entreprises. donc qu’il existe un grand nombre d’intervenantsEn matière d’emplois et de salaires, le bilan est non informés sur le marché, derrière lesquels lesplus contrasté, avec un recul de l’emploi dans les intervenants informés puissent « se cacher », letransports routiers et les télécommunications, une titre devant être liquide. A cet égard, la phase tran-augmentation dans les compagnies aériennes, une sitoire de mise sur le marché est délicate, avec,baisse en moyenne des salaires, et un accroisse- d’une part, la question du prix de mise sur le mar-ment de leur dispersion au détriment de la main ché des actions, et, d’autre part, celle des restruc-d’œuvre peu qualifiée. turations à effectuer à cette occasion (jusqu’à quel point peut-on ou doit-on les réaliser avant la miseIl apparaît par ailleurs que la possibilité de satis- sur le marché ? Ces efforts seront-ils valorisésfaire des missions de service public n’est pas re- alors ? Quel est l’intérêt des dirigeants en place ?).mise en cause dans son principe par ce type de Lorsque l’ouverture du capital n’est que partielleréforme, comme le montre l’exemple du Fonds et qu’il s’agit d’entreprises monopolistiques, ilpour le transport aérien régional, qui attribue peut par ailleurs apparaître des conflits d’objectifsmaintenant les lignes déficitaires par enchères entre l’actionnaire public et les actionnaires privés.négatives.Mais, la définition des conditions de L’ouverture partielle peut toutefois se concevoir sifinancement de ces missions et de leur exécution, l’on veut inciter plusieurs parties à contrôleret, plus généralement, le choix de l’instrument l’entreprise et pour disposer de mesures extérieu-utilisé, doivent aujourd’hui être justifiées plus res de la qualité de la gestion des dirigeants.rigoureusement, ce qui est un facteurd’amélioration du gouvernement des entreprises La privatisation peut cependant présenter des in-puisque ceci diminue le caractère « multitâches » convénients en termes d’efficacité organisation-de la gestion publique. nelle, lorsqu’il faut stimuler les investissements spécifiques et s’adapter à des changementsL’ouverture à la concurrence a en effet obligé les d’environnement importants mais difficiles à tra-entreprises publiques à reconsidérer leur tarifica- duire a priori dans des contrats (Williamson,tion et les subventions croisées engendrées par 1974). Cela suggère donc d’aborder ce type decette dernière, avec souvent le constat que leur choix dans des termes similaires à ceux que l’onampleur ne pouvait en fait être justifiée économi- considère lorsque l’on traite d’intégration verticalequement. Dans le cas de France Télécom, on a dans les organisations. Adaptant les recommanda-ainsi observé que missions de service public et tions de J. Crémer (1993), on peut donc énoncerfaiblesse de l’abonnement avaient eu tendance à se que la présence d’investissements spécifiques etconfondre. Or, une telle structure tarifaire a un celle d’incertitude dans le cadre d’une relation decoût élevé pour les entreprises fortes utilisatrices long terme qui requérait des contrats complexesde communications longue distance, et ne concourt entre le régulateur et l’entreprise considéréepas nécessairement de ce fait à l’aménagement du conduisent à préférer la solution de l’entrepriseterritoire. De manière plus générale, la dérégle- publique. Au contraire, les problèmes dementation a réintroduit une pression bénéfique du contrainte budgétaire lâche et de mesure des per-marché des biens et services sur le gouvernement formances vont dans le sens de la privatisation.des entreprises publiques, obligeant notammentcelles-ci à restructurer leur offre dans les secteurs Il faut par ailleurs différencier selon la structureexposés. des marchés sur lesquels intervient l’entreprise publique. En effet, lorsqu’il s’agit de marchés dontDe son coté, la privatisation apporte en général un les différents segments peuvent être ouverts à lagain en matière d’efficacité interne, mais grâce à la concurrence et susceptibles d’être effectivementpression qu’exercent les marchés financiers, la contestables, les éléments qui précèdent suggèrentdette et le risque de faillite sur les dirigeants. Elle un renforcement bénéfique entre déréglementationpeut aussi améliorer la capacité d’engagement de et privatisation. Dans la mesure où les marchésla tutelle, en crédibilisant la menace de fermeture correspondants demeurent souvent très oligopolis-de certaines activités si les performances sont tiques et difficiles d’accès, on peut néanmoinsmauvaises. objecter qu’il peut être utile d’y maintenir un in-Les marchés financiers apportent aussi, au travers tervenant dont l’objectif est le surplus social et nondu cours des actions, des éléments irremplaçables le profit. Cela suppose cependant résolu, dans depour évaluer les performances. Toutefois, les cours16
  17. 17. très bonnes conditions, le contrôle interne de ment éviter le risque de garantie de fait àl’entreprise correspondante. l’opérateur de sa rémunération, lui ôtant donc toute incitation à la productivité. Inversement, ilA l’opposé, on peut changer les formes de régula- est toujours difficile d’admettre qu’une régulation,tion d’un monopole naturel, mais non totalement le pour être incitative, doit accepter de laisser desdéréglementer. La privatisation ne résout pas tout rentes. Or, cela risque de conduire à la volatiliténon plus dans ce cas. Elle peut néanmoins être des décisions, ce qui se répercute alors dans leenvisagée, avec la mise en place d’instruments de coût du capital des entreprises du secteur concer-régulation s’appuyant sur les formes de concur- né.rence qui restent possibles : concurrence par com-paraison ou mise aux enchères des concessions. De manière générale, la puissance publique a eu du mal à maîtriser ces problèmes de régulationLe cas le plus difficile est évidemment celui d’une tarifaire. L’utilisation des tarifs publics pour luttercombinaison de segments monopolistiques et de contre l’inflation après les chocs pétroliers avaitsegments ouverts à la concurrence. Si la partition ainsi été l’un des facteur de déséquilibres des en-des activités de l’entreprise publique suivant ce treprises publiques. L’expérience plus récente en acritère est possible a priori et qu’il y a peu souligné d’autres lacunes, en matière de subven-d’arguments en faveur de leur intégration, on peut tions croisées, qui constitue pourtant un élémentévidemment désintégrer l’entreprise et se ramener essentiel de la gestion et de l’efficacité socio-aux deux cas polaires précédents. Si l’intégration économique du secteur public (cf. encadré 4).apporte des gains d’efficacité mais que l’on peutaisément réguler (de l’extérieur) les segments mo- En pratique, il y a lieu de distinguer trois aspectsnopolistiques, la balance peut encore pencher pour dans cette régulation tarifaire :la privatisation. Dans le cas contraire, l’entreprise • la régulation qui vise à concrétiser despublique semble préférable. Eventuellement, on objectifs de service public, de type péréqua-peut imaginer en ouvrir le capital ou coter certai- tion géographique ;nes de ses filiales pour faire bénéficier celles-cid’un bon gouvernement d’entreprise de celles-ci et • la régulation du prix des segments ens’assurer qu’elles dégagent une rentabilité de type monopole, pour éviter que l’entrepriseprivé. Cela ne peut toutefois fonctionner qu’en n’abuse de sa position dominante ;l’absence de garantie implicite de l’Etat. • la prévention de pratiques prédatrices sur les segments concurrentiels.II.3 - Gestion des monopoles naturels et ré-gulation Le premier terme est directement lié à la définitionDans les cas intermédiaires, et a fortiori dans le et au calcul du coût des obligations de servicecas de monopoles naturels, la possibilité de mettre public. Les expériences de déréglementation ten-en place une régulation des prix efficace condi- dent à montrer que ce type de régulation peut sou-tionne donc la possibilité de privatiser. vent être isolé du contrôle de l’entreprise, dès lorsMais l’efficacité de cette régulation demeure es- que l’on accepte de s’engager dans un examensentielle même dans le cadre de la gestion publi- rigoureux des missions de service public.que. Et elle ne disparaît pas non plus nécessaire-ment avec la libéralisation d’ensemble d’un sec- Le troisième terme renvoie au rôle des pouvoirsteur. Dans le cas des télécommunications, par publics pour assurer des conditions satisfaisantesexemple, il est probable que France Télécom reste- de concurrence entre public et privé. Son interfacera durablement non contesté sur de nombreuses fort avec les autorités de la concurrence, qui ontboucles locales. Ceci a conduit la loi de régle- d’ailleurs précisé les règles à respecter par lesmentation des télécommunications à maintenir la entreprises publiques lorsqu’elles exercent sur despossibilité d’une régulation tarifaire, dont la res- segments concurrentiels (cf. encadré 5) impliqueponsabilité sera partagée entre l’ART (avis) et le de le séparer nettement de la fonctionGouvernement (homologation). Cette architecture d’actionnaire. C’est pour ces missions que l’oncomplexe peut cependant être justifiée par envisage actuellement la mise en place d’autoritésl’observation que ce n’est pas dans la régulation de régulation sectorielles indépendantes, l’autoritédes prix que les expériences étrangères de régula- de régulation des télécommunications (ART) enteurs indépendants sont toujours les plus probantes étant le premier exemple.(Henry, 1997). La révision des price-caps est eneffet un processus complexe, qui doit notam- 17
  18. 18. Encadré 4Tarification publique et efficacité économiqueSecteur des télécommunications (Rapport Champsaur)Un niveau d’abonnement faible a constitué, par le passé, l’instrument privilégié pour concrétiser les objec-tifs de service universel, en particulier celui de prix abordable. C’est en partie grâce à cette politique tari-faire que le taux de pénétration du téléphone a atteint en France un niveau parmi les plus élevés au monde :plus de 97 % des foyers français ont le téléphone. Cependant, la réalisation de ces objectifs par ce biaiss’est accompagnée de transferts massifs dont le coût ne peut être ignoré, notamment la surtarification descommunications longue-distance, qui pèse sur les entreprises : suivant une étude de l’OCDE, les redevan-ces d’utilisation d’un panier type d’abonnés professionnels étaient ainsi plus élevées de 42 % en Francepar rapport au même panier en Grande-Bretagne en 1994, et de 12 % par rapport à la moyenne de l’OCDE.En fait, il semble possible de limiter considérablement ces transferts, sans remettre en cause les objectifsdu service public, dès lors que l’on en identifierait mieux les différentes composantes (prix abordable,effort en direction de catégories sociales spécifiques, uniformité géographique du tarif de référence). De cepoint de vue, la réflexion à mener sur le nouveau cadre réglementaire des télécommunications offrel’occasion de rendre le service public plus efficace, et de poursuivre ainsi des objectifs ambitieux en cedomaine.Secteur électriqueSur la période récente, les tarifs d’EDF avaient été établis avec des hypothèses qui anticipaient une crois-sance importante et rapide des prix des combustibles fossiles au cours des vingt prochaines années et desgains techniques modérés sur les centrales thermiques classiques. Or, les coûts d’investissement des cen-trales à gaz ont été fortement réduits, et dans le même temps leur efficacité augmentait. Surtout, les prévi-sions de prix des combustibles fossiles ont été revues nettement à la baisse.La compétitivité des filières de production a été ainsi fortement modifiée en faveur des centrales à cyclecombiné à gaz, le parc nucléaire devant se trouver progressivement confiné à la fourniture de la demande« en base ». La structure des tarifs laissait alors apparaître des niches tarifaires importantes, risquant defavoriser des entrées inefficaces.La réforme des tarifs d’EDF dans le sens d’un aplatissement horosaisonnier de leur structure apparaît doncindispensable à la veille de l’ouverture du marché électrique à la concurrence.La possibilité de séparer le contrôle des entrepri- monopolistiques sont souvent liées, dans ce casses, de la régulation tarifaire des segments mono- comme le montre la question de l’articulation entrepolistiques est donc le problème le plus délicat. Il prix d’interconnexion et prix de détail dans lesest au coeur de la controverse traditionnelle entre télécommunications. Dès lors que la premièrel’approche américaine de type public utility, qui fonction est nécessairement séparée de celleimplique une telle séparation, et l’approche euro- d’actionnaire, il peut donc y avoir des synergies àpéenne en termes d’entreprises publiques. La pre- la lier à la seconde,mière permet (si la rente n’est pas dissipée) de Par ailleurs, la régulation tarifaire risque d’êtregagner sur le gouvernement d’entreprise dans la très volatile si elle essaie in fine de piloter lamesure où celles-ci sont privées, mais rencontre structure des marchés, car les régulateurs ne dispo-comme risque majeur la « capture » ou le manque sent pas en général de l’information pour cela. Led’information des commissions de régulation. fait de l’exercer indépendamment du rôleDans le cas des entreprises publiques, une décon- d’actionnaire peut donc aider à prévenir ce biais.nexion entre contrôle et régulation reste envisa- Sinon, il faut en effet que l’Etat-actionnaire soitgeable. Elle tend à devenir souhaitable si celles-ci capable, à la fois de favoriser les baisses de prixexercent partiellement leur activité sur des seg- qu’impose le marché de l’entreprise publique, etments ouverts à la concurrence. Tout d’abord, la de s’assurer simultanément que celles-ci ne sontrégulation de la concurrence sur des segments pas prédatrices.ouverts, et la régulation tarifaire des segments18
  19. 19. Encadré 5 Concurrence Public-Privé Les opérations de diversification soumises au Conseil de la concurrence 1 - Affaire de l’« annuaire soleil » opposant France Télécom à la société CMS éditrice de cet annuaire (ar- rêt de la cour d’appel de Paris du 7 février 1994). L’exploitant public France Télécom jouit de droits exclusifs et occupe une position de monopole sur le marché de la commercialisation de la liste d’abonnés aux éditeurs d’annuaire mais il est concurrent de CMS sur le marché de la vente d’espaces publicitaires au sein des annuaires, CMS dépendant par ailleurs de France Télécom pour l’obtention de la liste d’abonnés. La plainte de CMS porte sur le fait que France Télécom ne lui fournit pas la liste complète. Le jugement a obligé France Télécom à fournir les informa- tions demandées par l’opérateur privé. 2 - Saisine de la Société du journal téléphoné (SJT) à l’encontre de la direction de la Météorologie natio- nale (DMN) (décision du Conseil de la concurrence en date du 13 mai 1992, arrêt de la cour d’appel de Paris du 18 mars 1993). La DMN (direction du ministère des transports) jouit du monopole sur le marché du renseignement météo- rologique aéronautique. Elle est par contre en concurrence avec la SJT sur le marché de l’information mé- téorologique téléphonée au grand public. La plainte du SJT porte sur le fait que la DMN refuse de lui communiquer des informations utilisées par celle-ci pour son service d’assistance météorologique aux aé- ronefs. Le jugement a obligé la DMN à fournir les informations demandées par l’opérateur privé. 3 - Diversification d’EDF et de GDF (avis du Conseil de la concurrence en date du 19 mai 1994). Le Conseil de la concurrence a été saisi pour avis en février 1994 par le ministre de l’Economie sur les ef- fets actuels et potentiels de la diversification d’EDF et de GDF au regard du fonctionnement de la concur- rence. Il n’a pas conclu à une interdiction de la diversification, mais il a posé les principes qui doivent permettre de concilier diversification d’opérateurs publics et respect de la concurrence.Dans les autres cas, la réponse est plus délicate. terne de ces entreprises est donc déterminant, enL’absence de synergie forte entre les deux activités premier lieu au sein du conseil d’administration.d’actionnaire et de régulateur, et au contraire lapossibilité d’exploiter des économies d’échelle A cet égard, la transposition des principes de gou-dans la fonction de régulation favorisent le choix vernement d’entreprise élaborés pour le secteurde la séparation des deux fonctions. Leur fusion privé semble pertinente.peut en revanche être maintenue si elle est source Au-delà, les réformes possibles de la structure dude gains réels d’information. capital méritent d’être mises à l’étude. L’ouverture du capital des entreprises de service public est en effet un débat déjà ancien au niveau local, mais plus récent au niveau national, ouvert par la loi deConclusion statut de France Télécom. Cette question relève d’une analyse au cas par cas, permise par les droitsL’accroissement de la concurrence sur certains français et communautaire, sous réserve qu’unsegments d’activité des entreprises publiques a monopole national ne soit pas entièrement privé.révélé les fragilités de leur gestion. Cette fragilitétient en partie à la nécessité pour la gestion publi- La pression sur l’efficacité interne de l’entrepriseque de concilier des objectifs parfois contradictoi- exercée par les marchés financiers grâce àres. Cependant, la gestion des entreprises publi- l’ouverture de leur capital peut en effet se conju-ques rencontre aussi un problème réel d’efficacité guer dans de nombreux cas avec le souci d’intérêtinterne, en l’absence de contrôle par les marchés général recherché par l’Etat. Pour cela, l’ouverturefinanciers ou de risque de faillite. Le contrôle in du capital suppose néanmoins la mise en place 19
  20. 20. d’une régulation adaptée, afin d’éviter que les sans doute être étudiée systématiquement. Dans ceentreprises, qui disposent encore d’un pouvoir de cas, la régulation devrait être rendue la plus trans-monopole naturel sur un certain nombre de mar- parente possible et viser à exposer de manièrechés, n’en abusent. aussi objective que possible ses enjeux plutôt que d’administrer les prix.Mais cette question de la régulation se trouve po-sée de façon plus générale, les problèmes de régu- En particulier, il faut veiller à ce qu’une régulationlation tarifaire cristallisant en pratique des arbitra- trop indépendante, et sans le contrôle du droit de lages délicats entre l’édiction de règles d’intérêt concurrence, ne s’accompagne d’une volatilitégénéral, l’intérêt des consommateurs, le contrôle excessive des décisions, telle qu’observée récem-de la concurrence et les résultats pour l’actionnaire ment au Royaume-Uni par exemple. Cette volati-public. lité génère en effet un risque artificiel qui contri- bue à augmenter le coût du capital.A cet égard, l’analyse économique ne permet pasd’affirmer que régulation et propriété d’une entre- En tout état de cause, des limites à l’indépendanceprise en monopole naturel doivent être dissociées. du régulateur sont fixées par le droit français, quiCette séparation pourrait cependant améliorer la pose que la régulation indépendante ne peutreprésentation des intérêts des différents acteurs et qu’édicter des mesures individuelles, les mesuresla transparence des décisions. La séparation entre générales restant du domaine du pouvoir législatifle régulateur et l’actionnaire public devrait donc ou réglementaire.20
  21. 21. BibliographieBaron D., Myerson R. (1982) - « Regulating a Monopolist with Unknown Costs », Econometrica vol 50,p. 911-930.Bureau D. (1995) - « L’analyse économique et l’évaluation de la gestion des entreprises publiques », Collo-que à loccasion du trentenaire de la direction de la Prévision, les Editions de Bercy, 1997.Bureau D. (1995) - « Réglementation des monopoles et coût social des fonds publics », Economie et Prévi-sion, n°119, p. 127-136.Charletty P. (1994) - « Les développements récents de la littérature », Revue d’Economie Financière.Crémer J. (1993) - « Intégration verticale : vers un guide pour le praticien ». Document de travail IDEI.Hart O. (1995) - « Corporate Governance : some theory and Implications » The Economic Journal, Vol.105,n°430, p. 678-689Henry C. (1997) « Concurrence et service public dans l’Union européenne ». Revue de l’Energie, n°486,p. 187-199.Laffont J.J., Tirole J. (1993) - « A Theory of Incentives in Procurement and Regulation », MIT Press.Vuchot D. et Richard B. (1997) - « Premier bilan de l’application du rapport Viénot dans les sociétés duCac. 40 ». Vuchot-Ward-Howell.Williamson O.E. (1974) - « Franchise Bidding for Natural Monopolies, in general with Respect to CATV ».Bell Journal of Economics vol 7, p. 73-104.Winston C. (1993) - « Economic Deregulation : Days of Reckoning for Microeconomists », Journal of Eco-nomic Literature. vol 31, p. 1263-1289.Rapport sur les entreprises publiques (1967), la Documentation Française.Rapport du groupe présidé par M. Boiteux. « Transports : pour un meilleur choix des investissements »(1994), Commissariat général du Plan, la Documentation Française.Ouverture du capital des opérateurs publics de réseaux. Actes du séminaire des 21 et 22 novembre 1996organisé par l’IDEI de l’université de Toulouse et le laboratoire d’économétrie de l’Ecole polytechnique.Note interne, Direction de la Prévision (1996) n° C3-96423. 21

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